3 Tidspunktet for innløysingsretten for bustadhus
3.1 Gjeldande rett og forslaget i høyringsnotatet
Forslaget i høyringsnotatet og gjeldande rett går fram av høyringsnotatet punkt 2.1, som lyder slik:
«Etter gjeldande lov 20. desember 1996 nr. 106 om tomtefeste § 32 første ledd er hovudregelen om innløysing av festetomt til bustadhus eller fritidshus dette: Festaren kan krevje innløysing av tomta når det er gått 30 år av festetida, og etter det kvart tiande år eller når festetida er ute. Høyringa gjeld ei mogleg endring av regelen om at festaren har innløysingsrett kvar gong det er gått 10 nye år, etter dei første 30 åra. I perioden mellom kvar gong det er gått 10 nye år kan festaren ikkje få innløysing, om ikkje festetida går ut. At festetida er ute, betyr at ein er kome til utløpet av den festetida som er bestemt for ei tidsavgrensa festeavtale, eller at bortfestaren seier opp festeavtalen (i dei høva der bortfestaren lovleg kan gjere det). Ei oppseiing frå festaren si side gjer derimot ikkje at festetida er ute, anten festeavtala er tidsavgrensa eller tidsuavgrensa, jf. Lovavdelingas uttale om dette i brev 6. juli 2005, jnr. 2004/00848. Sjølv når festaren har oppseiingsrett (som ved alle avtaler om feste av tomt til bustadhus og fritidshus inngått frå 2002 og seinare), får festaren altså ikkje sjølv frambrakt eit tilhøve som kan utløyse innløysingsrett mellom dei tiårstidspunkta der § 32 første ledd gir innløysingsrett.
Lova skil her ikkje mellom tomt festa til bustadhus og tomt festa til fritidshus. Det har vore debatt om dei sosiale omsyna som grunngjev innløysingsretten, bør gi grunn til at festaren kan krevje innløysing oftare enn kvart tiande år. Desse omsyna står klårt nok sterkast for bustadfeste. I dei gjeldande reglane om innløysing kjem denne ulikskapen mellom bustadfeste og fritidsfeste først og fremst til uttrykk i § 34 tredje ledd, der unntaket frå innløysingsretten for tomter som høyrer til landbrukseigedomar, berre får verknad for fritidsfeste. Departementet ønskjer at høyringsinstansane gir fråsegn til om det i § 32 første ledd bør innførast ein rett til innløysing kvart andre år for tomt til bustadfeste. Høyringsframlegget vidarefører derimot den gjeldande regelen for fritidsfeste.
Der lova skil mellom feste av tomt til bustadhus og tomt til fritidshus, oppstår eit praktisk problem med å klårleggje festeformålet. For festeavtaler frå 2002 og seinare følgjer det av lov om tomtefeste § 5 første ledd at kva formålet er skal gå fram av den skriftlege festeavtala. Den tidlegare lov 30. mai 1975 nr. 20 om tomtefeste § 3 første ledd sa at formålet med avtala burde oppgjevast i den skriftlege festeavtala. I tilfeller der formålet ikkje går fram av avtala, må det bli gjort ei konkret vurdering av saka. Etter tilhøva kan dette reise vanskelege spørsmål, mellom anna når det gjeld bevisvurdering av tilhøve langt bak i tid.»
Konkret er høyringsforslaget utforma slik:
«§ 32 første ledd skal lyde:
Festaren kan krevje å få innløyse ei festetomt til bustadhus eller fritidshus når det er gått 30 år av festetida – om ikkje kortare tid er avtalt – eller når festetida er ute. Etter at det er gått 30 år av festetida, kan festaren også krevje å få innløyse ei festetomt til bustadhus kvar gong det er gått 2 nye år, og ei festetomt til fritidshus kvar gong det er gått 10 nye år.»
Lovforslaget i høyringsframlegget inneheld ei føresegn om at Kongen kan gi nærare overgangsreglar.
