5 Unntaket frå innløysingsretten for fritidshus som høyrer til landbrukseigedomar
5.1 Gjeldande rett og forslaget i høyringsnotatet
Om den gjeldande føresegna i lov om tomtefeste § 34 tredje ledd seier høyringsnotatet punkt 4.1 dette:
«Når festaren fremjar krav om innløysing av tomt festa bort til fritidshus som høyrer til ein landbrukseigedom, kan bortfestaren i staden tilby festaren lenging på same vilkår som før etter lov om tomtefeste § 33. Dette følgjer av forskrift 8. juni 2001 nr. 570 om tomtefeste m.m. § 4, som er gitt av Kongen med heimel i lov 20. desember 1996 nr. 106 om tomtefeste § 34 tredje ledd.
Lova § 34 tredje ledd lyder slik:
«Kongen kan fastsetje i forskrift at det same som i andre leddet skal gjelde så lenge tomt festa bort til fritidshus høyrer til ein landbrukseigedom og inntekta frå festetomtene utgjer ein monaleg del av den totale næringsinntekta som vert henta frå drift av landbrukseigedomen.»»
Spørsmålet om å endre denne lovheimelen har bakgrunn i regjeringas ønskje om å endre forskrift 8. juni 2001 nr. 570 om tomtefeste m.m. § 4 første ledd bokstav c. Bokstav c inneheld eit av fleire vilkår som må liggje føre for at ein bortfestar skal kunne påropa landbruksunntaket i § 4. Hovudregelen i særvilkåret i bokstav c er at inntekta frå festetomtene etter tenkt lovleg regulering på innløysingstida til saman må utgjere ein tidel eller meir i høve til det gjennomsnittlege årlege driftsresultatet ved drift av eigedomen som jord-, skog- eller hagebruk dei tre rekneskapsåra som fell før dagen etter at festaren seinast kan setje fram innløysingskravet, jf. bokstav c første punktum. Høyringsnotatet reiser spørsmålet om å endre § 4 første ledd bokstav c første punktum slik at «ein tidel eller meir» endrast til eit krav om «5 % eller meir». Fleire festetomter vil då falle inn under det landbruksunntaket som gjeld til føremon for bortfestarar innan landbruket. I høyringsbrevet punkt 4.3.1 seier Justisdepartementet at dette truleg «gjer at ein stor og heilt overvegande del av landbrukseigedomane som fyller arealkravet i [forskrifta § 4 første ledd] bokstav a og festeinntektskravet på 15 000 kroner i bokstav b, vil falle inn under landbruksunntaket. Bokstav c vil i seg sjølv berre gjere at ein relativt liten del av landbrukseigedomane ikkje vil kunne pårope landbruksunntaket». Justisdepartementet seier vidare i punkt 4.3.1 at som eit mogleg alternativ ønskjer departementet høyringsinstansane sitt syn på spørsmålet om å oppheve § 4 første ledd bokstav c, og seier mellom anna dette:
«Eit alternativ til å endre kravet i forskrift 8. juni 2001 nr. 570 om tomtefeste m.m. § 4 første ledd bokstav c frå 10 % til 5 %, kan vere å oppheve bokstav c heilt. Forskrifta vil då ikkje krevje eit særleg høve mellom festeinntektene og driftsresultatet frå landbrukseigedomen for at bortfestaren skal kunne pårope landbruksunntaket. Avgjerande for om landbruksunntaket vil kunne påropast etter § 4 første ledd, vil då bli om krava i bokstav a og bokstav b om minstestorleik på landbrukseigedomen og på dei samla festeinntektene er innfridde eller ikkje. Dette vil i tilfelle gi ei vesentleg forenkling av regelverket.»
Som overgangsordning (knytt til forslaget om forskriftsendring) inneheld høyringsnotatet tilsvarande forslag som for statsallmenningar, sjå punkt 4 foran.
Høyringsnotatet punkt 4.4 inneheld også forslag til klårgjering av forskrifta på einskilde punkter (visse sameigehøve, forskriftas eigedomsomgrep m.m.). Dette gjeld spørsmål som ikkje har samanheng med spørsmålet om endring av lovheimelen, og som ikkje blir nærare omtalt i proposisjonen her.
