4 Merknader til lovutkastet
4.1 Brukerstyrt personlig assistanse i sosialtjenesteloven
I forsøksperioden har man ansett brukerstyrt personlig assistanse som en form for praktisk bistand etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a. Regjeringen ønsker å føre denne ordningen videre, men vil løfte den fram og gjøre den tydeligere ved å ta brukerstyrt personlig assistanse inn i lovteksten. Etter forslaget vil sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a lyde (endringen i kursiv):
«... praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse,til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker.»
Dette innebærer at kommunen får en plikt til å ha et tilbud om brukerstyrt personlig assistanse, og at brukeren kan ha krav på å få tjenesten organisert på denne måten.
Høringsinstansene sluttet seg i hovedsak til den lovmessige løsningen departementet har foreslått i høringsnotatet. Rådet for funksjonshemmede ønsker å hjemle ordningen i folketrygdloven. Norges Handikapforbund ønsker at brukerstyrt personlig assistent blir en egen rettighet og med et statlig ansvar for bistand utover 15-20 timer i uken. Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere ønsker at brukerstyrt personlig assistanse skal gjøres til en egen rettighet. Det samme ønsker ULOba(andelslag for brukerstyrt personlig assistanse) samt at de ønsker at ordningen finansieres over folketrygden som i Sverige.
Departementet opprettholder forslaget om å hjemle ordningen i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a. Brukerstyrt personlig assistanse er i hovedsak en måte å organisere praktisk bistand, og dette regulerer sosialtjenesteloven allerede i § 4-2 bokstav a. Den valgte løsningen er i samsvar med det alminnelige kommunale ansvaret for pleie- og omsorgstjenester. Det har i forbindelse med innføringen av brukerstyrt personlig assistanse ikke vært grunnlag for å endre ansvarsfordelingen mellom stat og kommune. Brukerstyrt personlig assistanse følger de vanlige reglene for bistand etter sosialtjenestelovens kapittel 4. Rett til tjenester forutsetter at vedkommende fyller vilkårene i § 4-3. På samme måten som for de andre tiltakene etter § 4-2, har kommunen plikt til å ha et tilbud om tjenesten, og det er kommunen som i utgangspunktet skal avgjøre hvilke tjenester som er mest hensiktsmessige. Det er imidlertid viktig å påpeke den plikten kommunen har etter sosialtjenesteloven § 8-4 til å rådføre seg med brukeren og legge stor vekt på brukerens synspunkter. Ordningen må også ses i lys av sosialtjenestelovens formål, jf. § 1-1 bokstav b, som er å
«... bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.»
Søkeren vil ha klagerett til Fylkesmannen dersom en søknad om brukerstyrt personlig assistanse ikke innvilges. Kommunens vedtak kan settes til side av Fylkesmannen etter klage hvis kommunens skjønnsutøvelse er «åpenbart urimelig» eller lovstridig, jf. sosialtjenesteloven § 8-7.
Kommunens vedtak skal angi rammen for den bistanden som tildeles som brukerstyrt personlig assistanse. Utmålingen skal ligge på et «forsvarlig nivå», se rundskriv I-1/93 side 112. Rammen skal være den samme som kommunen ville gitt om den selv skulle stått for tjenesteytingen, altså inkludert eventuell bistand i helger, på kveldstid mv. Dette vil igjen måtte avspeile seg i den timesatsen som benyttes. Den nærmere fordelingen av de tildelte timene blir opp til brukeren.
Valget av organisasjonsform - om kommunen skal være arbeidsgiver eller om dette overlates til brukeren eller andelslag, se punkt 4.4 - er ikke en del av det forvaltningsrettslige vedtaket og er heller ikke i seg selv et enkeltvedtak. Dette bør for oversiktens skyld likevel omtales i vedtaket.
4.2 Hvem som kan få brukerstyrt personlig assistanse
Muligheten til å få brukerstyrt personlig assistanse er ikke begrenset til bestemte funksjonshemninger, diagnoser eller liknende så lenge funksjonshemmingen ikke er til hinder for å utøve nødvendig brukerstyring. Det er ikke satt noen nedre grense for bistandsbehovet, men det forutsettes at bistandsbehovet er så omfattende eller av en slik art at det mer hensiktsmessig kan ivaretas gjennom brukerstyrt personlig assistanse enn gjennom mer tradisjonelle omsorgstjenester for å kunne ha «en aktiv og meningsfylt tilværelse i samvær med andre», jf. sosialtjenesteloven § 1-1.
Det har vært stor variasjon blant de brukerne som har mottatt stimuleringstilskudd. I evalueringen av tilskuddsordningen som ble utført av Ressurssenteret for Omsorgstjenester ble kommunene spurt om hvem ordningen var best egnet for. Svarene ble sammenfattet i følgende hovedpunkter:
Brukere med sammensatte og omfattende tjenestebehov
Brukere som er i stand til å ta arbeidslederrollen
Brukere som har egeninnsikt og som har ressurser til aktivt liv i og utenfor boligen
Departementet er enig i at dette utgjør den primære målgruppen for ordningen.
