1 Hovudinnhaldet i og bakgrunnen for proposisjonen

1.1 Innleiing

Arbeids- og inkluderingsdepartementet legg med dette fram forslag til endringar i:

• lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven)

• lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker

• lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker

• lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven)

• lov 29. april 2005 nr. 20 om innkreving av underholdsbidrag mv. (bidragsinnkrevingsloven)

• lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsloven)

• lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)

Ein vesentleg del av forslaga tek sikte på å gjere det enklare å hindre og avsløre trygdemisbruk. Eit anna mål er å effektivisere tilbakekrevjinga av feilutbetalingar frå folketrygda. Vidare gjer ein framlegg om plikt til å gi renter til stønadstakarane ved etterbetaling når Arbeids- og velferdsetaten har gjort feil og reglar om tilhøvet mellom etterbetalingsreglane i folketrygda og erstatningsretten.

Desse forslaga byggjer på eit høyringsnotat som vart sendt på brei høyring sommaren 2007. Høyringsinstansane er samd i at det er viktig å arbeide for å hindre og avdekkje trygdemisbruk. Mange peiker samtidig på at det er viktig at det skjer ei grundig vurdering og vekting av omsynet til behovet for kontroll og effektivitet i høve til omsynet til personvern og rettstryggleik. Høyringssvara har gitt grunnlag for mange tilpassingar i forslaga.

I tillegg foreslår departementet at det vert etablert ein heimel for å gi ei forskrift der det vert stilt krav om elektronisk innsending av erklæringar og fråsegner frå behandlarar m.fl. etter folketrygdlova § 21-4 andre leddet. Forslaget er utarbeidd av Helse- og omsorgsdepartementet og vart sendt på høyring frå dette departementet sommaren 2007. Alle høyringsinstansane er i utgangspunktet positive til elektronisk kommunikasjon på området, men mange er kritiske til at dette skal gjennomførast ved rettslege pålegg til behandlarane.

1.2 Tilbakekrevjing av ytingar

Ei av dei viktigaste oppgåvene til Arbeids- og velferdsetaten er å sikre rett yting til rett tid. Etaten oppfyller dette i dei fleste tilfella, men feilutbetalingar skjer, anten årsaka er feil eller manglande informasjon frå stønadstakaren eller feil som etaten sjølv har gjort. Feilutbetalingssakene kostar mykje arbeid, og effektivisering har høg prioritet.

Tilbakekrevjing etter feilaktig utbetaling er regulert i folketrygdlova §§ 22-15 og 22-16. Medan § 22-15 er basert på tilbakekrevjing når mottakaren på eit eller anna vis har vore aktlaus, er § 22-16 i utgangspunktet ein objektiv avrekningsregel for inntektsavhengige ytingar. Tilbakekrevjing etter paragrafane er i dag avgrensa til krav mot ein person som får eller har fått ytingar frå trygda.

I punkt 3.1 vert det foreslått desse endringane i folketrygdlova § 22-15:

• Paragrafen skal kunne nyttast i høve til andre enn stønadstakaren (arbeidsgjevarar, kommunar, andre som tilfeldig har fått utbetalingar til seg).

• Det vert gjort klart at aktløyse hos ein representant for mottakaren av feilutbetalinga (til dømes ein verje eller dagleg leiar i ei bedrift) kan gi grunnlag for krav om tilbakebetaling.

• Feilutbetalingar til ein arbeidsgjevar som har forskottert sjukepengar mv. skal kunne krevjast attende frå ein arbeidstakar som er årsak til feilutbetalinga.

• Det vert gitt nærare reglar om når ein skal nytte høvet til tilbakekrevjing og kven kravet skal rettast mot, med tanke på sakene der ein person opptrer på vegne av andre. Hovudregelen er at kravet skal rettast mot den som har fått utbetalinga, men eventuelt òg mot ein representant som har vore aktlaus.

• Vedtak om tilbakekrevjing når mottakaren var i aktsam god tru ved mottaket skal kunne innkrevjast utan å ta saka til domstolane. Vedtaket kan berre gjelde det beløpet som var att da mottakaren vart gjort kjent med feilutbetalinga.

• Lovfesting av praksisen med reduksjon av tilbakekrevjingsbeløpet når det er feil både hos etaten og mottakaren av feilutbetalinga.

