6 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.1 Innsparinger og forenklinger

En overgang til et egenerklæringssystem vil innebære besparelser for såvidt angår fritaksprosedyren.

De største besparelsene vil komme hos politiet som, foruten å slippe den administrative behandlingen av søknadene, vil kunne unnlate å oppta drøye 2500 muntlige forklaringer pr. år. Slike muntlige forklaringer kan være tidkrevende, samt at det i en del saker er påkrevet å oppta flere forklaringer før saken er tilstrekkelig opplyst for Justisdepartementet. I tillegg forventes antallet forkynnelser å gå kraftig ned, i det man forventer en vesentlig reduksjon i andelen avslag. De ressurser som går med til dette kan derfor omdisponeres til andre politioppgaver. Rent budsjettmessig vil det være vanskelig å ta ut noen bestemt gevinst, fordi behandlingen av disse saker er spredt utover hele politietaten.

Også Regjeringsadvokaten og domstolene vil kunne frigjøre ressurser dersom man forenkler fritaksprosedyrene. I 1996 ble det pådømt ca. 170 militærnektersaker i herreds- og byrettene og ca. 30 saker i lagmannsrettene. Ved overgang til egenerklæring forventes antallet militærnektersaker for domstolene å gå vesentlig ned. Også her vil det være vanskelig å ta ut noen budsjettmessig gevinst, i det virkningen for den enkelte domstol vil være beskjeden. Effekten blir samlet sett imidlertid ikke uvesentlig.

Siviltjenesteadministrasjonene, og Vernepliktsverket gjennom de regionale vernepliktsavdelinger antas å kunne håndtere fritakssøknadene gjennom den bemanning som er i dag. Dersom det senere skulle vise seg at ordningen gir en vesentlig økning i arbeidsbelastningen for Vernepliktsverket, vil man vurdere finansieringen av ordningen, eller om behandlingen av fritakssøknadene bør overføres til siviltjenesteadministrasjonene.

6.2 Særlig om utviklingen i antall fritakssøknader

6.2.1 Innledning

Et spørsmål av praktisk betydning er om antallet søknader vil gå opp i fremtiden. Til dette kan det ikke gis noe entydig eller klart svar. Årskullenes størrelse vil minke for hvert år fremover for å nå et bunnivå rundt år 2000, men vil senere øke igjen. Antallet søkere vil også avhenge av det antallet vernepliktige som Forsvaret kaller inn. Dersom Forsvaret øker antallet innkallinger kan det således gi konsekvens for antall søknader om fritak. I tillegg vil innføring av endrede fritaksprosedyrer kunne innvirke på antall overføringer til siviltjeneste.

6.2.2 Norske erfaringer

Antallet søknader om fritak for militærtjeneste har ligget ganske stabilt de siste 20 år. I 1997 fikk Justisdepartementet 2.243 søknader. Gjennomsnittet de siste 10 årene har vært 2.320 søkere pr. år. De siste 20 år har departementet i gjennomsnitt mottatt 2.344 søknader pr. år.

Toppunktet i siste tiårsperiode var i 1991 med 2.657 søknader, mens bunnpunktet var året 1995 med 1.956 søknader. Tilsynelatende har generelle politiske holdninger i befolkningen og holdningsbølger betydelig innvirkning på tilbøyeligheten til å søke om fritak. Således kan man knytte omdiskuterte internasjonale hendelser nokså direkte til antallet søknader om fritak for militærtjeneste. Ved vietnamkrigens avslutning i 1974 fikk man 2.675 søknader, ved Nato's dobbeltvedtak i 1982 fikk departementet 2.812 søknader og i 1991, samme år som gulfkrigen, kom det 2. 657 søknader.

Ved vurderingen av hva som kan skje ved innføring av egenerklæring, er det flere faktorer som må tas i betraktning. Justisdepartementet har vurdert erfaringene fra innføring av forenklet politiavhør i Norge høsten 1996. I lys av Stortingets behandling av St meld nr 22 (1995 - 96) Om sivil tjenesteplikt innførte departementet en ordning med forenklet politiavhør. Den nye ordningen går ut på at søkeren får opplest lovens vilkår for å bli fritatt. Deretter blir han spurt om han etter sin egen mening fyller vilkårene for fritak. Svarer søkeren ja på spørsmålet skal avhøret normalt avsluttes med dette og søkeren fritas. Politiet går bare videre med et tradisjonelt avhør dersom det finnes særskilt grunn til det, for eksempel dersom søkeren viser at han ikke forstår problemstillingen eller, noe mer spesielt, dersom søkeren er dømt for voldsforbrytelser.

