4 Tiltak mot trygdemisbruk

4.1 Generelt om arbeidet mot trygdemisbruk og henting av opplysningar

4.1.1 Høyringsnotatet

Arbeidet med å hindre og avdekkje trygdemisbruk er ei prioritert oppgåve for Arbeids- og velferdsetaten. Etaten har særskilte einingar til dette arbeidet, som særleg skal ta for seg saker der det er mistanke om organisert trygdemisbruk. Einingane skal arbeide aktivt for betre kontrollrutiner, slik at risikoen for misbruk vert redusert. Eit nært samarbeid med andre etatar er viktig.

I høyringsnotatet vert det sagt:

«I samband med intensiveringa av arbeidet mot organisert trygdemisbruk, er det naudsynt med endringar og presiseringar i lovverket for å sikre at ytingar frå folketrygda berre vert gitt når vilkåra for ytingane er oppfylte. Det er viktig at grunnlaget for vedtaka i Arbeids- og velferdsetaten er så korrekt som mogleg. Det er òg naudsynt med klar heimel for kontroll av enkeltsaker i etterhand, ved stikkprøvekontroll eller etter at ein har fått tips eller på anna vis har fått mistanke om trygdemisbruk. Utveksling av informasjon med forsikringsbransjen vil kunne vere nyttig for begge partar, av di Arbeids- og velferdsetaten og forsikringsselskapa kan bli utsette for freistnad på svindel frå same person på same grunnlag. Kontroll på staden vil vere svært viktig i høve til enkelte slag trygdemisbruk.»

I åra 2005-2007 er nær 4 400 personar meldte for bedrageri av til saman ca. 513 millionar kroner. I 2007 vart 1 449 personar meldte for trygdemisbruk. Etter intensiveringa av arbeidet i 2001 er talet anmeldte personar nær tredobla, og anmeldte beløp er om lag firedobla. Auken i avslørte tilfelle indikerer ei effektivisering av arbeidet, men òg eventuelt at misbruket har auka i omfang.

Ein kan òg nemne at det er sett i gang arbeid mot trygdemisbruk på nordisk nivå og i EØS-samanheng. På svensk initiativ har ein gjort ei samanliknande studie av korleis kontroll av velferdsordningane fungerer i dei nordiske landa. Ettersom det er stor likskap mellom dei nordiske landa, kan kontrollmetodane i eitt land i mange tilfelle leggjast opp på same viset i dei andre landa. Rapporten kom i april 2008. Det er lagt opp til ei tilsvarande studie i alle EØS-landa basert på svara på eit spørreskjema.

Av dei nordiske landa er det berre Sverige som har freista anslå mørketal for feilutbetalingar av ulike slag. Ein reknar der med at 17,2 milliardar av totalt 759 milliardar kroner (2006) er feilutbetalingar, og at halvparten har si årsak i forsettlege feil frå stønadstakarane. Det vil vere store variasjonar mellom dei ulike velferdsordningane. Av di trygdeutbetalingane i Noreg i større grad skjer gjennom ein etat, kan det vere grunn til å tru at kontrollen er betre samordna og at feilutbetalingane, inkludert mørketala, ikkje er fullt så store som ein reknar med i Sverige. Dei svenske tala støttar likevel opp om at det er grunn til å prioritere tiltaka mot trygdemisbruk og andre kontrollordningar.

4.1.2 Høyringsinstansane

Eit fleirtal av høyringsinstansane er samde i at det er viktig å arbeide for å hindre og avdekkje misbruk, og ser behovet for regelendringar på dette området. Dette kjem særleg klart fram når det gjeld dei instansane som sjølve på eit eller anna vis er involverte i dette arbeidet. Såleis seier Økokrim mellom anna:

«Det utbetales årlig meget store summer i ulike trygdeytelser. Utbetalingene skjer til et meget stort antall personer. Jevnlige utbetalinger, f.eks. månedlige, gjør at det er tale om svært mange transaksjoner. På denne bakgrunn er det grunn til å tro at potensialet for trygdesvindel er meget stort. Den store økningen i antall anmeldte trygdebedrageriet i kjølvannet av intensiveringen av trygdemisbruksarbeidet, som beskrevet i høringsnotatet på side 3, gir en sterk indikasjon på at mørketallene er betydelige.

Politiet, også Økokrim, har gjennom etterforskingen av saker konstatert at trygdesvindel tiltagende skjer i mer organiserte former der ulike aktører (arbeidsgiver/arbeidstaker eller helsepersonell/pasienter) samarbeider om trygdebedragerier der trygdens tap utgjør meget store summer. Slike saker kan være vanskelige å avdekke; oppdagelsesrisikoen er liten.»

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) seier:

«Gode virkemidler for å begrense trygdemisbruk er viktige for at ikke velferds­ordningene skal undergraves. Det vil også være svært uheldig for rettsoppfatningen til folk flest om trygde­misbruk ikke ble avdekket og sanksjonert på en måte som avskrekker folk fra å misbruke systemet. Trygdemisbruk vil i en del tilfeller ha en side mot svart arbeid ved at personer som uberettiget mottar stønad fra det offentlige vil kunne tilby sin arbeidskraft til en langt lavere pris enn hva andre arbeids­takere kan. Omfattende trygdemisbruk, og da særlig den mer organiserte delen av dette vil således også være med på å undergrave eller utkonkurrere deler av det seriøse arbeidslivet.

I tillegg til at det må finnes gode rutiner og systemer for å avdekke trygdemisbruk, må de etater som skal følge opp dette, sivil- og straffe­rettslig fungere tilfredsstillende. Det er derfor viktig at disse sakene prioriteres av så vel arbeids- og velferdsetaten som av politi- og påtalemyndighet.

I høringsnotatet fremkommer det at enkelte arbeidsgivere bevisst benytter sykmeldte og uføre­pensjonister i svart arbeid. Selv om dette er enkelteksempler og ikke gjennomgående for fler­tallet, har dette negativ effekt overfor de seriøse bedriftene. NHO ser derfor positivt på at arbeids- og velferdsetaten ved mistanke om urettmessig­heter skal ha anledning til å foreta stedlig kontroll i virksomhetene.»

Den Norske Advokatforening uttaler:

«I høringsnotatet sies at god informasjon er nødvendig med tanke på et effektivt arbeid mot trygdemisbruk. Arbeids- og velferdsetaten står sentralt i dette arbeidet, fordi det er den etaten som kjenner reglene og behandler sakene, og derfor er nærmest til å avsløre misbruk. Politi vil nesten alltid være avhengig av informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten. Videre opplyses at i de senere år har en sett eksempler på organisert trygdemisbruk, «nettverk» der helsepersonell, arbeidstakere og bedrifter samarbeider med sikte på å få ut penger fra folketrygden på en urettmessig måte. En effektiv kamp mot slike «nettverk» må ha sitt grunnlag i god nok tilgang på informasjon, dels annen slags informasjon enn i forhold til misbruk fra den enkelte.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Regjeringsadvokaten Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) er generelt positive til nye tiltak for å hindre trygdemisbruk, men LO og FFO peiker samstundes på at ein òg må arbeide for at alle får dei ytingane dei faktisk har krav på.

Fleire av høyringsinstansane peiker på at det er svært viktig at det skjer ei grundig vurdering av omsynet til kontroll og effektivitet opp mot personvern og rettstryggleik. Dette gjeld mellom anna Akademikerne, Abeidsgiverforeningen Spekter, Datatilsynet, Den norske legeforening, Forbruker- og administrasjonsdepartementet, Justis- og politidepartementet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk Manuellterapeutforening, Politidirektoratet og Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio).

Nokre av desse instansane er meir kritiske enn andre. Akademikerne seier såleis:

«Departementet foreslår en rekke endringer som til sammen innebærer en ikke ubetydelig utvidelse av de virkemidler NAV har til rådighet i sin saksbehandling og kontroll. Det er derfor svært viktig at departementet foretar en grundig vurdering og vekting av hensynet til NAVs behov for kontroll og effektivitet, opp mot mer prinsipielle hensyn som personvern og rettsikkerhet. Akademikerne vil bemerke at det et uheldig at det ikke fremgår av høringsnotat at slike vurderinger er foretatt, og i tilfelle begrunnelsen for de hensyn man mener veier tyngst.»

Datatilsynet uttaler:

«Endringsforslaget innebærer at NAV gis en form for blancofullmakt til å innhente og videreformidle til dels svært sensitive personopplysninger. Helsepersonells taushetsplikt er et viktig premiss for opprettholdelse av en helt nødvendig tillit mellom lege og pasient. Taushetsplikten mister med forslaget mye av sin realitet. Pasienter kan, dersom forslaget vedtas, ikke ha tillit til at informasjon gitt til legen i en behandlingssituasjon ikke blir videreformidlet.

Det mest problematiske ved forslaget er NAVs. For Datatilsynet er det viktig at bruk av pasientjournaler utenfor helsetjenesten begrenses til et minimum. Det er grunnleggende at enhver forespørsel om utlevering begrunnes og at bare relevante opplysninger utleveres. I den grad informasjon utleveres, er det viktig at pasienten er innforstått med dette. (...)

Rettssikkerhet er viktig for den norske samfunnsstrukturen. Imidlertid synes det som om det faller mer naturlig for justismyndighetene enn sosialmyndighetene å vektlegge dette. Ikke desto mindre er det, etter Datatilsynet oppfatning, uheldig. Dette er bare ett av mange eksempler på en ekspanderende uthuling av bestemmelsene om taushetsplikt. Hvis utviklingen ikke endres, er det en fare for atferdsutglidning i befolkningen. Tilliten til både lege og NAV vil kunne rokkes ved. Enkelte vil kanskje la være å oppsøke lege, eller unnlate å gi viktige opplysninger, noe som vil kunne gjøre det vanskelig å yte forsvarlig helsehjelp. Personvern vil i denne samfunnssektoren bli forbeholdt de rike og ressurssterke, som kan kjøpe helsetjenester i utlandet eller på annet vis unngå at deres helseopplysninger registreres.

Dersom forslaget blir vedtatt, vil Datatilsynet måtte anse det som en av sine oppgaver å informere befolkningen om at taushetsplikten har mistet mye av sin realitet.»

Den norske legeforening gir uttrykk for liknande generelle oppfatningar, og framhevar at det er vesentleg med samarbeid mellom dei offentlege organa og behandlarane for å sikre gode løysingar. Det same meiner Norsk Manuellterapeutforening.

4.1.3 Departementet si vurdering

Forslaga i høyringsnotatet tok sikte på å sikre tilstrekkeleg informasjon ved handsaminga av saker etter folketrygdlova, med omsyn til vanlege stønadssaker, men særleg med omsyn til å hindre eller avdekkje trygdemisbruk. Arbeids- og velferdsetaten står sentralt i dette arbeidet, av di det er denne etaten som kjenner reglane og handsamar sakene, og difor er nærast til å avsløre misbruk. Politiet vil nesten alltid vere avhengig av informasjon frå Arbeids- og velferdsetaten for å kunne ta saka vidare i systemet.

I dei seinare åra har ein sett døme på organisert trygdemisbruk, «nettverk» der helsepersonell, arbeidstakarar og bedrifter samarbeider med sikte på å få ut pengar frå folketrygda på ein urettmessig måte. Ein effektiv kamp mot slike «nettverk» må ha sitt grunnlag i god nok tilgang på informasjon.

Arbeids- og velferdsetaten har ikkje – og bør heller ikkje ha – tilgang til opplysningar som ikkje er nødvendige i høve til dei oppgavene som etaten har. Innhaldet i omgrepet «nødvendige opplysningar» vil i ei viss utstrekning vere annleis i saker om trygdemisbruk enn i vanlege saker om stønad frå folketrygda. I vanlege saker dreier det seg om å skaffe tilstrekkeleg dokumentasjon for at stønadstakaren fyller vilkåra for den aktuelle ytinga, eller eventuelt ikkje gjer det.

Ved mistanke om misbruk hos ein einskild stønadstakar, er vurderingstemaet i utgangspunktet det same som i ei vanleg stønadssak. Det er likevel den skilnaden at ein i misbrukssakene alt har nødvendig dokumentasjon i høve til stønadsvilkåra, men ulike tilhøve gjer at ein er i tvil om dokumentasjonen er korrekt. Det ein treng er opplysningar som kan klarleggje dette, og det vil ikkje alltid vere nok å be om dei same erklæringane mv. frå den same behandlaren eller instansen som ein fekk ved handsaminga av saka første gongen. Det er i slike saker det er aktuelt til dømes å be om erklæring frå ein ny lege (kontrollundersøkingar). Når det gjeld misbruksnettverk, kan det vere behov for eit vidt spekter av kontrollopplysningar, og det er særleg desse tilfella som dei nye heimlane om opplysningar frå tredjemann og kontroll på staden tek sikte på.

Nokre høyringsinstansar tek opp kven som skal vurdere kva for opplysningar som er nødvendige, behandlaren eller Arbeids- og velferdsetaten, og ser ut til å meine at svaret er behandlaren. No er det slik at spørsmålet stilt på denne måten ikkje er særleg relevant. I ei normalsak vil Arbeids- og velferdsetaten til dømes be ein lege om å vurdere bestemte tilhøve, og det er da sjølvsagt legen som må avgjere for seg kva som er nødvendig i denne samanhengen. Det er like sjølvsagt at etaten må kunne vurdere svaret frå legen og be om tilleggsopplysningar dersom ein ikkje er nøgd med svaret. Ansvaret for sluttresultatet – om ein skal gi eller ikkje gi ei yting – ligg hos etaten, og det er etaten som må ha det siste ordet med omsyn til når ein har tilstrekkeleg dokumentasjon i ei sak.

Ein del av høyringsinstansane er opptekne av at reglane om opplysningsplikt må ha som grunnlag ei prinsipiell vurdering av tilhøvet mellom personvern og behovet for å avdekkje trygdemisbruk. For hovuddelen av reglane om opplysningsplikt og for hovuddelen av tilfella der det er behov for å be om opplysningar, er likevel problemstillinga ei noka anna. Arbeids- og velferdsetaten administrerer eit sett av ytingar som Storinget har vedteke og som byggjer på at ytingane skal gå berre til dei som fyller vilkåra for dei. For å kunne avgjere dette, er det naudsynt med opplysningar, og det er òg naudsynt med kontroll for å unngå at stønadsordningane kjem i vanry. I tilsvarande grad må personvernet vike, og dette vil oftast bli opplevd som naturleg og nødvendig av dei som har sett fram krav om ytingane. Dersom ein som har sett fram krav om uførepensjon ikkje ønskjer at etaten skal få tilgang til helseopplysningane sine, vil den einaste utvegen vere å gi avkall på ytinga. Dette kan ikkje vere annleis dersom trygdesystemet skal kunne fungere som trygdesystem. På den andre sida skal Arbeids- og velferdsetaten som nemnd ikkje ha andre opplysningar enn dei som etaten treng for å utføre oppgavene sine, men dette behovet er annleis og større i misbrukssaker enn i vanlege stønadssaker.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet er samd i at balansegangen mellom personvernomsynet og omsynet til å hindre eller avdekkje trygdemisbruk er vanskeleg. Det er òg slik at høyringsnotatet i liten grad fokuserer på dette. Årsaka til dette er likevel i alt vesentleg at forslaga faktisk ikkje var meint å gripe så sterkt inn i personvernet som nokre av høyringsinstansane ser ut til å tru.

Spørsmålet om pasientjournalane, som var ei stor mediesak på hausten 2007, kan illustrere dette. I høyringsnotatet foreslo departementet presisert at adgangen til å hente opplysningar òg omfattar pasientjournalar, slik regelen alltid har vore. Det vart gjort klart at denne adgangen berre skulle brukast unntaksvis, og framfor alt i saker om trygdemisbruk hos ein behandlar. Etaten har ikkje bruk for heile journalen i det daglege arbeidet med trygdesaker. Det ein treng er opplysningar og vurderingar frå behandlaren som kan vere til hjelp med omsyn til om ein skal gi ei konkret yting. Det ein var ute etter, låg difor nokså langt frå den «nærmest ubegrensede adgang til fullstendige og uredigerte pasientjournaler» som Datatilsynet ser ut til å meine at ein ville ha.

Arbeids- og inkluderingdepartementet ser ut frå dette ikkje grunn til større avvik i høve til innhaldet av forslaga i høyringsnotatet når det gjeld henting av opplysningar. Høyringa viser likevel at det er vesentleg å gjere forslaga klarare når det gjeld tilhøvet til personvernet. Det bør gå klart fram når opplysningar kan hentast, formkrava som gjeld for dette og kva som gjeld for handsaminga av opplysningane i etaten. Dette vil gi eit meir omfangsrikt regelverk enn i dag, men òg eit klarare signal til etaten og til publikum om rammene for arbeidet. Det er eit problem i dag at desse rammene dels går fram av folketrygdlova, dels av forvaltningslova og av personopplysningslova. Mediesakene hausten 2007 avdekte at det hadde skjedd klare overtramp i praksis, mellom anna når det gjeld rekvirering av pasientjournalar, og ga inntrykk av at ingen reglar gjaldt. Dersom folketrygdlova i større grad speglar heilskapen i lovverket, vil dette kunne bidra til auka tillit til Arbeids- og velferdsetaten.

4.2 Krav om kontrollundersøkingar – folketrygdlova § 21-3 tredje leddet

4.2.1 Gjeldande rett

Etter folketrygdlova § 21-3 tredje leddet kan trygdeorgana – når dei finn det nødvendig – krevje at den som har sett fram krav om eller får ei yting lar seg undersøkje eller intervjue av ein lege eller andre sakkunnige. Arbeids- og velferdsetaten kan ikkje avgjere om ein person har rett til ei yting, eller avdekkje misbruk av ytingar, med mindre etaten kan skaffe seg nødvendig informasjon.

§ 21- 3 tredje leddet har denne ordlyden:

«Arbeids- og velferdsetaten kan kreve at den som krever eller mottar en ytelse, lar seg undersøke eller intervjue av lege eller annen sakkyndig dersom den finner at det er nødvendig.»

Eit pålegg om å la seg undersøkje eller intervjue av lege må reknast som ei inngripande plikt, og det er nødvendig med klar heimel i lova for å påleggje slike plikter, mellom anna på bakgrunn av krava som følgjer av personopplysningslova.

4.2.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det foreslått å presisere lova slik at ein får klar heimel til å påleggje ein person å la seg undersøkje eller intervjue av ein lege ved etterfølgjande kontroll av ytingar. I praksis er det eit klart behov for dette.

I høyringsnotatet vart det òg foreslått presisert at etaten kan gi pålegg om undersøking hos den legen mv. som etaten vil ha ei erklæring frå. Dette framgjekk klart av § 14-2 siste leddet i den gamle folketrygdlova, men vart ikkje med i den nye folketrygdlova, sjølv om det går fram av proposisjonen at regelen var meint å tilsvare gjeldande rett. I NOU 1990:20 Forenklet folketrygd peiker utvalet på at «... rettssikkerhetsbetraktninger taler sterkt mot at trygdeetaten bruker behandlende lege som sakkyndig i en trygdesak. De sakkyndige skal som saksbehandlere være objektive og nøytrale ved behandlingen av saken.»

Erfaringa viser at den behandlande legen i mange tilfelle – forståeleg nok – kan opptre som «advokat» for pasienten i trygdesaka. Objektive erklæringar er spesielt viktig i saker der det er mistanke om trygdemisbruk. I slike samanhengar er det ein klar føremon at det ikkje er tvil om etaten kan rekvirere «nøytrale» legeerklæringar. I høyringsnotatet vart det likevel sagt at det kan vere spesielle årsaker til at ein person ikkje ønskjer å la seg undersøkje av ein bestemt lege. Det kan til dømes dreie seg om menn frå andre kulturar som ikkje ønskjer å la seg undersøkje av kvinnelege legar. Etaten bør da vere open for forslag.

4.2.3 Høyringsinstansane sitt syn

Den norske legeforening, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Hovedorganisasjonen for universitets og høyskoleutdannede (Unio), Juss-Buss, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk Manuellterapeutforening, Næringslivets Hovedorgansisasjon (NHO), Statens helsetilsyn og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) har uttalt seg om forslaga til endringar i folketrygdlova § 21-3 tredje leddet.