Etter mønster frå tidlegare overgangsreglar knytt til liknande endringar i lova, skisserer høyringsnotatet ein overgangsregel for overgangsfasen som vil kome etter ikraftsetjinga av ei endring i lov om tomtefeste § 32. Overgangsregelen går ut på at endringa skal gjelde der krav om innløysing blir fremja på grunnlag av at innløysingstida er inne eller festetida er ute eitt år og to månader etter ikraftsetjingsdatoen for endringslova eller seinare. At dette blir sett til eitt år og to månader etter ikraftsetjingsdatoen for endringslova, har samanheng med regelen i lov om tomtefeste § 36 første ledd. Etter denne skal festaren fremje krav til bortfestaren om innløysing seinast eitt år før innløysingstida er inne.
3.2 Høyringsfråsegnene
Følgjande instansar stiller seg positive til forslaget: A/L Norske Boligbyggelags Landsforbund, Eiendomsmeglerforetakenes Forening, Finnmarkseigedomen, Huseiernes Landsforbund, Hvaler Hytteforening, Norges Eiendomsmeglerforbund («ikke særlige innvendinger»), Norges Hytteforbund, Sporret Vel og Tomtefesterforbundet.
Desse er negative: Grunneierforeningen, Norges Skogeierforbund, Norsk Skogbruksforening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Opplysningsvesenets fond og Statskog SF.
Fleire instansar stiller seg korkje direkte positive eller negative, men har likevel merknader til forslaget, mellom anna Landbruks- og matdepartementet, som seier dette:
«Landbruks- og matdepartementet har ikke spesielle merknader til forslaget, ut over at det reiser spørsmål om hvilket innløsningsintervall som kan være hensiktsmessige å lovfeste. Reduksjon av intervallet fra 10 til 2 år foreslås av hensyn til festerne. Hensynet til hva som er praktisk for bortfesterne kan imidlertid tilsi et noe lengre intervall, for eksempel 5 år. Vi vil tro dette særlig vil gjelde for bortfestere som håndterer et større antall fester. I forhold til forslaget om intervaller på 2 år oppstår også spørsmålet om det er nødvendig å ha noe intervall, i og med at tidspunktene for når innløsningskrav kan fremmes vil komme så tett. Alternativet kan da være å gi en regel som ganske enkelt slår fast at innløsning kan kreves når det er gått 30 år festetiden, og så la det bli opp til festeren å avgjøre når han vil fremme kravet.»
Den Norske Advokatforening meiner at dersom «festere av boligtomter gis anledning til å innløse eiendommen så hyppig som hvert annet år, kan dette føre til at festerne kan spekulere i prisnivået for fast eiendom når det vurderes om en festet tomt skal kreves innløst», og dette blir «ytterligere forsterket dersom det også innføres en angrerett ved fastsettelse av innløsningsbeløpet».
Også Oslo kommune peiker på at forslaget gjer det mogleg for festaren å tilpasse seg markedet. Oslo kommune held fram at bortfestaren bør kunne forvente ei viss ro i festehøvet, og seier at forslaget «kan resultere i mer saksbehandling og et større antall tvister», særleg kombinert med forslaget om å gi festaren ein angrerett etter at innløysingssummen er fastsatt ved skjønn. Likevel stiller Oslo kommune «seg i utgangspunktet positiv til en raskere avvikling av boligfesteforholdene enn dagens regler gir mulighet for», «avhengig av at festerne vil akseptere den innløsningsprisen som bortfesterne kan kreve». Vidare skriv Oslo kommune mellom anna:
«Det kan videre påpekes at bortfester til enhver tid har mulighet til å gi fester tilbud om innløsning. Oslo kommune har ved flere anledninger gitt festere tilbud om innløsning etter lovens regler om innløsningssum. Det er likevel ikke registrert særlig interesse til å innløse etter disse tilbudene. Dette kan tyde på at flere boligfestere foreløpig ser det som mer økonomisk gunstig å fortsette festet etter lovens regler om høyeste lovlige festeavgift, jf. § 15, enn å løse inn tomtene til 40 % av tomteverdien.»