Brukerstyrt personlig assistanse vil si at brukeren selv fungerer som arbeidsleder for assistentene. Brukeren må kunne definere sine egne behov, lære opp og veilede assistenten i hvordan hjelpen bør gis, sette opp og følge opp arbeidsplaner og ivareta andre forhold direkte knyttet til tjenesteutøvelsen. Det er også brukeren som bestemmer fordelingen av det timetallet som tilstås av kommunen, se ovenfor. Kravene til arbeidslederfunksjonen innebærer at brukeren bør være myndig (over 18 år).
Rådet for funksjonshemmede, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Ressurssenteret for Omsorgstjenester og ULObamener at også andre enn brukeren bør kunne være arbeidsleder, for eksempel brukerens foreldre eller hjelpeverge, og viser til at ellers vil bl.a. funksjonshemmede barn, voksne utviklingshemmede og personer med hjerneskader kunne falle utenfor ordningen. Fylkesmannen i Vestfold er derimot enig i avgrensningen i høringsnotatet og uttaler at det vil bli vanskelig å holde oversikt over ordningen hvis assistentene skal styres for eksempel via hjelpeverge.
Departementeter enig i at det er ønskelig at kommunene sørger for godt tilrettelagte og fleksible tjenester for alle funksjonshemmede, og at blant andre foreldre og hjelpeverger er viktige for å få dette til. Departementet er kjent med at en del utviklingshemmede og andre har fått bistand til å utføre arbeidslederrollen av hjelpeverge eller andre. Det vil bli evaluert hvordan dette virker i praksis. Norges forskningsråd har fått tildelt midler til et prosjekt som skal se nærmere på bruk av ordningen med brukerstyrt personlig assistent for mennesker med utviklingshemming.
4.3 Hvilke bistandsformer ordningen omfatter
Som den lovtekniske plasseringen tilsier, er praktisk bistand og opplæring utgangspunktet for hvilke tjenester som omfattes av sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a. Dette omfatter både husholdsoppgaver og direkte personlig bistand med påkledning, hygiene, mat mv. Oppgaver knyttet til personlig stell utføres i en del kommuner av hjemmesykepleien. Departementet vil understreke at oppgaver som kan utføres med hjemmel i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a kan inngå ved tildeling av brukerstyrt personlig assistanse. Tjenester som krever medisinskfaglig kompetanse og som derfor bare kan hjemles i kommunehelsetjenesteloven, skal normalt ikke inngå i tildelingen av brukerstyrt personlig assistanse.
Blant de brukerne som har inngått i stimuleringstilskuddsordningen, er det stor variasjon. Noen får sitt totale tilbud dekket gjennom brukerstyrt personlig assistanse, mange har en eller to tilleggstjenester og enkelte har brukerstyrt personlig assistanse som en av flere bistandsformer.
Det er ikke noe i veien for å kombinere ulike tjenester, der dette gir den mest hensiktsmessige hjelpen. Således kan brukerstyrt personlig assistanse kombineres med for eksempel nattjeneste eller sykepleiefaglig bistand, eller deler av den praktiske bistanden til husholdet kan fortsatt ivaretas av hjemmehjelpen.
Støttekontakt etter § 4-2 bokstav c har et annet siktemål enn praktisk bistand og kan gis i tillegg til for eksempel brukerstyrt personlig assistanse etter § 4-2 bokstav a. Det vil imidlertid ofte være naturlig at de funksjonene støttekontakten skal dekke, heller tas med ved utmåling av timer til brukerstyrt personlig assistanse.
Brukere som har heldøgns opphold i institusjon, jf sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav d og kommunehelsetjenesteloven § 1-3 andre ledd nr. 5, skal få sitt totale tjenestetilbud dekket der. Normalt vil det derfor være lite aktuelt med brukerstyrt personlig assistanse i tillegg. Unntaket kan være for brukere som er i ferd med å flytte ut av institusjonen, der det kan være hensiktsmessig med en gradvis endring i bolig- og tjenestetilbudet.
Skal målsettingen om et aktivt liv i samvær med andre kunne oppfylles, må også tiltak utenfor hjemmet inkluderes. Det er imidlertid ikke meningen at perioder hvor man befinner seg innenfor andre organiserte livsområder, skal falle inn under området for brukerstyrt personlig assistanse etter sosialtjenesteloven. Man får altså vanligvis ikke tildelt brukerstyrt personlig assistanse etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a for den tid man er på skole, arbeid mv.
Ressurssenteret for Omsorgstjenester, Norges Handikapforbund og ULObahar pekt på behovet for samordning mellom assistanseordninger i forskjellige sektorer.
Departementeter enig i at det i mange tilfeller vil være hensiktsmessig å samordne ulike assistenttiltak, slik at brukeren får et begrenset antall personer å forholde seg til. Dersom brukeren og kommunen finner det hensiktsmessig, bør kommunen tilstrebe å finne løsninger som kan ivareta fleksibiliteten og helheten i det offentlige tjenestetilbudet, jf. sosialtjenesteloven § 3-2 første ledd andre punktum:
«Sosialtjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse de oppgaver som den er pålagt etter denne loven.»