Det er ingen innvendingar mot forslaget om presisering av heimelen til kontroll med retten til ytingar i tid som er gått. Derimot er det ulike syn på forslaget om ta inn att i lova at etaten kan påleggje undersøking hos ein bestemt lege mv. Næringslivets Hovedorgansisasjon (NHO) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) gir utrykk for støtte til forslaget. NHO uttaler:

«NHO deler departementets oppfatning om at pasientens behandlende lege til tider opptrer som «advokat» for pasienten i trygdesaker. Av hensyn til rettsikkerheten og for å unngå unødige diskusjoner om hvorvidt trygden kan rekvirere «nøytrale» legeerklæringer vil det være en klar fordel at det fremgår klart av lovteksten at arbeids- og velferdsetaten kan pålegge pasienten å fremstille seg for en ny og uavhengig lege/annen sakkyndig. Dette må gjelde både i forbindelse med at det fremsettes krav om en ytelse og ved en etterfølgende kontroll av om vilkårene fortsatt er oppfylt.

NHO har forståelse for at enkelte pasienter ikke ønsker å la seg undersøke av en bestemt lege, men er skeptisk til at pasienten selv skal komme med forslag på alternative leger/sak­kyndige. Det vil slik NHO ser det være en fordel at etaten rekvirerer en objektiv lege/sak­kyndig. Men det kan vurderes om pasienten skal kunne fremsette ønske om hvilket kjønn legen/sakkyndig skal ha. Enkelte pasientforeninger operer i noen tilfeller med lister over «snille» leger/sakkyndige som tidvis skriver erklæringer uten tilstrekkelig objektivitet. Det er viktig at NAV opererer med egne «nøytrale» oversikter. »

NHO reiser i tillegg spørsmål om ikkje også arbeidsgjevar i gitte situasjonar bør kunne krevje at arbeidstakar vert undersøkt av ein ny lege/sakkunnig før sjukepengar vert utbetalte. Ein viser til at arbeidsgjevar i dag anten må utbetale fulle sjukepengar eller nekte å utbetale sjuke­pengar. Høve til å be om ei alternativ erklæring vil kunne gjere reglane mindre firkanta.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Juss-Buss, Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Statens helsetilsyn peiker på at ein bør vise varsemd på dette området. LO reiser spørsmål om ei ankeordning ved konflikt mellom pasienten og legen som etaten har vald.

Den norske legeforening, Hovedorganisasjonen for universitets og høyskoleutdannede (Unio) og Norsk Manuellterapeutforening er i varierende grad negative til forslaget. Unio og Norsk Manuellterapeutforening meiner at stønadstakarane må ha rett til å velje lege mv.

Legeforeininga uttaler:

«Når det gjelder vurderingen av hvilken lege som skal foreta kontrollen, reagerer Legeforeningen på det utrykk for generell mistillit til behandlende lege som fremkommer av høringsnotatet. Helsepersonell har gjennom sin yrkesetikk og helsepersonelloven plikt til å gi forsvarlig behandling basert på godt medisinsk skjønn. Dette gjelder også ved vurderingen av om en pasient oppfyller vilkårene for stønad fra NAV. Det vil være ganske oppsiktsvekkende dersom NAV er av den oppfatning at behandlende lege som hovedregel ikke er i stand til å være objektiv. Vi kan ikke forstå annet enn at det må være både mest kostnadsbesparende og effektivt at den som kjenner søkers sykdomshistorie foretar disse kontrollundersøkelsene. Vi har forståelse for at NAV i noen tilfeller kan ha behov for en «second opinion», men det kan ikke være en hovedregel begrunnet ut fra en grunnleggende mistillit til behandlerne og deres trygdeerklæringer. Etter Legeforeningens oppfatning gir dagens lovtekst NAV tilstrekkelig hjemmel til å innhente ytterligere uttalelser i de tilfeller de har grunn til å tvile på erklæringen fra behandlende lege, jfr ordlyden «dersom de finner det nødvendig».

Bestemmelsen må sikre at søker har tillit til at hensynet til økonomi ikke er avgjørende for de erklæringer som gis, og det bør være en viss trygget for at den som skal avgi en erklæring representerer det faglige skjønn som er representativt for den spesialiteten det gjelder. Dette sikres best ved en viss valgfrihet for søker.»

4.2.4 Departementet si vurdering

Arbeids- og inkluderingsdepartementet meiner at forslaga frå høyringsnotatet bør følgjast opp. Når det gjeld forslaget om presisering av heimelen for kontroll med retten til ytingar i tid som er gått, har høyringsinstansane ikkje har hatt merknader.

Merknadene til forslaget om plikt til å la seg undersøkje av den legen som Arbeids- og velferdsetaten bestemmer gjer det klart at dette er eit vanskeleg punkt. Sjølv om forslaget er ei presisering i tråd med den gamle folketrygdlova og med praksis, bør ein – som òg høyringsnotatet peikte på – ta omsyn til pasienten. Kontakten mellom lege og pasient har ein fortruleg karakter, og det er viktig for å få gode erklæringar eller opplysningar at pasienten har tillit til legen. Det er difor viktig at etaten tek imot ønskje frå pasienten (stønadstakaren) med omsyn til lege eller eventuell annan sakkunnig.

Det er likevel ei grense for kor langt ein kan gå i retning av å ta omsyn til slike ønskje. Dette er ei kontrollordning, og den som skal kontrollerast kan ikkje bestemme korleis kontrollen skal skje, særleg ikkje i saker der det er mistanke om trygdemisbruk. Det er såleis Arbeids- og velferdsetaten som til sist må ta avgjerda om kva for lege ein skal nytte ved kontrollen.

Legeforeininga meiner at forslaget generelt er eit uttrykk for manglande tillit til behandlande lege. Det er da grunn til å minne om at det ikkje dreier seg om eit forbod mot å nytte behandlande lege til dei aktuelle kontrollundersøkingane, slik Trygdelovutvalet i si tid gjekk inn for. Formålet er å gjere det klart, slik det var i den gamle folketrygdlova, at Arbeids- og velferdsetaten fritt kan velje legen som skal gi stønadstakaren ei ny vurdering. Stønadstakaren kan ha vore pasient hos den same legen i mange år, og det vil ikkje vere underleg om dette i noka mon er eit problem i høve til å gi ei fullt ut objektiv erklæring til trygda. Det vil òg kunne skade tilhøvet mellom legen og pasienten i framtida at legen i denne samanhengen skal opptre som kontrollør.

Ein kan òg vise til behandlinga av temaet i NOU 2000: 23 Forsikringsselskaps innhenting, bruk og lagring av helseopplysninger, der problematikken er utførleg gjort greie for, og til NOU 2004: 3 Arbeidsskadeforsikring.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår etter dette at § 21-3 tredje leddet i folketrygdlova vert endra slik at det klart går fram at kontrollundersøkingar kan gjelde retten til ytingar i tid som er gått, og at Arbeids- og velferdsetaten kan bestemme legen som skal gjere undersøkinga. Departementet foreslår vidare at lova får eit tillegg om at ein skal ta omsyn til ønskje som pasienten har ved legevalet, så langt dette går i hop med omsynet til effektiv kontroll.

Ein viser til lovforslaget, folketrygdlova § 21-3 tredje leddet og til merknadene til denne paragrafen.

4.3 Henting av opplysningar – folketrygdlova § 21-4 første leddet

4.3.1 Gjeldande rett

Folketrygdlova § 21-4 første leddet gir hovudreglane om henting av opplysningar i samband med behandlinga av ei trygdesak, inkludert kontroll. Leddet har denne ordlyden:

«Ved behandling av krav om ytelser eller kontroll av løpende ytelser og tidligere utbetalte ytelser etter denne loven har Arbeids- og velferdsetaten rett til å innhente nødvendige opplysninger fra behandlingspersonell og andre som yter tjenester for trygdens regning. Det samme gjelder i forhold til arbeidsgiver, tidligere arbeidsgivere, offentlig myndighet, bank, Posten Norge AS, forsikringsselskap, privat pensjonsordning, utdanningsinstitusjon, samt Statens lånekasse for utdanning. De som blir pålagt å gi opplysninger, plikter å gjøre dette uten godtgjørelse.»

Reglane om henting av opplysningar og fråsegner mv. er avgjerande når Arbeids- og velferdsetaten skal avgjere om ein person har rett til ei yting og for å avsløre misbruk av ytingar. Det er vesentleg at reglane er omfattande nok med omsyn til kva for opplysningar ein kan få og kven som kan påleggjast opplysningsplikt. Det er òg viktig at reglane klart går fram av lova, inkludert vilkåra for henting av opplysningar.

4.3.2 Høyringsnotatet

Høyringsnotatet bygde på forslag frå tidlegare Rikstrygdeverket til presiseringar og i noka mon utvidingar av reglane:

1. Presisering av at heimelen til å hente opplysningar skal gjelde i samband med etterfølgjande kontroll av ytingar, inkludert ytingar som vert utbetalte ein gong for alle. Etter ordlyden i § 21-4 første leddet gjeld leddet berre opplysningar «ved behandling av krav om ytelser eller kontroll av løpende ytelser». I praksis er det naturleg nok lagt til grunn at ein òg kan krevje opplysningar med sikte på kontroll i etterhand.

2. Presisering av at retten til å hente opplysningar omfattar pasientjournalar. Journalar er ikkje direkte nemnde i leddet, og dette har ført til diskusjonar med omsyn til i kva mon etaten kan krevje å få journalane, særleg fullstendige journalar. Det vart gjort merksam på at Arbeids- og velferdsetaten ikkje rutinemessig skal be om fullstendige journalar. I regelen er behovet for opplysningar meir avgrensa. I nokre tilfelle er det likevel nødvendig med fullstendig journal, til dømes ved mistanke om at pasienten urettmessig krev stønad og har gitt ulike opplysningar til ulike behandlarar, i samband med omfattande eller spesielle saker om takstbruken til behandlarar eller ved mistanke om at ein lege skriv falske legeerklæringar.

3. Erstatte omgrepet «behandlingspersonell» med «helsepersonell».

4. Presiseringar av ordlyden i høve til henting av opplysningar frå behandlarar. Det kan krevjast opplysningar frå «behandlingspersonell og andre som utfører tjenester for trygdens regning». Lova er ikkje klar med omsyn til om «yter tjenester for trygdens regning» refererer seg berre til «andre» eller også til behandlingspersonell. I praksis er det henta opplysningar frå helsepersonell utan omsyn til om dei er knytta til Arbeids- og velferdsetaten, og lova vart foreslått presisert i tråd med dette.

5. Presiseringar av ordlyden i høve til henting av opplysningar frå offentlege instansar. Lova opnar for henting av opplysningar frå «offentlig myndighet». Endringar i driftsform og organisering av tidlegare statlege verksemder har ført til at omgrepet «offentlig myndighet» dekkjer færre instansar enn før. Dette omgrepet dekkjer berre instansar som på eit eller anna vis utøver offentleg «myndighet». Det er vanskeleg å avgrense mot offentlege instansar som heilt eller delvis driv næringsverksemd. I høyringsnotatet vart det foreslått at «offentlig myndighet» vert erstatta med «offentlig virksomhet», slik at heimelen for henting av opplysningar vert om lag så omfattande som før. Dei instansane som vert omfatta av opplysningsplikta, vil vere om lag dei same som er underlagt offentleglova, sjå § 2 i den nye offentleglova.

6. Presiseringar av ordlyden i høve til pensjonsordningar. Etaten kan hente opplysningar frå «privat pensjonsordning». Pensjonsordningar kan vere organiserte som kommunale, statlege eller private ordningar, utan at dette bør verke inn på plikta til å gi Arbeids- og velferdsetaten opplysningar. Det vart difor foreslått at ein - i alt vesentleg i tråd med praksis - nyttar omgrepet «pensjonsordning», som omfattar både offentlege og private ordningar.

7. Utviding av krinsen ein kan hente opplysningar frå med «barnetilsynsordning». Barnehagar og andre som har tilsyn med barn vil ofte ha informasjon som kan vere naudsynt i stønadssaker, til eksempel i saker om stønad til barnetilsyn til einslege forsørgjarar. Informasjonen kan bekrefte eller avkrefte om barn faktisk er til stades i barnehagen, og vil kunne vere avgjerande for å avdekkje om vedkommande har rett til ytinga. Med barnetilsynsordning siktar ein til barnehagar som er omfatta av barnehagelova, barneparkar og andre tilbod om barnepass, til dømes dagmamma. Det er berre aktuelt å hente opplysningar frå ei barnetilsynsordning som stønadstakaren oppgir å bruke.

8. Utviding av krinsen ein kan hente opplysningar frå når det gjeld finansinstitusjonar. Lova gir i dag heimel til å hente opplysningar frå bankar og forsikringsselskap. I høyringsnotatet var det foreslått at heimelen vert utvida til å omfatte finansinstitusjonar generelt på bakgrunn av at alle typar økonomiske opplysningar er viktige i saker om trygdemisbruk. Med finansinstitusjonar meiner ein selskap, foretak eller andre institusjonar som driv finansieringsverksemd, jf. lova om finansieringsverksemd § 1-3 og ligningslova § 6-4.

9. Behovet for henting av opplysningar frå utdanningsinstitusjonar eller ordningar for barnetilsyn gjeld òg i høve til ytingar etter lova om bidragsforskott, og det vart foreslått å vise til folketrygdlova § 21-4 første leddet i forskotteringslova.

I samband med dette vart det i høyringsnotatet foreslått ei omskriving av første punktumet i § 21-4 første leddet, slik at det skal gå klarare fram at henting av opplysningar er avgrensa til det som er naudsynt for å kontrollere om vilkåra for ei yting er oppfylte eller har vore oppfylte i tid som er gått. Vidare vart «bank» teke ut i opprekninga av institusjonar som kan avkrevjast opplysningar, av di «finansinsitusjon» kjem inn som eit meir omfattande omgrep. Tilsvarande utgjekk «Statens lånekasse for utdanning», av di «offentlig myndighet» vart foreslått endra til «offentlig virksomhet». Til sist vart «Posten Norge AS» skifta ut med «postoperatør», sjå definisjonen i postlova § 3 bokstav b.

4.3.3 Høyringstansane sitt syn

Følgjande høyringsinstansar har uttalt seg om endringsforslaga i § 21-4 første leddet om henting av opplysningar:

Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Datatilsynet, Den norske advokatforening, Den norske legeforening, Fornying- og administrasjonsdepartementet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio), Juss-Buss, Norsk Manuellterapeutforening, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Politidirektoratet, Regjeringsadvokaten, Sosial- og helsedirektoratet, Statens helsetilsyn og Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS). Med unntak av presiseringa av heimelen til å krevja journalar, får forslaga til presiseringar og utvidingar i det store og heile tilslutning frå høyringsinstanane.

Legeforeininga er ikkje samd i at privat helsevesen har plikt til å gi opplysningar etter gjeldande rett, men ser på den andre sida ikkje grunn til at dei ikkje skal ha ei slik plikt.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet tek opp behov for klargjering knytta til uttrykka «finansinstitusjoner» og «forsikringsselskaper» og «offentlig virksomhet».

Arbeidsgiverforeningen Spekter tek opp kor langt heimelen for etaten til å hente opplysningar går i dag, og peiker mellom anna på at opplysningar om ein arbeidstakar kan vere omfatta av personopplysningslova. Vidare ønskjer Spekter ei vurdering av tilhøvet til Europaparlaments- og rådsdirektiv 95/46/EF.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler:

«Departementet har i høringsbrevet pekt på at loven i dag gir hjemmel til å innhente opplysninger fra banker, og foreslår å utvide hjemmelen til å omfatte finansinstitusjoner generelt. Det vises til at Arbeids- og velferdsetaten for å få informasjon må opplyse om hvem det gjelder og hvilke opplysninger en ønsker. Aktuelle opplysninger vil særlig være informasjon om lønn, regelmessige innskudd av kontanter og overføring av større beløp til utlandet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vil peke på at arbeidet med trygdemisbruk har avdekket også nye metoder for å avdekke misbruk. Blant annet kan det nevnes at opplysninger om kortbruk, for eksempel i utlandet vil kunne avdekke om bruker har oppholdt seg i utlandet i strid med vilkårene for ytelsen. Det er ikke meningen at etaten skal bruke kontoutskriften for å avdekke forbruksmønsteret til en person. Vi ber om at dette presiseres i forarbeidene til bestemmelsen.

Arbeidsmarkedsetaten kunne tidligere kreve opplysninger fra enhver ved vurdering av dagpenger under arbeidsledighet og attføringspenger, som også er ytelser etter folketrygdloven, jf sysselsettingsloven § 37. Denne bestemmelsen er opphevet. Opphevelsen av bestemmelsen gjør at adgangen til kontroll på dette området er innskrenket.

Arbeidet med trygdemisbruk har vist at det i stadig større grad er behov for å kontrollere de opplysningene vi får fra bruker. Eksempelvis er det spesielt vanskelig å avverge og oppdage misbruk av sykepengeretten for selvstendige næringsdrivende og der det er tette familiære bånd mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Ofte er det da behov for å kontrollere brukers opplysninger med regnskapsfører og revisor for virksomheten. Uten selvstendig hjemmel til å innhente opplysningene direkte fra regnskapsfører og/eller revisor er NAV avhengig av å innhente opplysningene via bruker. I en del saker vil det da være fare for at bruker kan påvirke hvilke opplysninger regnskapsfører/revisor skal gi og dermed hindre oppklaring av saken. Arbeids- og velferdsdirektoratet vil derfor foreslå å utvide kretsen som har plikt til å gi opplysinger til også å omfatte revisor og regnskapsfører.»

Hovuddelen av merknadene gjeld forslaget om presisering av heimelen til å krevje pasientjournalar. Følgjande høyringsinstansar har uttalt seg om dette: Akademikerne, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Datattilsynet, Den norske legeforening, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Juss-Buss, Norsk Manuellterapeutforening, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Politidirektoratet, Regjeringsadvokaten, Sosial- og helsedirektoratet, Statens helsetilsyn og Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS).

Som nemnd i dei generelle kommentarane i punkt 4.1, byggjer ein stor del av desse merknadene på at departementet ønskte ei langt meir ekspansiv rekvirering av journalar enn intensjonane var i høyringsnotatet. I punkt 4.1.3 la departementet til grunn at vilkår og formkrav ved henting av journalar og opplysningar generelt måtte bli ein del av dei nye reglane ved oppfølgjinga av forslaga i høyringsnotatet. I denne samanhengen har det vore mykje å hente i merknadene til journalspørsmålet.

Eit fleirtall av instansane meiner at det må vere eit vern om journalane og peiker på at henting av journalar gjer det naudsynt med ei prinsipiell vurdering av omsynet til behovet for effektiv kontroll kontra personvern og rettstryggleik. Fleire instansar har forståing for at det i arbeidet for å avdekkje trygdemisbruk kan vere behov for å rekvirere pasientjournalar, særleg når det er behandlaren som skal kontrollerast. Slike synspunkt kjem til uttrykk i frå Den norske legeforening, Akademikerne og Statens helsetilsyn. Dei same instansane meiner at ein må gi reglar om henting av journalar. Reglane bør ha krav om å opplyse om formålet med hentinga, avgrensingar i høve til tid eller innhald, varslingsreglar og kven som skal kunne be om journalar.

Akademikerne foreslår konkrete lovreglar der ein byggjer på at opplysningane som Arbeids- og velferdsetaten treng først og fremst skal hentast gjennom erklæringar. Henting av journalar bør berre skje i særlege tilfelle, og særleg i høve til misbruk frå behandlaren si side. Behovet for å utfylle lova med reglane om formkrav, oppbevaring og sletting av opplysningar vert framheva. Organisasjonen meiner òg at ein bør ha reglar om varsling av pasienten.

Datatilsynet uttaler mellom anna:

«Trygdesvindel er et alvorlig problem, og det er viktig at tiltak iverksettes for å motvirke det. Dersom tiltakene blir så inngripende at pasienter ikke lenger kan stole på konfidensialitet hos legen, vil tiltaket få negative følger, som er betydelig større enn de positive. Tilsynet ser ikke bort fra at de samfunnsøkonomiske kostnadene en eventuell vedtagelse av endringene vil medføre vil bli svært store. (...)