Domstoladministrasjonen seier at hyppigare innløysingshøve kan gi fleire tvistar brakt inn for domstolane, og at færre saker kan bli løyst ved friviljug avtale.
Også Opplysningsvesenets fond gir uttrykk for at ein innløysingsrett anna kvart år kan gi følgjer som ikkje er ønska, og seier mellom anna:
«En innføring av innløsningsrett for fester av boligtomt hvert annet år fratar bortfester enhver form for forutsigbarhet i et kontraktsforhold som partene på kontraktstidspunktet innrettet seg på skulle være langsiktig. ... En bortfester vil normalt heller ikke bare ha opprettet én festekontrakt som man må forholde seg til, slik at for mange bortfestere vil en endring av intervallet føre til tid- og ressurskrevende innsats med en rekke innløsningssaker samtidig ... . Med forslaget nå skapes dessuten forskjellige intervaller i lovverket alt etter som det dreier seg om tomter til boligformål eller fritidsformål og bidrar dermed til å gjøre regelverket enda mer uoversiktlig enn i dag. Endringsforslaget vil også medføre enda et sett med overgangsregler, som vil komplisere regelverket ytterligere.
Videre kan man ikke se at det foreligger noen utredning av de samlede praktiske, økonomiske og administrative konsekvenser av lovendringsforslaget, utover det som synes å ha blitt berørt i punkt 6 i høringsbrevet, men som imidlertid ikke synes å reflektere problemstillinger knyttet til effekten av det store antall innløsningssaker som vil oppstå på kort tid, og som antas å være forutsatt. Ifølge statistisk materiale i et høringsnotat av 5.6.2003 fra departementet, punkt 1.2 (også gjengitt i Ot.prp. nr. 41 (2003-2004), var det i 2002 registrert 151.790 festeforhold til boligformål i landet. Selv om ikke samtlige av disse festeforholdene straks vil bli berørt av en regel som foreslått og ikke alle festere vil ønske innløsning, er det grunn til å frykte for at antall innløsningskrav totalt som vil bli fremsatt på kort tid, vil bli så betydelig at et eller flere ledd i den nødvendige innløsningsprosess (involverte parter, rettsinstanser, kommuner og tinglysingsmyndigheter) vil kunne få problemer med saksavviklingen. ...
Opplysningsvesenets fond som bortfester tilbyr pr. idag assistanse til alle fondets kunder som krever tvangsinnløsning i samsvar med lovreglene som trådte i kraft 1.11.2004, med å sørge for at alt administrativt arbeid med innløsningssaken (kontraktsopprettelse, fradelingsprosess, skjøteutstedelse m.v.) blir gjennomført på riktig måte og til rett tid. Fondet vil imidlertid pga. sannsynligvis stor pågang fra festere over et kort tidsrom kunne få problemer med å opprettholde et slikt tilbud dersom festerne gis innløsningsrett hvert annet år.
Innløsning av en festetomt er en prosess som krever tid, kunnskap og erfaring fra sakens parter. Kunnskap og erfaring finnes særlig i selskaper som har forvaltning av festetomter som en spesialitet og hos noen advokater. For flertallet av både bortfestere og festere vil det ofte fremstå som nødvendig eller hensiktsmessig å kjøpe slike tjenester i innløsningssaker. Tilgjengeligheten av tjenesteselgere med tilstrekkelig kunnskap og erfaring er begrenset. Dersom man innfører en rett til innløsning annet hvert år vil behovet for slike tjenester plutselig stige kraftig, hvilket vi må anta at prisen for nødvendig assistanse også vil kunne gjøre. Dette er kostnader som faller på festeren som krever tvangsinnløsning.
