5 Framlegget i høyringsbrevet

Justisdepartementet sende spørsmålet om endring i forvaltningslova § 28 ut på høyring i brev 6. juni 2002. I høyringsnotatet var det teke inn to alternative framlegg til lovendring. Det eine framlegget klårgjorde at det ikkje ligg føre klagerett på klageinstansens vedtak om å avvise ei klage, det andre framlegget klårgjorde at slike avvisingsvedtak kan påklagast. I avslutninga av notatet gjorde departementet det kjent at ein førebels - før ein hadde fått høyringsinstansane sitt syn på saka - mente det første alternativet var det beste.

Under overskrifta «ulike omsyn for og mot klagerett over avvisingsvedtak» skreiv departementet:

«Sivilombodsmannen gav i årsmeldinga for 2000 (side 56) uttrykk for at reelle omsyn taler for at det skal vere klagerett (ein gong) over klageinstansen sitt vedtak om avvisning. Det avgjerande for ombodsmannen sitt syn var at denne skipnaden er den som best ivaretek rettstryggleiken for borgarane.

Justisdepartementet vil nedanfor drøfte ulike omsyn noko nærare, og ber om høyringsinstansane sine merknader. Drøftinga er jamt over ålmenn, og vi ber om at høyringsinstansane gjer merksam på det om det på eit sakområde gjer seg gjeldande særskilde omsyn.

a) Omsynet til parten.

For den parten som klagar og får klaga avvist av klageinstansen, vil det vere ein føremon med rett til å påklage dette vedtaket. Det tykkjest klårt at det vil styrke rettstryggleiken for denne klagaren.

I mange saker er det fleire partar eller interesserte. Ein kan til dømes ta ei byggjesak, der jamvel grannane har høve til å klage på eit byggjeløyve. Om grannen får si klage avvist i klageinstansen, vil han eller ho vere interessert i å klage over avvisninga. Det kan auke rettstryggleiken for grannane, men er til ulempe for eigaren og vil gjere at sakshandsaminga i byggjesaker kan ta lengre tid.

Det er neppe noka god løysing at berre den eine parten eller klagaren har rett til å klage over eit avvisningsvedtak. Det kan lett bli ei skeiv rettstryggleik om regelen i desse sakene skulle vere at berre den som søkjer eit løyve, kan klage over klageinstansen sitt vedtak om å avvise ei klage.

I saker der fleire partar eller interesser står mot einannan, lyt ein jamvel spørje om det berre er avvisningsvedtak i klageinstansen som det evt. bør vere høve til å klage over vidare. På same vis som det kan vere urett å avvise ei klage, kan det vere urett at klaga er fremma og tatt til realitetshandsaming. Det er det same spørsmålet det gjeld, anten klaga vert avvist eller fremma. I byggjesaka kan det vere byggherren som klagar over vilkår som er sette i ein dispensasjon til føremon for grannen, og grannen som motpart som meiner desse vilkåra får vere endelege når klagefristen er ute. Bør difor motparten, som er nøgd med det opphavlege vedtaket, ha rett til å klage over klageinstansen si avgjerd om å realitetshandsame klaga? Trongen til ein slik klagerett lyt ein sjå i lyset av dei argument som departementet kjem attende til under punkt b nedanfor. Men attåt det er det slik at klageinstansen i mange saker vil ha høve til å realitetsvurdere det opphavlege vedtaket, anten i kraft av regelen i forvaltningslova § 31 dersom klagefristen var ute, eller av eige tiltak etter reglane om omgjering av forvaltningsvedtak. Jamvel om ein lovfestar klagerett over klageinstansen sitt avvisningsvedtak, tykkjest det vere liten grunn til å ta med ein rett til å klage over klageinstansen si avgjerd om å fremme ei klage til realitetshandsaming.

b) Trongen til å dra inn tredje instansen for å sikre toinstansprøving.

Den som ikkje får medhald i ei forvaltningssak, vil i seg sjølv ha interesse av å få overprøvd avgjerda heilt til han eller ho får medhald. Det er ei samla avveging av ressursbruk og rettstryggleik som ligg attom hovudregelen i forvaltningslova § 28 om at det er klagerett berre i ein instans. Departementet kan ikkje sjå grunn til å gjere om på denne grunnleggjande regelen. Skal ein dra inn ein tredje instans i somme spørsmål, lyt det helst vere spørsmål som berre den ordinære klageinstansen har vurdert.