Tilsynet er innforstått med at kontroll ved mistanke om regelbrudd kan være vanskelig. Derfor er det viktig at alle unntak fra taushetsplikten er begrunnet i helt spesielle forhold, og at unntaket ikke går lenger enn det som er strengt nødvendig. Den relevante informasjonen i trygdesaker, om det er pasienten selv eller legen som er gjenstand for kontroll vil ofte være mindre følsom enn det resterende journalinnholdet. Det er legen som kjenner innholdet i pasientjournalen og derfor best kan vurdere hva som er relevant, og ikke minst hva som ikke er det. Det må dessverre også tas hensyn til at enkelte leger, for enkelthets skyld, oversender uredigerte journaler til NAV uten å ha rettslig grunnlag for det.

NAV har i brev av 26. september 2007, til Datatilsynet, gitt uttrykk for at en uredigert journal vil innebære omfattende sorteringsarbeid for saksbehandlerne og sjelden tilføre saken ytterligere relevante opplysninger. Ved mistanke om trygdemisbruk fra legens side, anføres imidlertid at situasjonen er annerledes. Etter det tilsynet forstår, er det kun i misbrukstilfeller, der fokus er rettet mot lege/behandler, at etaten ikke har tillit til at legen/behandleren kan foreta nødvendighetsvurderingen etter folketrygdloven § 21-4. Når legen mistenkes for trygdesvindel kan vedkommende selv ikke forestå relevansvurderingen. Datatilsynet er likevel kritiske til at intetanende pasienter skal få «brettet ut» hele sin sykehistorie fordi de har en lege som NAV har funnet det nødvendig å gå nærmere i sømmene. Dette stiller i en annen klasse enn tilfeller der Ola Nordmann selv har opptrådt slik at NAV har en berettiget mistanke som tilsier ytterligere kontroll. Det er ikke slik at kontroll skal unnlates, men hensynet til den tilfeldige pasient bør tillegges større vekt. Som et minimum må det kunne forventes at NAV viser det enkelte medlem respekt og gir vedkommende informasjon om at asientjournalen ønskes innhentet, hvorfor og hvor lenge den oppbevares hos NAV samt hvem som vil kunne lese den der. Det bør også vurderes om opprettelse av en ekstern nemnd eller lignende «filterordning» som forestår vurderingen før oversendelse til NAV, kan være et alternativ. (...)

Videre er det viktig hva som skal skje med eventuelt innhentet materiale i ettertid. Etter det tilsynet kan se, er dette ikke problematisert i høringsnotatet. Om det er departementets oppfatning at materialet senere kan utleveres, for eksempel til et forsikringsselskap eller om det skal destrueres er uklart for Datatilsynet. Etter det tilsynet kjenner til, skal praksis i dag være at materialet makuleres etter at det er gjennomgått, med mindre det inneholder informasjon som gir grunnlag for tiltak.»

Den norske legeforening uttaler:

«Ordlyden i gjeldende bestemmelse gir NAV rett til nødvendige opplysninger tilkontrollformål. Den har blitt tolket slik at den også gir rett til opplysninger som er nedtegnet i pasientjournalen. Bestemmelsen fritar legen for taushetsplikt, og etter loven har dermed legen rett og plikt til å gi NAV disse opplysningene. Denne tolkningen er vi ikke uenig i. Uenigheten med NAV gjelder forståelsen av hvem som skal vurdere hvilke opplysninger som er «nødvendige». Tolkingen av dette må ses i sammenheng med den lovbestemte taushetsplikten. Etter Legeforeningens oppfatning er det en nødvendig konsekvens av legens lovbestemte taushetsplikt at det er vedkommende selv, og ikke NAV, som i forbindelse med innhenting av opplysninger vurderer hvilke opplysninger i journalen som er nødvendige for formålet. Våre medlemmer får oftere og oftere krav om fullstendig journal fra lokale NAV kontor, også i saker som ikke dreier seg om kontroll. Det er derfor svært misvisende når NAV anfører at fullstendig journal kun blir etterspurt i få og alvorlige tilfeller. I tillegg kommer at NAV ofte unnlater å vise til hjemmel og dessuten utelater å begrunne sitt krav om opplysninger. Dette gjør at det er vanskelig for legen å vurdere nødvendigheten.

Dersom det er legens egen virksomhet som er gjenstand for kontroll kan det tenkes unntak fra dette ved at utlevering av full journal anses nødvendig i utgangspunktet. Dette vil forekomme i ytterst få tilfeller, og også her må hovedregelen være bruk av særskilte erklæringer eller bestemte utdrag av pasientjournalen. Legen må under enhver omstendighet få kunnskap om hva opplysningene skal benyttes til for å kunne ta stilling til forholdet til taushetsplikten.

(...)

Legeforeningen er svært opptatt at det skal være et lovbeskyttet vern om pasientjournalen, og at den ikke skal utvikle seg til å bli en informasjonsbank for private og offentlige myndigheter, herunder NAV. Pasientjournalen er først og fremst er et arbeidsredskap i legens kliniske arbeid slik at best mulig helsehjelp kan gis den enkelte. En riktig og fullstendig pasientjournal er avgjørende for at legen skal kunne gi forsvarlig og riktig helsehjelp. Forutsetningen for at pasientjournalen skal bli et slikt effektivt verktøy for legen, er at legen har taushetsplikt om de opplysninger legen får i sin virksomhet. Dersom pasienten ikke kan være sikker på at sensitive opplysninger ikke kommer på avveie, kan konsekvensen være at pasienten ikke oppsøker lege for nødvendige helsehjelp, eller holder tilbake informasjon som er nødvendig for å kunne gi forsvarlig helsehjelp.

(...)

NAVs behov for opplysninger må i normale tilfeller være tilfredsstillende dekket ved at legen enten gir de opplysninger NAV etterspør i et brev, eventuelt utleverer relevante deler av pasientjournalen. Forutsetningen er at NAV oppgir formålet med kravet slik at legen kan vurdere hvilke opplysninger som er nødvendige i den enkelte sak. Om NAV mener det er behov for ytterligere opplysninger, må det etterspørres på nytt, eventuelt begrunne et krav om innsyn i fullstendig pasientjournal.

Selv om hovedregelen må være at NAV ikke har rett på til utlevering av fullstendig pasientjournal, kan det likevel i visse tilfeller være nødvendig. Dette gjelder særlig der det er mistanke om misbruk, enten fra behandler eller stønadsmottaker. Vi mener at unntak fra hovedregelen krever klar hjemmel i loven, og kun der nærmere angitte vilkår er oppfylt.»

Legeforeininga tek òg opp spørsmåla knytta til varsling av pasienten og oppbevaring og sletting av opplysningar.

Politidirektoratet siterer mellom anna ei innhenta fråsegn frå Oslo politidistrikt:

«Vi forutsetter at innhenting av journaler i første rekke er aktuelt i saker som utredes med grunnlag i mistanke om trygdemisbruk. I sakene vi har kjennskap til, har det vært mistanke om samarbeid mellom lege, arbeidsgiver og pasient eller bare to av aktørene. Dette innebærer at behovet for innsyn i journaler har sammenheng med og begrunnelse i mistanke om straffbare forhold. Arbeids- og velferdsetaten kan etter vårt syn ikke begrunne et krav om innsyn med denne mistanken uten at en samtidig øker risikoen for at bevisene blir forspilt. En begrunnelsesplikt vil derfor kunne være uheldig. Dersom Arbeids- og velferdsetaten skulle bli henvist til å vurdere om saken skal anmeldes og politiet deretter må vurdere bruk av tvangs­midler som ransaking og beslag av journaler hos legen, vil dette medføre økt bruk av ekstra ressurser og tid hos etaten, legen, politiet og domstolene.

Det vises for øvrig til at etaten allerede har adgang og hjemmel til å gi administrative sanksjoner til behandlere, for eksempel i de situasjoner der en lege skriver mis­visende erklæringer, jf. folketrygdloven kap. 25. Grunnlaget for å sanksjonere vil etter vår oppfatning være innholdet i helseerklæringene sammenholdt med behand­lerens journaler. Det er etter vår oppfatning viktig at etaten har de nødvendige hjemler for å innhente journaler og avklare denne type saker selv på et tidligst mulig tidspunkt i saken. Etter vår erfaring har Arbeids- og velferdsetaten både rutiner og kompetanse med hensyn til å oppbevare og behandle sensitive opplysninger. Oslo politidistrikt støtter derfor lovforslaget.»

Sosial- og helsedirektoratet uttaler:

«Det er etter direktoratets vurdering ingen ny rettstilstand som presenteres i høringsnotat om tiltak mot trygdemisbruk, men en presisering av nåværende ordlyd i § 21-4 første ledd. Pasientjournalen er og vil fortsatt være den typiske kilden for «nødvendige opplysninger» – dette fordi en rekke trygdeytelser utløses ved sykdom, skade eller andre medisinske tilstander. Departementet ønsker, slik vi oppfatter det, å innføre begrepet «journal» i lovteksten for å unngå misforståelser, utydelighet og usikkerhet omkring hvilke opplysninger som kan innhentes fra helsepersonell. Det skal fremgå klart av lovteksten at journalopplysninger kan innhentes. En slik presisering vil etter vår oppfatning sikre forutberegnelighet, og på denne måten styrke rettssikkerheten både for stønadsmottaker og for helsepersonell som er pliktig til å avgi opplysninger. En innføring av begrepet «journal» i lovteksten er etter vår oppfatning ikke ensbetydende med at det i ethvert tilfelle skal innhentes fullstendige journaler. Hvilke opplysninger som skal innhentes i de tilfeller hvor Arbeids- og velferdsetaten har begrunnet mistanke om trygdemisbruk, vil være avgrenset til det som anses nødvendig for å vurdere om vilkårene for den aktuelle ytelsen er oppfylt.

Vi vil i denne sammenheng bemerke at begrepet «journaler» etter vår mening burde vært nærmere problematisert og diskutert i høringsnotatet. Det at begrepet nå foreslås innført i lovteksten kan skape nye uklarheter og misforståelser, ettersom ulike aktører kan legge ulikt innhold i begrepet. Det kan som ovenfor nevnt oppfattes dit hen at Arbeids- og velferdsetaten gis en blanko fullmakt til å innhente fullstendige journaler i ethvert aktuelt tilfelle.

Det er et spørsmål hva som ligger i begrepet «nødvendige opplysninger» og hvem som skal definere innholdet i dette. Det er i høringsnotatet lagt opp til at Arbeids- og velferdsetaten selv skal avgjøre hvilke opplysninger som anses nødvendige i det enkelte tilfelle. Ettersom det er Arbeids- og velferdsetaten som utfører de aktuelle kontrollene finner direktoratet det mest hensiktsmessig at det også er Arbeids- og velferdsetaten som angir hvilke opplysninger som anses nødvendige for å utføre en troverdig kontroll. Det må etter vår oppfatning i utgangspunktet være den instansen som forvalter lovhjemmelen som må kunne bestemme hvilke opplysninger som behøves til det bestemte formålet.

Lovgiver har som tidligere nevnt gitt Arbeids- og velferdsetaten og tidligere Rikstrygdeverket hjemmel til å foreta innsyn i journalopplysninger for å kontrollere om vilkårene for en aktuell ytelse er oppfylt. Det viktige i denne sammenheng må etter direktoratets vurdering være på hvilken måte disse opplysningene innhentes, dvs. hvilke rutiner Arbeids- og velferdsetaten har for – i samarbeid med helsepersonellet – å ivareta både personverninteresser og etatens behov for effektiv kontroll av utbetalinger fra folketrygden.

Det er etter direktoratets vurdering viktig at Arbeids- og velferdsetaten begrunner kravet om innsyn i journalopplysninger (for eksempel kravet knyttes til en konkret stønadssak og navngitte personer), at hjemmelsgrunnlag oppgis, at det presiseres hvilke opplysninger som etterspørres (for eksempel begrenset til en bestemt og avgrenset tidsperiode eller et bestemt sykdomsforløp) og at det presiseres hvilke opplysninger som kan utelates osv. Slike rutiner sikrer en forutsigbar saksbehandling – som igjen sikrer den enkeltes rettssikkerhet. Det er videre etter vår oppfatning viktig at Arbeids- og velferdsetaten gir god og tilstrekkelig opplæring (regelverk og rutiner) av de ansatte som bl.a. har som sin oppgave å innhente journalopplysninger – dette for bl.a. å støtte opp under en best mulig kommunikasjon mellom partene og derav oppnå best mulig samarbeid og resultat. Arbeids- og velferdsetaten bør også innføre gode rutiner/systemer som gjør det mulig for helsepersonell å overstryke (sladde) opplysninger som ikke anses relevante for etatens arbeid, dvs. at Arbeids- og velferdsetaten mottar anonymiserte opplysninger i den grad dette er mulig.»

Statens helsetilsyn peiker på behovet for klargjering i høvet til henting av journalar, når ein skal kunne krevje journalar, kva for delar av Arbeids- og veferdsetaten som skal kunne gjere dette og om ein skal kunne krevje fullstendig og uredigert journal eller berre redigerte utdrag, eventuelt avgrensa i høve til tid eller emne. Tilsynet tek og opp spørsmålet om korleis journalar skal gjerast tilgjengelege (elektronisk eller på papir etc.), om ein kan få retta feil i journalen etter at Arbeids- og velferdsetaten har fått han og kva slag tilgang tredjemenn skal ha til ein utlevert journal. Tilsynet tek vidare opp varslingsspørsmåla mv.

Arbeids- og velferdsdirektoratet seier:

«Arbeids- og velferdsdirektoratet vil peke på at muligheten til å innhente medisinske opplysninger fra journal er grunnleggende i forhold til forvaltningens mulighet for å etterprøve opplysninger i en stønadssak. Tilsvarende gjelder kontroll av opplysninger fra helsepersonell i forbindelse med refusjonskrav. I det følgende beskrives forskjellige situasjoner som betinger innhenting av opplysninger fra helsepersonell.

Ved behandling av søknad om stønad vil NAV i noen tilfeller ha behov for utfyllende legeopplysninger. I slike tilfeller etterspørres supplerende informasjon ut fra konkrete spørsmål til behandleren.

Ved behandling av saker om yrkesskade og menerstatning vil man ofte ha behov for et mer helhetlig sykdomsbilde og trenger derfor fyldigere medisinsk dokumentasjon enn i de fleste andre stønadssaker. I slike tilfeller etterspørres i utgangspunktet utdrag av relevant dokumentasjon fra behandler og/eller kopi av epikriser.

Felles for saker som gjelder ordinære stønadssaker, er at NAV oppgir hensikten med henvendelsen og at det er behandleren som avgjør hva som er nødvendige opplysninger.

I forbindelse med NAVs kontroll av forskrivning på blå resept etterspørres utskrift av relevante deler av journal og/eller kopi av epikriser. Videre gjøres det oppmerksom på atopplysninger som ikke er relevante for kontrollen kan utelates/overstrykes, dersom det benyttes utskrift fra journalprogrammet.

Ved andre rutinemessige kontroller vedrørende direkteoppgjør fra behandlerne etterspørres på samme måte relevante data hvor det gis informasjon om formålet med kontrollen.

Ved mistanke om trygdemisbruk vedrørende en pasient vil det svært sjelden være behov for fullstendig journal. Derimot kan det være behov for fullstendig journal i de tilfeller det er mistanke om samarbeid mellom sykmeldende lege/behandler og pasienten i den hensikt å oppnå urettmessig stønad. Det samme gjelder dersom behandler selv er under mistanke. NAV har innført rutiner som gjør det mulig for helsepersonell å overstryke opplysninger som ikke anses relevant for NAV (f.eks. opplysninger om tredje person, økonomiske forhold o.l.). Dersom helsepersonellet har påfallende mange overstrykninger kan vi etterspørre innsyn også i disse opplysningene. I slike saker kan det ikke gis detaljert informasjon om kontrollformålet, eller at helsepersonellet etterspørres om relevant informasjon.

Dersom NAV skulle informere behandler om mistanke, vil viktige opplysninger kunne holdes tilbake. Det vil også motvirke mulighetene for reell kontroll dersom den som kontrolleres selv skal avgjøre hvilken informasjon som er relevant i slike saker.

Informasjon om kontrollformålet til behandler i et tilfelle hvor vi har mistanke om at pasienten er involvert i saken, vil også innebære et brudd på vår taushetsplikt.

Likeledes kan vi på dette tidspunktet i utredningen av saken ikke varsle pasienten om at vedkommendes pasientjournal skal/er innhentet av NAV, jf personopplysningsloven § 19. Det må i så henseende her være akseptabelt med en etterfølgende informasjon.

På bakgrunn av den senere tids fokus på NAVs rutiner for innhenting av pasientjournaler, har vi igangsatt arbeid med å gjennomgå og innskjerpe eksisterende rutiner. Dette arbeidet innbefatter også håndtering av opplysningene når NAV har gjennomgått opplysningene og ikke lenger har behov for dem. Originaljournaler skal tilbakeleveres behandler, mens kopisett makuleres. Pasientjournaler oppbevares såldes verken i den enkelte brukers saksmappe eller kontrollenhet når vi ikke lenger trenger opplysningene. Annen praksis vil være brudd på våre rutiner.»

4.3.4 Departementet si vurdering

4.3.4.1 Presiseringane i folketrygdlova § 21-4 første leddet

Grunnlaget for henting av opplysningar etter § 21-4 første leddet er at opplysningane er nødvendige for at etaten skal utføre oppgavene sine. Med omsyn til forståinga av omgrepet «nødvendige opplysningar» viser ein til det som er sagt i dei generelle kommentarane under punkt 4.1.3. Det kan òg vere grunn til å framheve at reglane i leddet gjeld både ved handsaminga av ordinære stønadssaker og for saker om trygdemisbruk.

Med unntak av spørsmålet om pasientjournalar, er forslaga i høyringsnotatet til endringar i § 21-4 første leddet i det store og heile aksepterte av høyringsinstansane.

Legeforeininga er ikkje samd i den tolkinga av gjeldande rett som vart lagt til grunn i høyringsnotatet med omsyn til plikta til å gi opplysningar for legar mv. som ikkje får betalt frå folketrygda, men har ikkje innvendingar mot at dei får slik plikt. Det synest difor liten grunn til å drøfte dette spørsmålet nærare her.

Når det gjeld merknadene frå Arbeidsgiverforeningen Spekter med omsyn til opplysningsplikta for arbeidsgjevarar mv. i høve til rådsdirektiv 95/46, finn ikkje Arbeids- og inkluderingsdepartementet å kunne ta dette opp til drøfting. Det er klart at etter norsk rett pliktar arbeidsgjevarane å gi opplysningar til Arbeids- og velferdsetaten i den mon dette følgjer av folketrygdlova, utan hinder av eigen teieplikt. Sjølv om opplysningane har eit vern etter personopplysningslova, opnar den same lova for unntak som har heimel i lov. Det må difor i tilfelle vere personopplysningslova som ikkje samsvarar med direktivet, og ein reknar med at dette er vurdert ved etableringa av denne lova.

Arbeids- og velferdsdirektoratet reiser spørsmål om å ta revisor og førar av rekneskap med i opprekninga av dei som pliktar å gi opplysningar. Det framgår av høyringssvaret til direktoratet at dette særleg er meint som tiltak i høve til saker om misbruk, og dei aktuelle opplysningane vil da kunne hentast med heimel i forslaget om opplysningsplikt for tredjemann (sjå punkt 4.5). Ein foreslår difor ikkje at desse gruppene vert tekne med i § 21-4 første leddet.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår etter dette at § 21-4 første leddet vert endra i samsvar med forslaga i høyringsnotatet, sjå punkt 4.3.2. Dei tekniske merknadene frå høyringsinstansane er i alt vesentleg tekne omsyn til i det endelege forslaget. I tillegg foreslår ein ei presisering slik at det går klart fram at opplysningar òg kan hentast i høve til kontroll av utbetalingar etter ordningar med direkte oppgjer til behandlarar mv. Slike utbetalingar er i realiteten utbetalingar av krava som dei einskilde pasientane har etter lova, og den direkte utbetalinga til behandlarane mv. er berre ei enklare oppgjersordning. Den foreslåtte klargjeringa er difor i samsvar med praksis og med lova slik ho er i dag. Spørsmålet om henting av pasientjournalar vert behandla for seg i punkt 4.3.4.2.