Tilgangen på tilgjengelig bistand i innløsningssaker er i dag etter fondets oppfatning av et omfang som gjør at rett til innløsning hvert tiende år kan gjennomføres på en akseptabel måte, for alle parter. Dersom innløsning skal kunne kreves hvert annet år vil det neppe være nok kvalifisert hjelp tilgjengelig. Ettersom en høy innløsningstakt etter sakens natur ikke kan vedvare vil det også være tvilsomt om de som kunne tenkt seg å erverve kompetanse ønsker å gjøre det. Uansett må det antas å være kostnadsdrivende for fester.
Rettsinstansene (pr. i dag domstolene, lensmenn, namsmenn eller politistasjonsjefer med sivile rettspleieoppgaver) må administrere de mange flere skjønn som åpenbart vil bli begjært, spesielt for å få fastsatt tomteverdien etter lovens § 37, i løpet av noen få år som følge av forslaget i stedet for over ett eller flere tiår. Når man vet at en enkelt skjønnssak erfaringsmessig tar én til to rettsdager etter at skriftlig saksforberedelse er gjennomført av administrator, vil rett til innløsning annet hvert år kreve økte ressurser for de instanser med ansvar for å administrere skjønnene da det ellers vil oppstå lange saksbehandlingskøer. Skjønnsbehandlingene vil ellers konkurrere med rettsinstansenes øvrige arbeidsoppgaver. Ved opprettholdelse av regelen om innløsning hvert tiende år kan det i stedet danne seg en mer ensartet praksis i domstolene som kan være prosessdempende. Med innløsning annet hvert år vil det bli begjært mange skjønn på samme tid og risikoen for at sakene vil bli behandlet uten at resultatet i hvert enkelt skjønn vil bli avgjort i harmoni med hverandre øker, med det tilfølge at også antall overskjønnssaker øker uforholdsmessig mye.
Kommunene vil få en veldig økning i delingssøknader og behovet for oppmålinger vil kreve økt innsats. Det er de færreste festetomter, også til boligformål, som etter fondets erfaring har et tilstrekkelig godt målebrev til å kunne fradeles uten egen kart- og delingsforretning som for øvrig normalt gjennomføres i barmarksesongen. Delingssakene i kommunene har erfaringsmessig vært «flaskehalser» for de innløsningssakene man til nå har hatt, som følge av kapasitetsproblemer der.
Tinglysingsmyndighetene vil også få en oppgang i arbeidsmengden ved tinglysing av et stort antall nye målebrev og skjøter, samt sletting av heftelser.
At en igangsatt innløsningssak trekker i langdrag på grunn av flaskehalser i den offentlige saksbehandling antas å være langt mer frustrerende for den enkelte fester enn å måtte vente noe lenger før innløsningsretten inntrer igjen etter de første 30 år av festetiden og saken deretter behandles rimelig ekspeditt. ...»
Også Grunneierforeningen og Statskog SF peiker på at forslaget kan vere negativt for «forutsigbarheten» for bortfestaren. Grunneierforeningen meiner også at forslaget ytterlegare vil øydeleggje «likevekten i kontraktsforholdet». Statskog SF peiker vidare – som Opplysningsvesenets fond – på at det ved overgang til ein toårs regel kan oppstå kapasitetsproblem på fleire hald, og spør om forslaget «i praksis er gjennomførbart, eller om det – i hvert fall i en overgangsperiode over en del år – er egnet til å gi fester forventninger som i realiteten ikke kan innfris». Statskog SF meiner at tidsintervallet bør vere lenger, minimum fem år, og seier: «Alternativt bør kortere innløsningsintervall ledsages av regulering av innløsningsvilkår som gir mulighet for forenklet behandling, for eksempel minstepris, jf bl a tidligere forslag i Ot prp 41, 2003-2004.»
Opplysningsvesenets fond meiner at ein innløysingsrett kvart anna år vil «bidra til at innløsning i overensstemmelse med bestemmelsene i loven, i enkeltsaker kan føre til resultater i strid med kravet om full erstatning i Grunnloven § 105».
