7 Departementets vurdering

Justisdepartementet finn det inspirerande at så mange instansar har vore opptatt av spørsmålet, som kanskje kan sjå trivielt ut for den som ikkje arbeider med klagesaker og forvaltningsprosess til dagleg. I røynda kan likevel den løysinga som vert vald i spørsmål som dette vise seg å vere avgjerande for enkeltmenneske og andre rettssubjekt i viktige saker. Departementet har særleg vore takksam for innspela som går ut på å finne kompromiss mellom alternativ 1 og 2 i høyringsnotatet.

Justisdepartementet ser det som viktig å halde fast ved hovudprinsippet om at spørsmålet om kva for konkrete rettar og plikter som finst mellom den enkelte borgar og forvaltninga kan prøvast to gonger, og berre det, for to ulike forvaltningsorgan. Gjennom dette systemet vil dei fleste materielle og prosessuelle feil bli fanga opp. Til dette kjem forvaltningslova § 35, som formelt regulerer den retten forvaltningsorgan har til å omgjere vedtak av eige initiativ, men som reelt også gjer det mogleg for partar å be om ny vurdering av ei sak sjølv om døra til klageprosessen er stengt.

For den som framleis er misnøgd med eit enkeltvedtak, har Stortinget etablert ordninga med ein sivilombodsmann. På same måten som ved forvaltningsklage, er det kostnadsfritt å be ombodsmannen om å ta opp saka. I tillegg kjem den rettstryggleiken som ligg i søksmål for domstolane, sjølv om dette kan vere kostbart og for mange privatpersonar difor ikkje er noko praktisk alternativ.

I dag er det slik at underinstansen etter lova skalundersøkje om dei formelle klagevilkåra er til stades, men at dette av ulike grunnar ikkje alltid vert gjort. Om underinstansen då ikkje sjølv treffer eit nytt vedtak i saka, men oversender klaga til klageorganet etter å ha gjort dei undersøkingar av realiteten som er naudsynt, kan resultatet bli at klageorganet er det første og einaste organet som vurderer dei formelle klagevilkåra.

Det følgjer av det som er sagt av mange av høyringsinstansane - særleg fylkesmennene - at dei er merksame på at dette kan vere eit problem, og at dei i slike tilfelle difor ofte sender klagesaka tilbake til underinstansen for å få ei vurdering av klagevilkåra. Det er ikkje opplyst om grunnlaget for praksisen er at underinstansen ikkje har oppfylt sin oppgåve etter forvaltningslova § 33 andre ledd tredje punktum eller om klageorganet ser tilbakesending som naudsynt i lys av utgreiingsplikta i forvaltningslova § 17. Nokon fast og lik praksis frå forvaltningsorgan til forvaltningsorgan kan ein ikkje snakke om. Forslaget frå Kommunanes Sentralforbund tar sikte på å rette på dette.

Kompromissframlegga frå Arbeids- og administrasjonsdepartementet og fylkesmannen i Troms har òg mykje godt ved seg. Ein vil sikre reell toinstansprøving av avvisingsspørsmålet - og slik auke rettstryggleiken - samstundes som ein unngår å innføre noko heilt nytt - ein treinstansbehandling. Løysinga inneber likevel enkelte utfordringar, særleg ved at det kjem inn eit nytt skjønnprega spørsmål for det ordinære klageorganet og det ekstra klageorganet (tredjeinstansen) som etter tilhøva kan overprøve det ordinære klageorganet: Har underinstansen prøvd avvisingsspørsmålet på ein slik måte at det ordinære klageorganet kan vedta avvising med endeleg verknad?

For å unngå at dette spørsmålet valdar vanskar er det særleg to botemiddel: For det første kan underinstansen - der den meiner at vilkåra for å klage er tilstades - passe på at ein alltid kjem med ei skikkeleg grunngjeving for dette standpunktet overfor klageinstansen. Alle dei aktuelle formelle krav i den konkrete saka må vere dekka. For det andre kan klageinstansen - når det kan vere tvil om underinstansen har handsama avvisingsspørsmålet godt nok og klageinstansen vurderer å avvise klaga - sende klagesaka tilbake til underinstansen for handsaming av dette spørsmålet. Departementet kan difor ikkje sjå at ein slik regel av praktiske grunnar åleine, bør avvisast.

Departementet meiner etter dette at forvaltningslova bør endrast for å sikre at avvisingsspørsmålet kan bli prøvd i to omgangar, men ser ikkje grunn til å fremje eit forslag om klagerett på alle førstegongs avvisingsvedtak. Eit slikt framlegg ville gå lenger enn det er trong til og i røynda byggje på eit syn om at negative vedtak alltid skal kunne prøvast to gonger. Det er eit umogleg prinsipp i saker der det finst motpartar fordi ein av partane då alltid vil få eit vedtak mot seg. Det er heller ikkje eit godt prinsipp der det ikkje finst motinteresser med rettsleg klageinteresse fordi det vanskeleg å sjå kvifor eit slikt prinsipp i så fall skal vere avgrensa til prosessuelle spørsmål.