Behovet for henting av opplysningar frå utdanningsinstitusjonar og ordningar for barnetilsyn gjeld òg for ytingar etter lova om bidragsforskot. Høyringsnotatet foreslo difor at det vert vist til folketrygdlova § 21-4 første leddet i forskotteringslova. Henting av opplysningar i forskotteringssaker skjer i dag etter reglane i barnelova § 10 andre leddet, og ein kan difor i hovudsak berre be om økonomiske opplysningar. Departementet foreslår at ein i forskotteringslova § 9 fjerde leddet i tillegg viser til folketrygdlova § 21-4 første leddet.

Ein viser til lovforslaget, folketrygdlova § 21-4 første leddet og forskotteringslova § 9 fjerde leddet, og til merknadene til desse føresegnene.

4.3.4.2 Henting av pasientjournalar mv. – folketrygdlova ny § 21-4 c

Som nemnd i punkt 4.1, meiner departementet at ein i tråd med merknadene frå mange av høyringsinstansane bør få eigne reglar om henting av pasientjournalar og reglar om formkrav mv. knytta til henting av opplysningar generelt. Ein foreslår at reglane vert plasserte som ein ny § 21-4 c i folketrygdlova.

Reglane om pasientjournalar vert foreslått i § 21-4 c første og andre leddet. Det vert foreslått at heimelen etter § 21-4 første leddet til å hente opplysningar i saker om stønad etter folketrygdlova eller ved rutinemssig kontroll av behandlarar mv. ikkje skal omfatte fullstendige pasientjournalar. Ein skal likevel kunne krevje spesifiserte eller redigerte utdrag av journalen når dette reknast for nødvendig. Med spesifiserte utdrag meiner ein utdrag som gjeld ein bestemt periode eller eit bestemt tema. Redigering av utdraget vil seie at ein slettar alt som ikkje er relevant i høvet til det kontrollen rettar seg mot.

Dersom det er tilhøve ved praksisen til ein behandlar som gir grunnlag for å rekne med at det har skjedd urettmessige utbetalingar frå trygda, eventuelt ved eit samarbeid mellom stønadstakar og behandlar, vert det foreslått at ein skal kunne krevje fullstendige og uredigerte journalar. Kravet skal i tilfelle kome fra Arbeids- og velferdsdirektoratet eller særskilde einingar innan etaten.

Forslaget til reglar om henting av journalar er ei presisering av reglane i § 21-4 første leddet og er underlagt kravet om at ein berre kan krevje opplysningar som er nødvendige. Det er difor ikkje nok til å krevje fullstendige journalar at ein har grunn til mistanke om trygdemisbruk. Det må òg framstå som truleg at ein fullstendig journal vil vere viktig i høve til å klarleggje dette. Vidare må etaten vurdere om opplysningane om lag like lett kan skaffast på annan måte. Sjølv om det skulle vere slike andre måtar, vil det i saker om trygdemisbruk kunne vere relevant å leggje vekt på kor raskt ein kan få opplysningane.

I § 21-4 c tredje og fjerde leddet vert det foreslått reglar som gjeld for all henting av informasjon etter reglane i folketrygdlova, dvs. ikkje berre rekvirering av pasientjournalar. For det første skal Arbeids- og velferdsetaten oppgi formålet med hentinga av opplysningar eller erklæringar. Dette vil oftast vere svært naturleg og i mange tilfelle ein føresetnad for å få den informasjonen ein er ute etter. Ein skal vidare etter forslaget opplyse om heimelen for kravet om opplysningar og om høvet til å påklage kravet etter forvaltningslova § 14. I saker om trygdemisbruk skal ein kunne oppgi formålet med opplysningane etter at dei er utleverte, dersom noko anna kunne gå ut over omsynet til kontroll.

Klage i medhald av forvaltningslova § 14 skal gå til eit organ som er overordna organet som har sett fram kravet om opplysningar. Hovudtemaet ved handsaminga av klagen vil vere om dei aktuelle opplysningane er relevante i høvet til formålet dei skal nyttast til.

Reglane i personopplysningslova om behandling av opplysningar gjeld òg for behandlinga av opplysningar i Arbeids- og velferdsetaten. Dette inkluderer reglar om varsling og om oppbevaring og sletting av opplysningar. Departementet meiner difor at det ikkje er grunn til å ha eigne reglar om dette i folketrygdlova. Ein foreslår likevel at det vert vist til personopplysningslova i forslaget til folketrygdlova ny § 21-4 c fjerde leddet. I samband med dette viser ein òg til det som vert sagt om rutinene i etaten i dag i høyringssvaret frå Arbeids- og velferdsdirektoratet (sitatet til slutt i punkt 4.3.3).

I § 21-4 c femte leddet vert foreslått at reglane i tvistelova om avgrensingar i plikta til å gi forklaring skal gjelde tilsvarande i høve til plikta til å gi opplysningar til Arbeids- og velferdsetaten. Dette vil gi familie mv. høve til å nekte å gi opplysningar.

I § 21-4 c sjette leddet vert foreslått som generell regel for heimlane i folketrygdlova at den som pliktar å gi opplysningar og erklæringar skal gjere dette utan ugrunna opphald.

I samband med forslaget til ny § 21-4 c i folketrygdlova vert det foreslått tekniske tilpassingar i § 21-4.

Ein viser òg til lovforslaget § 21-4 c og til merknadene til dei einskilde føresegnene.

4.4 Plikt til å gi erklæringar og fråsegner – folketrygdlova § 21-4 andre leddet

4.4.1 Gjeldande rett

Folketrygdlova § 21-4 andre leddet har denne ordlyden:

«De som gir behandling eller yter tjenester for trygdens regning, plikter etter krav fra trygdens organer å gi de erklæringer og uttalelser som er nødvendige for at trygdens organer skal kunne vurdere rettigheter og plikter etter denne loven. Det samme gjelder andre særskilt sakkyndige. I en legeerklæring om sykefravær plikter legen å opplyse om en sykdom eller en skade kan ha sammenheng med arbeidssituasjonen.»

Med heimel i denne regelen kan Arbeids- og velferdsetaten krevje at behandlarar, og i tillegg personar/institusjonar som utfører tenester som vert betalte av trygda, gir dei erklæringane eller fråsegnene som trygdeorgana treng for å avgjere krav om ytingar.

4.4.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det foreslått følgjande endringar i § 21-4 andre leddet:

1. Erstatte omgrepet «den som gir behandling» med «helsepersonell», tilsvarande endringa i § 21-4 første leddet i punkt 4.3.2.

2. Presisering av reglane slik at det klart går fram at plikta til å gi erklæringar gjeld utan omsyn til om behandlaren har rett til trygderefusjon, og utan omsyn til om stønadstakaren er pasient hos behandlaren frå før. Som når det gjeld § 21-4 første leddet, kan det vere uklart om «for trygdens regning» knyttar seg både til dei som «gir behandling» og dei som «yter tjenester» (sjå bokstaven d i opprekninga under punkt 4.3.2). I praksis har dette ført til at behandlarar utan refusjonsrett (privat helsevesen) har reist spørsmålet om dei er omfatta av plikta til å gi erklæringar. Plikta til å gi erklæringar bør òg omfatte helsepersonell som ikkje har/har hatt pasienten til behandling. Dette vil ofte vere aktuelt i saker der etaten krev ei spesialisterklæring, til dømes i kompliserte yrkesskadesaker. Sjukehusa har ofte lang ventetid i slike saker, og for å få ei rask behandling kan det vere naudsynt å hente erklæringa frå privatpraktiserande helsepersonell.

3. Lovfesting av at det kan fastsetjast satsar for å gi erklæringar. Satsane for dette inngår ikkje i dei vanlege legetakstane mv. og er i praksis fastsette av etaten. Det framgår av lova at erklæringane skal godtgjerast. Etter § 21-4 første leddet vert opplysningane etter dette leddet gitt utan godtgjersle, medan det andre leddet i paragrafen ikkje har ein slik regel. Einskilde behandlarar utan refusjonsrett nektar å skrive erklæringar etter satsane til Arbeids- og velferdsetaten. For å løyse dette problemet, vart det reist spørsmål i høyringsnotatet om slike behandlarar burde få noko høgare sats for erklæringane enn behandlarar med driftsavtale mv. Vidare vart det foreslått lovfesta at behandlarane ikkje kan krevje tilleggsbetaling frå pasienten. Bakgrunnen er at erklæringane vert henta som eit ledd i handsaminga av saka i Arbeids- og velferdsetaten, og utgifter i samband med dette bør ikkje falle på pasienten.

I samband med spørsmålet om høgare satsar for erklæringar frå privat helsevesen vart det sagt at plikta til å gi legeerklæringar må vere ein del av pliktene til helsepersonell som i ei eller anna form er knytta til det offentlege helsevesenet. Driftstilskot mv. frå det offentlege måtte vere å sjå på som ei godtgjersle mellom anna for slike erklæringar. Med den same nominelle godtgjersla til begge gruppene helsepersonell, ville dei heilt ut privatpraktiserande i realiteten få mindre betalt for det same arbeidet.

4.4.3 Høyringsinstansane

Den norske legeforening har ikkje merknader til at heilt ut privatpraktiserande behandlarar kan få pålegg om å gi erklæringar etter § 21-4 andre leddet. Når det gjeld godtgjersla for slike erklæringar, vert det sagt:

«Når det gjelder fastsetting av godtgjøringen er dette en lovfesting av en allerede eksisterendepraksis med de såkalte L- takster. Disse ble tidligere drøftet mellom partene, men har i de senere år blitt fastsatt ensidig fra RTV/NAV. Legeforeningen har tidligere påpekt det uheldige i den manglende muligheten for drøfting. Dette innebærer at det estimerte tidsbruket ikke alltid er realistisk, og dermed misnøye fra legenes side. Et godtgjøringssystem som hadde vært gjenstand for drøfting ville vært mer treffsikkert. Det er videre i tråd med gjeldende praksis at pasienten ikke blir fakturert for arbeid som honoreres av NAV eller andre.

Det er for øvrig en grov feil når departementet legger til grunn at driftstilskudd mv fra det offentlige må ses på som en godtgjørelse for slike erklæringer. Verken driftstilskudd, pro capita tilskudd eller refusjon gjennom normaltariffen er ment å dekke kostnader i forbindelse med arbeid for NAV. Erklæringer må honoreres på en måte som avspeiler dagens kostnads- og honorarnivå, uavhengig av om oppdraget gis til en lege med offentlige tilskudd eller en som driver helprivat. Dagens takster ligger betraktelig under de reelle kostnader ved arbeidet, og bør uavhengig av denne lovendringen justeres betraktelig.»

Norsk Manuellterapeutforening har tilsvarande synspunkt.

Sosial- og helsedirektoratet, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Juss-Buss er positive til dei foreslåtte endringane. Juss-Buss og Sosial- og helsedirektoratet støttar òg forslaget om høgare godtgjersle til private behandlarar.

Statens helsetilsyn uttaler at dei støttar forslaget om å erstatte «behandlingspersonell» med «helsepersonell».

4.4.4 Departementet si vurdering

Ingen av høyringsinstansane har hatt innvendingar mot å erstatte uttrykket «behandlingspersonell» med «helsepersonell» eller mot å gjere det klart at òg heilt ut privatpraktiseranse helsepersonell har plikt til å gi erklæringar til Arbeids- og velferdsetaten. Lova bør difor endrast i samsvar med dette.

Presiseringa av at plikta til å gi erklæringar gjeld utan omsyn til om behandlaren har hatt stønadstakaren som pasient frå før, må ein sjå i samanheng med reglane i § 21-3 tredje leddet om plikt for stønadstakaren til å la seg undersøkje av den legen eller annan sakkunnig som Arbeids- og velferdsetaten bestemmer. Dette spørsmålet er behandla i punkt 4.2. Etter ei ny vurdering meiner departementet at forslaget i høyringsnotatet var uheldig formulert på dette punktet. Det vil gi betre samanheng i reglane dersom plikta for behandlaren vert formulert som ei plikt til å undersøkje eller intervjue ein pasient og gi dei erklæringane eller fråsegnene som Arbeids- og velferdsetaten vil ha. Dette vil vere i tråd med, og ei oppfølgjing av, pålegget til stønadstakaren til å gå med på kontrollundersøkinga.

Departementet har notert seg synspunkta frå Legeforeininga og Manuellterapeutforeininga med omsyn til godtgjersla for erklæringar til etaten og grunnlaget for å differensiere satsane for erklæringar i høve til om behandlaren har driftsavtale mv. eller er heilt ut privatpraktiserande. Ein ser det slik at folketrygdlova § 21-4 andre leddet ikkje er rette staden til å løyse desse spørsmåla. Det synest difor grunn til å avgrense endringane i § 21-4 andre leddet på dette punktet. Ein bør likevel ta inn at satsane for erklæringar skal fastsetjast av Arbeids- og velferdsdirektoratet etter drøftingar med dei aktuelle organisasjonane. Det synest rimeleg at desse organisasjonane får kome med si meining om spørsmålet.

Til slutt bør ein – i samsvar med praksis – presisere i § 21-4 andre leddet at det ikkje kan krevjast betaling av pasienten i samband med henting av erklæringar og fråsegner.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår at folketrygdlova § 21-4 andre leddet vert endra som gjort greie for her.

Ein viser til lovforslaget og til merknadene til denne føresegna.

4.5 Opplysningar frå tredjemann og kontroll på staden – folketrygdlova ny § 21-4 a

4.5.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet at det vert etablert heimlar i folketrygdlova for å krevje kontrollopplysningar frå tredjemann og opplysningar om andre personar enn stønadstakaren og for å gjennomføre kontrollar på staden, til dømes på arbeidsplassar. Siktemålet var særleg å effektivisere arbeidet mot organisert trygdemisbruk. Dei aktuelle heimlane skulle berre kunne nyttast av Arbeids- og velferdsdirektoratet eller særskilte einingar innan etaten, og berre der ein har grunn til mistanke om at det urettmessig vert eller har vorte utbetalt ytingar eller refusjonar frå folketrygda.

Når det gjeld den nye heimelen for å kunne krevje kontrollopplysningar, vart det peikt på at ein kan gøyme inntekt frå arbeid ved at inntekta går inn på kontoen til ein annan person eller ved at inntekta vert kamuflert ved at arbeidssgjevar i staden for løn betaler rekningar for ulike utgifter, avdrag på lån og liknande. For å avdekkje om slike utbetalingar eller slikt samarbeid er i strid med reglane i folketrygdlova, vil det kunne vere nødvendig å hente opplysningar om andre enn stønadstakaren. I andre lover finn ein ei rekkje paragrafar som gir generell heimel til å hente opplysningar, sjå til dømes konkurranselova § 24 første leddet og pristilsynslova § 3 andre leddet. Heimelen vil også kunne nyttast til å be om rekneskapsmateriale eller opplysningar om kor ein person reint faktisk bur, til dømes informasjon frå leiar av eit burettslag der det er eit vilkår for stønad at stønadstakaren bur aleine.

Når det gjeld kontroll på staden, meinte departementet at det bør gå klart fram av lova kva som skal skje under slike kontrollar. Lova burde for det første slå fast at ein kan krevje tilgang til lokala som verksemda bruker. Ved kontrollen bør ein kunne krevje at arbeidstakarane identifiserer seg, slik at ein kan kontrollere om vedkomande er innmeldt i AA-registeret eller får ytingar som ikkje kan kombinerast med arbeidet. Departementet meinte òg at ein bør kunne krevje innsyn i rekneskapar eller andre dokument.

I høyringsnotatet viste ein til erfaringane når etaten har vore med andre etatar ved kontrollar på arbeidsplassar. Dette har ført til at ei rekkje urettmessige stønader er stogga, og ein har avdekt at svært mange arbeidstakarar ikkje er innmeldte i AA-registeret. Desse bedriftene har som hovudregel ikkje vore utplukka tilfeldig, og resultata er difor ikkje representative for næringslivet eller for den aktuelle bransjen. Det er likevel ingen tvil om kontroll på staden kan bidra til færre urettmessige ytingar og til betre kvalitet på AA-registeret, som i seg sjølv er eit kontrollreiskap for offentlege organ (skatteetaten, politiet, Arbeids- og velferdsetaten).

4.5.2 Høyringsinstansane sitt syn

Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Datatilsynet, Den Norske Advokatforening, Den norske legeforening, Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD), Landsorganisajonen i Norge (LO), Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio), Juss-Buss, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Politidirektoratet, Regjeringsadvokaten, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Økokrim har hatt merknader til forslaga i høyringsnotatet.

Akademikerne, Datatilsynet, Den norske legeforening og Unio er på prinsipielt grunnlag kritiske til framlegget til ein ny paragraf om opplysningar fra tredjemann og kontroll på staden. Akademikerne kan forstå at det kan vere behov for ein omfattande rett til å krevje opplysningar i alvorlege saker, men meiner at området for ein regel om dette må avgrensast på ulike vis i høve til forslaget i høyringsnotatet. Ein meiner at departementet må vurdere nærare både praktiske og prinsipielle konsekvensar av forslaget, mellom anna tilhøvet til eventuell teieplikt hos tredjemann som vert pålagt å gi opplysningar. Datatilsynet uttaler at framlegget inneber ei utviding av krinsen som har plikt til å gi opplysningar og kven dei er pliktige til å avgi opplysningar om. Etter det tilsynet kan sjå, gir framlegget i realiteten Arbeids- og velferdsetaten ein blankofullmakt til å hente dei opplysningane etaten meiner er relevante. Legeforeininga har tilsvarande synspunkt. Unio går mot forslaga, mellom anna ut frå ei oppfatning om at gjeldande reglar gir etaten tilstrekkeleg heimel til å skaffe naudsynte opplysningar.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Juss-Buss, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Politidirektoratet og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) støttar forslaga om henting av opplysningar frå tredjemann og kontroll på staden. Den Norske Advokatforening, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Økokrim har berre kommentarar til forslaget om kontroll på staden, som vert støtta, men Advokatforeininga meiner at kontroll på staden berre bør skje på mistanke, ikkje som stikkprøvekontroll. Juss-Buss deler dette synet.

Dei fleste av dei sistnemnde instansane peiker på behov for presisering og avgrensing i høve til forslaget i høyringsnotatet. Det same gjeld Arbeidsgiverforeningen Spekter, Landsorganisajonen i Norge (LO) og Regjeringsadvokaten.

Regjeringsadvokaten nemner særleg at ein bør gå nærare inn på kravet til sannsynleggjering av mistanken i høve til henting av opplysningar «om andre enn stønadsmottakeren».

NHO meiner at privatpersonar som arbeidskameratar, vener eller familie ikkje bør ha plikt til gi opplysningar utover det som følgjer av den generelle vitneplikta.

YS ser ut til å meine at forslaga ikkje går langt nok, mellom anna av di dei ikkje omfattar heimel for kontroll på staden som stikkprøvekontrollar.

Når det gjeld innhaldet og effekten av kontrollordningane som vert foreslått i høyringsnotatet, har Politidirektoratet, Økokrim, Arbeidsgiverforeningen Spekter og Arbeids- og velferdsdirektoratet viktige bidrag.

Politidirektoratet uttaler:

«Politidirektoratet støtter forslaget til ny § 21-4 a. Dette vil kunne effektivisere arbeidet mot organisert trygdemisbruk. Som nevnt innledningsvis er flere av trygdebedragerisakene komplekse og dermed krevende å avdekke. Det er derfor viktig at Arbeids- og velferdsetaten gis hjemler til å gjennomføre kontroller på eget initiativ og uten å være avhengig av bistand fra politi eller andre kontrolletater. Oslo politidistrikt deler dette synet.

Når det gjelder opplysninger fra tredjemenn understreker Oslo politidistrikt «at det ikke er uvanlig at lønn eller andre godtgjørelser utbetales til andre, for eksempel til ektefellens konto. Hensikten er da å skjule de reelle forhold, dvs. at stønadsmottakeren mottar lønn som er uforenlig med utbetalinger fra folketrygden. Slik sett må en ofte gjennomføre kontroller av andre personer enn stønadsmottakeren for å kunne dokumentere det reelle forholdet. (...) Det er etter vår oppfatning hensiktsmessig at Arbeids- og velferdsetaten selv kan gjennomføre denne type kontroller uten bistand fra politiet eller andre samarbeidsetater.» Politidirektoratet slutter seg til dette.