Hvaler Hytteforening, Norges Hytteforbund og Sporret Vel ønskjer at endringa også skal gjelde fritidshus. Norsk Skogbruksforening meiner det ikkje bør skiljast mellom tomt til bustadhus og til fritidshus. Også Fylkesmannen i Oslo og Akershus held fram at det bør vere like reglar for bustadhus og fritidshus, då det ikkje alltid vil vere like enkelt å trekkje grensa mellom desse. Domstoladministrasjonen, Den Norske Advokatforening og Oslo kommune peiker også på at eit skilje her gir eit større tvistepotensiale enn det gjeldande lov gir.
Norske Reindriftsamers Landsforbund seier at dei ikkje har innvendingar mot forslaget, og viser til at «innløsning av boligtomter vil ... ikke ha vesentlig betydning for reindriftsnæringen», då dei «fleste boligtomter ligger i tettbebyggelse eller ved bilveger».
Tomtefesterforbundet har tatt opp einskilde spørsmål som går ut over det høyringsnotatet femna om, mellom anna blir det sagt at det er for lang tid å krevje at det først skal ha gått 30 år før festaren kan krevje innløysing.
Ein del instansar har særskilte merknader til overgangsføresegnene, og desse er kritiske, såleis mellom anna Hvaler Hytteforening («når loven er vedtatt må den gjøres gjeldende hurtigst mulig») og Sporret Vel.
Tomtefesterforbundet seier dette:
«At det skal gis en utsettelse med hensyn til denne nye regel på ett år og to måneder etter endringslovens ikrafttredelse, mener vi er helt feil. Loven må tre i kraft omgående. Dette vil ikke ha noen tilbakevirkende rettsvirkning som er i strid med grunnloven § 97, etter vår oppfatning.»
Norges Bondelag ber departementet «vurdere behovet for overgangsregler. Det eksisterer allerede mange overgangsregler som kompliserer regelverket om tomtefeste». Den Norske Advokatforening uttrykkjer det same.
3.3 Departementets merknader
I spørsmålet om tidspunktet for innløysingsretten er det klåre interessemotsetnader mellom festarar og bortfestarar. Det er difor naturleg at høyringsfråsegnene går i ulik lei. Grunnleggjande sett er det sterke sosiale omsyn som talar for at festarane får løyse inn tomta. Tomtefeste er ei konfliktskapande og sosialt og praktisk uheldig eigedomsordning som er ressurskrevjande, og som skaper utryggleik for festarane. Endringsspørsmålet her gjeld tomter til bustadformål, der dei sosiale omsyna står sterkast. Innløysingsretten gir sosial tryggleik for huseigaren på festetomta, både der den blir nytta og der den eksisterer som ein mogleg utveg ut av festehøvet. På den andre sida får bortfestaren innløysingssummen som vederlag når festehøvet tar slutt ved innløysing.
Avgjerande for departementets forslag om innløysingsrett anna kvart år for bustadfestarar er ei interesseavveging mellom omsynet til festarane og omsynet til bortfestarane. Ein overgang frå ein tiårsregel til ein toårsregel kan ha mykje å seie særleg for festarar som har fått festeavgifta vesentleg satt opp ved regulering 1. januar 2002 eller seinare. Særleg er det grunn til å gjere det mogleg for den som festar grunn til bustadhus, å innløyse tomta oftare enn kvart tiande år. På den andre sida har ein omsynet til at bortfestaren ut frå festekontrakten hadde venta eit festehøve som varte lengre, og det praktiske arbeidet ei innløysingssak vil føre med seg. Departementet er kome til at omsynet til bustadfestarane her bør ha størst vekt, og at forslaget om innløysingsrett kvart anna år for festetomt for bustadhus bør følgjast opp.
Departementet ser at eit skilje mellom tomter til bustadhus og tomter til fritidshus kan gi grensedragingsproblem i einskilde høve, men viser til at lov om tomtefeste allereie har eit slikt skilje, sjå § 34 tredje ledd.