Ordningen med forenklet avhør ble innført høsten 1996 og medførte ingen økning i antallet søknader fra 1996 (2.295 søknader) til 1997 (2.243 søknader). Tilsvarende ble tjenestetiden kortet ned fra 16 til 14 måneder i august 1997 uten at dette førte til noen vekst i antallet søknader i annet halvår 1997.

6.2.3 Utviklingen i andre land

Ved vurderingen er det videre viktig å se hen til utviklingen i andre land som har innført egenerklæring. Danmark innførte ren skriftlig saksbehandling i 1975. Antallet militærnektere gikk sterkt ned, men dette har sammenheng med at danskene reduserte sitt forsvar og innførte en ordning med loddtrekning ved fordeling av verneplikt. Det danske eksempel er således til liten veiledning.

Finland innførte egenerklæring i 1987 og fikk etter det opplyste en økning i antallet søknader på mellom 5% og 9% som følge av egenerklæringen alene. De finske tallene er vanskelige å tolke. Det er imidlertid et faktum at redusert tjenestetid og bortfallet av krigstrusselen fra øst rundt 1990 førte til en sterk vekst i antallet militærnektere utover i 90-årene i Finland. Det forholdsmessige tallet synes allikevel ikke å ligge over det nivå vi har i Norge.

Sverige innførte egenerklæring i 1991 og har ikke opplevd endringer i det nominelle antall søkere. Antallet ligger relativt stabilt på ca. 2.500 pr. år. Fordi det svenske forsvaret har redusert antallet militære vernepliktige i perioden innebærer dette allikevel en økning som skulle tilsvare ca. 20% vekst i antallet søknader. For øvrig kan man merke seg at tilbøyeligheten til å nekte militæret er nesten dobbelt så høy i Norge i forhold til Sverige. På tross av at Sverige har dobbelt så stor befolkning og nesten dobbelt så mange vernepliktige er antallet militærnektere temmelig likt.

Storbritannia og Nederland har ikke lenger verneplikt. Frankrike er i ferd med å avskaffe verneplikten. Av andre vesteuropeiske land har Tyskland og Østerrike innført lignende ordninger som lovforslaget legger opp til. Østerrike innførte retten til å nekte militærtjeneste så sent som i 1975 og innførte egenerklæring i 1992. I de første 16 år lå antallet søknader mellom 2.000 og 4.000. Ved innføring av egenerklæring steg antallet søkere til et sted mellom 12.000 og 14.000 søknader, altså minst en tredobling. Myndighetene hevet deretter tjenestetiden for militærnektere med 2 måneder, fra 10 til 12 og innførte en del andre restriktive tiltak, noe som brakte antallet søkere ned i ca. 6.500. Dette utgjør ca. 15 % av vernepliktsmassen, noe myndighetene finner akseptabelt.

Tysklandhadde et forsøk med fullstendig fri og formløs adgang til å nekte militærtjeneste i 1977. Man kunne si seg fri fra militærtjeneste ved å sende inn et ferdigtrykket postkort. Forsøket ble stanset av forfatningsdomstolen som stridende mot forfatningen etter 4 måneder, men man opplevde en forholdsvis sterk økning i antallet søkere den korte perioden forsøket varte. I 1984 innførte man en ordning som innebærer at ca. 90 % av søknadene blir behandlet på grunnlag av skriftlige dokumenter. Ca. 10 % blir avgjort etter muntlig behandling i egne nemnder. Tyske myndigheter opplyser at det ikke er gjort særlige analyser av utviklingen i søknadstallene for perioden før og etter 1984, men det er opplyst at antallet søkere er steget etterpå fra omlag 25.000 søkere til noe over 100.000 søkere. Myndighetene ser økningen i sammenheng med andre forhold, først og fremst holdningsendringer i befolkningen.

6.2.4 Vurdering

Anslaget om hvordan utviklingen vil bli i Norge må derfor bygges på en skjønnsmessig vurdering. Ved denne vurdering har departementet valgt å legge mindre vekt på utviklingen i Østerrike og Tyskland. Man antar at de politiske forholdene der ikke er direkte sammenlignbare med forholdene i Norge. Befolkningen i begge disse land har helt andre historiske erfaringer med militærvesenet. Militærnekting og pasifisme synes å være mer velansett enn i Norge.