Politidirektoratet har for øvrig merket seg at angivelsen av personkretsen i bestemmelsen - «også andre enn nevnt i § 21-4» er i samsvar med for eksempel konkurranseloven § 24, 1. ledd som angir kretsen til «enhver». I tillegg vil nødvendighetskriteriet og kravet om saklig sammenheng, kombinert med den funksjon opplysningene skal tjene- «kontrollere om vilkårene for en ytelse er oppfylt eller har vært oppfylt i tilbakelagte perioder» - utgjøre begrensninger i bestemmelsens anvendelsesområde.»

Økokrim uttaler:

«Den foreslåtte § 21-4 a andre og tredje ledd gir hjemmelsgrunnlag for å foreta stedlig kontroll i virksomheter. (...)

Mistankevilkåret – «begrunnet mistanke» – reiser spørsmål om hvor sterk/velfundert mistanken skal være. I høringsnotatets kap 8 tales det om «grunn til mistanke». Vi nevner at man i flere lovendringer nylig (konkurranseloven § 25, verdipapirhandelloven § 15-5, alkoholloven § 9-3, tobakkskadeloven § 8) har brukt «rimelig grunn til mistanke» (eller «rimelig grunn til å anta») som vilkår for gransking/bevissikring. «Rimelig grunn til mistanke» antas å måtte forstås på omtrent samme måte som vilkåret etter straffeprosessloven § 224 første ledd for å iverksette etterforsking, jf omtalen av vilkåret «rimelig grunn» i Ot.prp. nr. 60 (2004-2005) pkt 4.5.3. Vi foreslår at vilkåret endres til «rimelig grunn til mistanke».

Mistanken må ifølge lovforslaget gå ut på at det er skjedd eller kan skje urettmessige trygdeutbetalinger. Vi antar at alternativet «kan skje» er ment for å fange opp tilfeller hvor det ennå ikke har funnet sted utbetalinger, men hvor dette vil skje fram i tid. I slike tilfeller gjerne være en viss usikkerhet mht om utbetalingene faktisk vil skje, og vi antar at stedlig kontroll bare tenkes gjennomført når denne sannsynligheten er stor. I så fall vil etter vårt syn formuleringen «vil skje» gjøre bestemmelsen enklere ved at det ikke bringes inn noen egen sannsynlighetsvurdering på dette punktet.

Det skal etter lovforslaget kunne kreves innsyn i dokumenter. Vi antar at det – i den grad man får innsyn i dokumenter av betydning for trygdesaken – kan være behov for å ta dem med fra kontrollstedet. Dersom lovforslaget er ment å gi hjemmelsgrunnlag også for dette, bør det framgå eksplisitt av ordlyden, se som illustrasjon verdipapirhandelloven § 15-5. I forlengelsen av en slik hjemmel oppstår for øvrig spørsmål om overprøvingsadgang mv.

Hvis det foreslås en hjemmel for stedlig kontroll med adgang til aktivt å lete etter og deretter ta med dokumenter mv, oppstår for øvrig spørsmålet om hvem som skal kunne beslutte dette. Vi nevner kort at etter ovennevnte bestemmelser i konkurranseloven og verdipapirhandelloven skal slik beslutning treffes av tingretten.»

Arbeidsgiverforeningen Spekter tek opp nokre av dei same tema:

«Spekter støtter utvidet virkemiddelbruk i kampen mot organisert trygdemisbruk. I de tilfelle der Arbeids- og velferdsetaten har konkret mistanke om slikt misbruk, er det etter Spekters mening riktig at det gis anledning til å foreta virksomhetsbesøk. Samtidig er Spekter opptatt av at kontrollen reserveres de klare tilfelle, både for å unngå for stor bruk av virksomhetens ressurser og samtidig å sikre kontrollsystemet legitimitet.

(...)

Innsyn kan etter lovforslaget andre ledd kreves både i regnskaper og i andre typer dokumenter. Det forutsettes at de dokumenter lovforslaget tar sikte på er nødvendige dokumenter som står i klar sammenheng med den konkrete mistanken om misbruk. Et poeng som også nevnes i høringsdokumentet er at de fleste dokumenter i dag er elektroniske. Hjemmelen regulerer bare innsyns-situasjonen. Forholdet til eventuell utlevering eller oversending / kopiering av filer er ikke nærmere behandlet. Slik lovforslaget fremstår, legger Spekter til grunn at det skal gis innsyn i dokumenter på stedet. I forhold til eventuell kopiering eller videresending av dokumenter legger Spekter til grunn at dette eventuelt besluttes av politimyndighet, etter anmodning fra Arbeids- og velferdsetaten slik det fremgår av dagens § 21-4 siste ledd.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet meiner at heimelen til kontroll på staden ikkje bør avgrensast til einingane mot trygdemisbruk, men bør omfatte også andre einingar med eit særskilt kontrollansvar. Om vilkåra for slik kontroll vert det sagt:

«I tillegg til vårt behov for å foreta stedlig kontroll i en virksomhet der vi mottar tips og opplysninger fra andre kilder om mulig trygdemisbruk, mener Arbeids- og velferdsdirektoratet det er av vesentlig betydning at det gis en hjemmel til å gjennomføre stedlige kontroller uten konkret mistanke om trygdemisbruk. Det er aktuelt å foreta målrettede kontroller basert på risikovurderinger i forhold til bransjer eller miljøer hvor det erfaringsmessig oftere foregår uregelmessigheter. Det er videre aktuelt å foreta kontroller i form av fellesaksjoner med andre offentlige etater, for eksempel i restaurant- eller byggebransjeaksjoner. (...)

Dersom «begrunnet mistanke» blir stående som et vilkår for stedlig kontroll, bør innholdet i begrepet presiseres. I mange saker har vi ikke tilstrekkelig kunnskap om hvem som jobber i en virksomhet, eksempelvis ved svart arbeid. Selv om vi skulle ha mottatt tips om svart arbeid i kombinasjon med trygdeytelser, kan det være at opplysningene i den konkrete saken ikke er tilstrekkelig i forhold til vilkåret om «begrunnet mistanke».»

Arbeids- og velferdsdirektoratet framhevar også behovet for å krevje opplysningar om andre enn stønadstakaren, til dømes når ektemakar har ei felles verksemd, men der berre den eine er stønadstakar.

4.5.3 Departementet si vurdering

4.5.3.1 Generell vurdering

Arbeids- og velferdsetaten har hand om store verdiar, og det er viktig for samfunnet å hindre trygdemisbruk. Ein har sett at enkelte arbeidsgjevarar, stønadstakarar og helsepersonell er svært kreative i freistnadene på å bedra Arbeids- og velferdsetaten. Til dømes kan arbeidsgjevarar og arbeidstakarar samarbeide, slik at arbeidstakaren får sjukepengar frå Arbeids- og velferdsetaten, samstundes som vedkomande er i arbeid og har inntekt som ikkje vert oppgitt til skatteetaten («svart» løn). Slikt organisert samarbeid, som òg kan involvere helsepersonell, er svært vanskeleg å avdekkje med dei kontrollmetodane som etaten har i dag. Einskilde former for misbruk kan ikkje bli avdekte gjennom den ordinære kontrollen til etaten, men først etter at politiet har ransaka og teke beslag hos den det gjeld.

Ved mistanke om misbruk av sjukepengar ved samarbeid mellom arbeidsgjevar og arbeidstakar, er Arbeids- og velferdsetaten avhengig av samarbeid med skatteetaten for å få utlevert regnskapsmateriale som kan seie noko om kven som utfører arbeid i bedrifta, til dømes lønslister og liknande. Skatteetaten vil ikkje alltid prioritere samarbeid i slike saker, som kan vere avgrensa i omfang for denne etaten, men som kan ha heilt andre dimensjonar for Arbeids- og velferdsetaten.

Dersom trygdemisbruk berre kan bli avdekte gjennom samarbeid mellom trygda og politiet eller skatteetaten, er det fare for at misbruket vert avslørt for seint. Begge desse samarbeidspartnarane har eigne prioriteringar, og det er grenser for dei ressursane dei kan bruke til å hjelpe Arbeids- og velferdsetaten.

Det er eit generelt problem ved kontrollarbeid at kontrollen per definisjon kjem i etterkant, og dette problemet aukar når dei som skal stå for den første kontrollen ikkje har reiskap som er gode nok. Ved organisert misbruk kan det vere ein del av misbruksstrategien at situasjonen berre eksisterer i eit avgrensa tidsrom, til dømes at ei bedrift med seriesjukmelding av arbeidstakarar vert lagt ned relativt raskt, og under slike tilhøve er det vanskeleg å unngå at misbruksstrategien gir resultat.

Auka internasjonalisering, mellom anna som følgje av utvidingane av EØS-området gjennom utvidingane av EU, inneber lettare tilgang til Norge ikkje berre for arbeidssøkjarar, men òg for kriminelle. Trygdeområdet – og da særleg korttidsytingar som sjukepengar mv. – er sårbart for urettmessig utnytting og kan vere eit attraktivt mål for organisert kriminalitet.

Sjølv om trygdemisbruk er straffbart, vil det vere Arbeids- og veferdsetaten som har det primære ansvaret for at desse brota på lova vert avdekte – at ein skaffar prov for eller sterke indikasjonar på at dei har skjedd og/eller framleis pågår. Ein kan ikkje vente at politiet skal gå inn i saker utan slike prov eller indikasjonar. Det er verdt å merkje seg at høyringsinstansar som Politidirektoratet og Økokrim er svært positive til at Arbeids- og velferdsetaten får nye reiskap til å avdekkje trygdemisbruk.

Når det gjeld effekten av dei aktuelle tiltaka, særskilt heimelen til kontroll på staden, kan ein nemne at misbrukseiningane har vore med på aksjonar i restaurantbransjen og bygg- og anleggsbransjen i regi av andre kontrolletatar og politiet, og da har kontrollert om arbeidstakarane er innmeldte i Arbeidsgjevar- og arbeidstakarregisteret og om dei har trygdeytingar som ikkje går i hop med arbeidet. Dette har mellom anna resultert i stans av ei rekkje stønader.

Fleire av høyringsinstansane ønskjer ei prinsipiell vurdering med omsyn til dei nye tiltaka. Departementet reknar med at ein med dette meiner ei vurdering av moglege skadelege verknader i høvet til nytta for Arbeids- og velferdsetaten og samfunnet generelt. Alle vil kunne vere samde i at ein ikkje kan ha eit utbygd trygdesystem, med ytingar som for ein stor del er baserte på skjønnsmessige vilkår og på meldingar frå stønadstakarane, utan at ein har ordningar for kontroll. I den graden ytingane byggjer på helsemessige tilhøve, må kontrollen omfatte dette, sjølv om helseopplysningane i seg sjølve må reknast som svært sensitive, og sjølv om stønadstakaren ikkje liker at etaten er kjent med desse tilhøva.

Når det gjeld opplysningar frå tredjemann, eventuelt om andre enn stønadstakaren, kan desse opplysningane vere avgjerande for retten til ytingar, men dei vil i alt vesentleg vere mindre sensitive enn helseopplysningane. Det vil typisk gjelde økonomiske tilhøve eller bustad. Frå ein reint personleg synsvinkel kan det likevel vere vanskeleg for ein ikkje-profesjonell å gi slike opplysningar, særleg dersom ein veit at det kan avsløre andre som svindlarar i høve til trygda. Det er ikkje lett å sjå andre direkte skadeverknader enn dette personlege dilemmaet, utover at den som får stønad urettmessig vil oppleve det som ein skadeverknad når stønaden vert stogga og det oppstår spørsmål om tilbakekrevjing og eventuelt også straff.

Ved kontroll på staden vil det heller ikkje dreie seg om særleg sensitive personopplysningar, men situasjonen vil klart nok vere vanskeleg for ein arbeidsgjevar som ikkje har meldt arbeidstakarane til AA-registeret eller som nyttar «svart» arbeidskraft, og vanskeleg for ein arbeidstakar som arbeider «svart» og/eller har falsk sjukmelding. For andre vil ikkje kontrollen vere eit særleg inngripande tiltak, truleg meir eit irritasjonsmoment i kvardagen. Det er likevel klart at kontroll på staden vil flytte grensene for kva Arbeids- og velferdsetaten har heimel til og kva bedriftene og arbeidstakarane må finne seg i.

Begge dei aktuelle kontrollordningane kan ein velje å sjå som ledd i oppbygginga av eit system der staten overvakar alt i detalj. På den andre sida vil desse kontrollordningane styrke arbeidet mot trygdemisbruk, noko dei fleste reknar som viktig. Departementet vurderer det slik at tiltaka i seg sjølv ikkje er så inngripande eller har slike skadeverknader at dette i seg sjølv er eit avgjerande argument imot. Ved utforminga av lova bør ein likevel leggje stor vekt på ei fornuftig avgrensing av heimlane, slik ein ved bruken av heimlane i praksis kan unngå overtramp.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår etter dette at ein tek inn ein ny § 21-4 a i folketrygdlova om heimel til å krevje opplysningar frå tredjemann og heimel til å gjennomføre kontroll på arbeidsplassar mv. Den konkrete utforminga av desse kontrollordningane vert drøfta i punkt 4.5.3.2 og punkt 4.5.3.3.

4.5.3.2 Opplysningar frå tredjemann – folketrygdlova ny § 21-4 a første og tredje leddet

Forslaget i høyringsnotatet tok sikte på å påleggje opplysningsplikt for alle som vil kunne tenkjast å bidra til oppklaring av saka, privatpersonar så vel som institusjonar, offentlege eller private. Dette var meint å følgje av formuleringa «andre enn nevnt i § 21-4». Det ser likevel ut til at nokre av høyringsinstansane har tolka dette i retning av institusjonar eller personar som i noka mon tilsvarar dei som er nemnde i § 21-4, dvs. personar/institusjonar der opplysningsplikta kviler på ei eller anna form for profesjonell kapasitet. Politidirektoratet har likevel tolka forslaget slik det var meint.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet meiner at formuleringa «andre enn nevnt i § 21-4» gir eit riktig uttrykk for personkrinsen ein er ute etter. Det er behov for ei klar avgrensing mot personkrinsen i § 21-4, ettersom den nye regelen berre skal kunne brukast på særskilte vilkår. Sett i samanheng med klargjeringa her, skulle tvil ikkje vere mogleg.

Høyringsnotatet opna for å krevje kontrollopplysningar ved «begrunnet mistanke» om at det har skjedd eller «kan skje» urettmessige utbetalingar frå trygda. I tråd med forslag frå Økokrim (sjå punkt 4.5.2) meiner departementet at dette bør erstattast med «rimelig grunn til mistanke om at det har skjedd eller vil skje» urettmessige utbetalingar, mellom anna for å leggje ordlyden nærare opp til ordlyden i tilsvarande heimlar i andre lover.

Det kan vere vanskeleg å definere meir presist kva som skal til for at det skal reknast å vere rimeleg grunn til mistanke om urettmessige utbetalingar. Det er ikkje meininga å krevje at ein nærast skal vere sikker på at det har skjedd eller vil skje slike utbetalingar, men det må vere tilhøve i saka som kan indikere dette og som talar for at ein ser nærare på det. Den nye heimelen skal ikkje kunne brukast i saker der det ikkje er slike indikasjonar.

Som etter § 21-4 første leddet, vil det vere plikt til å gi opplysningar berre dersom dette er nødvendig for å avdekkje eller avgrense urettmessige utbetalingar frå trygda, og plikta gjeld berre opplysningar som er naudsynte for dette formålet, sjå det som er sagt om dette kravet i punkt 4.1.3. Det er difor ikkje heilt rett når Datatilsynet meiner at Arbeids- og velferdsetaten får ein blankofullmakt til å hente dei opplysningane etaten meiner er relevante. Det er eit tilleggskrav at opplysningane òg skal vere nødvendige for å gjere seg opp ei meining om spørsmålet, og kravet om rimeleg grunn til mistanke om urettmessige utbetalingar vil sjølvsagt gjelde.

Når dei aktuelle vilkår er oppfylte, kan etaten også be om opplysningar om andre enn stønadstakaren. Typisk vil dette gjelde økonomiske tilhøve (til dømes ektemakar med felles verksemd) eller kor ein person bur (saker om stønad til einslege forsørgjarar mv.).

Ved hentinga av opplysningar må ein følgje reglane i forslaget til ny § 21-4 c, sjå punkt 4.3.4.2. Det er berre reglane i tredje til sjette leddet i denne paragrafen som skal brukast her (første og andre leddet om pasientjournalar er ikkje aktuelle). Dette vil mellom anna innebere ei avgrensing av plikta til å gi opplysningar til det ein pliktar å vitne om etter tvistelova, slik Næringslivets Hovedorganisasjon gjekk inn for i høyringssvaret sitt (avgrensinga følgjer av femte leddet i den nye § 21-4 c).

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår etter dette at ein i første leddet i ny § 21-4 a i folketrygdlova gir Arbeids- og velferdsetaten heimel til å hente opplysningar frå andre enn dei som er nemnde i § 21-4 første leddet, personar eller instansar, private eller offentlege. Vilkåret skal vere at det er rimeleg grunn til mistanke om at det har skjedd eller vil skje urettmessige utbetalingar frå trygda. Slike opplysningar skal berre kunne krevjast av Arbeids- og velferdsdirektoratet eller særskilt utpeikte einingar i etaten, og ein kan berre krevje opplysningar som er nødvendige i høve til å avdekkje eller avgrense urettmessige utbetalingar. Opplysningar kan krevjast utan godtgjersle og utan omsyn til teieplikt. Folketrygdlova ny § 21-4 c om reglar for henting av opplysningar skal gjelde.

Reglane om opplysningar uten godtgjersle og utan omsyn til teieplikt vert foreslått tekne inn i folketrygdlova ny § 21-4 a tredje leddet som felles regel for opplysningar frå tredjemann og kontroll på staden. Fleire av høyringsinstansane spør om ei klargjering av tilhøvet til teieplikta. Regelen om opplysningar utan godtgjersle tilsvarar ordninga for opplysningar etter § 21-4 første leddet.

Ein viser til lovforslaget § 21-4 a første og tredje leddet og til merknadene til dei einskilde føresegnene.

4.5.3.3 Kontroll på staden – folketrygdlova ny § 21-4 a andre og tredje leddet

Det grunnleggjande spørsmålet ved utforminga av ei ordning med kontroll på staden er i kva for tilfelle slik kontroll kan skje. I høyringsnotatet bygde ein på at slike kontrollar berre skulle skje når det var grunn til mistanke om trygdemisbruk. Både Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Arbeids- og velferdsdirektoratet meiner at dette vil redusere effekten av slike kontrollar vesentleg. Ofte vil det vere uklart om eit slikt vilkår er oppfylt. Departementet tolkar dette slik at ein ønskjer ei ordning meir i retning av stikkprøvekontroll, dvs. ei ordning som til dømes Den Norske Advokatforening går imot.

Departementet ser det slik at innføringa av ei ordning med kontroll på staden bør ta sikte på å vere ein fullt ut effektiv reiskap i høve til å avdekkje og hindre trygdemisbruk. I høyringssvaret frå Arbeids- og velferdsdirektoratet vert det peikt på at einskilde bransjar er særleg utsette for misbruk på grunn av tilhøva ein arbeider under. Det kan dreie seg om stor utskifting av arbeidstakarar eller uvanleg store opningar for «svarte» inntekter. Departementet finn at ei effektiv kontrollordning bør opne for stikkprøvekontroll i høve til slike verksemder, i tillegg til kontroll på staden når det er rimeleg grunn til mistanke om at det har skjedd eller vil skje urettmessige utbetalingar frå trygda i samband med verksemda.

Ei rekkje andre lover gir kontrollinstansar høve til kontroll på staden utan vilkår om at det skal vere konkret grunn til mistanke om brot på reglane. Til dømes gjeld dette skatteetaten. Ei anna sak er at kontrollen særleg vil bli nytta når ein reknar med å finne tilhøve som ikkje samsvarar med reglane. Etter ei ny vurdering av desse spørsmåla meiner departementet at Arbeids- og velferdsetaten bør ha høve til å utføre kontrollar utan krav om konkret mistanke eller andre vilkår som vil kunne tolkast og gi opphav til rettssaker eller diskusjonar generelt. Ved nærare ettertanke kan ein slik heimel verke nokså sjølvsagt, sett i høve til arten av dei kontrolloppgavene som etaten har og i høve til at brot på reglane enklast kan bli avdekte på denne måten for svært mange av ytingane i folketrygda. Det er ein klar føresetnad at heimelen i tilfelle vert brukt i verksemder som ein erfaringsmessig veit er utsette med omsyn til trygdemisbruk eller ved konkret mistanke til ei bestemt verksemd.

