6 Valutareguleringer

6.1 Bakgrunn

Etter 2. verdenskrig ble det i Norge vedtatt omfattende bestemmelser om valutaregulering. Kjernen i reguleringen var en forpliktelse til veksling av utenlandsk valuta i Norges Bank og rasjonering av valuta gjennom lisensiering. Reguleringen tok primært sikte på å sikre kontroll med betalingsbalansen, men skulle også støtte opp under det daværende omfattende rasjoneringssystemet for varer som ble innført etter krigen.

Med avviklingen av varerasjoneringen i 1963 ble også formålet med valutareguleringen endret. Siden transaksjoner knyttet til driftsbalansen var blitt deregulert, var det nå hensynet til kontroll med kapitalbalansen som var hovedmålet. Pengepolitikken, herunder rentenivået, var rettet inn mot innenlandske forhold. Man kan derfor si at fra 1963 var målet med valutareguleringen primært å bidra til selvstendighet i pengepolitikken.

Nullposisjonsreguleringen for banker ble innført som en prøveordning for de store bankene i 1978 og som en generell ordning for alle valutabanker i 1980. Etter nullposisjonsreguleringen skulle bankene ikke ha noen betydelig eksponering overfor endringer i kronekursen. Hvis en bank f.eks. hadde netto gjeld i valuta på balansen, skulle denne være sikret ved motsvarende terminkontrakter utenfor balansen. Nullposisjonsreguleringen innebar at norske banker kunne inngå kurssikringskontrakter med utlandet, noe som muliggjorde kapitalbevegelser gjennom banksystemet og ga en langt tettere forbindelse mellom norske og utenlandske renter.

Ved inngangen til 1980-årene var næringslivets valutavirksomhet (kapitaltransaksjoner) sterkt regulert, med unntak av skipsfartsnæringen og store eksportbedrifter som allerede hadde betydelig grad av handlefrihet på valutasiden. Fra 1987 skjedde det en liberalisering av næringslivets adgang til å oppta langsiktige lån i utlandet, som var begrunnet i behovet for å finansiere underskuddet på driftsbalansen. I 1989 skjedde en ytterligere liberalisering av næringslivets valutatransaksjoner, og regjeringen varslet at den tok sikte på full nedbygging av valutareguleringen over tid. Denne politikken var begrunnet i at det norske finansmarkedet nå var blitt så integrert med de utenlandske markedene og norsk økonomi så åpen, at valutareguleringen i mindre grad hadde en selvstendig betydning for det innenlandske rentenivået. Dette gjenspeilet blant annet en erkjennelse av at valutareguleringene ikke var effektive nok til å gi vesentlig selvstendighet i pengepolitikken. Samtidig må endringene også ses som en tilpasning til tendensene internasjonalt.

Gjenværende valutarestriksjoner, også overfor husholdningssektoren, ble opphevet 1. juli 1990 og erstattet med en meldeplikt av hensyn til skattekontroll og statistikk. Disse valutarestriksjonene omfattet bl.a. lisensplikt ved direkte investeringer i utlandet, forbud mot innlendingers kjøp av ikke-børsnoterte utenlandske obligasjoner, begrensninger på utlendingers kjøp av norske sertifikater og forbud mot husholdningers låneopptak og kontohold i utenlandsk valuta. Riktignok var det enkelte gjenstående begrensninger i hvilke forretninger som fritt kunne utføres (forbud mot å tegne personforsikringer i utlandet, krav om bruk av norsk fondsmegler ved kjøp og salg av utenlandske verdipapirer samt forbud for kommuner og kommunale foretak mot å oppta eller yte lån i valuta), men disse hadde praktisk talt ingen betydning for størrelsen eller retningen på kapitalbevegelsene. Forbudet mot å tegne personforsikring i utlandet og kravet om bruk av norsk fondsmegler ved kjøp og salg av utenlandske verdipapirer, er senere opphevet bl.a. som ledd i tilpasning til EØS-avtalen. Hjemmelen til å regulere kommunale valutalån ble overført fra valutareguleringsloven til kommuneloven i 1993.

Bankenes tidligere nullposisjonsregulering ble i 1990 erstattet med nye bestemmelser om valutaposisjonsrammer. Dagens posisjonsregulering er hovedsakelig begrunnet med soliditets- og tilsynshensyn og er ikke innrettet mot å begrense eller styre kapitalbevegelser.

6.2 Direkte regulering av valutaomsetning og valutakursen mv.

6.2.1 Gjeldende rett

Etter valutareguleringsloven § 2 første ledd kan departementet fastsette bestemmelser om hvilken rett en innlending skal ha til å:

1. overlate, pantsette eller på annen måte råde over utenlandsk valuta eller innenlandske verdipapirer eller innenlandske krav som lyder på utenlandsk mynt eller både det og norske kroner, og det same gjelder om retten til å bli eier til slike verdier, få dem til låns, få panterett i dem eller vinne rett til dem på annen måte,

2. overlate eller pantsette innenlandsk valuta til utlending eller råde over innenlandsk valuta på annen måte til beste for en utlending eller få tak i innenlandsk valuta fra en utlending til eie eller til låns, eller få panterett i eller vinne rett til innenlandsk valuta på annen måte,

3. overlate eller pantsette innenlandske betalingsmidler og innenlandske verdipapirer som er i utlandet, til en annen innlending eller å råde på annen måte over slike verdier til beste for en innlending eller å få tak i slike verdier frå innlending til eie eller til låns, få panterett i dem eller på annen måte vinna rett til dem. Det samme gjelder om innskuddsbøker som er i utlandet, så framt en bank eller en lignende institusjon her i landet er skyldner,

4. gi lån eller kreditt til en utlending eller ta på seg garanti eller sikkerhet for det en utlending er skyldig,

5. ta på seg en gjeldsforpliktelse overfor en utlending, løse inn gjeld til utlending eller ta på seg garanti eller sikkerhet overfor en utlending for det denne har krav på fra en innlending.

6. ta slik økonomisk eller finansiell beslutning som kan føre med seg betalingsforpliktelse fra Norge til utlandet eller fra utlandet til Norge.

7. ta vare på, råde over eller forvalte innenlandsk og utenlandsk valuta for en utlending.

Etter annet ledd er ikke overføring av aksje eller andelsbrev i norsk selskap gyldig overfor selskapet og kan ikke med rettsvirkning godkjennes når overføringen er i strid med bestemmelser gitt med hjemmel i valutareguleringsloven. Departementet kan fastsette bestemmelser om meldeplikt for selskapsstyret i slike tilfeller og om plikt for styret til å føre tilsyn med at ulovlige overføringer ikke blir gjennomført overfor selskapet.

Etter tredje ledd kan departementet, dersom ulovlig overføring har skjedd, etter søknad fra selskapsstyret skriftlig sette frist for partene eller en av dem til å bringe forholdet til valutabestemmelsene i lovlige former. Blir dette ikke gjort før fristen er ute, kan styret etter kunngjøring i Norsk lysingsblad med en frist på fire uker kreve at aksjen blir solgt gjennom namsmyndighetene etter reglene om tvangssalg så langt de passer. Bestemmelsene i tvangsfullbyrdelsesloven § 10-6, jf. § 8-16, gjelder i så fall ikke.

Etter valutareguleringsloven § 3 kan departementet fastsette bestemmelser om hvilken rett en utlending skal ha til å overlate, pantsette eller på annen måte råde over innenlandsk og utenlandsk valuta i Norge, eller til å ta imot slik valuta til eie eller til låns eller få panterett i eller vinne rett til slik valuta på annen måte.

Etter valutareguleringsloven § 5 første ledd kan departementet fastsette at en innlending skal avstå til Norges Bank eller en annen bank det han eier av utenlandsk valuta mot oppgjør i norske kroner. Det same gjelder innenlandske krav som lyder på utenlandsk mynt og som kan kreves gjort opp i slik mynt. Etter annet ledd skal summen i utenlandsk mynt regnes om til norske kroner etter de kjøpskursene Norges Bank noterer på den tid avståelsen skjer. Dersom Norges Bank ikke noterer kurser på avståelsesdagen, skal verdien av valutaen regnes om til norske kroner etter de kjøpskurser bankene benytter på dette tidspunkt. Omregningskursen skal likevel ikke være høyere enn kjøpskursene den dagen forpliktelsen til å avstå valutaen oppsto. I tredje til sjette ledd er det fastsatt bestemmelser om fastsettelse av kurser ved skjønn.

Direkte valutareguleringer er avviklet. De sist gjeldende reguleringene var kravet i valutareguleringsforskriften kapittel 11 om at verdipapirer fra land utenfor OECD-området skal handles gjennom norsk fondsmegler (unntak for land med tilsyn av OECD-standard), og i kapittel 12 for innlendinger til å tegne livsforsikring utenfor EØS-området (unntak for land med tilsyn av EØS-standard). Valutareguleringsforskriften kapittel 11 og 12 ble opphevet i 1996.

Etter valutareguleringsloven § 1 siste ledd kan Finansdepartementet fastsette at de kursene Norges Bank noterer, skal gjelde for all omsetning av utenlandsk valuta.

6.2.2 Høringsnotatene

I høringsnotatet fra 1996 står det om virkemidlene som hjemles i valutareguleringsloven:

«De generelle hensyn som ligger til grunn for vurderingen av bestemmelsene i penge- og kredittloven gjelder også ved vurderingen av bestemmelsene i valutareguleringsloven. Virkemidlene i valutareguleringsloven utgjør ikke i dag en aktiv del av virkemiddelapparatet i den økonomiske politikken. Loven har imidlertid bestemmelser om opplysningsplikt overfor Norges Bank begrunnet ut fra statistikk- og kontrollhensyn, samt bestemmelser ut fra tilsyns- og soliditetshensyn. Loven gir også hjemmel for tiltak som kan vise seg hensiktsmessige i en krisesituasjon.

Det foreslås på denne bakgrunn at valutareguleringsloven oppheves, og at bestemmelser som er nødvendige for å ivareta spesielle hensyn videreføres i annet lovverk.»

Valutareguleringsforskriften kapittel 11 (plikt til å bruke norsk fondsmegler ved kjøp av utenlandske verdipapirer) og kapittel 12 (forbud mot å tegne livsforsikring i forsikringsselskap hjemmehørende utenfor EØS) som var hjemlet i § 2, ble opphevet etter at høringsnotatet fra 1996 ble sendt ut. I høringsnotatet fra 1996 ble det vist til at reglene var under vurdering. Med dette forbeholdet ble det ikke ansett som aktuelt å fastsette valutareguleringer i medhold av valutareguleringsloven §§ 2, 3 og 5 i en normalsituasjon. Bestemmelsene ble derfor foreslått opphevet.