Dette taler mot å innføre ein klagerett over klageinstansen sitt avvisningsvedtak der allereie underinstansen har avvist klaga, og dette avvisningsvedtaket vart stadfesta av klageinstansen etter at det var påklaga dit. Her har avvisningsspørsmålet vore prøvd i to omgangar, og departementet kan ikkje sjå at det er sterke grunnar som tilseier at det nett her skal vere rom for ei tredje prøving i forvaltninga.

Som det går fram av punkt 2 ovanfor, skal ei klage setjast fram for underinstansen, og underinstansen skal vurdere om klaga vert å avvise. Har underinstansen gjort ei slik vurdering og kome til at vilkåra for å handsame klaga ligg føre, vil det seie at avvisningsspørsmålet har vore vurdert i to omgangar dersom klageinstansen - i motsetnad til underinstansen - finn at klaga vert å avvise. Heller ikkje her synest det vere stor trong til å sikre rom for ei tredje prøving av avvisningsspørsmålet.

I praksis er det truleg likevel slik at underinstansen ofte let vere å prøve om ei klage må avvisast. Helst skjer vel det når spørsmålet reiser vanskelege rettslege grenseproblem, til dømes om avgrensinga av omgrepet einskildvedtak eller om kven som har klageinteresse. Då kan det nok vere at underinstansen sender klaga vidare til klageinstansen for full handsaming der utan sjølv å gå djupt inn i vurderinga. I slike tilfelle kan ein seie at avvisningsspørsmålet berre vert vurdert i ein omgang.

Dette er likevel ikkje eit eineståande tilfelle i klagesaker. Etter forvaltningslova § 34 andre leddet kan klageinstansen prøve alle sider av saka. Klageinstansen er pliktig til å vurdere dei synspunkta klagaren kjem med, jamvel om dei ikkje har vore framme for underinstansen. Klageinstansen kan òg ta opp argument som korkje klagaren, andre partar eller underinstansen har vore inne på. Det er jamvel ei viss råd for klageinstansen til å endre vedtaket til skade for klagaren innan tre månader, jf. § 34 tredje ledd. Alt dette gjer at klageinstansen kan kome til å tufte vedtaket sitt på synspunkt som berre har vore vurderte i ein omgang, nemleg i klageinstansen sjølv. Men ikkje i noko av desse tilfella gjev forvaltningslova ein rett til å klage vidare til ein tredje instans. Ein lyt difor spørje seg om det er større grunn til at nett klageinstansen sitt vedtak om avvisning skal kunne påklagast vidare.

c) Verknadene for tredje instansen.

Utviklinga i dei seinare åra har gått i retning av å delegere myndigheit i einskildsaker. Det gjeld òg for myndigheit til å avgjere klagesaker. Ein kan seie at det vil vere ei justering i eller avvik frå denne utviklinga om det vert lovfesta ein rett til å klage over klageinstansen sine avvisningsvedtak til tredje instans. Samanlikna med situasjonen i dag, vil det verte ei tilleggsoppgåve for tredje instansen, men det verker ikkje naturleg å kalle det ei «ny» oppgåve. Som Sivilombodsmannen peiker på i si fråsegn, er det vel liten grunn til å tru at det er ei oppgåve som vil føre med seg nemnande meir arbeid for tredje instansen.

Justisdepartementet meiner likevel at denne vurderinga kan falle noko ulikt ut alt etter kva for organ som vert tredje instans. I somme saker kan det jamvel vere uvisst kva organ som skal reknast som tredje instans.

Er det eit direktorat som er klageinstans på eit sakområde, vil departementet verte tredje instansen som må avgjere klager på direktoratet sine vedtak om avvisning av klagesaker. Dette høver ikkje heilt godt med det arbeidet som har vore gjort for å ta klagesaker ut av departementa. Jamvel om avvisningsvedtaka kan reise prinsipielle spørsmål om kva som reknast som einskildvedtak og kva som skal til for å ha klageinteresse, er dette i all hovudsak faglege spørsmål om rettsbruken og ikkje politiske spørsmål, og det er det siste ein no freistar samle departementa sitt arbeid som faglege sekretariat for den politiske leiinga om.