Spørsmålet om endring av lovheimelen for landbruksunntaket i § 34 tredje ledd er nærare drøfta i høyringsnotatet punkt 4.2, som seier dette:
«Etter den gjeldande lov om tomtefeste § 34 tredje ledd er Kongens forskriftskompetanse bunde til visse vilkår, mellom anna at inntekta frå festetomtene utgjer «ein monaleg del» av den totale næringsinntekta som vert henta frå drift av landbrukseigedomen. Fleirtalsfraksjonen i Stortingets justiskomité uttalte følgjande då § 34 tredje ledd blei vedtatt, jf. Innst. O. nr. 105 (2003-2004) side 12:
«Med uttrykket «ein monaleg del» menes 10 pst. eller mer av totalinntekten det året innløsning kreves, ved drift av eiendommen som jord-, skog- eller hagebruk.»
Etter lovheimelen for forskriftene er det altså eit krav at festeinntektene skal bli sett i høve til næringsinntektene, og ved lovhandsaminga blei det lagt til grunn at dette høvet er slik at festeinntektene skal vere 10 %. eller meir sett i høve til næringsinntekta. Forskriftsheimelen føreset også at landbruksunntaket primært blir innretta til fordel for bruk som er i drift. Kongen kan ikkje gi ei forskrift som gir landbruksunntaket eit anna omfang enn det som fell innanfor denne forskriftskompetansen, utan at lovregelen først blir endra.
Høyringsforslaget som blir reist i høve til forskrifta § 4, føreset ei endring av forskriftsheimelen. Departementet ber om høyringsinstansane sine merknader til følgjande forslag til § 34 tredje ledd, som gir ein vidare forskriftskompetanse for Kongen enn i dag:
«Kongen kan fastsetje i forskrift at det same som i andre leddet skal gjelde så lenge tomt festa bort til fritidshus høyrer til ein landbrukseigedom og inntekta frå festearealet som høyrer til bruket tilseier at innløysing ikkje finn stad.»
I denne teksta er kravet til at festeinntektene skal bli sett i høve til næringsinntektene, og dermed også kravet til det nærare høvetalet, tatt ut. Også dette forslaget til utforming av forskriftsheimelen føreset at landbruksunntaket primært blir innretta til fordel for bruk som er i drift, men utan at dette på den same måten som før kjem til uttrykk direkte i lovteksta. Kriteriet om at «inntekta frå festearealet som høyrer til bruket tilseier at innløysing ikkje finn stad», vil vere oppfylt når det etter forskriftsgjevarens politiske vurdering er grunn til å verne denne inntekta. Regelen opnar altså for eit fritt skjønn der den gjeldande regelen set visse grenser. Ein treng ikkje måle festeinntektene mot inntekta frå landbruksdrifta på eigedomen. Ei slik lovendring vil etter departementets vurdering ikkje krevje ein nærare overgangsregel.»
5.2 Høyringsfråsegnene
Generelt positive til forslaget, framfor å oppretthalde gjeldande rett, er desse høyringsinstansane: Eiendomsmeglerforetakenes Forening, Fylkesmannen i Telemark, Fylkesmannen i Vest-Agder, Grunneierforeningen, Huseiernes Landsforbund, Landbruks- og matdepartementet, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund og Norsk Skogbruksforening,
Landbruks- og matdepartementet seier mellom anna følgjande:
«Rammebetingelsene i landbruket er under press, og departementet mener det er viktig å ta vare på de inntektsmulighetene som finnes slik at gården kan brukes som base for bosetting og drift. Vi viser i denne sammenhengen til at det i Soria Moria erklæringen er lagt særlig vekt på å øke bosettingen i distriktene. Med basis i de faktiske opplysningene som går fram av høringsbrevet vil en endring fra 10 % til 5 % kunne føre til et slikt resultat, i det svært få landbrukseiendommer ikke vil bli vernet ved den endrede bestemmelsen. Unntaket innrettes dermed slik at det samsvarer med landbrukspolitikken, og endringen rydder dessuten av veien et stort antall mulige tvistesaker. Landbruks- og matdepartementet slutter seg etter dette til forslaget til endret lovhjemmel.»
Norges Skogeierforbund held fram at «landbruksunntaket bør gjelde alle landbrukseiendommer uavhengig av arealgrenser og beløpsgrenser». Også Norges Bondelag vil ha «et generelt unntak fra innløsningsretten for alle festetomter som ligger til landbrukseiendommer».