I høringsnotatet fra 1996 ble det ikke ansett aktuelt å regulere valutakursen direkte, og hjemmelen for dette i valutareguleringsloven § 1 annet ledd ble ikke foreslått videreført.

Omtalen i høringsnotatet fra 1996 av valutareguleringer i krisesituasjoner er omtalt i kapittel 6 om beredskapstiltak.

I høringsnotatet fra 2003 ble det vist til omtalen og forslagene i høringsnotatet fra 1996.

6.2.3 Høringsinstansenes merknader

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslagene i høringsnotatene om å oppheve valutareguleringsloven § 1 siste ledd, § 2, § 3 og § 5.

6.2.4 Departementets vurdering

Departementet anser det ikke som aktuelt å fastsette valutareguleringer i medhold av valutareguleringsloven §§ 2, 3 og 5 i en normalsituasjon. Det anses heller ikke som aktuelt å regulere valutakursen direkte. Det vises til at ingen høringsinstanser hadde innvendinger mot forslaget i høringsnotatet om å oppheve disse bestemmelsene. Det kan være nødvendig å innføre tilsvarende valutareguleringer i en krisesituasjon. Forslag til en slik særskilt beredskapsbestemmelse er nærmere omtalt i kapittel 7 om beredskapstiltak i krisesituasjoner.

Departementet foreslår etter dette å oppheve bestemmelsene som gir hjemmel for direkte regulering av valutaomsetning og valutakursen, jf. valutareguleringsloven § 1 siste ledd, § 2, § 3 og § 5.

6.3 Valutaposisjonsregulering

6.3.1 Gjeldende rett

I valutareguleringsloven § 1 annet ledd første punktum er det fastsatt at i den grad departementet fastsetter kan bare Norges Bank og de som får tillatelse til det av departementet, omsette utenlandsk valuta og innenlandske verdipapirer og innenlandske krav som lyder på utenlandsk mynt, eller både det og norske kroner (se også punkt 5.2.1). Gjeldende posisjonsregulering i valutareguleringsforskriften kap. 14 er fastsatt med hjemmel i denne bestemmelsen. Etter valutareguleringsforskriften § 14-5 kan det tas nettoposisjoner i hver enkelt utenlandsk valuta på opptil 15 prosent av finansinstitusjonens ansvarlige kapital. Den aggregerte valutaposisjon må holdes innenfor 30 prosent av finansinstitusjonens ansvarlige kapital. Posisjonsgrensen for enkeltvalutaer gjelder ikke NOK-posisjonen, som skal beregnes som en restpost på basis av nettoposisjonene i utenlandsk valuta. Finansinstitusjonen kan justere opp egne posisjonsgrenser i de tilfeller ansvarlig kapital har økt. Finansinstitusjonen plikter å justere ned egne posisjonsgrenser i de tilfeller ansvarlig kapital er redusert. Finansinstitusjon med ansvarlig kapital som er vesentlig høyere enn lovens minstekrav til kapitaldekning, kan søke Norges Bank om høyere prosentsatser for fastsettelse av posisjonsgrenser enn hva som er angitt ovenfor. EØS-filial er unntatt fra disse reglene.

Forskrift 22. juni 2000 nr. 632 om minstekrav til kapitaldekning for markedsrisiko mv. for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak (CAD-forskriften) er fastsatt med hjemmel i kredittilsynsloven (lov 7. desember 1956 nr. 1) § 4, jf. § 1 annet ledd og andre bestemmelser i finanslovgivningen. Forskriften gjennomfører regler i EØS-avtalen som svarer til kapitaldekningsdirektivet (Rådsdirektiv 93/6 - «CAD») som bl.a. pålegger kapitalkrav for valutarisiko. Disse reglene gjelder i tillegg til valutaposisjonsreguleringen i valutareguleringsforskriften.

6.3.2 Høringsnotatet

Høringsnotatet fra 1996

I høringsnotatet står det om posisjonsregulering (s. 21):

«Dagens posisjonsregulering har de siste årene i liten grad ivaretatt penge- og valutapolitiske hensyn, og har hovedsakelig vært begrunnet med tilsyns- og soliditetsmessige forhold. I forbindelse med implementering av kapitaldekningsdirektivet, vil det innføres kapitaldekningskrav på valutaposisjoner. Det er ennå ikke besluttet om det i tillegg fortsatt skal være en begrensning i banker og finansieringsforetaks mulighet til å ta store valutaposisjoner (rammeregulering). Spørsmålet om institusjonene fortsatt bør være underlagt en rammeregulering, behandles som egen sak og omfattes ikke av dette høringsnotatet.»

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre en bestemmelse som kan hjemle den posisjonsregulering som i dag framgår av valutareguleringsforskriften. Bestemmelsen ble foreslått tatt inn i en ny § 28 i sentralbankloven.

Høringsnotatet fra 2003

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for en foreløpig vurdering av at de gjeldende kapitaldekningsreglene, jf. særlig CAD-reglene (se pkt. 6.3.1), utgjør en forsvarlig og tilstrekkelig soliditetsmessig regulering av banker og kredittinstitusjoners valutaposisjoner. Et eventuelt behov for strengere regler bør i utgangspunktet kunne fastsettes innen rammen av de gjeldende lovbestemmelsene i finanslovgivningen som hjemler kapitaldekningsreglene og andre soliditetskrav.

Ut fra dette var det departementets foreløpige vurdering at det vil være forsvarlig å oppheve dagens valutaposisjonsregulering uten at kapitaldekningsreglene eller andre regler blir endret. Departementet anså videre at det da neppe er behov for å videreføre et lovgrunnlag for å fastsette forskrifter om finansinstitusjoners maksimale valutaposisjoner.

6.3.3 Høringsinstansenes merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen og Norges Banks hovedstyre slutter seg til forslaget i høringsnotatet fra 2003 om å oppheve lovgrunnlaget for valutaposisjonsreguleringen i valutareguleringsforskriften. Den norske Bankforeninggikk mot forslaget i høringsnotatet fra 1996 om å beholde et slikt lovgrunnlag.

Finansnæringens Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen og Norges Banks hovedstyregir videre uttrykk for at det heller ikke er behov for valutaposisjonsgrensene i CAD-forskriften (se pkt. 6.3.1) og at også disse reglene kan oppheves.

Kredittilsynet og Norges Banks hovedstyregikk mot forslaget i høringsnotatet fra 1996 om å hjemle adgang til rammeregulering i sentralbankloven. Kredittilsynet mente at det i stedet synes formålstjenlig å hjemle adgang til rammeregulering i sammenheng med eksisterende hjemler for kapitaldekningsregler.

Øvrige høringsinstanser har ikke hatt merknader.

6.3.4 Departementets vurdering

Departementet mener at finansinstitusjonenes valutarisiko bør reguleres i eller i medhold av finanslovgivningen, herunder eventuelt innen rammen av kapitaldekningsregelverket. Departementet mener at det er forsvarlig å oppheve valutaposisjonsreguleringen i valutareguleringsforskriften og lovgrunnlaget for denne reguleringen. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot departementets foreløpige vurdering av dette i høringsnotatet fra 2003.

Departementet foreslår etter dette ikke å videreføre lovgrunnlaget i valutareguleringsloven § 1 for valutaposisjonsreguleringen etter opphevelsen av valutareguleringsloven. Det vises til forslaget om å oppheve valutareguleringsloven.

6.4 Avgift på valutaomsetning

6.4.1 Gjeldende rett

Etter valutareguleringsloven § 6 første ledd kan departementet fastsette at det skal svares en avgift til Norges Bank når noen omsetter utenlandsk valuta og når det overføres norske kroner til eller fra utlending sin konto (konto loro). Det samme gjelder for inn - eller utgående clearingbetalinger og kompensasjonsforretninger mellom Norge og utlandet. Avgift kan også fastsettes for avståelse av valuta etter § 5 (se pkt. 6.2.1). Etter § 6 annet ledd fastsetter departementet hvor stor avgiften skal være.

6.4.2 Høringsnotatene

Departementet understreket i høringsnotatet fra 1996 at denne type avgift (såkalt «Tobin-avgift») i dag ikke vurderes som et egnet eller ønskelig virkemiddel å innføre for Norge på ensidig basis. En slik avgift ble i høringsnotatet ikke ansett som et egnet virkemiddel i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken.

Departementet presiserte i høringsnotatet fra 1996 at spørsmålet om å innføre en avgift på valutaomsetning kan stille seg annerledes dersom den innføres av de store og toneangivende landene i internasjonal økonomi. For at en slik avgift skal være effektiv, kreves det at mange land samtidig innfører en slik avgift. Dersom det blir innført en slik avgift internasjonalt, kan det bli aktuelt at Norge gjør det samme. Med henvisning til våre internasjonale forpliktelser ble det i høringsnotatet fra 1996 pekt på at Norges EØS-forpliktelser legger begrensninger på vår adgang til å innføre en slik avgift. I høringsnotatet ble det foreslått at bestemmelsen om adgang til å fastsette avgift på valutaomsetning videreføres i sentralbankloven.

Det ble i høringsnotatet fra 1996 foreslått en ny § 29 i sentralbankloven om at Kongen kan fastsette at det skal svares en avgift til Norges Bank når noen omsetter utenlandsk valuta og når det foretas overføringer i norske kroner til eller fra en utlendings bankkonto. Det samme skal etter forslaget gjelde for inn- og utgående clearingbetalinger og kompensasjonsforretninger mellom Norge og utlandet. Kongen skal fastsette hvor stor avgiften skal være.

I høringsnotatet fra 2003 ble det vist til omtalen og forslagene i høringsnotatet fra 1996.

6.4.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsmerknader fra 1996

Flere av høringsinstansene hadde kritiske merknader til dette punktet i sine merknader til høringsnotatet av 1996. Norges Bank hovedstyre uttalte i denne forbindelse:

«Norges Bank understreker at dette virkemiddelet bare bør anvendes dersom slike avgifter også innføres internasjonalt. Vi vil ellers foreslå at vilkårene for å anvende avgiften i tilfelle presiseres i lovteksten. Ellers vil vi bemerke at en slik avgift har et visst skattemessig preg og vi reiser derfor spørsmål om det er naturlig å innplassere bestemmelsen i sentralbankloven. Et alternativ til å innføre bestemmelser om valutaavgift i sentralbankloven kan være å innføre avgiften ved særskilt lov dersom en internasjonal avtale gjør det aktuelt.

Vi viser også til at forslaget kan være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og kapitalkoden i OECD. Det kan også reises spørsmål om innføring av en slik avgift er praktikabel og om den har en god økonomisk begrunnelse som et effektivt og rasjonelt virkemiddel.

I beredskapssituasjoner vil for øvrig forslaget til ny § 30 hjemle bruk av valutaavgifter, jf. foran. Ellers peker vi på at ordlyden i bestemmelsen også er noe uklar mht. hvilke transaksjoner det skal svares avgift på. Bestemmelsen rammer f.eks. ikke overføring av norsk valuta til innlendingers egne konti i utlandet.»