Høyringsnotatet la opp til enkle og ikkje særleg inngripande tiltak under kontrollbesøka, sjå forslaget om dette i punkt 4.5.1. Hovudtiltaket var at arbeidstakarane skulle identifisere seg med tanke på kontroll med innmelding i AA-registeret og kontroll i høve til ytingar som sjukepengar. Vidare skulle ein kunne krevje innsyn i dokument for å avdekkje eller hindre urettmessige utbetalingar frå trygda. Departementet ser ikkje grunn til endringar i dette.

Fleire høyringsinstansar tek opp korleis retten til innsyn i dokumenta er å forstå, sjå til dømes høyringssvaret frå Arbeidsgiverforeningen Spekter. Det er klart at Arbeids- og velferdsetaten kan krevje å sjå dokumenta, men ikkje like klart om dei kan ta kopi eller få dokumenta med seg. Økokrim peiker på at heimel til å ta med seg dokument – sikring av bevis – normalt byggjer på avgjerd om dette i tingretten. Etter folketrygdlova § 21-4 noverande femte leddet kan Arbeids- og velferdsetaten krevje slik avgjerd og hjelp frå politiet til å sikre bevisa.

Departementet reknar med at det ikkje er noko til hinder for å ta notat frå dokument ein har fått innsyn i, og det verkar da ikkje å vere eit særleg stort steg vidare å kunne få med seg kopi av dokumenta. Ein foreslår at dette vert innarbeidd i lovforslaget. Dersom etaten reknar med at ein vil ha bruk for å ta med seg originaldokumenta, bør ein på førehand ta opp saka etter heimelen ein har i folketrygdlova § 21-4.

Høyringsrunden avdekte ulike behov for supplering av reglane knytta til framgangsmåten ved kontroll på staden, sjå punkt 4.5.2.

Det første spørsmålet gjeld om kontroll skal varslast på førehand. Etter departementet si meining kan dette ikkje vere aktuelt, ettersom det klart nok vil motverke intensjonane med kontrollen.

Vidare må slike kontrollar reknast som gransking etter forvaltningslova § 15, som mellom anna etablerer ei klageordning. Ein kunne tenkje seg at ei slik klage skulle kunne utsetje kontrollen, men resultatet ville da bli det same som ved varsling om kontrollen på førehand, at ein ikkje vil få noko ut av kontrollen av di verksemda får tid til å førebu seg. Regelen bør difor vere at klage etter forvaltningslova § 15 ikkje skal utsetje kontrollen.

Til slutt er det ein føresetnad for effektiv gjennomføring av kontroll på staden at ein får tilgang til lokala eller området der verksemda held til, utan ugrunna opphald. Ein foreslår difor at ein skal kunne krevje bistand av politiet til å gjennomføre kontrollen.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår etter dette at Arbeids- og velferdsetaten eller særskilt utpekte einingar i etaten får heimel i folketrygdlova ny § 21-4 a andre leddet til å gjennomføre kontroll på staden. Ved kontrollen skal ein kunne krevje at arbeidstakane identifiserer seg, og ein skal kunne krevje innsyn i og kopi av dokument som kan avdekkje eller hindre urettmessige utbetalingar. Kontrollen skal gjennomførast utan varsling på førehand, ei eventuell klage over kontrollen skal ikkje føre til utsetjing, og ein kan be om bistand frå politiet til å gjennomføre han. Kontroll på staden kan gjennomførast som stikkprøvekontroll i utsette bransjar, og generelt ved konkret mistanke om trygdemisbruk. Det vert foreslått presisert at helseopplysningar berre kan krevjast etter reglane i §§ 21-4 og 21-4 c.

Reglane i folketrygdlova ny § 21-4 a tredje leddet om at opplysningar eller innsyn i dokument vert å gi utan hinder av teieplikt og utan godtgjersle skal gjelde også i høve til kontroll på staden (sjå punkt 4.5.3.2).

Ein viser til lovforslaget § 21-4 a andre og tredje leddet og til merknadene til dei einskilde føresegnene.

4.6 Utveksling av informasjon med forsikringsselskap mv. – folketrygdlova ny § 21 – 4 b

4.6.1 Gjeldande rett og bakgrunn

Etter folketrygdlova § 21-4 kan Arbeids- og velferdsetaten berre få tilgang til opplysningar som det gjeld teieplikt for dersom det vert gitt pålegg om dette med grunnlag i behandlinga av ei konkret sak. Det same vil gjelde etter forslaget til ny § 21-4 a første ledd om opplysningsplikt for tredjemann. Personar eller institusjonar som har teieplikt, og som kjenner til tilhøve som indikerer trygdemisbruk, kan ikkje gi opplysningar av eige tiltak.

I Ot.prp. nr. 60 for 2001-2002 vart det fremja forslag om heimel til å gi opplysningar til etaten utan hinder av teieplikta for personar og institusjonar som etter folketrygdlova § 21-4 kan få pålegg om å gi Arbeids- og velferdsetaten nødvendige opplysningar. Forslaget vart ikkje vedteke i Stortinget, sjå Innst. O. nr. 56 for 2001-2002. Mellom anna viste ein til at krinsen som ville kunne gi opplysningar var for omfattande og at høyringa var mangelfull. Ein meinte òg at forslaget kunne tenkjast å skade tilliten mellom dei som fekk heimel til å gi opplysningar av eige tiltak og deira klientar/pasientar.

I høyringa til proposisjonen viste Finansnæringens Hovedorganisasjon til ulike problem knytta til forslaget, men ville likevel etter ei samla vurdering gå inn for at forsikringsselskap og andre finansinstitusjonar fekk høve til å gi opplysningar til trygda utan hinder av eigen teieplikt. Tidlegare Rikstrygdeverket tok difor opp med departementet forslag om dette. I brev 6. juli 2006, vedlagt eit notat med nærare omtale av saka, slutta Finansnæringens Hovedorganisasjon seg til dette forslaget, og foreslo samstundes at Arbeids- og velferdsetaten på dei same vilkåra skulle få rett til å varsle finansinstitusjonar om fare for forsikringssvindel mv.

I Dok. nr. 8:87 (2006-2007) har stortingsrepresentantane Elisabeth Aspaker, André Oktay Dahl, Martin Engeset og Bent Høie fremja eit lovforslag identisk med det som vart fremja i Ot.prp. nr. 60 for 2001-2002. Representantane viser til behovet for effektivisering av arbeidet mot trygdemisbruk. Forslaget vart ikkje vedteke, sjå Innst. O. nr. 3 (2007-2008).

4.6.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet at det vert etablert ein heimel for forsikringsselskap og andre finansintitusjonar til å gi Arbeids- og velferdsetaten opplysningar av eige tiltak utan hinder av teieplikta. Ein viser i samband med dette til § 7 i kvitvaskingslova om retten til å varsle Økokrim om moglege straffbare tilhøve. Departementet rekna med at forikringselskap mv. i særleg grad vil kunne ha eller få opplysningar som indikerer trygdemisbruk. Forsikringsselskapa har skadesaker som ligg nær opp til sakene i Arbeids- og velferdsetaten, og ofte vil det versere sak på det same grunnlaget både i etaten og i forsikringsselskapet.

Departementet meinte at ein heimel til å informere bør vere avgrensa til tilhøve som har medført eller kan medføre urettmessig mottak av trygdeytingar. Det bør vidare vere frivillig å gi informasjon av eige tiltak, ikkje ei plikt tilsvarande plikta til å gi opplysningar etter pålegg om det. Etter mønster av § 11 i kvitvaskingslova burde dei som gir informasjon i god tru, ikkje kunne gjerast ansvarlege for dette.

Departementet foreslo òg at det vert etablert ein tilsvarande opplysningsrett for Arbeids- og velferdsetaten i høve til forsikringsselskap og pensjonsinnretningar. Det er ei samfunnsinteresse å hindre forsikringssvindel, og forsikringsselskap mv. vil ha den same nytta av varsling som Arbeids- og velferdsetaten. Varslingsretten skulle gjelde i tilfelle der Arbeids- og velferdsetaten har gjort feilutbetalingar som kan krevjast tilbake, dvs. tilfella der mottakaren forsto eller burde ha forstått at utbetalinga hadde si årsak i ein feil. Vidare måtte Arbeids- og velferdsetaten kjenne til at det er eller har vore ei sak i eit konkret forsikringsselskap eller pensjonsinnretning. Dette ville kunne redusere monaleg verdien av varslingsretten.

Finansnæringens Hovedorganisasjon reiste i brevet 6. juli 2006 spørsmålet om Arbeids- og velferdsetaten kan melde alle aktuelle saker til Hovedorganisasjonen, som lagar eit eige register som selskapa kan bruke til kontrollsøk. Departementet meinte i utgangspunktet at varslingsretten berre burde gjelde i høve til konkret mistanke om forsikringssvindel, men ba likevel om at høyringsinstansane vurderte spørsmålet, ut frå at ordninga ville gi ei klar effektivisering.

Departementet meinte at forslaga i høyringsnotatet ville sikre varslingsrett i tilfella der det er mest sannsynleg at varsling vil føre til noko. Likevel vil ein varslingsrett for alle som kan få pålegg om å gi opplysningar til Arbeids- og velferdsetaten, slik ein gjekk inn for i Ot.prp. nr. 60 for 2001-2002 og slik det vart foreslått i Dok. nr. 8:87 for 2006-2007, kunne bidra til effektivisering av arbeidet mot trygdemisbruk. Departementet ba difor om kommentarar til ein slik meir omfattande varslingsrett.

4.6.3 Høyringsinstansane

4.6.3.1 Merknader til forslaget frå departementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio), Juss-Buss, Justis- og politidepartementet, Politidirektoratet, Regjeringsadvokaten, Statens pensjonskasse, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) og Økokrim sluttar seg til forslaget om informasjonsutveksling mellom Arbeids- og velferdsetaten og forsikringsselskap mv., medan Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) seier at ein ikkje har merknader til forslaget.

Akademikerne, Datatilsynet og Den norske legeforening er skeptiske til forslaget ut frå omsynet til personvern. Ein reknar med at informasjonsutvekslinga vil medføre overføring av sensitive data, til dømes helseopplysningar. Datatilsynet meiner i tillegg at ein bør halde på prinsippet om at offentlege organ berre skal gi frå seg informasjon når dette er til nytte for organet sjølv.

Fleire av høyringsinstansane som er positive til forslaget om utveksling av informasjon har synspunkt på utforminga av reglane eller omfanget av ordninga:

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) reiser spørsmål om forslaget til lovtekst vil vere tilstrekkeleg til å gjere det mogleg for finansnæringa å gi informasjon til Arbeids- og velferdsetaten. Problemet er utforminga av teieplikta i næringa, som etter lovreglane berre kan vike for plikt til til å gi opplysningar, ikkje rett til å gi opplysningar slik det er tale om her. Ein ber om at departementet ser nærare på dette før det endelege framlegget. Ein meiner òg at ein bør opne for informasjon frå Arbeids- og velferdsetaten når ein person har gjort forsøk på å oppnå urettmessige utbetalingar frå trygda, ikkje berre som etter lovforslaget når det faktisk har skjedd feilutbetalingar. FNH framhevar i tillegg behovet for samarbeid mellom forsikringa og trygda, og viser mellom anna til at svindelen i forsikringa kan reknast å utgjere om lag 1 milliard kroner i året.

Justis- og politidepartementet uttaler:

«Det foreslås at Arbeids- og velferdsetaten uten hinder av taushetsplikt skal kunne varsle blant annet forsikringsselskaper, jf forslaget til § 21-4 b annet ledd. Etter ordlyden i forslaget til annet ledd første punktum gjelder dette der det er tale om forhold som «kan medføre» urettmessige betalinger fra den aktuelle institusjonen. Vi antar at det kan være grunn til å la bestemmelsen gjelde også der det «har medført» uriktige utbetalinger, jf for så vidt første ledd. Forholdet mellom første og annet punktum i annet ledd synes å være at det i annet punktum oppstilles ytterligere vilkår for varsling. Det vil si at varsling bare kan skje der vedkommende faktisk har mottatt urettmessige ubetalinger fra Arbeids- og velferdsetaten og der vilkårene for at etaten kan kreve tilbakebetaling er tilstede. Dersom denne forståelsen er riktig, bør man omformulere bestemmelsen, det vil si foreta en sammenskriving av første og annet punktum. Alternativt bør man vurdere om det også kan være aktuelt å gi Arbeids- og velferdsetaten en varslingsrett selv om det ikke har skjedd noen urettmessig ubetaling av trygd, men der det likevel kan være en mistanke om at det kan skje urettmessige forsikringsutbetalinger.

Justisdepartementet mener at en slik alternativ løsning har gode grunner for seg og gjør det mulig å gi opplysninger også i forbindelse med forsøkshandlinger. Det må antas at det også i slike tilfelle vil kunne foreligge opplysninger av betydning for å kunne avdekke om det har, eller kan bli tale om urettmessige forsikringsutbetalinger. En slik løsning gir også en bedre harmonisering mellom bestemmelsens først og annet ledd. Etter Justisdepartementets oppfatning synes vilkårene om at varsling bare kan foretas når det er foretatt uriktige betalinger og vilkårene for å kreve tilbakebetaling er til stede, unødig restriktive. Hvorvidt varslingsretten skal gis et videre anvendelsesområde kan vurderes på nytt etter at man har tilegnet seg nødvendige erfaringer for så vidt gjelder om varslingsrett som foreslått fungerer etter forutsetningene.»

Politidirektoratet støttar som nemnd forslaget om informasjonsutveksling mellom Arbeids- og velferdsetaten og forsikringsselskapa mv. Ein meiner at forslaget også vil bidra til å effektivisere arbeidet for politiet, som i dag har all koordinering av saker som vedkjem både trygd og forsikring. I tillegg meiner ein at ein med fordel kan ta med likningskontora i eit slikt samarbeid.

Økokrim reiser spørsmål om effektivisering av informasjonen frå Arbeids- og velferdsetaten ved å kanalisere han gjennom FNH.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet tek opp spørsmålet om avgrensingar i høve til teieplikta ved informasjonsutvekslinga og handsaminga av opplysningar ein får. Når det gjeld opplysningar frå Arbeids- og velferdsetaten til forsikringa, meiner ein at den foreslåtte avgrensinga til tilfelle der etaten kjenner til at det verserer ei sak for eit konkret forsikringsselskap må kunne aksepterast.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler:

«I bestemmelsens første ledd er finansinstitusjoner gitt mulighet til å informere etaten om forhold som kan medføre eller har medført urettmessig utbetaling av trygdeytelser. Tilsvarende er etaten i andre ledd gitt mulighet for å informere finansinstitusjoner om forhold som kan medføre urettmessige utbetalinger fra denne institusjonen. Arbeids- og velferdsdirektoratet er av den oppfatning at ordlyden bør være identisk i de to leddene, og foreslår at ordlyden «kan medføre eller har medført» brukes i begge leddene.»

4.6.3.2 Merknader til tilleggsspørsmåla i høyringsnotatet

I høyringsnotatet ba departementet om ei vurdering av spørsmålet om innmelding av alle feilutbetalingssaker til FNH for å lage eit eige register der.

Akademikerne, Den Norske Advokatforening, Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede, Politidirektoratet, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Regjeringsadvokaten og Arbeids- og velferdsdirektoratet går mot dette forslaget ut frå omsynet til personvern.

Finansnæringens hovedorganisasjon (FNH) ser òg problema som knyttar seg til eit slikt register og reiser spørsmål om ei løysing der FNH får alle meldingane frå Arbeids- og velferdsetaten og sender dei vidare til alle dei aktuelle selskapa.

Vidare ba departementet i høyringsnotatet om kommentarar til ein varslingsrett for alle som kan få pålegg om å gi opplysninger til Arbeids- og velferdsetaten, dvs. forslaget frå Ot.prp. nr. 60 (2001-2002) og Dok.nr. 8:87 (2006-2007).

Den Norske Advokatforening og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) er dei einaste instansane som har sagt noko om dette. Dei gir inga støtte til forslaget.

4.6.4 Departementet si vurdering

Arbeids- og inkluderingsdepartementet finn at ein ut frå reponsen i høyringsrunden bør gå vidare med forslaget om utveksling av informasjon mellom Arbeids- og velferdsetaten og forsikringsselskapa mv.

Ut frå merknaden til Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), synest det klart at ein må gjere endringar i lovene som regulerer teieplikta for finansnæringa, slik at tilhøva ligg til rette for at ein kan gi informasjon til Arbeids- og velferdsetaten. Når denne teieplikta berre må vike for pålegg om å gi informasjon, vil ein ikkje etter eige tiltak kunne gi opplysningar til Arbeids- og velferdsetaten.

Høyringsrunden avdekkjer òg eit behov for å gå gjennom utforminga og i noka mon omfanget av varslingsretten etter forslaget i høyringsnotatet, sjå til dømes merknadene frå FNH, Justisdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Ut frå høyringsvara, særleg synspunkta frå Justisdepartementet, kan det sjå ut til at vilkåra for varsling frå Arbeids- og velferdsetaten har fått ei noko uheldig formulering. Etter ei ny vurdering er det òg vanskeleg å halde fast ved at etaten berre skal kunne varsle dersom det faktisk har skjedd ei feilutbetaling frå Arbeids- og velferdsetaten, og at vilkåra for å krevje attende feilutbetalinga er oppfylte. Justisdepartementet meiner at dette vilkåret er meir restriktivt enn naudsynt, og at ein bør ta med tilfella der det er gjort forsøk på å oppnå ei urettmessig trygdeyting. Det same meiner Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH).

Arbeids- og inkluderingsdepartementet er samd i dette, slik at varslingsretten bør gjelde når ein person ved forsett eller aktløyse har fått eller har søkt å oppnå urettmessige ytingar frå Arbeids- og velferdsetaten. Dette medfører at varslingsretten vert avgrensa til dei same tilfella som foreslått i høyringsnotatet, likevel slik at ein òg skal kunne varsle sjølv om forsettet eller aktløysa ikkje har ført til utbetalingar frå trygda. Eit forsikringsselskap skal i slike tilfelle kunne varslast om tilhøve som har medført eller kan medføre urettmessige utbetalingar frå denne institusjonen til denne personen. Det siste er meint å medføre at etaten berre kan varsle når ein kjenner til at den aktuelle personen har ei sak eller er forsikra i eit bestemt selskap.

Reaksjonane i høyringsrunden i høve til spørsmålet om eit register i forsikringsbransjen over avslørte trygdemisbrukssaker gir etter departementet si vurdering ikkje grunnlag for ei meir omfattande informasjonsutveksling frå Arbeids- og velferdsetaten til forsikringsselskapa enn det som var foreslått i høyringsnotatet. FNH har foreslått mellomløysingar, mellom anna at det vert utpeikt ein «trygdeansvarleg» i kvart selskap til å ta mot meldingane frå Arbeids- og velferdsetaten. Dette ville likevel medføre at desse etter måten sensitive opplysningane ville gå til alle selskapa, utan omsyn til om personen faktisk er eller har vore forsikra der. Ein held difor fast ved forslaget om at melding frå etaten berre vert gitt til det konkrete selskapet der personen er forsikra.

Ofte vil etaten ha kunnskap om selskapet der ein konkret person er forsikra. I mange saker hentar forsikringselskapa aktuelle opplysningar frå trygda for å kunne vurdere krav mot selskapa. Dette skjer ved at selskapet legg fram ei fullmakt der forsikringtakaren gir skriftleg samtykke til at legeerklæringar mv. vert utleverte etter nærare spesifikasjonar i samtykket. Denne fullmakta vil liggje i saka, og sakshandsamaren vil da kunne kontakte forsikringselskapet for å få klarlagt om personen har ei sak der. Slik kunnskap vil etaten som nemnd kunne ha i mange saker, og dette gjer at varslingsretten vil kunne verke effektivt.

