3 Unntak fra kravet om medlemskap i folketrygden i de siste tre årene fram til uføretidspunktet eller dødsfallet – folketrygdloven § 12-2 m.fl.

3.1 Gjeldende rett

Etter folketrygdloven § 12-2 første ledd er det et vilkår for rett til ytelser som ufør at vedkommende var medlem av folketrygden i de siste tre årene fram til uføretidspunktet. Tilsvarende vilkår gjelder for rett til pensjon eller overgangsstønad til gjenlevende ektefelle og for rett til barnepensjon når en av foreldrene eller begge er døde (folketrygdloven §§ 17-3 og 18-2). I forhold til de sistnevnte ytelsene kreves det tre års medlemskap fram til dødsfallet, og vilkåret må oppfylles av avdøde.

Ytelser til etterlatte kan også gis når avdøde mottok pensjon eller tidsbegrenset uførestønad fra folketrygden i de siste tre årene fram til dødsfallet. Mottak av avtalefestet pensjon med statstilskott eller sjømannspensjon er likestilt med ytelsene fra folketrygden. Tidsrom med pensjonsmottak og tidsrom med medlemskap kan kombineres med henblikk på å fylle vilkåret.

Etter loven gjelder det en rekke unntak fra treårsvilkåret, som alle framgår av de nevnte lovbestemmelsene:

Uførepensjon mv. kan alltid gis når den uføre er medlem av folketrygden og har formell status som flyktning etter FN-konvensjonene, og tilsvarende kan ytelsene til gjenlevende ektefelle eller barn gis når avdøde hadde slik status og var medlem ved dødsfallet.

Videre kan ytelser gis når den uføres eller den avdødes utenlandsopphold i yrkesaktiv alder ikke overstiger fem år. Med utenlandsopphold menes her utenlandsopphold som ikke medfører medlemskap i folketrygden.

Til slutt gjelder det unntak fra treårsvilkåret når uførheten inntrådte før fylte 26 år eller dødsfallet skjedde før nevnte alder, og den uføre/avdøde da var medlem i folketrygden.

Ytterligere unntak fra vilkåret om tre års medlemskap i folketrygden fram til uførheten eller dødsfallet følger av EØS-avtalen og Norges bilaterale trygdeavtaler. Avtalene innebærer at tidsrom som medlem i folketrygden kan legges sammen med tidsrom som medlem i det andre landets trygdeordning med henblikk på å fylle treårsvilkåret. Slik sammenlegging kan eventuelt medføre at vilkåret anses oppfylt utelukkende med tid som medlem i det andre landets ordning, men vedkommende må da ha tid som medlem i folketrygden på et tidligere tidspunkt i livet.

Selv om det i betydelig utstrekning er gjort unntak fra kravet om tre års medlemskap fram til uføretidspunktet eller dødsfallet, vil det fortsatt kunne forekomme tilfelle der ytelser fra folketrygden etter gjeldende regler ikke kan gis, selv om den uføre eller avdøde i og for seg har betydelig opptjening/tid i folketrygden. Eksempelvis vil ordningene i en trygdeavtale være til liten hjelp for en person som har oppholdt seg som ikke-yrkesaktiv i et avtaleland som bare gir pensjonsdekning for yrkesaktive.

3.2 Dok. nr. 8:50 for 2005-2006 og anmodningsvedtak nr. 346 for samme år

I Dok. nr. 8:50 for 2005-2006 ble det fremmet forslag om endringer i kravet om tre års medlemskap i folketrygden fram til uføretidspunktet med sikte på å tilgodese personer som har lang tidligere opptjening i folketrygden, men som ikke kommer inn under noen av de eksisterende unntaksmulighetene. I Innst. S. nr. 135 for 2005-2006 gikk arbeids- og sosialkomiteen enstemmig inn for følgende anmodningsvedtak til Regjeringen, anmodningsvedtak nr. 346 for 2005-2006:

«Stortinget ber Regjeringen i tilknytning til budsjettforslaget for 2007 legge frem forslag til endringer i kravet om tre års botid før trygderettigheter igjen inntreffer etter opphold i utlandet.»

Regjeringen har ønsket å behandle oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 346 i tilknytning til behandlingen av innstillingen fra Uføreutvalget, og avklaringen av saken har derfor tatt tid. Under behandlingen har departementet vurdert flere mulige løsninger.