Generelt negative til forslaget i høyringsnotatet er desse: Hvaler Hytteforening, Norges Eiendomsmeglerforbund, Norges Hytteforbund, Opplysningsvesenets fond, Sporret Vel og Tomtefesterforbundet.
Tomtefesterforbundet meiner at «dette unntak ... må utformes mye strengere og mer konkret».
Opplysningsvesenets fond meiner at særhandsaminga av einskilde bortfestarar er diskriminerande, og at forslaget strider mot Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 14 og protokoll 1 artikkel 1, jf. også punkt 4.2 foran.
Nokre instansar har også uttalt seg særleg om sjølve lovendringsspørsmålet:
Norges Eiendomsmeglerforbund argumenterer for stabile reglar og går imot å endre lovheimelen og forskrifta. Den Norske Advokatforening seier dette:
«Med endringsforslaget til forskriftshjemmel i tfl. § 34 tredje ledd, vil forskriftskompetansen bli mer fleksibel enn forholdet er etter dagens regler. Dette gjør at vilkårene for å nekte innløsning av festetomter knyttet til landbrukseiendommer lettere kan endres og tilpasses de driftsmessige forholdene i landbruket sammenlignet med den sterkere føring i forskriftshjemmelen som man har i dag. På den annen side vil rettstillingen for bortfester og fester kunne bli mindre forutberegelig, i det en forskrift lettere enn en lovbestemmelse kan endres med skiftende politiske sammensetninger på Stortinget.»
Norges Bondelag seier mellom anna dette:
«Norges Bondelag ser behovet for å endre lovhjemmelen, men går imot en så vid forskriftshjemmel som foreslått i høringsnotatet. Isteden ønsker Norges Bondelag at det innføres et generelt unntak fra innløsningsretten for landbruket som nedfelles direkte i tomtefesteloven. Alternativt at vilkårene i forskriften forenkles og tas direkte inn i loven.»
Fleire instansar har særlege merknader til spørsmålet om å oppheve forskrifta § 4 første ledd bokstav c, framfor å endre den, og alle desse instansane er positive til dette. Dette gjeld Domstoladministrasjonen («vesentlig forenkling av regelverket, og ... et lavere tvistepotensiale for partene samt en redusert bruk av domstolsressurser»), Fylkesmannen i Telemark, Grunneierforeningen, Huseiernes Landsforbund (som seier om gjeldande regel at den «byr på problemer i praksis ... for stor prosessrisiko»), Norges Bondelag («regelen er så komplisert og konfliktskapende at begge parter er avhengig av å bruke advokat»), Norges Skogeierforbund, Norsk Skogbruksforening (som seier om gjeldande regel at det er «uheldig at enheter med god landbruksdrift skal fratas muligheten for den løpende faste inntekten festeavgiften gir fordi landbruksdriften er god») og Næringslivets Hovedorganisasjon. Dette gjeld og Landbruks- og matdepartementet, som seier dette:
«Avgrensingen av landbruksunntaket i gjeldende forskrifts § 4 første ledd a og b (arealstørrelse og festeinntekter) er etter departementets syn bestemmelser som er lette å praktisere. De innebærer at partene selv kan ta stilling til om unntaket gjelder deres tilfelle eller ikke. Avgrensingen knyttet til forskriftens punkt c er ikke av en slik karakter. Partene vil i stor grad trenge hjelp av både regnskaps- og lovkyndige, og bestemmelsen inneholder dessuten et betydelig tvistepotensial. Opplysningene i høringsnotatet viser at utregningsregelen i § 4 første ledd punkt c vil få svært liten selvstendig betydning dersom bestemmelsen endres til 5 %. Landbruks og matdepartementet mener på denne bakgrunn at en fullstendig opphevelse av forskriften punkt c vil føre til betydelig regelforenkling uten at en slik opphevelse vil berøre noe stort antall festeavtaler. Departementet tilrår derfor en slik løsning framfor en endring fra 10 % til 5 %. Departementet mener at dette både følger opp intensjonen i Soria Moria erklæringen, og vil føre til en regelforenkling som er til beste både for partene og samfunnet som helhet.»