Justisdepartementet reiser spørsmål om Arbeids- og velferdsetaten bør ha varslingsrett i høve til forsikringsselskapa utan omsyn til kva som har skjedd i eigen etat, dvs. varsling berre på grunnlag av at ein konkret veit om ei svindelsak i forsikringa. Arbeids- og inkluderingsdepartementet ser at ei slik endring av forslaget ville medføre vesentleg enklare reglar. Ein er likevel usikker på i kva for mon dette ville gjere ordninga meir effektiv. Spørsmålet vil kunne vurderast på nytt på grunnlag av erfaringane i praksis. Ein kan heller ikkje sjå at tilhøva per i dag ligg til rette for å inkludere likningskontora i samarbeidsordninga, slik Politidirektoratet foreslår.

Nokre av høyringsinstansane ser ut til å leggje til grunn at varslingsretten for Arbeids- og velferdsetaten vil medføre at ein overfører til forsikringsselskapet eller pensjonsinnretninga opplysningar som er henta med tanke på etaten si eiga handsaming av saka, til dømes konkrete opplysningar om helsa til personen. For å gjere det klart at dette ikkje er eller har vore meininga, bør ein ta inn ein regel i lovforslaget om korleis varslet frå Arbeids- og velferdsetaten skal sjå ut. Departementet foreslår at ein for det første etablerer eit forbod mot å gi vidare opplysningane som er henta for eiga handsaming, og for det andre gir retningsliner for kva varslet skal gå ut på. Ein foreslår at varslet – i tillegg til ein identifikasjon av personen – skal opplyse kva for ytingar vedkomande har fått eller søkt å oppnå og i tillegg seier om dei feilaktige eller mangelfulle opplysningane i saka gjeld sivilstand, bustad, økonomiske eller helsemessige tilhøve eller anna. På grunnlag av dette varslet vil forsikringsselskapet kunne krevje at vedkomande til dømes gjennomgår ei kontrollundersøking eller kjem med ny dokumentasjon på det aktuelle området. Selskapet vil ikkje med heimel i den nye paragrafen kunne få noko frå Arbeids- og velferdsetaten som kan vere til direkte bruk ved handsaminga av saka.

Departementet foreslår at den som det vert gitt opplysningar om til Arbeids- og velferdsetaten eller til eit forsikringsselskap mv ikkje skal få varsel om informasjonsutvekslinga. Ein kan ikkje sjå tilstrekkeleg grunn til at denne personen skal få høve til å førebu seg på kontrollen og/eller kravet om tilbakebetaling som vil kome etterpå. Slike tilpassingar kan mellom anna vere at feilaktig utbetalte pengar vert unnagøymde. Risikoen for tilpassingar vert redusert med den foreslåtte regelen. Departementet har vurdert om ein eventuelt kunne gi varsel om informasjonsutvekslinga seinare, men ein kan ikkje sjå at dette vil ha særleg meining sett i høve til det varselet som vert gitt ved at saka vert tatt opp til ny vurdering av institusjonen som har fått informasjon om dei aktuelle tilhøva.

Ein foreslår at reglane i høyringsforslaget om teieplikt for mottakar av opplysningane etter varslingsordninga, begrensingar i bruken av opplysningane og fritak for straff og erstatning for den som gir opplysningar i god tru, vert tekne med i det endelege lovforslaget.

Spørsmålet om å gi varslingsrett til alle som kan få pålegg om å gi opplysningar etter folketrygdlova § 21-4 første leddet, vekte lita interesse i høyringsrunden. Dei som sa noko om dette, var heilt imot. Departementet tek difor ikkje opp eit slikt forslag no, men vil etter kvart vurdere om tilhøva ligg til rette for at ei eller fleire av desse gruppene kan få ei ordning med varslingsrett. I denne samanhengen vil det vere vesentleg i kva for grad ein kan rekne med at varslinga vil vere nyttig for arbeidet til Arbeids- og velferdsetaten, samanlikna med ulempene som vil kunne vere knytta til slik varsling.

Ulempene ved ei varslingsordning er først og fremst at ordninga vil kunne nyttast selektivt ut frå personlege preferansar og i verste fall utan tilstrekkeleg grunn. Risikoen for dette aukar med omfanget av varslingsordninga. Departementet vurderer det slik at at risikoen er minimal med den utforminga forslaget her har fått. Varslingsretten er lagt til profesjonelle aktørar innanfor eige fagfelt. Ein finn likevel grunn til å ta inn heimel til å gi reglar om korleis retten skal utøvast i praksis.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår at det vert etablert ein ny § 21-4 b i folketrygdlova som gjort greie for her. For å sikre at finansinstitusjonar skal kunne gi informasjon til Arbeids- og velferdsetaten, foreslår ein i tillegg endringar i lovene om sparebankar (§ 21 første leddet), forretningsbankar (§ 18 første leddet) og i forsikringslova (§ 1-6 andre leddet) som gjer det klart at teieplikta i næringa ikkje er til hinder for at det vert gitt informasjon etter folketrygdlova § 21-4 b.

Ein viser til lovforslaget § 21-4 b og til merknadene til denne paragrafen.

4.7 Presisering av at personar som får overgangsstønad må gjere det sannsynleg at han eller ho er einsleg far eller mor med eineomsorg for barn – folketrygdlova § 15-5 første leddet

4.7.1 Gjeldande rett

Overgangsstønad skal sikre inntekt for dei som har eineomsorg for barn og gi hjelp til sjølvhjelp i ei overgangstid, slik at dei kan bli i stand til å forsørgje seg ved eige arbeid, sjå folketrygdlova § 15-1.

Overgangsstønad vert gitt etter folketrygdlova § 15-6 til einsleg mor eller far som i ei overgangstid er ute av stand til å forsørgje seg sjølv ved eige arbeid på grunn av omsorgen for barn eller av di han eller ho først etter ei utdanningstid eller omstillingstid kan få arbeid. Etter folketrygdlova § 15-5 første leddet er det eit vilkår at den einslege forelderen har eineomsorg for barnet. Eineomsorg er i andre leddet legaldefinert som at den eine av foreldra varig har klart meir av den daglege omsorgen enn den andre og at foreldra bur kvar for seg. Foreldre som er aleine om omsorg for barn vert rekna å vere i ein vanskelegare situasjon enn andre foreldre med omsyn til å kunne arbeide og skaffe seg kompetanse. Har ikkje den einslege mora eller faren eineomsorg, vil ikkje statusen som einsleg vere noko som set han eller ho i ein slik særleg omsorgssituasjon som overgangsstønaden er meint å kompensere. Etter § 15-5 andre leddet andre punktumet vert foreldra ikkje rekna å ha eineomsorg dersom dei har nære buforhold.

Stønaden vert i utgangspunktet gitt i tre år. Etter at barnet har fylt tre år, er det eit vilkår for å få overgangsstønad at den einslege forelderen er i yrkesretta aktivitet. Rett til overgangsstønad i to år til, og for nokon stønadsgrupper tre år til, vert gitt under utdanning eller opplæring. Årleg overgangsstønad utgjer 1,85 gonger grunnbeløpet.

I samband med høyringa har NAV Kontroll og innkrevjing og Arbeids- og velferdsdirektoratet i møte med departementet og i brev 25. september 2007 mellom anna gjort greie for erfaringane frå arbeidet med trygdemisbruk når det gjeld stønad til einsleg mor eller far og problema med praktiseringa av reglane i dag.

Talet på anmeldte saker som gjeld einslege forsørgjarar har auka sterkt. Om lag ein tredel av tipsa (totalt 16-1700 i året) gjeld denne gruppa. Statistikk over anmeldte saker på området einsleg mor eller far har auka frå 51 saker i 2000 til 111 saker i 2006 (ein fekk 425 tips i 2005 og 358 i 2006). Beløpet i 2006 på dette området aleine var ca. 22 millionar kroner. Fleire av dei anmeldte sakene har resultert i domfelling av så vel mor som far og med opp mot eitt år fengselsstraff og erstatning til Arbeids- og velferdsetaten og sosialetaten (bustøtte) med fleire hundre tusen kroner. Talet på tips, sett i samanheng med at det berre er dei sakene der ein har relativt klare indisium på urettmessige stønader som vert meldt til politiet, talar for at mørketalet er stort.

Direktoratet og NAV Kontroll og innkrevjing har peikt på at spesielt vilkåra om at stønadstakaren skal ha eineomsorg for barn og ikkje skal leve saman med den andre av foreldra til barnet som skapar dokumentasjonsproblem. Erfaringane frå etaten er at det på trass av mistanke om misbruk likevel vert opplevd som vanskeleg å avslå krav om overgangsstønad. Direktoratet har i samband med dette vist til at det i motiva til barnetrygdlova er ein føresetnad at det ved søknad om utvida barnetrygd er stønadstakaren som i tvilstilfelle må leggje fram bevis for at han eller ho har eige hushald. Direktoratet meiner at ein bør kunne snu på kven som skal føre bevis med omsyn til om foreldra faktisk bur kvar for seg jamvel når det gjeld vurderinga av stønad til einsleg mor eller far.

4.7.2 Departementet si vurdering

Departementet meiner at det i høve til legitimiteten i ordninga er viktig å hindre misbruk av overgangsstønad. På bakgrunn av tilbakemeldinga frå direktoratet om utfordringar ved praktiseringa av regelverket og spørsmålet om innføring av ein regel om kven som må føre bevis for separat hushald parallelt til det som materielt gjeld for utvida barnetrygd, vurderer departementet her om ein bør få ein slik regel i lova med omsyn til overgangsstønad.

Overgangsstønad og utvida barnetrygd rettar seg i det vesentlege til same målgruppa, einslege foreldre. Ytingane har likevel ulikt formål. Medan utvida barnetrygd skal dekkje meirutgifter ved at ein er aleine om hushaldet, skal overgangsstønad dekkje levekostnader og føre til seinare sjølvforsørging. Etter den tidlegare lova om barnetrygd var vilkåret for å få utvida barnetrygd at stønadstakaren, i tillegg til å ha eineomsorg for barnet, hadde status som einsleg og ikkje levde saman med den andre av foreldra. Etter praksis var vurderingstemaet særleg om den eine av foreldra hadde sin faste bustad i same bueininga eller huset som barnet og den andre av foreldra. I lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd er retten til utvida barnetrygd ikkje lenger knytta til vilkår om eineomsorg eller at ein ikkje lever saman med den andre forelderen. Utvida barnetrygd er nå knytta til at foreldra ikkje bur saman i eit felles hushald. Det framgår av Ot.prp. nr. 57 (2000-2001) at dette er tufta på formålet med utvida barnetrygd og omsynet til å lette vurderingstemaet, men at ein da hadde visse føresetnader om kven som måtte føre bevis for dette. I Ot.prp. nr. 57 vert det sagt:

«I de aller fleste tilfeller vil det ikke være noe problem å fastslå hvorvidt barnets foreldre er etablert i hver sin boenhet. Det mest vanlige er at en av foreldrene etter brudd flytter til annet hus eller annen leilighet. Avgrensningsproblemer vil oppstå der for eksempel det som tidligere var felles bolig deles opp til flere boenheter, og der foreldrene bosetter seg i hver sin etasje og lignende. I disse tilfellene foreslås det at trygdekontoret må kunne kreve at foreldrene dokumenterer at de bor i en egen boenhet i forhold til retten til utvidet barnetrygd. De må kunne dokumentere at det foreligger en ny utgiftsprofil. Dokumentasjon på dette kan for eksempel gå ut på at det fremlegges kvitteringer fra telefonselskap (eget telefonabonnement), NRK (egen TV- lisens), Posten, Folkeregisteret (melding om flytting), aviser m.m. og at summen av dokumentasjon må sannsynliggjøre at vedkommende har etablert en ny husholdning. Departementet foreslår at det innføres et vilkår om at det er stønadsmottaker som skal dokumentere/sannsynliggjøre at vilkårene for rett til utvidet stønad er oppfylte. Tanken bak en slik bestemmelse er at søkeren skal kunne sannsynliggjøre/ godtgjøre overfor trygdeetaten at han/hun rent faktisk bor sammen med barnet i en egen husholdning adskilt fra den andre av barnets foreldre.»

Dei aller fleste som søkjer overgangsstønad vil også ha krav på utvida barnetrygd. Det følgjer likevel av det som er sagt her at krava til atskilt bustad er ulike for dei to ytingane, slik at vilkåra for utvida barnetrygd kan vere oppfylte, samtidig som han eller ho ikkje har krav på overgangsstønad. Departementet meiner at det ikkje er aktuelt å objektivisere vilkåra for overgangsstønad ved å oppheve kravet til eineomsorg, slik det er gjort for utvida barnetrygd, for på den måten å unngå tvil om vilkåra for overgangsstønad er oppfylte. Ein viser til at formålet med stønad til einsleg mor/far er å avhjelpe den meirbelastninga det er å vere aleine om den faktiske og daglege omsorgen og slik leggje til rette for hjelp til sjølvhjelp. Det er nettopp eineomsorgen som er utgangspunktet for stønaden, ikkje meirkostnader ved separat hushald.

Det praktiske problemet som utløyser spørsmål om regulering av kven som må føre bevis for at vilkåra er oppfylte ved overgangsstønad, er at ein av foreldra kan registrere seg med fast bustad hos ein ven, foreldre, anna familie, postboks osb., utan at Arbeids- og velferdsetaten har høve til å kontrollere realiteten i dette. Det er normalt ikkje mogleg å vite om ei melding om bytte av bustad er reell utan at ein undersøkjer dette på same måte som når politiet undersøkjer proforma ekteskap. Dette inneber at etaten som utgangspunkt ikkje har noko anna å byggje på enn bustadsregistreringa og opplysningane gitt av stønadstakaren sjølv, eventuelt den andre av foreldra til barnet. Situasjonen vil betre seg monaleg med den opplysningsplikta for tredjemann som ein har foreslått i punkt 4.5.3.2.

Det alminnelege, sivilrettslege utgangspunktet er at det er den som hevdar å ha ein rett som må gjere dette sannsynleg. Trygderetten har i samsvar med fast og langvarig praksis lagt til grunn at det som hovudregel er den som meiner å ha krav på den aktuelle ytinga som også må føre bevis for kravet. I dei aktuelle sakene fører dette til at den som krev stønad som einsleg forelder må dokumentere at han eller ho bur ein annan stad enn den andre forelderen. Stønadstakaren kan likevel vanskeleg leggje fram dokumentasjon som «beviser» dette, anna enn ei melding om ny adresse. Dermed har han eller ho ved å gi ei slik opplysning, som utgangspunkt, gjort kravet sitt sannsynleg i tilstrekkeleg grad. I dag krev ein berre at dei som får utvida barnetrygd eller stønad til einsleg mor eller far skriv under på eit detaljert eigenerklæringsskjema éin gong i året. Dette tillitsbaserte systemet medfører i praksis at det er etaten som må føre bevis for at han eller ho ikkje bur der han eller ho har oppgitt.

Dersom det er mistanke om eller konkrete haldepunkt for at opplysninga ikkje er riktig, for eksempel ved at ein ved ein utlendingskontroll (av andre personar) har funne ut at den andre forelderen ikkje bur på oppgitt adresse, blir det eit spørsmål om stønadstakaren i tilstrekkeleg grad har sannsynleggjort at vilkåret er oppfylt. Det er i denne samanhengen at direktoratet ønskjer ei regelendring som snur om på kven som må føre beviset.

Departementet vil peike på at dersom det er konkrete haldepunkt for at opplysninga om bustad ikkje er riktig, vil etaten kunne kome til at stønadstakaren ikkje i tilstrekkeleg grad har sannsynleggjort retten sin, dersom ho eller han ikkje har gitt ei fullgod forklaring om tilhøvet.

På bakgrunn av tilbakemeldingane frå direktoratet om praktiseringa av reglane i etaten, meiner departementet at det vil vere tenleg å presisere i lova at det er stønadstakaren som må føre bevis for at vilkåra er oppfylte.

Eit eksempel som ikkje er uvanleg er at foreldra melder om at dei ikkje lever saman og den eine av foreldra oppgir ny bustad, men at foreldra får barn saman i løpet av den tida da den som pretenderer å ha eineomsorg for felles barn får overgangsstønad. Departementet meiner at det i desse tilfella er vanskeleg å leggje til grunn at stønadstakaren er einsleg forelder og/eller har eineomsorg.

I slike tilfelle kan det vere avgjerande kven som må føre bevis. Dersom det er forvaltninga som skal sannsynliggjere at stønadstakaren ikkje er einsleg eller ikkje har eineomsorg, vil det antakeleg ikkje vere nok å vise til at foreldra igjen har fått barn saman. Dersom stønadstakaren må føre bevis for at han eller ho er einsleg forelder med eineomsorg, meiner departementet at det i desse sakene i praksis normalt ikkje vil vere aktuelt å leggje til grunn at kravet til eineomsorg er oppfylt. Departementet legg til grunn at når foreldra – trass i at dei har meldt frå om brot på samlivet – igjen har fått barn saman, vil ei eventuell ny erklæring om at den eine forelderen nå igjen har flytta ut få lita eller inga sjølvstendig vekt.

Departementet har vurdert om ein like gjerne kunne ha ein avskjeringsregel i dei tilfella der foreldra igjen får barn saman, men har kome til at dette ikkje er nødvendig når reglane om kven som skal føre bevis vert praktisert som lagt til grunn ovanfor, samtidig som ein held det opent at vilkåra kan vere oppfylte i heilt spesielle tilfelle.

Arbeids- og velferdsetaten har gitt tilbakemelding om at foreldra, i det som etaten mistenkjer er misbrukstilfelle, ikkje sjeldan hevdar at årsaka til at dei ser ut til å bu saman berre er praktiske tilhøve i samband med utøving av samværsretten og ikkje at dei har teke oppatt samlivet eller deler omsorga i større grad enn det som tidlegare var føresetnaden. Departementet legg til grunn at der den forelderen som angjeveleg ikkje til dagleg bor saman med barnet likevel stadig overnattar eller har samvær med barnet heime hos den andre forelderen, vil ein kunne kome til at tilhøva talar for at stønadstakaren ikkje har eineomsorg. Sjølv om det i seg sjølv er positivt at foreldra har samvær, og samvær ikkje teller i høve til retten til utvida barnetrygd, talar formålet med overgangsstønad for at samvær verkar inn på retten til stønad dersom samværet inneber at stønadstakaren i røynda ikkje har eineomsorg.

I praksis vil regelen om kven som skal føre bevis innebere at desto fleire indikasjonar ein har på at han eller ho ikkje er einsleg forelder med eineomsorg, desto større krav til dokumentasjon må ein stille til stønadstakaren for at han eller ho skal kunne reknast å ha sannsynleggjort kravet.

Indikasjonar på at han eller ho ikkje er einsleg forelder med eineomsorg kan for eksempel vere at det ikkje er lagt fram dokumentasjon om mekling, at foreldra, enda dei seier at dei deler på omsorgen, ikkje kan framvise noka samværsavtale, at partane framleis står registrerte som gifte i heimlandet, at ein nyttar postboksadresser osb. Ingen av desse tilhøva vil i seg sjølv kunne vere tilstrekkeleg grunnlag for å avslå overgangsstønad, men momenta vil kunne vere ledd i ei totalvurdering.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår at folketrygdlova § 15-5 første leddet vert presisert, slik at det går fram at stønadstakaren må gjere det sannsynleg at han eller ho er eineforsørgjar med eineomsorg for barn.

Ein viser til lovforslaget, folketrygdlova § 15-5 første leddet, og til merknadene til denne føresegna.

4.8 Opplysningar til andre forvaltningsorgan – arbeids- og velferdsforvaltningslova § 7

4.8.1 Gjeldande rett

Etter forvaltningslova § 13 b nr. 5 er teieplikt etter § 13 ikkje til hinder for at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorgan opplysningar om tilhøvet som ein person har til organet og vedtak ein har gjort, og det same gjeld andre opplysningar når det er naudsynt for å fremje oppgåvene til avgjevarorganet. Nr. 6 i paragrafen utvidar dette ved at «kontrollmyndighet» kan få opplysningar om lovbrot, mellom anna når dette synest «ønskelig av allmenne omsyn».

De nemnde reglane i forvaltningslova gjeld i utgangspunktet også for Arbeids- og velferdsetaten, jf. arbeids- og velferdsforvaltningslova § 7 første leddet, men høvet til å gi opplysningar til andre forvaltningsorgan vert avgrensa i det andre leddet i den nemnde paragrafen. Ein kan berre gi opplysningar til andre forvaltningsorgan så langt det er nødvendig for å fremje oppgåvene til Arbeids- og velferdsetaten eller for å hindre vesentleg fare for liv eller alvorleg skade på helse.