Blant annet har man vurdert å redusere kravet fra tre til ett år med medlemskap i trygden fram til uføretidspunktet eller dødsfallet. Dette ville i så fall ha redusert antall tilfelle der kravet om umiddelbart forutgående medlemskap ikke er oppfylt, men endringen ville ha tilgodesett alle, ikke bare personer med lang tidligere opptjening. På den andre siden ville man ikke ha fanget opp tilfellene der personer med tidligere tilknytning blir uføre eller dør i løpet av det første året etter tilbakekomsten til Norge. De økonomiske konsekvensene av en slik endring ville ha kunnet bli relativt betydelige, idet en endring forutsetningsvis også bør omfatte tilfellene der stønadstilfellet er inntrådt før en lovendring trer i kraft.

Departementet finner derfor at anmodningsvedtaket bør følges opp ved et unntak fra treårsvilkåret som retter seg spesifikt mot tilfellene med lang tidligere opptjening og som innebærer tilståelse av ytelser på grunnlag av denne opptjeningen. Det bemerkes videre at anmodningsvedtaket eksplisitt retter seg mot uførepensjon, men at man ved vurderingen har tatt med ytelser til gjenlevende ektefelle og barn, som også er undergitt treårsvilkåret, jf. pkt. 3.1. I praksis oppstår de samme spørsmål i forhold til etterlatteytelsene som til uførepensjon.

3.3 Departementets vurdering og forslag

3.3.1 Unntak for tilfelle med lang tidligere opptjening

Ved vurderingen har departementet tatt utgangspunkt i en klar forutsetning bak dokumentforslaget og komiteinnstillingen: At endringen skulle rette seg mot tilfellene der uførheten eller dødsfallet skjer etter tilbakekomst til Norge, eventuelt etter at de på ny ble medlem i folketrygden i utlandet. I innstillingen uttales det:

«Komiteen understreker at forslaget fra Kari Kjønnaas Kjos, Kenneth Svendsen, Harald T Nesvik og Robert Eriksson belyser et problem ved dagens folketrygdsystem. For å ha rett til uføretrygd må man ha hatt medlemskap i folketrygden de siste tre år før uføretidspunktet, noe som slår uheldig ut for enkelte som har jobbet eller oppholdt seg i utlandet i fem år eller mer, og blitt ufør etter de har kommet hjem til Norge, før de har rukket å opparbeide seg rett til uførepensjon. For personer som tidligere har hatt medlemskap i folketrygden, kan det virke urettmessig at de mister en rettighet de tidligere har betalt og bidratt til for å ha.»

Representanten Robert Eriksson har i skriftlig spørsmål nr. 1453 og 1505 reist spørsmål om endringen bør omfatte også tilfelle der uførheten er inntrådt i utlandet.

Anmodningsvedtaket er i hovedsak begrunnet i at vedkommende har lang tidligere opptjening i Norge. Dersom ytelsen som tilstås begrenses til ytelser på grunnlag av den faktisk registrerte opptjeningen i folketrygden, dvs. at medregning av antatt framtidig opptjening mellom uføretidspunktet/dødsfallet og pensjonsalderen ikke skal finne sted, reduserer dette i betydelig grad de betenkeligheter som knytter seg til å gi ytelser når stønadstilfellet er inntrådt i utlandet. Blant annet reduseres mulighetene for at en unntaksregel fører til dobbeltdekning i forhold til eventuelle utenlandske ytelser. Det har formodningen mot seg at en eventuell utenlandsk ytelse vil inkludere tidligere opptjeningstid i folketrygden i beregningsgrunnlaget.

Det er likevel slik at folketrygdloven baserer seg på et forsikringsprinsipp. De tilfelle som dekkes, er i utgangspunktet de som er med i ordningen når uførheten eller dødsfallet inntreffer, og som dessuten har vært medlem de siste tre årene. Reelt sett er det betydelig forskjell på tilfellene der stønadstilfellet inntrer mens vedkommende er medlem og bidrar til trygdens finansiering etter reglene om dette, og tilfellene der vedkommende ikke har slik tilknytning. De siste tilfellene må primært være uførelandets ansvar.

I utgangspunktet bør sakene der stønadstilfellet er inntruffet i utlandet ordnes via trygdeavtaler, som kan sikre gjensidighet mellom landene og en fornuftig fordeling av pensjonsansvaret. Normalt vil det bli gitt norske ytelser i de sakene der stønadstilfellet inntreffer i avtaleland. Unntak kan forekomme, blant annet mht. ikke-yrkesaktive i land der trygdedekning forutsetter yrkesaktivitet.