Norges Banks hovedstyre skriver i sin høringsuttalelse av 11. februar 2003 at det verken er nødvendig eller ønskelig med ny § 28 (§ 29 i 1996-notatet) om avgift på omsetning av valuta. Hovedstyret viser til at det kan reises spørsmål om innføring av en slik avgift er praktikabel og om den har en god økonomisk begrunnelse som et effektivt og rasjonelt virkemiddel. En ensidig avgift fra norsk side kan få uheldige konsekvenser. En eventuell innføring av en slik avgift bør derfor etter hovedstyrets oppfatning være del av en internasjonal avtale hvor flere land innfører tilsvarende avgift. Avgiften bør i så tilfelle innføres ved særskilt lov. Hovedstyret peker på at forslaget til ny § 29 for øvrig kan hjemle bruk av valutaavgifter i beredskaps- og krisesituasjoner. Av høringsuttalelsen framgår det imidlertid at et mindretall i hovedstyretslutter seg til forslaget i høringsnotatet.

Kredittilsynettok i sin høringsuttalelse til høringsnotatet av 1996 ikke stilling til realiteten i forslaget, men påpeker at en innføring av en slik avgift kan få betydelige konsekvenser for norske finansinstitusjoner. Tilsynet uttalte:

«Kredittilsynet ønsker ikke å ta stilling til realiteten i forslaget, men vil som tilsynsmyndighet peke på at innføring av en slik avgift vil kunne få betydelige konsekvenser for norske finansinstitusjoner. Vi finner det av den grunn riktig at Stortinget bør få anledning til å behandle saken før et såpass vidtrekkende tiltak iverksettes. Saken kan ha så vidtrekkende konsekvenser at den ikke bør ligge innenfor rammen av vanlig forskriftskompetanse. Norges folkerettslige forpliktelser gjennom EØS-avtalen og GATS om å lette adgangen for frie kapitalbevegelser trekker også i retning av at et slikt tiltak behandles i lovs form. Etter vår oppfatning synes tiltaket generelt å være lite utredet.»

Den norske Bankforening tok departementets forslag fra 1996 til etterretning, men mente at det i overskuelig framtid er helt urealistisk å innføre en slik avgift. Sparebankforeningen var av det syn at det ikke er tungtveiende grunner for å innføre en slik lovhjemmel i Norge. Foreningen viste til at en slik avgift ikke er noe hensiktsmessig virkemiddel dersom den innføres på ensidig basis, og var skeptisk til realismen i å få innført en slik avgift internasjonalt. Verken Norges Fondsmeglerforbund eller Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund anså en videreføring av en slik bestemmelse som ønskelig.

Finansnæringens Hovedorganisasjonskriver i sin høringsuttalelse av 14. februar 2003 at uttalelsen fra Den norske Bankforening til høringsnotatet fra 1996 også er dekkende for Finansnæringens Hovedorganisasjons syn. Finansnæringens Hovedorganisasjon går i mot forslaget om å videreføre en hjemmel i sentralbankloven til å innføre en avgift på omsetning av valuta («Tobin-avgift»). Finansnæringens Hovedorganisasjon anser det som helt urealistisk at det i overskuelig fremtid innføres slik avgift som et felles internasjonalt tiltak, og at en slik avgift vil være svært skadelig om det skulle innføres som et ensidig norsk tiltak. Sparebankforeningen fastholder sitt syn fra 1996 i sin høringsuttalelse av 18. februar 2003.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) begrenser sin høringsuttalelse til valutalovgivningen til å understreke betydningen av å videreføre bestemmelser i samsvar med høringsnotatet fra 1996, også på det punkt som gjelder adgang til å fastsette avgift på omsetning av valuta.

6.4.4 Departementets vurdering

Høy grad av kapitalmobilitet muliggjør kapitalbevegelser som kan gi opphav til betydelige svingninger i eller justeringer av valutakursen, og medvirke til finanskriser. Dette var bakgrunnen for at den amerikanske økonomen James Tobin i 1978 foreslo å bruke en generell avgift på alle valutatransaksjoner til å regulere kapitalstrømmer. Herav følger betegnelsen Tobin-avgift.

En Tobin-avgift vil kunne redusere sannsynligheten for finanskriser i situasjoner hvor det ikke er fundamentale årsaker til slike kapitalbevegelser. Avgiften vil imidlertid først og fremst virke stabiliserende ved forventninger om mindre svingninger i valutamarkedene. I situasjoner med press på valutakurser ut fra fundamentale forhold vil det trolig kreve en svært høy avgift på valutahandel for at den skal ha vesentlig innvirkning på kapitalbevegelsene.

Skal en avgift på valutahandel bidra til å redusere svingningene i valutamarkedet, må den innføres internasjonalt, og dekke alle former for valutatransaksjoner. Avgiften vil kunne påvirke kapitalmarkedenes virkemåte, bl.a. gjennom å øke transaksjonskostnadene. Verdien for aktørene ved å omgå en slik avgift vil imidlertid være betydelig. Det vil derfor være motiver for å flytte valutahandel til land som ikke er omfattet av avgiften eller til markedsplasser utenfor det offisielle finansmarkedet.

Som det framgår i høringsnotatet, anses en avgift på omsetning av valuta ikke som et egnet eller ønskelig virkemiddel å innføre for Norge på ensidig basis. En slik avgift vil også kunne være i strid med EØS-avtalen og våre internasjonale forpliktelser om betalingsoverføringer, tjenestetransaksjoner, kapitalbevegelser og valutakursordninger, jf. IMF, OECD og WTO/GATS. Det vises til omtalen av internasjonale forpliktelser i kapittel 4.

En slik avgift vil imidlertid kunne bli aktuell dersom store og toneangivende land i internasjonal økonomi skulle innføre en tilsvarende avgift. Dersom dette skulle skje, deler departementet oppfatningen til flertallet i Norges Banks hovedstyre om at en slik avgift i så tilfelle bør innføres ved særskilt lov. Departementet ser således ikke behov for en slik særskilt hjemmel i sentralbankloven, jf. § 28 i høringsnotatet. Departementet vil for øvrig vise til at forslaget til ny § 29 i høringsnotatet gir hjemmel til bruk av valutaavgifter i beredskaps- og krisesituasjoner.

6.5 Valutamegling

6.5.1 Gjeldende rett

Valutareguleringsloven § 1 annet ledd gir hjemmel for å fastsette at mellommannsvirksomhet ved omsetning av valuta og betalingsformidling med utlandet krever tillatelse. Det kan settes nærmere vilkår for slik tillatelse.

I valutareguleringsloven § 1 annet ledd første punktum er det fastsatt at i den grad departementet fastsetter kan bare Norges Bank og de som får tillatelse til det av departementet, omsette utenlandsk valuta og innenlandske verdipapirer og innenlandske krav som lyder på utenlandsk mynt, eller både det og norske kroner. Etter annet punktum gjelder det samme for mellommannsvirksomhet i slik omsetning (valutamegling). Etter tredje punktum kan departementet eller den det gir fullmakt, sette nærmere vilkår for slik tillatelse og kan trekke tillatelsen tilbake.

Etter verdipapirhandelloven 19. juni 1997 nr. 79 § 7-1 kan investeringstjenester bare ytes av foretak som har tillatelse til dette fra departementet (verdipapirforetak). Myndigheten er delegert til Kredittilsynet. Investeringstjenester omfatter megling av finansielle instrumenter. Som finansielle instrumenter regnes bl.a. finansielle terminkontrakter, herunder valutaterminer, fremtidige renteavtaler (FRA) og valutaopsjoner, men ikke valutaspotkontrakter (kjøp og salg av valuta med samtidig oppgjør). Kredittilsynet fører tilsyn med verdipapirforetakene.

I verdipapirhandelloven §§ 8-1 og 8-3 er det regler om tilknyttede tjenester og verdipapirforetaks adgang til å drive annen næringsvirksomhet. Etter § 8-3 kan et verdipapirforetak ikke drive annen næringsvirksomhet enn å yte investeringstjenester utover det som følger av § 8-1 (tilknyttede tjenester) og § 8-2 (særskilte regler om kredittgivning) uten at dette har naturlig sammenheng med utøvelsen av investeringstjenestevirksomheten. Verdipapirforetak skal gi melding til Kredittilsynet før det tilbyr tilknyttede tjenester utover det som måtte fremgå av konsesjonen som verdipapirforetak. Etter § 8-1 første ledd nr. 6 regnes «tjenester i tilknytning til valutavirksomhet når dette skjer i forbindelse med ytelse av investeringstjenester» som tilknyttede tjenester.

6.5.2 Høringsnotatene

I høringsnotatet fra 1996 ble det opplyst at deler av virksomhet som i dag er konsesjonspliktig etter valutameglerforskriften også ville bli konsesjonspliktig etter den nylig reviderte verdipapirhandelloven, og at det kan tilsi at det bør foretas en vurdering av om virkeområdet til valutameglerforskriften bør innsnevres. De nye bestemmelsene i verdipapirhandelloven trådte i kraft 31. desember 1996 (etter utsendelsen av høringsnotatet).

I høringsnotatet fra 1996 ble det foreslått å videreføre hjemmelen i valutareguleringsloven § 1 annet ledd til å regulere valutameglervirksomhet i ny § 28 i sentralbankloven.

I høringsnotatet fra 2003 ble det vist til omtalen og forslagene i høringsnotatet fra 1996.

6.5.3 Høringsinstansenes merknader

Ingen høringsinstanser hadde særskilte merknader til forslaget om å videreføre en hjemmel til å regulere valutameglervirksomhet i høringsrunden 1996-97. Norges Bank opplyste at valutameglerforskriften burde vurderes nærmere, og at det ville være naturlig at banken foretok de nødvendige vurderinger siden forskriften delegerer tilsynsansvar og delvis konsesjonsmyndighet til banken.

I høringsruden 2003 viser Norges Banks hovedstyre til at megling av valutaspottransaksjoner har vært uregulert siden november 1998 og at annen meglingsvirksomhet reguleres av verdipapirhandelloven. Norges Bank ser derfor ikke behov for å videreføre hjemmel for regulering av valutamegling.

6.5.4 Departementets vurdering

Forskrift 25. mars 1983 nr 732 om valutameglervirksomhet ble opphevet i november 1998. Som nevnt av Norges Bank reguleres annen valutameglervirksomhet enn megling av valutaspotkontrakter i verdipapirhandelloven. Departementet har siden opphevelsen av valutameglingsforskriften ikke registrert noe behov for særskilt regulering av valutameglere. Departementet anser ut fra denne erfaringen at det ikke er behov for å videreføre et særskilt lovgrunnlag for regulering av valutameglingsvirksomhet.