• Etablering av ei nedre beløpsgrense, slik at krav som utgjer mindre enn 50 prosent av rettsgebyret (pr. 1. januar 2008 kr. 430,-) ikkje vert innkrevde.

• Oppheving av ordninga med å redusere tilbakebetalingsbeløpet med skatt som er betalt på grunnlag av feilutbetalinga.

Dei foreslåtte endringane inneber at lova vil gi svar på ei rekkje spørsmål som ein hittil har freista løyse i praksis på ulike vis. I samband med endringane vert lovteksten omdisponert. Ein foreslår òg suppleringar i reglane om frådrag i etterbetalingar for ytingar stønadstakaren har hatt i etterbetalingsperioden.

I punkt 3.2 vert det foreslått ein ny § 22-15 a om tilbakekrevjing av feilutbetalingar ved direkte oppgjer til behandlarar mv. Utgangspunktet er at feilutbetalingar vert kravde attende, men det gjeld unntak når behandlaren mv. har vore i aktsam god tru. Vedtak etter paragrafen skal vere tvangsgrunnlag, slik at ein kan iverksetje innkrevjing utan dom.

I punkt 3.3 vert det foreslått presiseringar i folketrygdlova § 22-16, slik at det går klart fram kva slag ytingar ein kan avrekne i, kva ein kan avrekne for (kva som skal reknast for ei feilutbetaling) og kor mykje ein skal kunne avrekne i kvart terminbeløp. Den viktigaste endringa er at ein opnar for avrekning av meir enn 10 prosent av terminbeløpet (dersom dette er i samsvar med dekningslova). Ein foreslår vidare heimel for reduksjon av avrekningsbeløpet når etaten heilt eller delvis er årsak til feilen, i tråd med tilsvarande forslag i §§ 22-15 og 22-15 a.

1.3 Tiltak mot trygdemisbruk

Arbeidet med å hindre og avdekkje trygdemisbruk er ei prioritert oppgåve for Arbeids- og velferdsetaten. Etaten har særskilte einingar til dette arbeidet, som særleg skal ta for seg saker der det er mistanke om organisert trygdemisbruk. Einingane skal arbeide aktivt for betre kontrollrutiner, slik at risikoen for misbruk vert redusert. Eit nært samarbeid med andre etatar er viktig.

I åra 2005-2007 er nær 4 400 personar meldte for bedrageri av til saman ca. 513 millionar kroner. I 2007 vart 1 449 personar meldte for trygdemisbruk. Etter intensiveringa av arbeidet i 2001 er talet anmeldte personar nær tredobla, og anmeldte beløp er om lag firedobla. Auken i avslørte tilfelle indikerer ei effektivisering av arbeidet, men òg eventuelt at misbruket har auka i omfang.

I samband med intensiveringa av arbeidet mot organisert trygdemisbruk, er det naudsynt med endringar og presiseringar i lovverket for å sikre at ytingar frå folketrygda berre vert gitt når vilkåra for ytingane er oppfylte. Det er viktig at grunnlaget for vedtaka i Arbeids- og velferdsetaten er så korrekt som mogleg. Det er òg naudsynt med klar heimel for kontroll av enkeltsaker i etterhand, ved stikkprøvekontroll eller etter at ein har fått tips eller på anna vis har fått mistanke om trygdemisbruk. Utveksling av informasjon med forsikringsbransjen vil kunne vere nyttig for begge partar, av di Arbeids- og velferdsetaten og forsikringsselskapa kan bli utsette for freistnad på svindel frå same person på same grunnlag. Kontroll på staden, dvs. besøk på arbeidsplassar og liknande, vil vere svært viktig i høve til enkelte slag trygdemisbruk.

Endringsforslaga gjeld:

• Ei presisering av reglane i folketrygdlova § 21-3 tredje leddet for å gjere det klart at stønadstakarar har plikt til å la seg undersøkje av den legen eller annan sakkunnig som Arbeids- og velferdsetaten bestemmer, men ein skal ta omsyn til ønskje som pasienten har så langt dette går i hop med omsynet til effektiv kontroll. Det vert presisert at plikta til å la seg undersøkje gjeld i alle situasjonar der kontroll er aktuelt, inkludert kontroll med om vilkåra har vore oppfylte i tid som er gått. Sjå punkt 4.2.