Departementet finner på denne bakgrunn at en unntaksregel bør begrenses til tilfelle der den uføre eller avdøde var medlem i folketrygden da stønadstilfellet inntraff. Det antas videre at anmodningsvedtaket har som underliggende forutsetning at vedkommende faktisk befinner seg i Norge og fortsetter å bli boende her. Departementet antar derfor at ytelsene etter en ny unntaksregel i prinsippet bør begrenses til personer som opprettholder sitt medlemskap i folketrygden. Ytelsen vil likevel måtte utbetales i EØS-området i medhold av EØS-avtalen, og også til de land utenfor EØS som Norge har en bilateral trygdeavtale med. Det vil ikke være mulig å oppnå et unntak fra eksportplikten innenfor EØS, mens et eksportforbud vil kunne søkes innforhandlet i øvrige trygdeavtaler.

En unntaksregel forutsettes å gjelde tilfelle med lang tidligere opptjening i folketrygden. Departementet antar at «opptjening» i denne sammenhengen bør omfattes også lang tidligere botid i Norge uten opptjening av pensjonspoeng . Personer som ikke har vært yrkesaktive i utlandet, vil på mange måte være i en mer utsatt posisjon ved tilbakekomst til Norge enn yrkesaktive. Mange land har pensjonsopptjening bare for yrkesaktive, og tidsrom i slike land som ikke-yrkesaktiv vil derfor ikke være trygdeperioder som kan legges sammen med norske perioder for å åpne rett til ytelser etter en trygdeavtale.

Kravet om lang tidligere opptjening/botid i Norge bør ikke utformes som et krav om et visst antall tidligere botidsår eller poengår. Slike krav vil med stor sannsynlighet kunne kreves oppfylt med tilsvarende perioder i andre EØS-land etter EØS-avtalens regler om sammenlegging av trygdeperioder. I stedet foreslås at unntak gis dersom dette fører til at det tilstås en ytelse av en viss størrelse. Det antas at et slikt minstekrav bør relateres til minstepensjon, og at det bør kreves opptjening/botid i et slikt omfang at det minst kan tilstås halv minstepensjon. Dette vil bety at alle som var bosatt i Norge fram til fylte 36 år kan få ytelser etter unntaksregelen. De vil da ha 20 års botid/trygdetid etter fylte 16 år. Personer med poengopptjening vil kunne få ytelsen selv om emigrasjonen skjedde før fylte 36 år. Med denne avgrensingen oppnås at unntaksregelen ikke vil føre til tilståelse av helt bagatellmessige ytelser, men det er på den andre siden klart at ytelsen ikke uten videre er en garanti mot behov for sosialhjelp, med mindre mottakeren har andre inntektskilder i tillegg.

Som tidligere nevnt forutsettes ytelsene beregnet utelukkende på grunnlag av den tidligere opptjening eller tidligere perioder med medlemskap i folketrygden, definert som poengår eller medlemskapsperioder fram til uførheten eller dødsfallet. Beregningen blir som for alderspensjon, bortsett fra at regelen om at tilleggspensjonen til etterlatte utgjør 55 prosent av avdødes tilleggspensjon får anvendelse. Eventuell barnepensjon blir å avkorte i forhold til trygdetiden som legges til grunn for grunnpensjonen til gjenlevende ektefelle. Begrensningen i beregningsgrunnlaget betyr at det ikke medregnes antatte poengår eller antatte trygdetidsår mellom stønadstilfellets inntreden og vedkommendes fylte 67 år. Betydningen av dette vil variere med vedkommendes alder da stønadstilfellet inntrer.

De eksisterende unntak fra treårsvilkåret, bortsett fra særregelen for flyktninger og ytelser etter trygdeavtalene, inneholder en begrensning om at ytelser først kan gis etter at vedkommende har vært medlem i folketrygden i ett år. Etter omstendighetene foreslås det ikke etablert en tilsvarende begrensning knyttet til den nye unntaksregelen, slik at ytelser vil kunne gis fra stønadstilfellets inntreden.

3.3.2 Tjeneste i internasjonale organisasjoner eller organer

Departementet har gjennom årene mottatt henvendelser om situasjonen for personer som vender tilbake til Norge etter å ha arbeidet i internasjonale organisasjoner eller organer som staten Norge er medlem av, yter økonomiske bidrag til og/eller har ansvar for å bidra til bemanningen av. Det dreier seg om FN, EFTA/ESA, Europarådet, NATO og andre organisasjoner med et overnasjonalt preg.