Departementet foreslår etter dette ikke å videreføre lovgrunnlaget i valutareguleringsloven § 1 annet ledd for å fastsette at mellommannsvirksomhet ved omsetning av valuta krever tillatelse etter opphevelsen av valutareguleringsloven. Det vises til forslaget om å oppheve valutareguleringsloven.

6.6 Forretningsmessig omsetning av valuta - frittstående vekslingskontorer

6.6.1 Gjeldende rett

I høringsnotatet uttales følgende om gjeldende rett:

«Etter lov 14. juli 1950 nr. 10 om valutaregulering (valutareguleringsloven) § 1 annet ledd kan bare Norges Bank og de som får tillatelse av departementet, omsette utenlandsk valuta. Ved forskrift 22. juni 1990 nr. 589 ble departementets myndighet delegert til Norges Bank, som fastsatte forskrift 27. juni 1990 nr. 595 om valutaregulering (valutareguleringsforskriften). Etter valutareguleringsforskriften § 9-1 første ledd er det «forbudt for andre enn Norges Bank og valutabanker å drive ervervsmessig omsetning (kjøp/salg) av utenlandske betalingsmidler i Norge». For å få status som valutabank må bankene autoriseres av Norges Bank, jf. valutareguleringsforskriften § 14-1 første ledd. Slik autorisasjon kan bare gis til forretningsbank, sparebank og Postbanken, jf. annet ledd. Siden Norges Bank alltid gir en bank tillatelse til å drive vekslingsvirksomhet samt betalingsformidling med utlandet, fungerer ordningen i praksis som en registreringsordning. Filialer i Norge av kredittinstitusjoner hjemmehørende i andre EØS-stater, kan drive vekslingsvirksomhet uten autorisasjon fra Norges Bank, jf. valutareguleringsforskriften § 14-1 tredje ledd og § 14-6 første ledd annet punktum. Kredittinstitusjoner hjemmehørende i andre EØS-stater skal etter EØS-regler som svarer til direktiv 2000/12/EF (det konsoliderte bankdirektiv) ha anledning til å etablere filial her i riket basert på tillatelse i hjemlandet (gjensidig anerkjennelse). Det gjelder en særskilt notifiseringsprosedyre etter direktivet for slik filialetablering. Vedlegg I til direktivet angir en liste over virksomhet som omfattes av gjensidig anerkjennelse. Listen omfatter i punkt 7 bokstav b transaksjoner for institusjonens egen regning eller for kundens regning i valuta. Disse EØS-reglene er til hinder for å kreve autorisasjon som valutabank for filialer som nevnt.

Valutareguleringsforskriften fastsetter også en valutakommisjonærordning. I henhold til valutareguleringsforskriften § 17 kan valutabanker uten særskilt samtykke fra Norges Bank inngå avtale med et annet innenlandsk foretak, herunder finansinstitusjon, om at foretaket kan virke som kommisjonær for valutabankens omsetning av utenlandske betalingsmidler.

Norges Bank kan i særskilte tilfelle gjøre unntak fra bestemmelsene i valutareguleringsforskriften, herunder reglene i kapittel 9, jf. valutareguleringsforskriften § 18-2. Til nå er det kun American Express Company AS som har fått dispensasjon til å kunne yte vekslingstjenester.»

6.6.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet gjøres nærmere rede for forslaget som ble fremmet i 1996 vedrørende frittstående vekslingskontorer og oppfølgingen av dette, og det uttales bl.a.:

«I høringsnotatet fra 1996 ble det foreslått en ny § 28 i sentralbankloven om adgang til å fastsette forskrift om at bare den som får tillatelse av Kongen kan drive forretningsmessig omsetning av valuta eller forretningsmessig betalingsformidling med utlandet. Det samme skulle etter forslaget gjelde for mellommannsvirksomhet i slik omsetning og betalingsformidling. Etter forslaget kunne forskriftene omfatte nærmere regler om hvilke betingelser som skulle gjelde for tillatelse til å drive slik valutavirksomhet.

Finansdepartementet ba i brev 17. april 1997 Norges Bank og Kredittilsynet vurdere om frittstående vekslingskontorer bør tillates i Norge og om å utarbeide forslag til hvordan vekslingskontorene i så tilfelle bør reguleres. En arbeidsgruppe med medlemmer fra Norges Bank og Kredittilsynet ble nedsatt i juni 1997 for å vurdere om frittstående vekslingskontorer bør tillates. Med «frittstående vekslingskontor» mener arbeidsgruppen foretak som yter vekslingstjenester, og som ikke omfattes av finansinstitusjonslovgivningen. Arbeidsgruppens rapport ble oversendt departementet ved brev fra Norges Bank 30. april 1998. Rapporten ble sendt på høring 20. mai 1998 med høringsfrist 14. august 1998.

Det ble imidlertid ikke fremmet lovforslag på grunnlag av arbeidsgruppens rapport.

Arbeidsgruppen mener at hensynet til å hindre hvitvaskingskriminalitet tilsier at valutavekslingsvirksomhet bør skje innenfor institusjoner som har de nødvendige forutsetninger for å kunne hindre hvitvasking, og dette vil være banker og andre finansinstitusjoner. Arbeidsgruppen tilrår primært at det åpnes opp for at også andre finansinstitusjoner enn banker skal kunne yte vekslingstjenester. Arbeidsgruppen tilrår sekundært særskilt regulering av frittstående vekslingskontorer i en egen lov om vekslingskontorer.

Behandlingen av rapporten er omtalt i Kredittmeldinga 1998 (St.meld. nr. 11 (1999-2000)). Meldingen ble avgitt 29. oktober 1999 under regjeringen Bondevik I. I meldingen står det under punkt 3.1 på s. 38:

'Finansdepartementet har kome til at det vil foreslå å opne opp for etablering av frittståande vekslingskontor i Noreg. Vurderinga er gjord på bakgrunn av høyringsfråsegna til ein rapport frå Noregs Bank som blei send til Finansdepartementet med brev av 30. april 1998. I rapporten går det fram at Noregs Bank meiner det er tilrådeleg å opne for etablering av frittståande vekslingskontor i Noreg. Departementet tek sikte på å fremme forslag til reglar som regulerer vekslingskontor, i samband med den pågåande revisjonen av finanslovgivinga, som er ei oppfølging av arbeidet til Banklovkommisjonen.'»

I høringsnotatet fremmes forslag om at bare banker og finansieringsforetak, inkludert utenlandske foretak som har rett til å drive finansieringsvirksomhet her i riket, skal kunne drive valutavirksomhet som består i forretningsmessig omsetning av valuta. Det uttales bl.a:

«Avgjørelsen av om det bør åpnes for frittstående vekslingskontorer eller ikke, beror på en avveining av hensynene til å hindre hvitvasking av utbytte av straffbare handlinger og skatteunndragelser og på den ene siden, og hensynene til økt konkurranse om å tilby vekslingstjenester og tilgjengeligheten av slike tjenester på den annen side. Etter departementets vurdering innebærer arbeidsgruppens primære forslag (utvide kretsen av hvilke finansinstitusjoner som skal kunne tilby slike tjenester - men ikke åpne for frittstående vekslingskontorer) en hensiktsmessig avveining av disse hensyn. Det vises i den anledning bl.a. til at Financial Action Task Force (FATF) legger til grunn at veksling av valuta i større grad enn tidligere benyttes som hvitvaskingsmetode. Dette tilsier at hensynet til å bekjempe hvitvasking tillegges større vekt enn tidligere, jf. i den forbindelse omtalen i Kredittmeldinga 1998. Departementets legger vekt på at arbeidsgruppens primære forslag legger til rette for en noe bedre tilgjengelighet av vekslingstjenester enn i dag, samtidig som slike tjenester bare vil kunne utføres av foretak med konsesjon som bank eller finansieringsforetak. Foretak som driver vekslingsvirksomhet vil på denne måten fortsatt være underlagt tilsyn og de alminnelige regler i finanslovgivningen. Slik regulering kan særlig bidra til en mer effektiv oppfølging av vekslingskontorenes plikt til å iverksette forebyggende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme (se nærmere om disse reglene i pkt. 8.4 nedenfor). Dette anses viktig for å forhindre at foretakene benyttes som ledd i hvitvasking av utbytte av straffbare handlinger og skatteunndragelser.

I høringsnotatet her foreslår departementet lovregler til gjennomføring av en slik begrenset utvidelse av adgangen til å drive vekslingsvirksomhet etter opphevelse av valutareguleringsloven. Departementet foreslår regler i finansieringsvirksomhetsloven nytt kapittel 4a om at bare banker og finansieringsforetak, inkludert utenlandske foretak som har rett til å drive finansieringsvirksomhet her i riket, kan drive valutavirksomhet som består i forretningsmessig omsetning av valuta. Kredittilsynet vil ha tilsyn med virksomheten. Kredittilsynet vil kunne reagere mot ulovlig vekslingsvirksomhet med pålegg om stans av virksomheten i medhold av kredittilsynsloven § 4a. Videreføring av plikt til å rapportere kjøp og salg av utenlandske betalingsmidler til Norges Bank etter valutareguleringsforskriften § 9-1 tredje ledd, omtales i pkt. 8.5 nedenfor.

Etter arbeidsgruppens forslag skulle det settes en nedre grense for reguleringen ved valutavirksomhet som drives i ubetydelig omfang. Departementet anser at hensynet til å kontroll med valutavirksomhet tilsier at det ikke settes en slik terskel i loven. Departementet foreslår i stedet at departementet gis adgang til ved forskrift eller enkeltvedtak å gjøre unntak fra konsesjonskravet for personer eller foretak som driver valutavirksomhet. Forskriftshjemmelen er her bare tenkt utnyttet dersom erfaringen etter hvert skulle tilsi det. Søknader om unntak i enkeltilfeller vil måtte vurderes konkret. Det vil da ev. kunne legges vekt på at virksomheten drives i ubetydelig omfang. Det vises til utkastet til § 4a-1 tredje ledd.

Departementet foreslår en adgang for departementet til å fastsette nærmere regler om valutavirksomhet. Dersom erfaringen skulle vise at det er behov for å gi særskilte regler for valutavirksomhet, vil en forskriftshjemmel som foreslått gi en viss adgang til å gi slike regler.