• Endringar i folketrygdlova § 21-4 første leddet for å presisere omfanget av opplysningsplikta og ta med barnetilsynsordningar og finansinstitusjonar i krinsen som har plikt til å gi opplysningar. Vidare vert det presisert at heilt ut privatpraktiserande helsepersonell er omfatta av plikta. Sjå punkt 4.3.

• Det vert foreslått eigne reglar om henting av pasientjournalar og reglar om formkrav mv. knytta til henting av opplysningar generelt. Det vert gjort klart at full journal ikkje kan hentast i samband med behandlinga av vanlege stønadssaker. Dei særskilte kontrolleiningane skal likevel kunne krevje full journal i misbrukssaker når dette reknast naudsynt for å avklare saka. Ein foreslår at desse reglane vert plasserte i ein ny § 21-4 c i folketrygdlova. Sjå punkt 4.3, særleg punkt 4.3.4.2.

• Endringar i folketrygdlova § 21-4 andre leddet om plikta til å gi erklæringar mv. til Arbeids- og velferdsetaten for å presisere at plikta omfattar privat helsevesen som ikkje har rett til refusjon frå folketrygda for behandling. Det vert òg foreslått lovfesta at Arbeids- og velferdsdirektoratet kan fastsetje godtgjersla for slike erklæringar (som i dag) etter drøftingar med dei aktuelle organisasjonane, og at pasienten ikkje skal betale noko i samband med slike erklæringar. Sjå punkt 4.4.

• Etablering av ein ny § 21-4 a om rett til å krevje kontrollopplysningar frå tredjemann og til å gjennomføre kontrollar på arbeidsplassar mv. I hovudsak skal heimlane nyttast ved mistanke om trygdemisbruk, men kontroll på staden skal kunne gjennomførast som stikkprøvekontroll i utsette bransjar, dvs. utan konkret mistanke om brot på reglane. Heimlane skal berre kunne nyttast av Arbeids- og velferdsdirektoratet eller dei særskilte kontrolleiningane i etaten. Sjå punkt 4.5.

• Etablering av ein ny § 21-4 b om utveksling av informasjon mellom Arbeids- og velferdsetaten og forsikringsselskap mv. ved mistanke om trygdemisbruk eller forsikringssvindel. Arbeids- og velferdsetaten skal kunne få varsel om tilhøve som har medført eller kan medføre urettmessig mottak av ytingar. Tilsvarande skal etaten kunne varsle forsikringsselskap mv. om mogleg forsikringssvindel i konkrete saker der Arbeids- og velferdsetaten kjenner til at det verserer ei sak i vedkomande selskap. Arbeids- og velferdsetaten skal ikkje kunne gi vidare opplysningane dei sjølv har henta, men opplyse om kva for yting personen urettmessig har freista skaffe seg og kva slag opplysningar som det har vore feil eller manglar med. For å sikre at forsikringsselskap skal kunne gi informasjon til Arbeids- og velferdsetaten, vert det foreslått justeringar forsikringslova og banklovene. Sjå punkt 4.6.

• Presisering av kven som skal føre bevis for at ein stønadstakar er einsleg mor eller far med eineomsorg for barn. Etter forslaget er det er den som krev overgangsstønad som må sannsynleggjere at vilkåret er oppfylt. Sjå punkt 4.7.

• Endringar i arbeids- og velferdsforvaltningslova § 7 med sikte på å opne for at Arbeids- og velferdsetaten kan gi opplysningar til andre forvaltningsorgan for å hindre urettmessig utbetaling av offentlege middel eller at middel ikkje vert innbetalte til det offentlege. I tillegg foreslår ein omdisponeringar og suppleringar i paragrafen for å få klarare fram tilhøvet mellom teieplikta i etaten og teieplikta etter forvaltningslova. Sjå punkt 4.8.

• Tilpasningar i folketrygdlova § 25-3 om gebyr og tvangsmulkt ved manglande meldingar til arbeidstakarregisteret. Sjå punkt 4.9.

1.4 Renter og erstatning i trygdesaker

Etter folketrygdlova § 22-17 første leddet får ein ikkje renter ved etterbetaling av trygdeytingar. Paragrafen er forstått og praktisert som eit generelt hinder for å gi renter i trygdesaker. Dette er i samsvar med norsk rett, som tradisjonelt har vore varsam med å gi erstatning for rentetap utan positiv heimel i lov eller avtale.

