4 Internasjonale forpliktelser av betydning for penge-, kreditt- og valutareguleringer

De folkerettslige avtaler Norge har inngått innenfor rammen av IMF, OECD, WTO og EØS, setter visse rammer for bruken av pengepolitiske virkemidler. Våre internasjonale forpliktelser innebærer i normalsituasjoner at det i hovedsak ikke kan benyttes nasjonale virkemidler som diskriminerer mellom utenlandske og nasjonale aktører (tjenesteytere, investorer, låntakere m.v.). I krisesituasjoner hvor det er behov for beredskapstiltak, åpner alle våre internasjonale avtaler for en midlertidig bruk av diskriminerende tiltak dersom det anses som nødvendig. Muligheten for å kunne innføre tiltak for å regulere kapitalbevegelser berører i første rekke bestemmelsene i valutareguleringsloven og i mindre grad penge- og kredittreguleringsloven.

Av disse avtalene er det EØS-avtalen som reelt sett setter de strengeste grensene for hvilke tiltak Norge kan innføre som kan komme til å berøre, hemme eller hindre kapital- og tjenestetransaksjoner over landegrensene, eller som kan forårsake ulik behandling på grunnlag av nasjonalitet og bosted. Ved å overholde EØS-avtalens forpliktelser, vil en da i utgangspunktet også være i overensstemmelse med øvrige internasjonale forpliktelser på dette området.

4.1 EØS-avtalen

Gjennom EØS-avtalen har Norge bundet seg til å respektere felles regler for økonomisk virksomhet, herunder prinsippene om fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital mellom alle land som er parter til avtalen. Avtalen fastsetter bl.a. at det i EØS-området ikke skal være restriksjoner på etableringsadgang, tjenesteytelser eller overføring av kapital. Det er et hovedprinsipp i EØS-avtalen at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, med visse unntak, skal være forbudt.

I EØS-avtalen artikkel 40 og 41 er det gitt generelle regler om at innen rammen av bestemmelsene i EØS-avtalen skal det mellom avtalepartene ikke være noen restriksjoner på overføring av kapital tilhørende personer bosatt i EFs medlemsstater eller EFTA-statene og ingen forskjellsbehandling på grunn av partenes nasjonalitet, bosted eller stedet for kapitalanbringelsen. Løpende betalinger som står i forbindelse med varebyttet og bevegeligheten for personer, tjenester eller kapital mellom avtalepartene innen rammen av bestemmelsene i EØS-avtalen, skal være fritatt for alle restriksjoner. EØS-avtalen inneholder noen få avgrensede unntak som for Norges vedkommende gjelder fritidseiendommmer og fiskefartøyer. I tillegg følger det av artikkel 42 at enhver forskjellsbehandling skal unngås ved anvendelse av interne regler for regulering av kapital- og kredittmarkedet på de kapitalbevegelser som er liberalisert i samsvar med EØS-avtalen. Slike regler kan for eksempel være kapital- og soliditetskrav, tilsynsregler og rapporteringskrav.

Selv om fri bevegelighet av kapital er et av grunnprinsippene i EØS-avtalen, åpner flere bestemmelser for at det under visse omstendigheter kan innføres restriksjoner som i en normalsituasjon vil være forbudt. I EØS-avtalen del III, kapittel 4 om fri bevegelighet av kapital er det flere klausuler som åpner adgang til midlertidig å innføre restriksjoner for kapitalbevegelser over landegrensene på grunnlag av særlige forhold. Det er også angitt hvilke prosedyrer som skal følges dersom et EØS-land vil iverksette slike beskyttelsestiltak.

Etter avtalens artikkel 43 kan avtalepartene treffe egnede tiltak for å løse vansker knyttet til at personer bosatt i medlemsstatene benytter seg av de lettelser for valutaoverføringer innen EØS-området som er nevnt i art. 40 til å omgå de bestemmelser vedkommende stat opprettholder for kapitalbevegelser overfor tredjeland. Dersom kapitalbevegelser fører til forstyrrelser i virkemåten for kapitalmarkedet hos en av avtalepartene, kan vedkommende part treffe beskyttelsestiltak som regulerer kapitalbevegelsene.

Det kan etter artikkel 43 også treffes beskyttelsestiltak dersom:

• en avtaleparts myndigheter endrer valutakursen på en måte som i alvorlig grad vrir konkurransevilkårene

• en avtalepart støter på vansker eller det er alvorlig fare for at det kan oppstå vansker i samband med dens betalingsbalanse, enten på grunn av mangel på likevekt i den totale betalingsbalansen, eller som følge av arten av den disponible valuta.