Gjeldende regler i valutareguleringsforskriften omfatter som nevnt over særskilte regler om at valutabanker kan inngå avtale med «annet innenlandsk foretak, herunder finansinstitusjon, om at dette kan virke som agent for valutabankens betalingsformidling og/eller omsetning av utenlandske betalingsmidler», såkalte valutakommisjonærer. Banklovkommisjonen har i NOU 2001:23 omtalt i kapittel 5 og foreslått regulering i utkast til ny lov om finansforetak § 10-3 av bortsetting (outsourcing) av tjenester i finansforetak (finansinstitusjoner). Gjeldende rett inneholder ikke generelle regler om bruk av agenter eller annen bortsetting av tjenester. Reglene om valutakommisjonærer står her i en særstilling. Departementet anser etter en foreløpig vurdering at det vil være forsvarlig og neppe skape store problemer i praksis å ikke videreføre de gjeldende særreglene om valutakommisjonærer. Inntil behandlingen av Banklovkommisjonens forslag om bortsetting av tjenester, vil finansinstitusjoners bruk av agenter i valutavekslingsvirksomheten begrenses av ulovfestede normer for bortsetting av konsesjonspliktig virksomhet. Se nærmere om dette i NOU 2001:23.

Departementet ber videre om høringsinstansenes syn på om hjemmelen i valutareguleringsloven til å fastsette regler om mellommannsvirksomhet ved omsetning av valuta og betalingsformidling med utlandet (valutamegling) bør videreføres. Tidligere regulering av slik virksomhet i forskrift 25. mars 1983 nr. 732 om valutameglervirksomhet, ble opphevet 3. november 1998. Området har etter dette vært ansett unødvendig å regulere. Departementet er ut fra det i tvil om det er behov for å videreføre en lovhjemmel til å fastsette regler om valutamegling.»

6.6.3 Høringsinstansenes merknader

Alle høringsinstanser som uttaler seg stiller seg positive til forslaget i høringsnotatet.

Finansnæringens Hovedorgansiasjondeler departementets bekymring knyttet til mulighetene for hvitvasking, og slutter seg derfor til forslaget om at forbudet mot frittstående vekslingskontorer videreføres. Finansnæringens Hovedorganisasjon viser imidlertid til at slik virksomhet ikke krever konsesjon i andre land, og at det generelt bør foreligge sterke grunner for å avvike regelverk som er vanlig i andre EØS-land.

Sparebankforeningen støtter også forslaget, og uttaler bl.a.:

«Unntaksbestemmelsen som er foreslått, bør benyttes med varsomhet. Både hensynet til like konkurranseforhold og hensynet til myndighetenes kontroll tilsier at eventuelle frittstående vekslingskontorer blir underlagt de samme rammebetingelser som bankenes vekslingsvirksomhet, herunder tilsyn og rapportering.

På dette grunnlag vil vi støtte Finansdepartementets forslag til endring i finansieringsvirksomhetsloven.

Vi har for øvrig merket oss at departementet anser det som forsvarlig ikke å videreføre bestemmelsene om valutakommissærer i valutareguleringsforskriften. Det uttales at inntil behandlingen av Banklovkommisjonens forslag om bortsetting av tjenester er behandlet, vil finansinstitusjoners bruk av agenter i valutavekslingsvirksomheten begrenses av ulovfestede normer for bortsetting av konsesjonspliktig virksomhet. Vi forutsetter at det med dette menes at dagens praksis kan videreføres.»

Yrkesorganisajonenes Sentralforbundstøtter også forslaget.

Videre støtter Justisdepartementet forslaget, og uttaler:

«Justisdepartementet er på lik linje med Finansdepartementet/høringsnotatet opptatt av å hindre at vekslingskontorer kan benyttes som ledd i hvitvasking av utbytte av straffbare handlinger og skatteunndragelser.»

Konkurransetilsynet stiller seg «positive til at det åpnes for konkurranse i markedet for valutavirksomhet. Det uttales imidlertid at adgangen til å etablere valutavirksomhet bør være så vid som mulig, «i den grad andre virkemidler kan ivareta kontroll med hvitvasking og terrorfinansiering». Arbeids- og administrasjonsdepartementet gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

Norges Bankslutter seg også til forslaget. Når det gjelder valutakommisjonærer og valutamegling uttaler Norges Bank:

«Særreglene om valutakommisjonærer foreslås ikke videreført. Departementet påpeker at inntil behandlingen av Banklovkommisjonens forslag om bortsetting av tjenester er sluttført, vil finansinstitusjoners bruk av agenter i valutavekslingsvirksomheten begrenses av ulovfestede normer for bortsetting av konsesjonspliktig virksomhet. Norges Bank anser dette som uproblematisk og slutter seg til departementets vurdering.

Norges Bank ser ikke behov for å videreføre hjemmel for fastsetting av regler om valutamegling. Dette berører i praksis bare megling av valutaspottransaksjoner som har vært uregulert siden november 1998. Annen meglingsvirksomhet reguleres i verdipapirhandelloven.»

Kredittilsynet slutter seg i hovedsak til høringsnotatets forslag, men det tilrås at det ikke innføres særskilte unntak for finansieringsforetak som yter slike tjenester. Kredittilsynet gjør grundig rede for internasjonal praksis og erfaringer vedrørende valutaveksling og hvitvasking, og uttaler:

«Financial Action Task Force on Money Laundering ('FATF') fastsetter standarder for å motvirke hvitvasking av utbytte og tiltak mot terroristfinansiering. FATFs 40 anbefalinger, som er under revisjon, er et viktig instrument i kampen mot hvitvasking. Det fremgår av tolkningsuttalelsen til nåværende anbefaling nr. 8 og 9:

'Bureaux de change are an important link in the money laundering chain since it is difficult to trace the origin of the money once it has been exchanged. Typologies exercises conducted by the FATF have indicated increasing use of bureaux de change in laundering operations.'

Et av flere FATF-eksempler her er fra en typologirapport fra 1997/98:

'30. The bureaux de change sector continues to be a very important link in the laundering chain: cash proceeds from drug trafficking and other criminal activities often transit through this sector'.

Det er et gjennomgående trekk i FATFs arbeid og rapporter at valutaveksling (bureaux de change) inngår i hvitvaskingsoperasjoner.

Det vises videre til en rapport fra National Criminal Intelligence Service - Economic Crime Branch (ØKOKRIM-organ i Storbritannia - internett-adresse www.ncis.gov.uk) kapittel 6 vedrørende hvitvasking:

'Bureaux de change/money transmission agents 6.7

Serious and organised criminals make frequent use of bureaux de change and money transmission agents (MTAs) to convert and transfer cash. This can involve the conversion of low denomination notes into larger denominations, often in a different currency, in order to facilitate the movement of funds both around the UK and out of the country.'

Kredittilsynet har videre mottatt informasjon fra Finanspolisen i Sverige (tilsvarende ØKOKRIM) vedrørende omfanget av hvitvaskingsmeldinger. I 2002 mottok Finanspolisen totalt 8 080 slike meldinger i Sverige. Av disse meldingene kom 7 346 fra 4 vekslingsforetak.

Dette er en sterk indikasjon på den betydelige hvitvaskingsfaren i slike foretak. Rapportene indikerer imidlertid også at det er en betydelig oppmerksomhet vedrørende hvitvaskingsfaren i disse 4 foretakene. De mange enkeltstående oppdragene og kundens manglende tilknytning til vekslingskontoret gjør det her vanskelig å «kjenne sin kunde». Sverige har hatt vekslingskontorer i en årrekke. Foretakene er regulert av «Lag (1996:1006) om valutaväxling och betalingsoverföring». Det er en registreringsordning for å etablere slik virksomhet i Sverige. Det er i.h.t loven ingen egnethetskrav til styre, eiere eller daglig leder i slik virksomhet. Foretakene har en plikt å melde mistenkelige transaksjoner til Finanspolisen. Foretakene har opplysningsplikt overfor Finanstilsynet for å påse at hvitvaskingsregelverket overholdes.

Finanstilsynet kan gi disse foretakene pålegg om å rette på manglende overholdelse av hvitvaskingsregelverket. Hvis ikke det skjer, kan det videre gis pålegg om opphør av virksomheten. Det største av de svenske vekslingsforetakene, Forex AB, omsatte i 2001 valuta for mer enn 20 milliarder svenske kroner gjennom mer enn 50 valutabutikker i Sverige, Finland og Danmark. Forex har en stor «varebeholdning» av mange valutaer som bankene ikke «lagerfører» - totalt 60 valutaer. Det vil ofte være billigere for kundene å veksle gjennom slike kontorer enn i banker. Det er således grunn til å anta at det har vært en kanalisering av valutaveksling fra bankene til Forex og andre tilsvarende foretak. Forex har også vist sterk interesse for å etablere slik virksomhet i Norge. Foretaket har søkt om dispensasjon fra forbudet mot å etablere frittstående vekslingskontor. Søknaden ble avslått av Norges Bank. (Foretaket etablerte endog i en periode et informasjonskontor på Oslo-sentralbanestasjon for å informere om valutaveksling). Kredittilsynet har fått muntlig opplyst fra Finansinspektionen at Forex AB har søkt om konsesjon til å etablere bankvirksomhet. En kredittinstitusjon kan i.h.t EØS-regelverket etablere filial i andre EØS-land. Veksling av valuta for egen eller kundes regning er omfattet av prinsippet for gjensidig anerkjennelse.

Som det fremgår ovenfor er de svenske foretakene som driver valutaveksling underlagt en ren registreringsordning. Foretakene kan således ikke anses å drive tilsvarende virksomhet som et finansieringsforetak meddelt konsesjon i.h.t finansieringsvirksomhetsloven. EØS-foretak, som har konsesjon som kredittinstitusjon (slik det er definert i det konsoliderte bankdirektivet), vil i.h.t prinsippet om gjensidig anerkjennelse i EØS-avtalen kunne drive tilsvarende virksomhet i Norge, herunder valutaveksling.»

Kredittilsynet uttaler videre:

«Det er Kredittilsynets oppfatning at de nødvendige forutsetninger foreligger for at finansieringsforetak etter søknad kan drive valutaveksling enten som eneste virksomhetsområde, eller i tillegg til øvrig virksomhet som finansieringsforetak. Det vises her til følgende momenter:

• Kredittilsynet viser til at finansieringsforetak i.h.t finansieringsvirksomhetslovens § 2-1 første ledd har vært omfattet av det gjeldende hvitvaskingsregelverket siden 1. januar 1994.

• Slike foretak er omfattet av en etablert konsesjonsordning, herunder egnethetskrav til eiere, styre og daglig leder, jf. finansierinvirksomhetslovens kapittel 3.

• Slike foretak er underlagt Kredittilsynets tilsyn, og det kan anvendes ulike sanksjonsmidler ved brudd på regelverket, f.eks. adgang til å gi pålegg om å rette på forhold.

• American Express Company AS har i dag dispensasjon for å kunne drive valutaveksling.

Kredittilsynet har dog merket seg at finansieringsforetak t.o.m. 2001 i svært liten utstrekning har rapportert mistenkelige transaksjoner til ØKOKRIM. Det har vært en økning av rapporteringen for 2002.