Danmark og Finland gir liten veiledning, mens Sverige i praksis har hatt en økning på ca. 20 %, dog fra et lavere utgangspunkt enn Norge. Som nevnt er det nominelle søkertall både i Norge og Sverige temmelig likt, begge ca. 2.500, mens antallet militære vernepliktige ligger nesten dobbelt så høyt i Sverige. De militære vernepliktiges tilbøyelighet til å søke fritak er altså mye høyere i Norge enn i Sverige.

I betraktning av at forslaget om egenerklæring ikke ligger langt fra det svenske systemet, men at vi har lagt inn en del restriktive tiltak som er ment å skulle gjøre militærnekting på usaklig grunnlag mindre fristende (bl. a direkte overføring uten utsettelse), og at tilbøyeligheten til å søke fritak i Norge allerede ligger høyere enn i Sverige, anser Justisdepartementet det som sannsynlig at det blir en vekst i antall søkere på 10 til 20 %, hvor 10 % fremstår som mer sannsynlig enn 20 %. Det må også tas i betraktning at det allerede er tatt et stort skritt på veien mot egenerklæring ved at det i 1996 ble innført forenklet politiavhør. En vekst på 10% tilsier ut fra dagens tall en økning på 220 militærnektere, mens en økning på 20% tilsvarer en økning på 440 militærnektere. Slike økninger vil neppe ha noen praktisk betydning for forsvarsevnen.

På den annen side er det klart at man med sikkerhet ikke kan utelukke større økninger. Det kan for øvrig heller ikke utelukkes at det kan bli en nedgang i antallet søkere.

6.3 Økonomiske virkninger

Ved innføring av egenerklæring forventes en vesentlig reduksjon i andelen avslag, i det man i hovedsak vil legge til grunn mannskapets erklæring om å fylle lovens vilkår for fritak. Ut fra dagens søkertall innebærer dette en økning i de årlige overføringer på ca. 150 - 200 mannskaper. I tillegg vil man få virkningen av en eventuell økning i antallet fritakssøknader.

Dersom vi legger til grunn at søkermassen øker med 10 % sett i forhold til dagens nivå på ca. 2200 søkere, med en innvilgelsesprosent nærmere 100 %, vil de årlige overføringer øke med ca. 350 - 400 personer. Kostnaden ved å føre disse mannskaper gjennom 14 måneder tjeneste vil isolert sett bli ca. 47 mill. kr. Dersom man trekker fra verdien av mannskapenes arbeid (oppdragsgiver betaler en dagsats for mannskapenes arbeid), tilsvarende ca. 19 mill. kr., innebærer dette netto kostnader i størrelsesorden 28 mill. kr. Beregnet pr. kalenderår vil netto kostnader etter dette eksemplet bli ca. 24 mill. kr.

I St meld nr 22 (1995 - 96 ) Om sivil tjenesteplikt antok departementet, til tross for en viss usikkerhet i beregningene, at innsparinger ved nedsettelse av tjenestetiden ville kunne dekke opp for eventuelle økninger i søkermassen som følge av innføring av et egenerklæringssystem. Departementet forutsatte da noenlunde konstante søkertall frem til innføring av egenerklæring. Antallet søknader til siviltjeneste har imidlertid økt fra ca. 2000 i 1995 til i underkant av 2300 i 1996 og 1997, i tillegg til at andelen avslag i perioden er redusert fra 25 % til ca. 10 %. Dette har resultert i høyere overføringstall enn det som var forutsatt i ovennevnte stortingsmelding, og til en økning i allerede eksisterende kø av mannskaper som venter på avtjening av siviltjeneste.

Økte mannskapstall har lagt beslag på innsparingene ved tjenestetidsreduksjonen. Departementet vil i budsjettsammenheng komme tilbake til hvordan en eventuell ytterligere økning i antallet overføringer skal håndteres. Målet er å sikre en tilfredsstillende avvikling av mannskapsmassen.

Som det fremgår av ovennevnte, hefter det usikkerhet ved beregningen av det fremtidige antall søkere til siviltjeneste. Årskullenes utvikling gir et utgangspunkt for beregningen. Antallet søkere vil også avhenge av det antall vernepliktige som Forsvaret kaller inn. Når det gjelder virkningen av endrede fritaksprosedyrer, gir erfaringer fra utlandet signaler om at man kan forvente en viss økning i søkermassen, men tallene varierer såvidt mye at de ikke gir grunnlag for sikre slutninger. Utviklingen i søkermassen kan i tillegg være preget av lokale forhold og således gi liten veiledning for norske forhold. Anslagene over den fremtidige utvikling i antall fritakssøknader er derfor bygget på et skjønn, der ovennevnte forhold inngår som ledd i en totalvurdering.