Når det gjeld overgangsføresegnene, seier Den Norske Advokatforening at den ønskjer om mogeleg enklare overgangsreglar. Men samstundes meiner denne instansen, som i høve til unntaket for statsallmenningane, at det er problematisk at overgangsregelen ikkje strekkjer seg lengre slik at der ein av partane har gått til rettslege skritt før endringslovas ikraftsetjingsdato, vil innløysingsretten vere i behald utan omsyn til når i framtida innløysingstida er inne eller festetida er ute.
5.3 Departementet sine merknader
Justisdepartementet ser at det er ulikt syn også på dette lovendringsframlegget og på ei slik endring av forskrift 8. juni 2001 nr. 570 om tomtefeste m.m. § 4 første ledd bokstav c som lovendringa legg opp til. Departementet kan ikkje sjå at merknadene frå høyringsinstansane tilseier at framlegget frå høyringsbrevet om å endre lova § 34 tredje ledd ikkje bør følgjast opp. Departementet går såleis inn for at ein bør endre lova ved å ta ut kravet til at festeinntektene i forskrifta skal bli sett i høve til næringsinntektene, og dermed også kravet til det nærare høvetalet. Endringsforslaget føreset likevel, som etter den gjeldande regelen, at landbruksunntaket primært blir innretta til fordel for bruk som er i drift. Dette kjem likevel ikkje til uttrykk direkte i lovteksta.
Justisdepartementet gjer ikkje framlegg om å endre det grunnleggjande kravet om at eit unntak berre kan bli fastsett så lenge det gjeld tomt festa bort til fritidshus som høyrer til ein landbrukseigedom. Kravet etter framlegget går elles ut på at «inntekta frå festearealet som høyrer til bruket tilseier at innløysing ikkje finn stad».
Til merknaden frå Opplysningsvesenets fond om at endringane i lova og eventuelt også i forskrifta er i strid med den europeiske menneskerettskonvensjonen, viser departementet til vurderinga av same påstand under punkt 4.3 foran.
Den Norske Advokatforening og Norges Bondelag uttaler at forskriftskompetansen til Kongen blir meir fleksibel, og meiner at dette kan ha uheldige sider. Departementet har likevel den oppfatninga at ei slik utforming av heimelen er mest tenleg i dette høvet. Sjølv om forskriftsheimelen er fleksibel må regjeringa på eit område som dette – som det er knytt sterk politisk interesse til – til ein kvar tid ta omsyn til kva ein kan forsvare i høve til vurderingane som gjer seg gjeldande i Stortinget. Forskrifta som er gitt med heimel i lova § 34 tredje ledd, har ein teknisk karakter og eit omfang som gjer at reglane bør stå i forskrift framfor i lov. Det ville vere komplisert å utforme ein meir omfattande forskriftsheimel med nærare grense for kva kompetanse Kongen skulle ha, og ei slik tekst kunne lett kome til å reise tolkingsspørsmål som ikkje var tilsikta.
Justisdepartementet ser at det kan vere eit spørsmål om Kongen bør nytte ein eventuell utvida forskriftskompetanse til å oppheve forskrift 8. juni 2001 nr. 570 om tomtefeste m.m. § 4 første ledd bokstav c. Departementet tar likevel førebels sikte på å gjere framlegg om at ordlyden «ein tidel eller meir» blir endra til «5 % eller meir».
Når det gjeld overgangsspørsmåla knytt til forskriftsendringar, meiner departementet at desse i forskrifta bør løysast tilsvarande som i høve til endringa i lova § 34 andre ledd om statsallmenningar, jf. punkt 4.3 og 5.1 foran. Utforminga av overgangsreglane bør også bli sett i samanheng med overgangsreglane knytt til endringane som er drøfta under punkt 3 foran. Den Norske Advokatforenings framlegg om at overgangsregelen i høve til landbruksunntaket bør strekke seg lenger, ville gjort det mogeleg for festarar å kome unna dei nye reglane berre ved å reise sak før lova blir sett i verk. Overgangsføresegnene bør gi rimelege og praktiske løysingar for ei overgangsfase, men ikkje opne for at partane kan strekkje overgangsfasen ved taktiske disposisjonar i ei kort periode etter at lov- og forskriftsendringar er vedtatt, men før reglane er i kraft.