For finansieringsforetak som vil drive valutavirksomhet i tillegg til sin øvrige ordinære virksomhet som finansieringsselskap, vil samtlige lov- og forskriftskrav gjelde, eksempelvis krav til eiersammensetning, ansvarlig kapital, egnethet for ledelse, styremedlemmer og eiere osv. Det følger av departementets lovforslag § 4a-2 at for finansieringsforetak, som bare vil drive valutavirksomhet og ingen annen virksomhet som finansieringsforetak, kan det ved forskrift eller enkeltvedtak gjøres unntak fra flere av finansieringsvirksomhetslovens regler som innebærer vesentlige etableringsterskler.

Det fremgår av høringsnotatet s. 24 annet avsnitt:

'Departementet foreslår i stedet at departementet gis adgang til ved forskrift eller enkeltvedtak å gjøre unntak fra konsesjonskravet for personer eller foretak som driver valutavirksomhet. Forskriftshjemmelen er her bare tenkt utnyttet dersom erfaringen etter hvert skulle tilsi det. Søknader om unntak i enkeltilfeller vil måtte vurderes konkret. Det vil da ev. kunne legges vekt på at virksomheten drives i ubetydelig omfang. Det vises til utkastet til § 4a-1 tredje ledd'.

Det gis ingen direkte begrunnelse for Finansdepartementets lovforslag om at det ved forskrift eller enkeltvedtak kan innvilges så vidt omfattende unntak fra finansieringsvirksomhetsloven. Selv om det i.h.t finansieringsvirksomhetsloven vil gjelde en konsesjonsordning for etablering av finansieringsforetak som bare vil drive valutaveksling, vil det dersom såvidt vesentlige unntak fra loven innvilges i realiteten innebære at en langt på vei går inn for å etablere frittstående vekslingskontorer. Kredittilsynet kan ikke se at det vil være forsvarlig å innvilge så vidt vesentlige unntak for finansieringsforetak som bare vil drive valutaveksling.

Med hensyn til unntak fra eierbegrensningsregelene i 'særlige tilfelle' etter lovens § 2-2 annet ledd nr. 11 har det vært ført en meget streng praktisering av disse reglene for samtlige finansinstitusjoner uansett art og omfang av virksomheten. Vesentlige unntak fra eierbegrensningsregelene bør dessuten sees i sammenheng med de generelle endringer i reglene som eventuelt blir foreslått med bakgrunn i Selvig-utvalgets innstilling. Videre vises det til kravet til ansvarlig kapital, minimum 5 mill. euro, dog med adgang til dispensasjon ned til 1 mill. euro. Denne dispensasjonsadgangen er nettopp forutsatt benyttet for foretak med et begrenset tjenestetilbud, eller som yter tjenester i et geografisk avgrenset område. Den store hvitvaskingsfaren som valutaveksling innebærer, se avsnitt 3.3 ovenfor, tilsier en begrensning i etableringsadgangen for slike foretak i Norge. Videre vises det til den betydelig skjerpelsen av hvitvaskingsregelverket nasjonalt og internasjonalt, som det er redegjort for i avsnitt 3.2.

Kredittilsynet legger her til grunn at det vil foreligge en meget begrenset økonomisk risiko for finansieringsforetak som kun driver med omsetning av valuta. I praksis vil det være den valutarisiko foretakene eksponeres for og i noen grad operasjonell risiko som her veier tyngst. Det vil således i.h.t de allerede gjeldende regler i finansieringsvirksomhetslovens § 3-5 kunne være grunnlag for å lempe på kravet til 5 millioner euro i ansvarlig kapital. I følge den praksis som har nedfelt seg vil disse foretakene gis dispensasjon ned til minstekravet på 1 million euro. Selv om disse foretakene vil kunne drives forsvarlig med andre og lempeligere krav til minstekapital enn andre finansieringsforetak, vil det ikke være aktuelt å tillate slike foretak drevet uten annet krav til egenkapital enn det som følger av aksjeselskapslovgivningen.

Kredittilsynet anbefaler derfor ikke at det i loven gis de foreslåtte unntak fra slike soliditets- og eierbegrensningskrav. Etter Kredittilsynets vurdering bør det uansett være en forutsetning for den foreslåtte lovendring at det ikke etableres en praksis med omfattende unntak fra loven.

Dette bør komme klart frem i lovforarbeidene.

Det følger av departementets forslag til lovtekst § 3-16 annet ledd at «Vedtektene skal ha bestemmelser om hva slags finansieringsvirksomhet og/eller valutavirksomhet det enkelte foretak skal kunne drive».

Kredittilsynet tolker lovforslaget dithen at det skal være tilstrekkelig med en vedtektsendring godkjent av Kredittilsynet for å starte valutavirksomhet i tillegg til allerede godkjent finansieringsvirksomhet. Kredittilsynet vil påpeke at det her også vil kunne være behov for å godkjenne endringer i finansieringsforetakets opprinnelige konsesjon, som ikke omfatter slik valutavirksomhet.

I høringsnotatet ber departementet også om høringsinstansenes syn på hvorvidt valutareguleringslovens hjemmel om mellommannsvirksomhet ved omsetning av valuta (valutamegling) skal videreføres. Slik virksomhet drives ikke i dag i det norske markedet og Kredittilsynet antar således at det ikke er behov for å videreføre en slik ordning.»

Økokrim støtter forslaget i høringsnotatet.

6.6.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder sin vurdering i høringsnotatet om at bare banker og finansieringsforetak, samt utenlandske foretak som har rett til å drive finansieringsvirksomhet her i riket, skal kunne drive omsetning av valuta. Forslaget innebærer en viss utvidelse i forhold til gjeldende rett, ved at også finansieringsforetak vil kunne drive slik virksomhet. Det foreslås imidlertid ikke å åpne for såkalte frittstående vekslingskontorer, dvs. valutaveksling utført av foretak som ikke er underlagt den alminnelige finansinstitusjonslovgivning. Etter departementets syn innebærer forslaget en hensiktsmessig avveining av hensynet til å hindre hvitvasking av utbytte av straffbare handlinger på den ene side, og hensynet til økt konkurranse og tilgjengelighet av slike tjenester på den annen side. Når det gjelder hvitvaskingsfaren forbundet med slik virksomhet, vises særlig til redegjørelsen for internasjonale erfaringer i Kredittilsynets høringsuttalelse. Det vises også til at høringsinstansene støtter forslaget.

I høringsnotatet var det foreslått at bare «forretningsmessig» omsetning av valuta skulle omfattes. Etter departementets syn bør all valutavekslingsvirksomhet omfattes, uavhengig av om virksomheten kan betegnes som forretningsmessig eller ikke. I virksomhetsbegrepet ligger imidlertid den avgrensning at det må dreie seg om tjenester som ytes på forholdsvis regelmessig basis i forhold til andre. Det vises til nærmere omtale av dette nedenfor om betalingsformidling.

I samsvar med forslaget i høringsnotatet, foreslår departementet at det skal kunne gjøres unntak fra konsesjonsplikten i forskrift eller ved enkeltvedtak. Dispensasjonsadgangen vil kunne være aktuell å benytte i forhold til virksomhet av ubetydelig omfang. For virksomhet som omfattes av konsesjonsplikten vil finansieringsvirksomhetslovens bestemmelser i utgangspunktet gjelde fullt ut. I høringsnotatet ble det foreslått en hjemmel til å gjøre unntak fra en rekke lovbestemmelser for foretak som bare driver valutavirksomhet, herunder eierbegrensningsreglene og kapitalkrav mv. Departementet vil imidlertid ikke foreslå en slik dispensasjonshjemmel. Det vises særlig til at eierbegrensningsreglene er foreslått erstattet med eierkontrollregler, som bl.a. har til formål å sikre egnede eiere av finansinstitusjoner, jf. nærmere omtale i den nylig framlagte odelstingsproposisjonen om dette. Etter departementets syn bør også finansieringsforetak som bare yter valutavirksomhet, være omfattet av eierkontrollreglene, bl.a. med tanke på den fare det ligger i at slike foretak skal kunne benyttes i hvitvaskingsoperasjoner. Videre bør slike foretak være underlagt kapitalregler mv. Det vises til at kapitalreglene åpner for at det kan settes lavere kapitalkrav til foretak som bare yter et begrenset tjenestetilbud, jf. også Kredittilsynets høringsuttalelse om dette. Foretakene vil også underlegges løpende kapitalkrav på lik linje med andre finansieringsforetak.

I samsvar med høringsnotatet foreslår departementet å oppheve særreglene for valutakommisjonærer og valutamegling. Ingen høringsinstanser har gått i mot forslaget. Det vises for øvrig til omtalen av dette i høringsnotatet.

6.7 Betalingsformidling med utlandet

6.7.1 Gjeldende rett

I høringsnotatet uttales følgende om gjeldende rett:

«Etter valutareguleringsloven § 1 første ledd kan «Vedkomande departement [...] gjeva føresegner om korleis dei ymse betalingane frå Noreg til utlandet og frå utlandet til Noreg skal gå for seg». Etter valutareguleringsforskriften kapittel 4 første ledd er det forbudt for andre enn Norges Bank og valutabanker å drive ervervsmessig betalingsformidling med utlandet på vegne av allmennheten. Etter annet ledd kan valutakommisjonær (jf. forskriften kapittel 17) virke som agent for valutabanks betalingsformidling med utlandet.

I høringsnotatet fra 1996 ble det foreslått en ny § 28 i sentralbankloven om adgang til å fastsette forskrift om at bare den som får tillatelse av Kongen kan drive forretningsmessig omsetning av valuta eller forretningsmessig betalingsformidling med utlandet. Det samme skulle etter forslaget gjelde for mellommannsvirksomhet i slik omsetning og betalingsformidling. Etter forslaget kunne forskriftene omfatte nærmere regler om hvilke betingelser som skulle gjelde for tillatelse til å drive slik valutavirksomhet.

Visse systemer for betalingstjenester omfattes av reglene i lov 17. desember 1999 nr. 95 om betalingssystemer m.v. Etter betalingsssystemloven § 1-1 annet ledd regnes som systemer for betalingstjenester 'systemer basert på standardvilkår for overføring av penger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak når overføringene bygger på bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon utstedt til en ubestemt krets'. Systemer for betalingsformidling med utlandet vil etter omstendighetene være omfattet. I så fall gjelder reglene i betalingssystemloven kapittel 3 om bl.a. meldeplikt til Kredittilsynet og systemkrav.»