4.8.2 Høyringsnotatet

Departementet viste i høyringsnotatet til at grensene for å gi opplysningar til andre forvaltningsorgan gjer at Arbeids- og velferdsetaten i liten grad kan hjelpe andre offentlege etatar til å hindre økonomisk kriminalitet. Det vil i regelen ikkje vere mogleg for etaten å utlevere opplysningar til andre offentlege organ av eige tiltak.

Arbeids- og velferdsetaten har i nokre tilfelle konkret dokumentasjon på at det er gitt falske opplysningar til andre forvaltningsorgan. Mellom anna kan NAV utland observere at studentar som får stønad frå Statens lånekasse for å studere i utlandet på same tid får dagpengar i Noreg, utan at Lånekassa kan bli informert.

Ut frå dette gjekk ein i høyringsnotatet inn for at etaten får det same høvet til å gi opplysningar som andre forvaltningsorgan har etter forvaltningslova, dvs. å kunne gi opplysningar til andre offentlege etatar utan hinder av teieplikta. Dette vart foreslått avgrensa til opplysningar med sikte på «å hindre urettmessig utbetaling av offenlige midler», sjå utkastet i høyringsnotatet til endringar i arbeids- og velferdsforvaltningslova § 7 andre leddet første punktumet.

Ettersom teieplikta i Arbeids- og velferdsetaten er direkte knytta til utforminga av teieplikta i forvaltningslova, var departementet i høyringsnotatet i noka mon usikker på om forslaget til endring i arbeids- og velferdsforvaltningslova var å sjå på som ein sjølvstendig heimel eller som ei anvending av forvaltningslova § 13 b nr. 5 og 6. Ein ba om kommentarar til dette.

4.8.3 Høyringsinstansane

Eit fleirtal av høyringsinstansene som går inn på forslaget, meiner at ein bør opne for samarbeid mellom offentlege organ i tråd med forslaget til endringar i arbeids- og velferdsforvaltningslova § 7. Dette gjeld såleis Finansdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Justis- og politidepartementet, Oslo kommune, Politidirektoratet, Regjeringsadvokaten, Samferdselsdepartementet og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS).

Datatilsynet, Den Norske Advokatforening og Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio) er negative til forslaget. Det viktigaste argumenta i denne samanhengen er personvernomsynet og at ein bør halde på prinsippet om at offentlege organ berre skal gi opplysningar til andre organ når dette vil fremje oppgavene til avgjevarorganet. Datatilsynet viser òg til at «bestemmelsene om taushetsplikt, og den begrensede adgangen til å videreformidle informasjon» var eit særskilt poeng da lova kom i 2006. Unio meiner at det er naudsynt med ytterlegare utgreiing av dette.

Fleire av instansane som støttar forslaget meiner samstundes at ein bør gjere justeringar i lovteksta eller omfanget av reglane:

Arbeids- og velferdsdirektoratet nemner ei rekkje område der ein meiner ein bør kunne gi opplysningar til andre offentlege organ, inkludert utlendingsområdet.

Politidirektoratet nemner òg utlendingssakene, og det vert i tillegg reist spørsmål om tilsvarande endringar i høve til sosialtenestelova.

Samferdselsdepartementet ønskjer at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne gi melding til løyveorgana om fakta/vedtak som er relevante for å ha eller få løyve. Bakgrunnen er mellom anna problema i den seinare tida knytta til drosjeløyve.

Finansdepartementet ønskjer ei utviding av formuleringa, slik at ein òg skal kunne gi varsel for å hindre at nokon «unndrar midler fra innbetaling til det offentlige», slik at ein får med skatteetaten, der problemet er at pengar ikkje vert innbetalte.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet meiner det bør vurderast om fare for urettmessig utbetaling skal vere nok til å varsle eller om ein bør ha tilleggsvilkår.

Arbeidsgiverforeningen Spekter meiner mellom anna at teieplikta er så viktig at ein bør få ein definisjon av kva for offentlege organ som kan få opplysningar frå Arbeids- og veferdsetaten.

Justis- og politidepartementet uttaler:

«Høringsnotatet punkt 10 handler om Arbeids- og velferdsetatens adgang til å gi taushetsbelagte opplysninger til andre forvaltningsorganer. Etter ordlyden i arbeids- og velferdsforvaltningslova § 7 er etatens adgang til dette snevrere enn det som følger av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6. Vi antar at det svært ofte vil ligge et lovbrudd til grunn for saker om urettmessig utbetaling av offentlige midler, slik at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 gir adgang til å gi opplysninger til andre forvaltningsorganer i slike tilfeller. Slik arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 er formulert vil imidlertid ikke dette gjelde for Arbeids- og velferdsetaten uten at det tas inn et slikt tillegg som foreslått i bestemmelsen, fordi bestemmelsen bare gir anledning til å gi opplysninger til andre organer i de tilfeller som er særskilt nevnt (jf. formuleringen «kan bare gis...»). Vi har ikke innvendinger til at det tas inn et slikt tillegg. Når det bare er adgang til å gi andre forvaltningsorganer opplysninger i de særskilt oppregnede tilfeller, virker imidlertid henvisningen til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 og 6 forvirrende. Den bør derfor utgå.»

I høyringsnotatet ba ein høyringsinstansane om synspunkt på spørsmålet om ein bør etablere en eigen heimel for unntak frå teieplikta framfor å nytte reglane i forvaltningslova. Berre Juss-buss, Justis- og politidepartementet og Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) har kommentert dette, og ser ut til å meine at ein bør ha eigne reglar.

4.8.4 Departementet si vurdering

Som nemnd gir eit fleirtal av høyringsinstansane støtte til forslaget om heimel for å gi andre forvaltningsorgan opplysningar av eige tiltak for å hindre urettmessige offentlige utbetalingar. Fleire meiner at forslaget ikkje går langt nok i å opne for varsling til andre offentlege organ, men at behovet er der på mange område som ikkje er dekte av forslaget. Desse reaksjonane må ein sjå på bakgrunn av at Arbeids- og velferdsetaten i dag sitt inne med mykje kunnskap som ville kunne vere til nytte for andre organ, men samstundes har svært lite høve til å gi opplysningar av eige tiltak.

Prinsippet om at offentlege organ berre skal gi opplysningar til andre slike organ dersom det tener interessene til avgjevarorganet, må vegast opp mot omsynet til ei effektiv forvaltning og ønskjet om riktig avgjerd i sakene. Etter departementet si meining er det viktig å unngå feilutbetalingar av ulike slag, mellom anna både ut frå den økonomiske belastninga og ut frå at slike feil verkar uheldig for måten folk flest oppfattar forvaltninga. Det er eit uttrykk for dette at det nå er sett i gang arbeid på europeisk og nordisk nivå for å motarbeide slike feil, særleg da med sikte på tilfella av forsettleg tileigning av offentlege pengar.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet meiner for sin del at omsynet til å unngå offentlege feilutbetalingar veg så tungt ved vurderinga at forslaget frå høyringsnotatet bør følgjast opp. Ein meiner òg at Arbeids- og velferdsetaten bør kunne gi opplysningar av eige tiltak for å sikre at innbetalingar til det offentlege skjer i samsvar med reglane, slik Finansdepartementet har foreslått.

Når det gjeld opplysningsrett på andre område, finn ein ikkje tilstrekkeleg grunn til å ta opp forslag no. Departementet er likevel samd i at gode grunnar kan tale for ein meir omfattande opplysningsrett for Arbeids- og velferdsetaten. Forslaget som vart sendt ut på høyring, omfatta berre opplysningar for å unngå feilutbetalingar frå det offentlege, og opplysningsrett på andre område ville i realiteten innebere eit anna forslag enn det høyringsinstansane har kommentert. Ein har likevel vurdert nærare å ta med opplysningsrett til løyveorgana ut frå dei avdekte problema i drosjenæringa og høyringssvaret til Samferdselsdepartementet, men det er uklart kva for nytte ein slik opplysningsrett vil ha i praksis. Antakeleg er det her behov for ei meir grunnleggjande løysing som gir sikrare tilgang på informasjon for løyveorgana. Etter det ein kjenner til, er òg området framleis under utgreiing.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår etter dette at arbeids- og velferdsforvaltningslova vert endra slik at Arbeids- og velferdsetaten av eige tiltak kan gi opplysningar til andre forvaltningsorgan for å hindre at nokon får urettmessige utbetalingar frå eller unndreg seg innbetalingar til det offentlege.

I høyringssvaret sitt hadde Justisdepartementet merknader knytta til sjølve utforminga av arbeids- og veferdsforvaltningslova § 7, som ein meinte for ein del hadde fått ei uheldig utforming. Arbeids- og inkluderingsdepartementet er samd i dette. Mellom anna er tilhøvet til reglane om teieplikt i forvaltningslova ikkje heilt klart regulert. Til eksempel vert det sagt i innleiinga til paragrafen at reglane i forvaltningslova om teieplikt skal gjelde, inkludert òg reglane om unntak frå teieplikta. Det framgår likevel indirekte av paragrafen at unntaksreglane i forvaltningslova ikkje skal gjelde.

Ein foreslår på bakgrunn av dette at det vert gjort tillegg i teksten for å klargjere spørsmålet om unntak frå teieplikta, og i samband med dette vert paragrafen i noka mon omdisponert. Målet er å få fram at reglane om unntak frå teieplikta i forvaltningslova § 13 b nr. 5 og 6 ikkje gjeld, og at unntak frå teieplikta må vere direkte fastlagte enten i paragrafen sjølv eller i andre lover som vert nytta av Arbeids- og velferdsetaten.

Ein viser til lovforslaget og til merknadene til paragrafen.

4.9 Gebyr og tvangsmulkt når opplysningar ikkje vert gitt – folketrygdlova §§ 25-3 og 25-12

4.9.1 Gjeldande rett

Etter gjeldande reglar er det ikkje knytta særskilte sanksjonar til ikkje å følgje opp opplysningsplikta for stønadstakarar eller behandlarar mv. Dette gjeld både når opplysningar ikkje vert gitt og når det vert gitt feilaktige opplysningar. Tilhøvet kan likevel vere straffbart etter reglane i folketrygdlova § 25-12 eller strengare straffebod (til dømes straffelova § 270, 271 eller 271a om bedrageri).

Manglande meldingar til AA-registeret om arbeidstakarar kan likevel føre til at arbeidgjevaren får gebyr, og ein kan få tvangsmulkt per dag til meldinga vert gitt.

I innstillinga frå Sanksjonsutvalet (NOU 2003: 15) vart det foreslått at straffereglane i særlover vert erstatta av reglar om administrative sanksjonar i den enkelte særlova, med reglar i forvaltningslova som supplerer særlovene og etablerer eit mønster for korleis slike sanksjonsordningar skal sjå ut.

Folketrygdlova § 25-12 er nemnd mellom dei straffereglane som Sanksjonsutvalet meiner bør opphevast, òg av di denne paragrafen ikkje vert brukt i praksis. Dette reiser spørsmål om å erstatte straffebodet med reglar om gebyr eller tvangsmulkt, til dømes ved manglande oppfylling av opplysningsplikt etter folketrygdlova.

4.9.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet at straffebodet i folketrygdlova § 25-12 vert oppheva og at ein innfører reglar om gebyr og/eller tvangsmulkt når opplysningar mv. som det er bedt om etter folketrygdlova § 21-4 eller den nye heimelen for opplysningar frå andre (ny § 21-4 a første leddet) ikkje vert gitt.

Departementet la til grunn at slike sanksjonar ikkje vil vere nødvendige i høve til ein stønadstakar som ikkje oppfyller eiga opplysningsplikt. Dersom han eller ho ikkje gir opplysningane, vil resultatet kunne bli at vedkomande får avslag på kravet om ytingar eller at ein stansar ytinga som personen får, og feilutbetalingar vil kunne krevjast attende. Feilaktige opplysningar eller mangelfulle opplysningar som fører til for høge ytingar, vil òg kunne bli straffa som bedrageri.

I høve til behandlingspersonell, arbeidsgjevarar eller andre som etaten kan ha behov for opplysningar frå, kan gebyr eller tvangsmulkt vere tenlege reaksjonar. Manglande, feilaktige eller mangelfulle opplysningar har ei rekkje uheldige verknader. Handsaminga av ei sak kan stanse til skade for stønadstakaren, eller det kan skje feilutbetalingar med påfølgjande krav om tilbakebetaling.

Gebyr kan tenkjast brukt i to situasjonar: Der opplysningar ikkje er gitt innan ein fastsett (rimeleg) frist, og der opplysningar er gitt, men det i etterhand kjem for ein dag at opplysningane er feilaktige eller mangelfulle. I begge tilfella vil gebyr kunne brukast i kombinasjon med tvangsmulkt inntil opplysningsplikta vert oppfylt på korrekt vis.

Eit gebyr vil først og fremst ha preventive verknader, og kan bidra til at kvaliteten på opplysningane etter kvart vert betre og kjem på eit tidlegare tidspunkt (dersom gebyrordninga er kjent for den som gir opplysningane). Departementet meinte at det i utgangspunktet burde vere eitt og same gebyr i alle saker, men slik at det er mogleg å auke gebyret i kvalifiserte tilfelle.

Tvangsmulkt vil typisk kunne ileggjast for kvar dag etter utløpet av ein fastsett frist for å gi opplysningar. Målet vil vere å framtvinge oppfylling av opplysningsplikta. Det bør da vere varsla om tvangsmulkta da fristen vart fastsett.

Som nemnd er det etablert ei ordning med gebyr og tvangsmulkt i høve til plikta til å melde arbeidstakarar til AA-registeret. Departementet gjekk inn for at ei ordning med gebyr/tvangsmulkt i samband med henting av opplysningar vert utforma i tråd med ordninga for AA-meldingar og innarbeidd i denne ordninga.

Departementet reiste til slutt spørsmål om tilpassingar i ordninga med gebyr og tvangsmulkt ved melding til AA-registeret i samband med manglande oppfylling av meldeplikta som vert oppdaga under kontroll på staden.

4.9.3 Høyringsinstansane sitt syn

Berre eit fåtal av høyringsinstansane har uttalt seg om forslaget til innføring av gebyr og tvangsmulkt når opplysningsplikta ikkje blir oppfylt. Juss-Buss, Justis- og politidepartementet og Politidirektoratet sluttar seg til forslaget. Ein instans, Norsk Manuellterapeutforening, er negativ til forslaget. Arbeids- og velferdsdirektoratet meiner at forslaget slik det er utforma går for langt og kan ikkje gå inn for forslaget. I samband med dette uttaler direktoratet:

«Tidligere Rikstrygdeverket har foreslått en hjemmel for å ilegge gebyr overfor arbeidsgivere som gir uriktige opplysninger om arbeidstakers ansettelsesforhold eller inntekt. Gebyret var ment som et alternativ til en strafferettslig reaksjon i saker av mindre omfang.

Departementet har ikke videreført forslaget, men har foreslått en hjemmel til å ilegge gebyr og tvangsmulkt overfor alle som er pliktig å gi opplysninger etter § 21-4. Samtidig foreslår departementet å oppheve straffebestemmelsen i § 25-12. Forutsetningen for å oppheve § 25-12 må være at forvaltningen i forhold til de handlingsalternativer som omfattes av bestemmelsen gis mulighet til å ilegge en administrativ reaksjon i stedet for å velge et strafferettslig spor. Slik forslaget til ny § 25-3 er utformet er dette behovet ikke ivaretatt.

Vi gjør oppmerksom på at når det gjelder helsepersonell, gir folketrygdloven § 25-6 allerede hjemmel til å sanksjonere overfor en behandler som ikke oppfyller sin lovbestemte plikt til å gi opplysninger. På samme måte gir blåreseptforskriften (forskrift av 18.04. 1997 nr 330) § 11 anledning til å frata behandlingspersonell retten til enten å praktisere for trygdens regning, eller retten til å skrive ut legemidler på blå resept, dersom vedkommende ikke etterkommer Arbeids- og velferdsetatens krav om å gi nødvendige opplysninger eller gir misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til trygdemisbruk.

Etter Arbeids- og velferdsdirektoratets oppfatning er forslaget slik det i dag er utformet for vidtrekkende, og antas å ville innebære administrative kostnader som ikke står i forhold til de gevinster som ønskes oppnådd med bestemmelsen. Vi kan derfor ikke anbefale forslaget slik det foreligger. I stedet kunne vi tenke oss en dialog med departementet om på hvilke områder og i hvilket omfang det bør gis hjemmel for å innføre administrative sanksjonsmuligheter.»

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler:

«Bestemmelsen foreslår at det også skal kunne ilegges gebyr og tvangsmulkt for manglende utlevering av oppfølgingsplan. Skal arbeidsgiver svare gebyr eller tvangsmulkt for dette må det være en forutsetning at arbeidsgiver kan bebreides at oppfølgingsplan ikke er ut­arbeidet. Ikke sjelden skyldes manglende utarbeidelse av oppfølgingsplan, at arbeidstaker selv, eller arbeidstakers behandlende lege ikke har ønsket, eller av andre grunner ikke har kunnet stille opp på et møte på bedriften.Ved vurderingen av om det er hensiktsmessig å anvende gebyr eller tvangsmulkt må det tas hensyn til at de opplysninger en nå ønsker å sanksjonere uteblivelsen av, er opplysninger av svært skjønnspreget art og som også krever medvirkning fra flere aktører. Opplysnin­gene atskiller seg således vesentlig fra det som er tilfelle for sykefravær med videre og som i dag er sanksjonert med gebyr og tvangsmulkt. Selv om NHO er meget positive til bestem­melsene om oppfølgingsplan og dialogmøter er ordningene så vidt nye at de etter NHOs oppfatning bør få virke en viss tid, før en sanksjonerer uteblivelsen av møter og en eventuell oppfølging av disse overfor arbeids- og velferdsetaten.»

4.9.4 Departementet si vurdering

Arbeids- og inkluderingsdepartementet finn på bakgrunn av høyringssvaret frå Arbeids- og velferdsdirektoratet at ein bør arbeide vidare med spørsmålet om sanksjonar i høve til manglande oppfylling av opplysningsplikta etter lova. Denne delen av forslaga frå høyringsnotatet vert difor ikkje følgd opp eller kommentert nærare her. Ein vil leggje fram aktuelle lovforslag når saka er klar til det. Tilsvarande gjer departementet ikkje framlegg om oppheving av straffebodet i folketrygdlova § 25-12.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) kommenterer spørsmålet om gebyr og/eller tvangsmulkt i relasjon til plikta etter folketrygdlova § 25-2 andre leddet, som har følgjande ordlyd:

«En arbeidsgiver plikter å utarbeide en oppfølgingsplan og gjennomføre et dialogmøte etter arbeidsmiljøloven § 4-6 tredje og fjerde ledd. Etter krav fra Arbeids- og velferdsetaten skal arbeidsgiveren utlevere oppfølgingsplan som eventuelt er revidert etter dialogmøte.»

Departementet har i og for seg ikkje merknader til det som vert sagt i høyringssvaret frå NHO. Det er likevel slik at folketrygdlova § 25-3 femte leddet alt i dag gir heimel til desse sanksjonane når arbeidsgjevar ikkje oppfyller pliktene etter § 25-2 i lova. Høyringsnotatet foreslo med andre ord inga endring i gjeldande rett – forslaget gjekk berre ut på at ein for å gi betre informasjon om innhaldet i regelen skulle ta inn kva desse pliktene gjekk ut på. Høyringssvaret frå NHO viser at det er vanskeleg å gjere denne føresegna meir informativ utan å ta inn heile innhaldet frå § 25-2 i den etterfølgjande paragrafen. Ein foreslår difor ikkje noka endring i dette leddet.

I høyringsnotatet vart det vidare foreslått å gjere det klart at ein kan ileggje gebyr for manglande oppfylling av meldeplikt til AA-registret som vert oppdaga under kontroll på staden, sjå forslaget om dette i punkt 4.5. Ein reknar med at det her vil vere tilstrekkeleg å presisere at gebyr kan ileggjast når AA-melding ikkje er gitt innan fristen som følgjer av forskrifta.

Departementet foreslår etter dette at folketrygdlova § 25-3 andre leddet vert endra, slik at det går klarare fram at gebyr alltid kan illeggjast når melding ikkje er gitt innan fristen.

Ein viser til lovforslaget og til merknadene til føresegna.