Prosedyrene for iverksettelse av disse beskyttelsestiltakene går fram av EØS-avtalen artikkel 44 og 45 og protokoll 18 om interne fremgangsmåter for å gjennomføre artikkel 43 (inntatt i særskilt vedlegg nr. 1 til St.prp. nr. 100 (1991-92) s. 158). Av denne protokollen framgår det at slike tiltak for EFTA-landenes vedkommende skal meldes til EFTA-landenes faste komité som skal vurdere tiltakene og avgi en uttalelse om dem. Deretter skal komitéen holde situasjonen under oppsyn og den kan med flertallsavstemming vedta anbefaling om mulig endring, suspensjon eller opphevelse av tiltak som er innført, eller om mulige andre tiltak for å bistå vedkommende EFTA-stat med å løse sine vansker. Den faste komitéen kan imidlertid ikke nekte iverksettelse av beskyttelsestiltak. Det tilligger det enkelte EFTA-lands myndighet å treffe vedtak om bruk av beskyttelsesklausulen i samsvar med de nærmere angitte prosedyrer.

I EØS-reglene som svarer til Rdir. 88/361/EØF om gjennomføring av traktatens artikkel 67 (kapitaldirektivet) er det gitt nærmere bestemmelser om gjennomføringen av frie kapitalbevegelser. Kapitaldirektivet åpner under bestemte forhold adgang til å innføre visse restriksjoner på kapitalbevegelser. Artikkel 2 regulerer statens plikt til å varsle om de reguleringstiltak for likviditeten i banksektoren som har særskilt betydning for kredittinstitusjonenes kapitaltransaksjoner med valutautlendinger. Tiltakene skal begrenses til hva som er nødvendig for å regulere den innenlandske penge- og valutasituasjonen. Etter artikkel 3 kan et land iverksette beskyttelsestiltak dersom kortsiktige kapitalbevegelser av usedvanlig omfang fører til sterke spenninger på valutamarkedene og forårsaker alvorlige forstyrrelser bl.a. i en medlemsstats penge- og valutapolitikk og dette særlig gir seg uttrykk i betydelige svingninger i innenlandsk likviditet. Artikkel 3 nr. 4 bestemmer at «beskyttelsestiltakene truffet i henhold til denne artikkel, skal ikke anvendes i mer enn 6 måneder». Når en skal ta stilling til om et tiltak (eller en regulering) er forenlig med EØS-reglene, må en i henhold til praksis i EF-domstolen ikke bare ta stilling til selve tiltaket, men også tiltakets hensikt 1 og virkning og dernest om tiltaket er ikke-diskriminerende, forholdsmessig og relevant. Etter kapitaldirektivet artikkel 4, skal bestemmelsene i direktivet ikke berøre medlemsstatenes rett til å treffe nødvendige tiltak for å hindre overtredelser av deres lover og forskrifter, blant annet når det gjelder beskatning eller tilsyn med finansinstitusjoner, og deres rett til å fastsette fremgangsmåter for å inngi valutaoppgaver om kapitalbevegelser for administrativ eller statistisk informasjon. Anvendelsen av disse tiltak og fremgangsmåter skal ikke virke slik at de hindrer kapitalbevegelser som er i samsvar med felleskapsretten. Eventuell innføring av permanente, kvantitative restriksjoner på alle eller noen valutatransaksjoner vil være i strid med avtalen. Det vil sannsynligvis også gjelde alle former for avgifter på betalinger overfor utlandet eller på veksling mellom norske kroner og valuta (Tobin-avgift). 2 EØS-avtalen innebærer ingen formelle forpliktelser om en felles politikk overfor tredjeland.

EØS-avtalen kapittel 4 omhandler beskyttelsestiltak generelt (jf. artikkel 112-114), herunder også for kapitalbevegelser. I artikkel 112 heter det at EØS-land ensidig kan treffe egnede beskyttelsestiltak dersom alvorlige økonomiske, samfunnsmessige eller miljømessige vanskeligheter som kan vedvare er i ferd med å oppstå i en sektor eller innen et distrikt. Slike tiltak skal med hensyn til omfang og varighet begrenses til det som er strengt nødvendig for å rette opp situasjonen. Det skal fortrinnsvis velges tiltak som forårsaker minst mulig forstyrrelser for avtalens funksjon. Artikkel 113 angir hvordan beskyttelsestiltakene kan treffes, og er for kapitalbevegelser i stor grad presisert i kapitaldirektivet artikkel 3 (omtalt over).

EØS-avtalens prinsippbestemmelser er hentet fra Roma-traktaten med senere endringer, bl.a. ved enhetsakten fra februar 1986. De utvidede beføyelser som ble tillagt EUs organer på det økonomiske og monetære området i Maastricht-traktaten, som ble undertegnet etter undertegningen av EØS-avtalen, inngår ikke i EØS-avtalen. Heller ikke sentrale bestemmelser i Roma-traktaten artikkel 102A til 116 om økonomisk og monetært samarbeid, inngår i EØS-avtalen. Se her bl.a. artikkel 103 og 107 om at medlemsstatene i EU skal anse sin konjunktur- og valutakurspolitikk som saker av felles interesse.