6.7.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås at også finansieringsforetak, i tillegg til banker, skal kunne drive valutavirksomhet som består i betalingsformidling med utlandet. Det uttales bl.a.:

«Valutavirksomhet som består i betalingsformidling med utlandet, har fått særlig oppmerksomhet i forbindelse med det arbeidet for å hindre finansiering av terrorvirksomhet som er utført i etterkant av terroranslagene mot USA 11. september 2001. Dette understreker behovet for at slik virksomhet drives innen betryggende rammer. Det har særlig betydning å sikre at reglene om forebyggende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme blir fulgt opp i de foretakene som driver betalingsformidling med utlandet. Reglene omfatter bl.a. krav om kundeidentifikasjon og rapportering av mistenkelige transaksjoner til ØKOKRIM. De gjeldende reglene er fastsatt i og i medhold av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Finansdepartementet sendte 8. oktober 2002 på høring en arbeidsgrupperapport med utkast til lov om forebyggende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme med frist 9. desember 2002. De foreslåtte reglene omfatter også valutavirksomhet som består i betalingsformidling med utlandet og vekslingsvirksomhet.

Hensynene til å hindre hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme taler etter departementets vurdering for å opprettholde et krav om at bare banker kan drive betalingsformidling med utlandet. Hensynene til økt konkurranse og et bredere og mer tilgjengelig tilbud av slike tjenester kan imidlertid tale for å utvide adgangen til å drive betalingsformidling med utlandet. I den senere tid har Norges Bank og Finansdepartementet mottatt enkelte henvendelser om unntak fra valutareguleringsforskriften for å drive såkalt hawala-virksomhet. Hawala er en betegnelse på visse internasjonale nettverk for overføring av penger utenfor de ordinære banksystemene. Slike nettverk kan bl.a. gjøre det mulig å overføre penger til land og områder uten noe fungerende banksystem. Dette kan være særlig nyttig for personer som har sine familier i slike områder. På den annen side er det klare indikasjoner på at hawala-netteverk har vært benyttet som kanaler for overføring av penger til bruk i planlegging og gjennomføring av terrorhandlinger samt for å hvitvaske utbytte av straffbare handlinger.

FATF har fastsatt åtte tilleggsanbefalinger mot terrorfinansiering. Etter anbefaling IV om alternative overføringsmetoder forutsettes det at hvert enkelt land gjennomgår sitt regelverk for å sikre at personer og foretak som overfører penger eller fordringer på vegne av andre skal ha konsesjon eller være registrert for å utøve slik virksomhet. Det forutsettes videre at disse personer og foretak pålegges en plikt til å følge alle FATF anbefalingene, herunder å rapportere mistenkelige transaksjoner mv. Det enkelte land skal for å følge anbefalingen ha administrative, sivile eller strafferettslige sanksjoner som rammer personer eller foretak som driver slik overføringsvirksomhet på en ulovlig måte.

Departementet anser etter dette at valutavirksomhet som består i betalingsformidling med utlandet fortsatt bør være regulert. En avveining av de hensyn som er nevnt her kan imidlertid tilsi at adgangen til å drive betalingsformidling med utlandet utvides til å omfatte finansieringsforetak i tillegg til banker. Departementet legger vekt på at en slik regulering vil være egnet til å oppfylle FATF-anbefalingen om alternative overføringsmetoder. Personer og foretak som da vil drive betalingsformidling med utlandet uten konsesjon, kan sanksjoneres med pålegg og tvangsmulkt av Kredittilsynet etter kredittilsynsloven og overtredelsen vil være straffesanksjonert etter finansieringsvirksomhetsloven. Departementet legger også vekt på at fortsatt regulering kan bidra til å ivareta hensynet til sikker betalingsformidling.

Departementet ber etter dette om høringsinstansenes syn på om det bør åpnes for at finansieringsforetak, i tillegg til banker, kan drive valutavirksomhet som består i betalingsformidling med utlandet. Det vises til omtalen i pkt. 8.3 ovenfor av det tilsvarende forslaget om regulering av valutavirksomhet som består i omsetning av valuta (vekslingsvirksomhet). Etter forslaget kan banker og finansieringsforetak drive betalingsformidling med utlandet i medhold av sin alminnelige konsesjon. Det vil ikke kreves særskilt tillatelse i tillegg for å drive betalingsformidling med utlandet. Departementet ber om høringsinstansenes syn på det.

Det vises til omtalen i pkt. 8.3 av forslagene om adgang for departementet til å gjøre unntak fra konsesjonskravet, jf. utkastet til § 4a-1 tredje ledd, og til å fastsette nærmere regler om valutavirksomhet. Det vises også til forslaget om å ikke videreføre en hjemmel til å fastsette forskrifter om mellommannsvirksomhet ved omsetning av valuta og betalingsformidling med utlandet.

Etter departementets forslag blir det av særlig betydning å avgjøre hva som skal regnes som «betalingsformidling med utlandet». Etter departementets foreløpige vurdering bør begrepet tolkes vidt. Begrepet bør omfatte enhver overføring av betalingsmidler over landegrensene, uavhengig av om det kan anses som en «betaling» i snever forstand for en mottatt vare eller tjeneste eller ikke. Begrepet bør også omfatte fysiske forsendelser av kontanter (post, kurér og lignende). Det bes om høringsinstansenes eventuelle merknader til dette.»

6.7.3 Høringsinstansenes merknader

Alle høringsinstanser som uttaler seg stiller seg positive til forslaget i høringsnotatet.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) har enkelte merknader til definisjonen av «betalingsformidling med utlandet», og uttaler bl.a.:

«Etter FNHs mening bør en her legge til grunn en bred forståelse av begrepet, slik at for eksempel også fysiske forsendelser av kontanter omfattes og ikke bare betaling i snever forstand for mottatt vare eller tjeneste. En mulig definisjon av 'betalingsformidling med utlandet' kan etter vår oppfatning være:

'Utførelse av hele eller deler av et betalingsoppdrag der betalingsmidler stilles til disposisjon for mottaker i et annet land enn i det landet betalingsoppdraget blir gitt. Som betalingsmidler regnes her også valuta.'

Etter denne definisjon vil både utførsel og innførsel av betalingsmidler omfattes. Også oppdrag (mottatt i Norge) om overførsler mellom to land utenfor Norge vil bli omfattet. Definisjonen vil også dekke oppdrag mottatt i Norge om overførsler innenfor et land utenfor Norge. Virksomhet i Norge kan dermed ikke benyttes til hvitvasking internt i et land utenfor Norge. Utførelse av «hele eller deler av» et betalingsoppdrag er tatt med for å fange opp at betalingsformidling ofte involverer to (eller flere) virksomheter - den som mottar oppdraget og den som forestår utbetalingen (eventuelt øker mottagerens fordring på institusjonen som fører 'konto' for mottageren).»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon uttrykker generell støtte til økt konkurranse for betalingsformidling med utlandet. Også Yrkesorganisajonenes Sentralforbund(YS) støtter forslaget.

Justisdepartementet støtter forslaget i høringsnotatet, og uttaler:

«Gjennom å legge til rette for at slik virksomhet bare kan utføres av foretak med konsesjon som bank eller finansieringsforetak, sikrer man at virksomheten blir underlagt nødvendig tilsyn og finanslovgivningen, herunder det regimet som der eksisterer med undersøkelsesplikt og meldeplikt til ØKOKRIM.

Vi støtter Finansdepartementets syn i kapittel 8.4 om at forståelsen av begrepet «betalingsformidling med utlandet» bør ha en vid definisjon. Det bemerkes i denne forbindelse at såkalt hawala-virksomhet også synes å kunne ha overføringsmekanismer som innebærer overføringer av pengefordringer mellom de forskjellige hawala-kontorer. Således vil betalingsformidling med utlandet i enkelte tilfelle kunne utføres uten faktisk oversendelse av penger.»

Norges Bank og Økokrimslutter seg også til forslaget.

Kredittilsynet gjør i sin høringsuttalelse grundig rede for internasjonale anbefalinger og erfaringer knyttet til betalingsformidlingsvirksomhet, og uttaler bl.a.:

«Etter FATFs syn har penge- og valutaoverføringssystemer vist seg å være utsatt for misbruk i forbindelse med hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorhandlinger. Det vises her til 'Guidance notes for the special recommendations on terrorist financing and the self-assessment questionnaire' datert 27. mars 2002 s. 5 punkt 29:

'Money or value transfer systems have shown themselves vulnerable to misuse for money laundering'

FATF spesialanbefaling nr. VI med formål å motvirke terroristfinansiering fokuserer sterkt på betalingsformidling:

'VI. Alternative Remittance

Each country should take measures to ensure that persons or legal entities, including agents, that provide a service for the transmission of money or value, including transmission through an informal money or value transfer system or network, should be licensed or registered and subject to all the FATF Recommendations that apply to banks and non-bank financial institutions. Each country should ensure that persons or legal entities or legal entities that carry out this service illegally are subject to administrative, civil or criminal sanctions.'

Det følger av FATF anbefaling nr.VI at hvert enkelt land gjennomgår sitt regelverk for å sikre at alle personer og foretak som overfører penger eller fordringer på vegne av andre skal ha konsesjon eller være registrert for å utøve slik virksomhet, og at disse personer og foretak pålegges en plikt til å følge alle FATF anbefalingene, herunder å rapportere mistenkelige transaksjoner mv. Videre krever anbefalingen at det enkelte land har administrative, sivile eller strafferettslige sanksjoner, som rammer personer eller foretak som driver slik overføringsvirksomhet på en ulovlig måte.»

Kredittilsynet utdyper videre forholdet til internasjonale betalingsformidlingssystemer:

«Kredittilsynet viser her til at American Express Company AS er agent i Norge for det internasjonale betalingssystemet 'MoneyGram'. Forex AB er agent for Money Gram i Sverige. Dette er et system som muliggjør rask overføring av penger til 150 land. Systemet består av 50 000 agenter hvor inn og utbetaling kan finne sted. Overføring skjer ved personlig henvendelse til American Express kontoret på Fr. Nansens plass i Oslo. Maks overføringsbeløp i kontanter er USD 1 000, USD 10 000 ved sjekk eller kort. Kunden må legitimere seg. Hensett til at denne virksomheten drives av finansieringsforetaket American Express, er det rapporteringsplikt til ØKOKRIM for mistenkelige transaksjoner. Departementet foreslår i høringsnotatet at finansieringsforetak kan drive 'betalingsformidling med utlandet'. Kredittilsynet legger her til grunn at MoneyGram virksomheten i så fall vil omfattes av American Express Company AS' konsesjon til å drive virksomhet som finansieringsforetak.

Kredittilsynet viser videre til at et annet internasjonalt betalingssystem - Western Union -, driver en slik virksomhet i Sverige. Her kan overføring skje ved et stort antall agenter, eksempelvis kiosker, over hele Sverige. Dette er et system som brukes relativt hyppig ved overføring av penger til og fra Sverige. Internasjonalt omfatter systemet 185 land og 140 000 agenter hvor inn- og utbetaling skjer. Virksomheten er registreringspliktig i.h.t 'Lag (1996:106) om valutaväxling och betalingsoverföring', og har rapporteringsplikt til Finanspolisen. Kredittilsynet viser til at Western Union har vist interesse for etablering av sin virksomhet i Norge, men at søknaden ble avslått.»