Departementet ser ikkje bort frå – som nokre instansar er inne på – at nokre festarar med høve til innløysing kvart anna år, vil la vere å krevje innløysing når tomteprisane er særleg høge, eller vente med å krevje innløysing til tomteprisane eventuelt fell. Dette kan vere ei følgje av at tomteprisane kan svinge over tid, som ein vanskeleg unngår i dei høva der innløysingssummen er knytt til tomteverdet. Ein uheldig verknad av ein tiårsregel er at det etter omstenda kan bli naudsynt for festaren å velje mellom å løyse inn når tomteprisane er særleg høge, eller å vente i heile ti år før det igjen kjem høve til å løyse inn. Dei svingande marknadsprisane kan såleis ha ulike uønskte verknader utan omsyn til om regelen gir rett til innløysing kvart tiande år eller kvart anna år.
Departementet har vurdert merknadene i høyringa om mogelege konsekvensar av ei regelendring for store bortfestarar, og for domstolane mv. dei næraste åra. Departementet ser det som reelt at mengda innløysingskrav dei næraste åra kan gå opp som følgje av at bustadfestarane får innløysingsrett kvart anna år, og ser at dette kan gi visse praktiske vanskar på ulike måtar. Departementet reknar med at det er om lag 150 000 bustadfestehøve i landet, og at dei fleste har vart lenger enn 30 år, slik at tomta kan krevjast innløyst dei næraste åra. Men ein veit ikkje kor mange som vil krevje innløysing med det første, kor mange saker som vil krevje advokatbistand, eller kor mange som blir løyst med semje eller på anna vis utan skjønnssak eller domstolshandsaming. Mange bustadfestarar har ei festeavgift på eit kjend, moderat og stabilt nivå, medan innløysingssummen kan framstå som usikker og betydeleg. Departementet viser i denne samanhengen også til Oslo kommunes fråsegn foran. Andre festarar har på den andre sida fått eller kan vente at festeavgifta blir regulert til eit nivå som gjer at det er ønskjeleg å innløyse snarast råd.
At endringa i ei viss periode kan gi meirarbeid for domstolane og eventuelt andre offentlege instansar, kan departementet ikkje sjå at talar avgjerande imot ei slik lovendring som innhaldsmessig sett er ønskjeleg. Dette er i tilfelle først og fremst ei følgje av dei generelle oppgåvene dei aktuelle instansane har etter lovgjevinga. Sjå også om dette punkt 7.1.
Departementet foreslår at Kongen får høve til å gi nærare overgangsreglar. I ein slik samanheng bør ein byggje på reint praktisk-juridiske omsyn for at lovendringane skal kunne bli sett i kraft utan for store praktiske problem og utan for mykje uklårleik i ein overgangsfase. Reint praktisk sett vil det bli ein overgangsfase utan omsyn til om det blir gitt overgangsreglar eller ikkje. Ei overgangsordning i tråd med forslaget i høyringsnotatet skil seg for partane lite frå det som domstolane reint praktisk truleg elles må leggje til grunn som avgjerande i ei overgangsfase, dersom det ikkje blir fastsett overgangsreglar. Utan omsyn til overgangsregelen krev lov om tomtefeste § 36 første ledd at festaren skriftleg set fram eit krav om innløysing etter § 32 seinast eitt år før innløysingstida er inne, jf. punkt 3.1 foran. Den mest vesentlege verknaden av ein overgangsregel på eitt år og to månader vil her vere at ein får ein ryddig overgangsfase der færrast moglege rettsspørsmål kjem på spissen i praksis. Det må vere betre for alle partar at ein kan lese overgangsreglar ut av ei forskrift, enn at ein må gå til domstolane for å få avgjort kva som skal bli avgjerande i overgangsfasen. Utforminga av overgangsregelen bør også bli sett i samanheng med overgangsreglane knytt til endringane som er drøfta under punkt 4 og 5 nedanfor.