Er det - unntaksvis - eit departement som er klageinstans, vil ein rett til å klage over klageinstansen sine avvisningsvedtak seie det same som ein rett til å få dette avgjort av Kongen. Det er i dag ikkje høve til å klage til Kongen over eit vedtak om å avvise ei sak, jf. § 1 i forskrift om unnatak frå og særreglar om retten til å påklage einskilde vedtak, fastsett ved kgl.res. 16. desember 1977 med seinare endringar. Departementet meiner desse spørsmåla eignar seg dårleg for avgjerd ved kongeleg resolusjon. Det har i lang tid vore eit mål å frita regjeringa for arbeid med klagesaker etter forvaltningslova, og det vil vere eit klårt steg attende om regjeringa skulle verte nøydd til å ta stilling til forvaltningslova sine vilkår for å få handsama ei klage. Ein slik regel ville òg skape vanskar i høve til offentleglova § 9 tredje leddet siste punktum, som seier at dersom Kongen er klageinstans i saker om innsynskrav etter offentleglova, kan ein berre påklage spørsmålet om det rettsleg er høve til å unnta dokumentet frå innsyn. Denne føresegna gjer i dag at ei klage til Kongen som berre gjeld at det ikkje er praktisert meiroffentlegheit i samsvar med offentleglova § 2 tredje leddet, vil bli avvist av departementet.

Somtid kan det vere tvil om noko forvaltningsorgan kan reknast for å vere overordna klageinstansen. Som døme kan ein nemne Personvernnemnda. Etter personopplysningslova § 42 er nemnda eit uavhengig forvaltningsorgan administrativt underordna Kongen og departementet. Det synest ikkje klårt at det vil samsvare med denne skipnaden om Personvernnemnda sine vedtak om avvisning kan påklagast til departementet. - Andre klåre døme er ved klage over Forbrukarombodet sine vedtak til Markedsrådet og ved klage over Likestillingsombodet sine vedtak til Klagenemnda for likestilling, men ein kan reise slike spørsmål i mest alle høve der det er oppretta særskilde, uavhengige klagenemnder.

Noko av det same gjeld der kommunestyret eller fylkestinget er klageinstans, eller der det er skipa til særskilte kommunale klagenemnder. Det tykkjest her vere naudsynt med ei særskilt føresegn om kva organ som skal vere tredje instansen. Det verker mest naturleg å leggje denne oppgåva til fylkesmannen. Fylkesmannen står fram som ein ålmenn rettstryggleiksinstans i forvaltninga på regionalt nivå, og har frå før liknande oppgåver når det gjeld avslag på dokumentinnsyn som eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ har gjeve, jf. forvaltningslova § 21 og offentleglova § 9.

d) Andre rettsmiddel mot urett avvisning av klagesaker.

For god ordens skuld minner Justisdepartementet om at den som meiner at ei klage med urette er endeleg avvist av forvaltninga, alltid kan bringe denne avgjerda inn for Sivilombodsmannen (om ikkje det er Kongen som har avvist klaga) eller for domstolane. Dette gjeld anten det er den ordinære klageinstansen eller ein tredje instans som har gjort vedtak om avvisning. Ein lyt sjå spørsmålet om å lovfeste ein rett til å klage over klageinstansen sitt avvisningsvedtak også på den bakgrunnen.»

Desse to alternative framlegga til lovtekst vart satt fram:

1) Forvaltningslova § 28 første leddet andre punktum skal lyde:

«Med mindre Kongen annerledes bestemmer, kan klageinstansens vedtak i klagesak - medregnet vedtak om å avvise klagen -ikke påklages.»

2) I forvaltningslova § 28 vert første leddet andre punktum oppheva.

Nytt tredje ledd skal lyde:

«Med mindre Kongen annerledes bestemmer, kan klageinstansens vedtak i klagesak ikke påklages. Klageinstansens vedtak om å avvise klagen kan likevel påklages med mindre Kongen ville være klageinstans. Er klagen avvist av kommunalt eller fylkeskommunalt organ som klageinstans, går klage over vedtaket om avvisning til fylkesmannen.»

Noverande tredje ledd vert nytt fjerde ledd.