Kredittilsynet uttaler videre:

«Med bakgrunn i risikoen for terroristfinansiering og hvitvasking ved betalingsformidling med utlandet, er det viktig at de foretak som skal drive slik virksomhet har de nødvendige forutsetninger, herunder betryggende rutiner og systemer for å motvirke faren for slikt misbruk. Kredittilsynet viser her til de vurderingene og konklusjonene som fremgår ovenfor vedrørende forslaget om at finansieringsforetak skal kunne drive med omsetning av valuta. Kredittilsynet kan på denne bakgrunn anbefale at finansieringsforetak gis adgang til å drive betalingsformidling med utlandet. Det er imidlertid ikke grunnlag for at slik virksomhet kan innvilges slike unntak fra finansieringsvirkomshetslovgivningen som foreslått av Finansdepartementet, se begrunnelse ovenfor.

Kredittilsynet er av den oppfatning at det bør vurderes hvorvidt det i lovteksten vil være mer hensiktsmessig å forutsette at konsesjonsplikten gjelder all betalingsformidling med unntak av «enkeltstående tilfelle» istedenfor «forretningsmessig», som kan være for snevert, ved avgrensing av konsesjonsområdet. Det kan for eksempel være et problem å avgrense i forhold til de såkalte Hawala-tilfellene, se nedenfor i punkt 4.6.»

Kredittilsynet uttaler videre følgende om forsendelser av kontanter mv. i forhold til FATFs spesialanbefaling nr. VI:

«Det fremgår av høringsnotatet at 'betalingsformidling med utlandet' etter departementets foreløpige vurdering bør 'tolkes vidt'. Det fremgår videre at 'Begrepet bør omfatte enhver overføring av betalingsmidler over landegrensene, uavhengig av om det kan anses som 'betaling' i snever forstand for en mottatt vare eller tjeneste eller ikke. Begrepet bør også omfatte fysiske forsendelser av kontanter (post, kurér og lignende). Departementet anmoder om høringsinstansenes synspunkt på dette forslaget.

Hensikten med FATF spesialanbefaling nr. VI, er å sikre at alle forskjellige systemer for overføring av penger eller fordringer, herunder også såkalte 'alternative systemer', blir pålagt å følge tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering.

Det vises her til at alle betalingssystemer skal registreres hos Kredittilsynet, jf. betalingssystemloven § 3-2. Registreringsplikten gjelder også innenlandske betalingssystemer, men den omfatter ikke 'alternative betalingssystemer', jf. definisjonen i betalingssystemloven § 1-1 annet ledd.

Kredittilsynet viser her videre til følgende utdrag fra rapporten 'Høring - utkast til lov om forebyggende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme' datert 8. oktober 2002 s. 47 nest siste avsnitt:

'Et særskilt problem oppstår imidlertid i forhold til penger som sendes i posten, som f.eks. Posten Norge AS' 'Verdibrev'. Slike forsendelser synes å falle innenfor FATFs anbefaling, men er neppe regulert av ovennevnte bestemmelser i betalingssystemloven eller valutaforskriften. Posten Norge AS er omfattet av dagens hvitvaskingsregler i den grad det utføres oppgaver for en finansinstitusjon, men utsendelse av Verdibrev er ikke en slik oppgave. Virksomheten er derfor ikke omfattet av hvitvaskingsreglene. Etter arbeidsgruppens vurdering bør imidlertid Posten Norge AS omfattes av hvitvaskingsreglene uavhengig av om det utfører oppgaver for en finansinstitusjon eller ikke, jf. lovutkastet § 1 første ledd nr. 8. Andre foretak som driver konsesjonspliktig postformidling som nevnt i postloven § 4 bør etter arbeidsgruppens vurdering også omfattes av regelverket.'

Kredittilsynet viser her også til at andre foretak, eksempelvis DHL, kan anvendes av norske brukere til verdiforsendelser. For at norsk lov fult ut skal være i samsvar med FATF spesialanbefaling nr VI, og for å ramme omgåelser av lovreguleringen, må også slik virksomhet omfattes av lovreguleringen. Etter Kredittilsynets oppfatning fremgår dette ikke klart nok av det foreliggende lovutkast.

Kredittilsynet legger til grunn at det her ikke vil være behov for å etablere en konsesjonsordning for foretak som driver slik virksomhet, men at det vil være tilstrekkelig med en registreringsordning, samt at fortakene overholder FATF-anbefalingene, og er underlagt hvitvaskingsregelverket i medhold av lovens § 2-17.»

Kredittilsynet går også inn på uformelle betalingssystemer, eksempelvis hawala, og nærmere om Kredittilsynets tilsynsoppgaver:

«Det fremgår av høringsnotatet s. 26 at 'I den senere tid har Norges Bank og Finansdepartementet mottatt enkelte henvendelser om unntak fra valutareguleringsforskriften for å drive såkalt hawala-virksomhet. Hawala er en betegnelse på visse internasjonale nettverk for overføring av penger utenfor de ordinære banksystemene. Slike nettverk kan bl.a. gjøre det mulig å overføre penger til land og områder uten noen fungerende banksystem.'

Det heter videre at det er 'klare indikasjoner på at hawala-nettverk har vært benyttet som kanaler for overføring av penger til bruk i planlegging og gjennomføring av terrorhandlinger, samt for å hvitvaske utbytte av straffbare handlinger'. Det er Kredittilsynets oppfatning at slike betalingssystemer ikke må få dispensasjon eller tillatelse fra norske myndigheter for å drive sin virksomhet. Dette er uoversiktlig virksomhet som kan benyttes til hvitvasking og terroristfinansiering, og som det er vanskelig å føre noe effektivt tilsyn med.

Det fremgår videre av høringsnotatet at 'Personer og foretak som da vil drive betalingsformidling med utlandet uten konsesjon, kan sanksjoneres med pålegg og tvangsmulkt av Kredittilsynet etter kredittilsynsloven og overtredelsen vil være straffesanksjonert etter finansieringsvirksomhetsloven'. En forutsetter her at Kredittilsynet ikke tillegges tilsyn med slike uregulerte nettverk og systemer. Tilsynet legger her til grunn at dette er et uoversiktlig og komplekst tilsynsområde, som ikke har naturlig sammenheng med Kredittilsynets øvrige tilsynsoppgaver.»

6.7.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder sin vurdering i høringsnotatet om at bare banker og finansieringsforetak, samt utenlandske foretak som har rett til å drive finansieringsvirksomhet her i riket, skal kunne drive betalingsformidling med utlandet. På samme måte som forslaget om valutaveksling, vil dette innebære en viss utvidelse i forhold til gjeldende rett, ved at også finansieringsforetak skal kunne drive slik virksomhet. Etter departementets syn innebærer forslaget en hensiktsmessig avveining av hensynet til å hindre hvitvasking og terrorfinansiering, og hensynet til økt konkurranse og tilgjengelighet av slike tjenester på den annen side. Når det gjelder faren for hvitvasking og terrorfinansiering forbundet med slik virksomhet, vises særlig til redegjørelsen for internasjonale erfaringer i Kredittilsynets høringsuttalelse. Det vises også til at høringsinstansene støtter forslaget.

Det oppstår særlige spørsmål i forhold til å definere området for konsesjonsplikten, dvs hva som skal regnes som konsesjonspliktig betalingsformidling. I høringsnotatet benyttes begrepet «betalingsformidling med utlandet» i lovteksten, men det presiseres i omtalen at begrepet skal tolkes vidt til å omfatte enhver overføring av betalingsmidler over landegrensene, uavhengig av om formålet med overføringen er betaling for en vare eller tjeneste. Videre skal begrepet omfatte fysisk forsendelse av kontanter. Departementet opprettholder denne vurderingen, men vil foreslå en legaldefinisjon av begrepet i lovteksten. Det vises i den forbindelse til Finansnæringens Hovedorganisasjons forslag til lovtekst, som etter departementets vurdering synes å angi området for konsesjonsplikten på en hensiktsmessig måte. Etter forslaget vil både tradisjonelle betalingsoppdrag, hawalavirksomhet 1 og fysisk forsendelse av kontanter omfattes, jf. Finansnæringens Hovedorganisasjons og Kredittilsynets høringsuttalelser om dette. Et annet spørsmål knytter seg til hva som menes med «forretningsmessig» betalingsformidling. Etter gjeldende rett avgrenses reguleringen til «ervervsmessig betalingsformidling med utlandet på vegne av allmennheten», jf. valutaforskriften kapittel 4. Virksomhet som har gått med underskudd og som er ideelt begrunnet har også blitt regnet som «ervervsmessig» virksomhet. Etter en fornyet vurdering har departementet kommet til at det neppe er behov for å begrense konsesjonsplikten til «forretningsmessig» betalingsformidling. Formålet bak konsesjonsplikten er å regulere betalingsoverføringer som utføres på vegne av andre, uavhengig av om virksomheten kan betegnes som «forretningsmessig» eller ikke. Det foreslås derfor å erstatte kravet til «forretningsmessig» betalingsformidling til «virksomhet som består i» betalingsformidling med utlandet. Virksomhetsbegrepet skal tolkes vidt, men vil neppe omfatte betalingsformidling som bare skjer ved enkeltstående tilfeller.

I likhet med det som foreslås for valutavekslingsvirksomhet, foreslår departementet en hjemmel til å gjøre unntak fra konsesjonsplikten ved enkeltvedtak eller forskrift. Etter departementets foreløpige vurdering vil det bl.a. kunne være aktuelt å gi en forskrift som unntar foretak som driver postformidling (aktuelt for bl.a. Posten og DHL) fra konsesjonsplikt ved betalingsformidling, forutsatt at hensynene bak konsesjonsplikten vil kunne ivaretas på annen betryggende måte. I den anledning vil en slik registreringsordning som Kredittilsynet omtaler i sin høringsuttalelse kunne være en mulig løsning. Dette er imidlertid spørsmål som eventuelt må utredes nærmere.

Når det gjelder den nærmere reguleringen av konsesjonspliktig virksomhet, vises til omtalen over om valutaveksling. I tråd med dette, foreslås ikke en lovhjemmel til å gjøre unntak fra eierkontrollreglene og kapitalkrav mv. for foretak som omfattes av konsesjonsplikten, jf. også omtale over om valutavekslingsvirksomhet.

Kredittilsynet vil kunne pålegge stans av ulovlig betalingsformidlingsvirksomhet, jf. kredittilsynsloven § 4a. For ordens skyld presiseres at foretak som driver ulovlig ikke vil være underlagt tilsyn, jf. også uttalelser i Ot.prp. nr. 65 (1997-98) s. 8.