Arbeid i organisasjonen/organet vil ofte ikke medføre medlemskap i folketrygden eller i en ordning som inngår i den internasjonale trygdekoordineringen. Denne gruppen inngår derfor blant dem som er i en risikoposisjon i forhold til treårsvilkåret ved tilbakekomst til Norge etter utenlandsopphold, og er for så vidt en særgruppe blant dem med lang tidligere opptjening/botid. Dette kan framtre som uheldig sett i forhold til Norges forpliktelser og interesser i forhold til å bidra til/legge til rette for utførelsen av disse organisasjonenes eller organenes oppgaver.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet finner på denne bakgrunn å ville foreslå en særløsning for denne gruppen, slik at personer som drar til utlandet for å arbeide i en overnasjonal organisasjon eller et overnasjonalt organ som nevnt og deretter vender hjem til Norge, ikke skal miste rettigheter i folketrygden på grunn av tjenesten . Dette kan enklest oppnås ved å se bort fra den aktuelle tjenesten ved vurderingen av om treårsvilkåret er oppfylt. Tjenesteperioden vil da ikke telle som en periode uten medlemskap. Dersom vedkommende før eller etter tjenesten har hatt andre arbeidsforhold i utlandet, vil særregelen ikke få noen betydning. Vedkommende må da vurderes i forhold til unntaksregelen under pkt. 3.3.1.

3.3.3 Oppsummering – departementets forslag

Arbeids- og inkluderingsdepartementet viser til framstillingen i pkt. 3.3.1 og 3.3.2 og foreslår etter dette:

• I folketrygdloven § 12-2 første ledd tilføyes et nytt andre punktum om at man ved vurderingen av om treårsvilkåret for uførepensjon i første punktum er oppfylt, skal se bort fra perioder med tjeneste i et internasjonalt organ eller organisasjon som staten Norge er medlem av, yter økonomiske bidrag til eller har ansvar for å bidra til bemanningen av. Tilsvarende bestemmelser foreslås innarbeidet i § 17-3 andre ledd (pensjon til gjenlevende ektefelle) og § 18-2 andre ledd (barnepensjon).

• I folketrygdloven § 12-2 nytt fjerde ledd foreslås unntak fra treårsvilkåret slik at uførepensjon kan gis når vedkommende har tidligere opptjening i form av poengår eller perioder som medlem i folketrygden i et slikt omfang at pensjon på grunnlag av denne opptjeningen vil utgjøre minst halv minstepensjon. Unntaket begrenses til tilfelle der vedkommende er medlem i folketrygden på uføretidspunktet. Tilsvarende bestemmelser foreslås i § 17-3 nytt sjuende ledd (pensjon til gjenlevende ektefelle) og § 18-2 nytt sjuende ledd (barnepensjon).

• I folketrygdloven § 12-3 fjerde ledd, § 17-4 fjerde ledd og § 18-3 fjerde ledd foreslås endringer for å gjøre det klart at ytelser etter unntaksreglene nevnt i foregående strekpunkt i utgangspunktet skal forbeholdes personer som er medlemmer i folketrygden. Som nevnt i pkt 3.3.1, vil det måtte gjøres unntak etter EØS-avtalen og andre trygdeavtaler.

• I folketrygdloven § 12-13 nr. 2 sjette ledd foreslås presisert at uførepensjon tilstått etter unntaksregelen for personer med lang tidligere opptjening skal beregnes utelukkende på grunnlag av medlemskapsperioder til og med kalendermåneden før uføretidspunktet og poengår til og med kalenderåret før det kalenderåret uførheten inntraff. Dette tilsvarer de vanlige reglene for beregning av trygdetid og poengår ved alderspensjon. En tilsvarende presisering foreslås i § 17-7 femte ledd med hensyn til pensjon til gjenlevende ektefelle. Reglene om beregning av barnepensjon er utformet slik at barnepensjonen vil bli avkortet tilsvarende grunnpensjonen til gjenlevende ektefelle. Endringer er derfor ikke nødvendig her.

Det vises ellers til lovforslaget og merknadene til de enkelte paragrafene.

3.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene i folketrygdloven § 12-2 m.fl. foreslås å tre i kraft 1. januar 2009 og gitt virkning også for tilfelle der uførheten eller dødsfallet skjedde før ikrafttredelsen.

Det antas at antall tilfelle som vil omfattes av endringsforslagene vil utgjøre et svært lite antall personer pr. år. Det finnes ikke statistikk som fanger opp disse tilfellene. Endringene er innarbeidet i budsjettforslaget for 2009 med en anslått utgift på til sammen 6 millioner kroner i innføringsåret, inkludert også ytelsene til personer som har fått avslag i tidligere år. Det administrative merarbeidet vil bli tilsvarende begrenset.