Pårørende og andre nærstående som yter omsorg, bør eventuelt få kompensasjon ved tildeling av omsorgslønn etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav e eller avlastning etter § 4-2 bokstav b, og ikke ansettes som personlige assistenter. Der brukeren selv står for utvelgelsen, vil kommunen ha adgang til å stille som vilkår at disse ikke ansettes.
ULObaframholder at nærstående kan være en uunnværlig trygghet i store assistentordninger der bruker er avhengig av assistanse til livsnødvendige funksjoner, f.eks. respiratorbrukere.
Departementet har forståelse for ULObas synspunkt, men er skeptisk til en sammenblanding av omsorgslønn og brukerstyrt personlig assistanse. Kommunen kan imidlertid selv åpne for å ansette nærstående som assistenter, dersom man i enkeltstående tilfeller finner at det er hensiktsmessig.
4.5 Arbeidsrettslige sider
Kommunene kan selv velge om assistenten skal ansettes i kommunen eller om de praktiske sidene skal overlates til brukeren selv eller til andelslag opprettet av brukerne. Det bør være rimelig sikre holdepunkter for at brukeren makter oppgaven før brukeren selv overlates arbeidsgiveransvaret.
Fylkeslegene i Nordland og i Vest-Agder antar at kommunene vil velge å overlate arbeidsgiveransvaret til brukeren, og siden få kan antas å greie dette, vil ordningen antakelig bare komme til å gjelde for noen få. Flere høringsinstanser mener at arbeidsgiveransvaret obligatorisk bør legges til kommunen, mens Fylkesmannen i Oslo og Akershus er enig i at det bør være valgfrihet. Kommunal- og arbeidsdepartementet viser til arbeidsmiljølovens regler for ansettelser mv., særlig §§ 3 og 58 A, og anbefaler at det gis nærmere retningslinjer for den arbeidsrettslige organiseringen av tjenesten, herunder retningslinjer for valg av tilknytningsform mellom brukerassistenten og arbeidsgiveren «i tråd med stillingsvernreglene i arbeidsmiljøloven.»
Departementetmener at det bør være valgfrihet med hensyn til organisasjonsmodell, men at brukerens forutsetninger må tillegges avgjørende vekt, jf. ovenfor. Kommunen kan ikke avslå en søknad med den begrunnelsen at brukeren ikke kan være arbeidsgiver. Det er muligheten til å være arbeids ledersom er det avgjørende. Også med hensyn til valg av organisasjonsmodell bør kommunen rådføre seg med brukeren, jf. sosialtjenesteloven § 8-4. Det er behovet - og muligheten til å fungere som arbeidsleder, eventuelt med noe bistand fra andre - som er det avgjørende for om ordningen skal innvilges. Dersom vedkommende ikke er i stand til å være arbeidsgiver, må kommunen selv ta denne rollen. Sosial- og helsedepartementet vil i samråd med Kommunal og regionaldepartementet vurdere behovet for rundskriv om de arbeidsrettslige sidene.
Dersom andelslag eller brukeren overtar arbeidsgiveransvaret, blir kommunenes ansvar å stå for finansieringen av tiltaket samt de forvaltningsrettslige sidene, som å treffe vedtak mv. Kommunene vil også være ansvarlige for opplæring av assistenter og brukere. De praktiske sidene ved det å være arbeidsgiver overtas av andelslaget eller brukeren, som lønnsutbetaling, ansvaret for å skaffe vikarer mv.
Dersom kommunen har arbeidsgiveransvaret, bør brukeren selv delta i ansettelsen og i det minste godkjenne den som skal tilsettes. Han må dessuten lære dem opp i sine spesifikke behov og sette opp arbeidsplaner mv. Ansvaret for å skaffe vikarer ved sykdom og lignende påligger kommunen som arbeidsgiver, men det vil ofte være naturlig at de praktiske sidene ved dette tas hånd om av brukeren.
4.6 Andre forhold
I forhold til assistentene forutsettes det at kommunene tar ansvaret for basisopplæring som etiske problemstillinger, taushetsplikt o.l. Dette gjelder uansett valg av organisasjonsform.
Evalueringen fra Ressurssenteret for Omsorgstjenester peker på at god opplæring av brukerne i arbeidslederrollen er avgjørende for å få ordningen til å fungere.
Brukerne må forplikte seg til å gjennomføre opplæring i arbeidslederrollen. Dette vil blant annet inneholde bevisstgjøring om egne behov og muligheter, evne til planlegging av egen hverdag og kunnskap om arbeidslederrollen. Utgifter til slik opplæring skal inngå i tildelingen av assistanse.
Vederlag for brukerstyrt personlig assistanse følger de vanlige reglene i forskrift om vederlag for sosiale tjenester, hjemmesykepleie og for opphold i institusjon mv. Det kan ikke kreves vederlag for tjenester som gjelder «personlig stell og egenomsorg», jf. forskriften § 8-2. Hvor mange timer det kan kreves vederlag for, må vurderes konkret i forhold til de enkelte arbeidsoppgavene.