4.2 Det internasjonale valutafondet (IMF)

IMFs statutter forplikter i utgangspunktet medlemsstatene til ikke å ha restriksjoner på løpende betalinger for varer og tjenester. IMF kan gi samtykke til overgangsordninger i forhold til denne forpliktelsen. Norge hadde en slik overgangsordning til 1967. Reglene innebærer at gjennomføring av restriksjoner ikke aksepteres etter at overgangsordningen har opphørt å gjelde. Dette er imidlertid ikke til hinder for at det kan gis adgang til å innføre restriksjoner i spesielle krisesituasjoner. IMF gjennomfører regelmessige konsultasjoner med alle medlemsland, og land som bryter med sine forpliktelser vil bli gjenstand for særskilt behandling i IMFs styre.

4.3 OECDs liberaliseringskoder

Gjennom tilslutning til Kapitalkoden og Tjenestekoden i OECD har Norge forpliktet seg til ikke å innføre nye, permanente restriksjoner på kapitalbevegelser eller handel med visse tjenester, herunder finansielle tjenester, i forhold til det norske regelverket som til enhver tid gjelder. I henhold til kodene er OECD-landene forpliktet til å arbeide for avvikling av alle restriksjoner. Det er ikke adgang til å ha nasjonale regler som innebærer forskjellsbehandling mellom OECD-land, og liberaliseringskodene inneholder en oppfordring om at alle liberaliseringstiltak bør gjøres gjeldende overfor alle land som er medlem av IMF. Det er uavklart, men tvilsomt, om OECD-koden artikkel 10 om særskilte toll- og pengepolitiske samarbeid likevel gir mulighet for forskjellsbehandling av EØS-området kontra andre OECD-land. Land med særlige problemer med betalingsbalansen har adgang til å innføre midlertidige restriksjoner på kapitalbevegelser, såkalte derogasjoner. I tillegg til regulære eksaminasjoner av hvert medlemslands stilling i forhold til Kapitalkoden, er det i OECD rutiner for eksaminasjon av land som enten ikke oppfyller sine forpliktelser i Kapitalkoden eller har innført midlertidige beskyttelsestiltak. Brudd på kodene møtes med særskilt behandling i OECDs organer og henstillinger fra de andre medlemslandene om å avvikle restriksjonene. Kodene gir derimot ikke mulighet for å sette i verk mottiltak, sanksjoner eller tvisteløsningsprosedyrer.

4.4 WTO/GATS

Avtalen om opprettelse av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) ble undertegnet i april 1994 og ratifisert av Stortinget senere samme år. Avtalen trådte i kraft 1. januar 1995. Generalavtalen for handel med tjenester (GATS) inngår som en del av det nye avtaleverket i WTO. For finansielle tjenester ble forhandlingene videreført etter at selve tjenesteavtalen var trådt i kraft. En protokoll med nye nasjonale forpliktelser trådte i kraft 1. september 1996 (protokoll 2). Protokollen gjaldt som en midlertidig overenskomst fram til 31. oktober 1997. Etter nye forhandlinger ble det 12. desember 1997 enighet om en ny permanent protokoll med nye nasjonale forpliktelser til erstatning for den midlertidige overenskomsten (protokoll 5). Protokoll 5 trer i kraft i 1999.

GATS inneholder generelle bestemmelser med sikte på å etablere et liberalt regime for handel med tjenester mellom alle medlemsland i WTO. GATS åpner for at medlemsland kan inngå avtaler om liberalisering av handel med tjenester mellom en gruppe land forutsatt at avtalen omfatter et betydelig antall tjenesteytere og innebærer betydelig grad av liberalisering. EØS-avtalen antas å være omfattet av disse unntaksreglene. I tillegg inneholder GATS særskilte bestemmelser om enkelte tjenestesektorer, bl.a. finansielle tjenester. Avtaleforpliktelsene omfatter også kapitalbevegelser knyttet til gjennomføring av tjenestetransaksjoner, herunder etableringsadgang og investering i tjenesteytende virksomhet. De enkelte lands forpliktelser til å liberalisere slike transaksjoner er nærmere angitt i såkalte bindingslister vedlagt protokoll 5 under GATS. I praksis vil avtalen innebære at landene ikke kan innføre nye restriksjoner utover de som fremgår av de nasjonale bindingslistene.

GATS inneholder regler som tillater at et land innfører midlertidige restriksjoner på kapitalbevegelser i forbindelse med problemer med betalingsbalansen. Det presiseres i et vedlegg til GATS om finansielle tjenester at ingen bestemmelser i avtalen skal være til hinder for at medlemsland iverksetter nasjonale tiltak for å ivareta ordinære regulerings- og tilsynshensyn, samt tiltak for å sikre stabilitet i det finansielle systemet. Videre er det gitt regler for tvisteløsning i forbindelse med klager dersom et land ikke anses å oppfylle sine avtaleforpliktelser. Dersom slike problemer ikke løses gjennom tvisteløsningsprosedyrene, åpner avtalen etter nærmere regler adgang for de andre landene til å treffe økonomiske mottiltak.