Departementet finn på den andre sida ikkje å kunne stø framlegget frå NHO, om at det alltid skal vere klagerett over klageorganets vedtak om å avvise ei sak der «ingen kunne påklaget et eventuelt vedtak i partens favør». Som prinsipp kan ein slik regel ha noko for seg. Når ein ekstra klagerunde ikkje fører til forseinking for andre private partar, men berre «går ut over» forvaltninga, kan ein sjå det slik at ein får styrka rettstryggleiken utan at dette har særlege kostnader.

På den andre sida vil framlegget frå NHO bli vanskeleg i praksis fordi det ofte kan vere uklårt om det finst eller ikkje finst motpartar eller andre med rettsleg klageinteresse som ynskjer eit anna utfall på saka enn den primære parten. Så lenge parten ikkje får medhald, har ingen motinteresser nokon oppfordring til å melde seg. Difor kan ikkje klageinstansen, etter at den har avvist klaga frå parten, vite om det ligg føre klagerett eller ikkje. For det tilfellet at ein tredjeinstans handsamar ei slik klage og er samd i avvisinga, har inga større skade skjedd enn at forvaltninga har brukt nokre ekstra timeverk, sjølv om det ikkje låg føre klagerett. Om tredjeinstansen derimot finn at vilkåra for klagehandsaming er tilstades, med den følgje at klageinstansen blir beden om å foreta ei materiell prøving av klagen, kan det hende at motinteresser med klagerett melder seg. Det faktum at dei melder seg, vil formelt sett vere nok til å konstatere at parten ikkje hadde klagerett over avvisningsvedtaket. Det er likevel ikkje sikkert at den beste løysinga då vil vere å sjå det slik at tredjeinstansens vedtak er ugyldig. Det kan t.d. vere så klårt at tredjeinstansen har rett i si løysing av avvisingsspørsmålet at det blir preg av formalisme å sette dette vedtaket til sides. Særleg uheldig vil dette vere om den ordinære klageinstansen ikkje av eige tiltak kan endre sitt vedtak om avvising etter forvaltningslova § 35 i samsvar med utsegna frå tredjeinstansen.

Ei sondring mellom statelege og kommunale underinstansar, slik LO Stat og fylkesmannen i Møre og Romsdal går inn for, byggjer etter departementet si vurdering på føresetnader som ikkje alltid vil vere til stades. Det er truleg rett at mange mindre kommunar kunne ha vore betre utstyrt med omsyn til juridisk kompetanse, men samstundes er det klårt at mange middels store og større kommunar ikkje treng å ha dårlegare tilgang på slik kompetanse enn eit mindre statlege organ. Det er ikkje heldig å gje eit generelt signal til kommunane om at dei - mindre enn andre - er eigna til å vurdere avvisingsspørsmål, når dette i mange høve truleg ikkje er rett.

Som i høyringsnotatet, meiner departementet framleis at det ikkje skal vere klagerett til Kongen. Dette vil nok ikkje gjere noko stort innhogg i klageretten, fordi spørsmålet berre er aktuelt når eit departement har vore klageorgan. Ein slik regel vil og vere best i samsvar med forskrift 16. desember 1977 nr. 15 om unntak fra og særregler om retten til å påklage enkeltvedtak § 1 bokstav A nr. 1. Etter denne føresegna føreligg det ikkje klagerett til Kongen der departementet har avvist ei klage som underinstans. Då er det endå mindre grunn til at ein skal ha klagerett til Kongen når departementet har avvist ei klage som klageinstans.

Departementet vil heller ikkje gå inn for klagerett på avvisingsvedtak når vedtaket er gjort av ei uavhengig klagenemnd. Det kan skiple til den uavhengige posisjonen som er tilsikta.

For dei tilfella der ei klage er avvist av eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ som klageinstans - og klageretten ikkje av andre grunnar har falle bort - er det naudsynt å peike ut ein tredjeinstans. Etter departementets meining peiker fylkesmannen seg naturleg ut. Departementet kan ikkje vere samd i den skepsis - knytt til omsynet for det kommunale sjølvstyre - som her vert målboren av KS og Nord-Trøndelag fylkeskommune. Om klagerett ligg føre eller ikkje, reiser i første rekkje rettslege spørsmål og ikkje slike politiske og skjønnsmessige vurderingar som det elles er grunn for fylkesmannen til å halde på ein viss avstand.