Det er eit nært slektskap mellom erstatning etter skadebotlova og renter. Erstatning kan tenkjast å dekkje rentetap som oppstår på grunn av folketrygdlova § 22-17. Tilsvarande vil erstatning kunne dekkje terminar med ytingar som ikkje vert omfatta av reglane om etterbetaling. Folketrygdlova har ingen regel om tilhøvet til erstatningsretten.

Etter avgjerda i Høgsteretten i Abrahamsen-saka 25. oktober 2002 er det klart at erstatningsreglane vil kunne kome inn og dekkje terminar som ikkje vert omfatta av etterbetalingane. Renteavskjeringa i folketrygdlova § 22-17 meinte Høgsteretten måtte stå seg. Fram til denne domen la ein til grunn at reglane om etterbetaling var å rekne som ei fullstendig regulering av ansvaret til folketrygda i tilfelle som vert omfatta av reglane.

Departementet meiner at det er naudsynt med ei klar regulering av desse tilhøva i lova. Dette vil sikre at den einskilde stønadstakaren får dei same rettane, og ein får oversikt over og kontroll med dei økonomiske konsekvensane.

Forslaga i høyringsnotatet gjeld:

• Etablering av reglar i folketrygdlova § 22-17 om at det vert gitt renter når Arbeids- og velferdsetaten har gjort feil under saksbehandlinga og det vert gitt utvida etterbetaling etter lova § 22-13 sjette leddet om feilinformasjon mv. eller § 22-14 fjerde leddet om feilaktige vedtak. I tillegg omfattar rentordninga etter forslaget saker der etaten av eige tiltak rettar feil ved det opprinnelege vedtaket. Ein foreslår at rentesatsen skal svare til om lag halvparten av forseinkingsrenta, men slik at den konkrete satsen vert å fastsetje av departementet. I dag ville satsen etter dette ha blitt fastsett til seks prosent i året. Sjå punkt 5.4.1.

• Etablering av ein ny § 22-17 a i folketrygdlova om eit rentetillegg på 10 prosent av tilbakebetalingsbeløpet ved tilbakekrevjing mot stønads­takarar og behandlarar etter folketrygdlova §§ 22-15 og 22-15 a. Stønadstakarar får berre rentetillegg når dei har handla forsettleg eller grovt aktlaust. Behandlarar må òg svare forseinkingsrente ved betaling etter betalingsfristen. Sjå punkt 5.4.1.

• Etablering av ein ny § 22-17 b i folketrygdlova om at det ikkje vert gitt erstatning for terminar med ytingar som ikkje vert omfatta av etterbetalingane etter lova eller for rentetap som ikkje vert omfatta av den foreslåtte regelen i § 22-17 om renter. Same regelen vert foreslått i lova om forskottering av underholdsbidrag. Erstatning vil framleis kunne bli gitt i saker der tap ikkje har si årsak i at etterbetalingane er avgrensa i tid. I slike saker vil det òg vere aktuelt å gi renter i samsvar med erstatningsretten. Sjå punkta 5.4.2 og 5.4.3.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvensar

Dei økonomiske konsekvensane av forslag av den aktuelle typen er svært vanskelege å rekne på. Utslaga vil kunne variere mykje frå år til år.

Med unntak av forslaget om å gi renter ved etterbetalingar, vil alle endringsforslaga kunne medføre innsparingar ved auka tilbakekrevjing, avslørte misbrukssaker og stogging av ytingar, og ved meirinntekter (rentetillegg). Departementet reknar at netto årsverknad vil utgjere 40-60 millionar kroner.

Forslaga til endringar er i hovudsak grunna på ønskje frå etaten med sikte på å lette eller effektivisere sakshandsaminga. Ein reknar med at dei vil spare arbeid. Talfesting er vanskeleg. Forslaget om ei renteordning vil føre til meirarbeid, inkludert arbeid med etablering av tekniske løysingar.

Når det gjeld forslaget om heimel for å krevje elektronisk innsending av legeerklæringar og sjukmeldingar mv., reknar ein med at slik kommunikasjon vil gi klare innsparingar totalt, men det vil vere naudsynte med investeringar offentleg og privat før ein kan hauste gevinstane.