6 Høyringsinstansane sitt syn
6.1 Gjennomføringa av høyringa
Høyringsbrevet vart sendt til følgjande høyringsinstansar, med høyringsfrist 15. september 2002:
Alle departementa
Fylkesmennene
Fylkeskommunane
Høgsterett
Lagmannsrettane
Stortingets ombodsmann for forvaltninga
Forbrukarombodet
Forbrukarrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statistisk sentralbyrå
Alta kommune
Bergen kommune
Bærum kommune
Drangedal kommune
Hamar kommune
Kristiansand kommune
Lyngdal kommune
Narvik kommune
Orkdal kommune
Oslo kommune
Rakkestad kommune
Ringebu kommune
Sirdal kommune
Skien kommune
Stavanger kommune
Trondheim kommune
Tromsø kommune
Tønsberg kommune
Ulvik kommune
Vardø kommune
Vefsn kommune
Ås kommune
Akademikerne
Akademikernes Fellesorganisasjon
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Juridisk rådgiving for kvinner
Jussformidlinga i Bergen
Juss-Buss
Kommunalrettslig forum
Kommunenes Sentralforbund
Kontoret for fri rettshjelp
Landsorganisasjonen i Noreg
Norges Juristforbund
Norges naturvernforbund
Norsk Journalistlag
Norsk Kommuneforbund
Norsk Redaktørforening
Næringslivets Hovudorganisasjon
Rettspolitisk forening
Statstjenestemannsforbundet
Statstjenestemannskartellet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Trondheim
Universitet i Bergen
6.2 Hovudinntrykk frå høyringsrunden
Det er kome inn svar frå 51 instansar. Av dei er det fem som ikkje vil uttale seg i saka eller som ikkje har merknader av noko slag (Høgsterett, LO, Norsk kommuneforbund, fylkesmannen i Vestfold og Eiendomsmeglerforetakenes forening). To instansar (Konkurransetilsynet og Borgarting lagmannsrett) er samde i at det er føremålstenleg med ei avklaring av spørsmålet gjennom lovendring, men tek ikkje standpunkt i valet mellom alternativ 1 eller alternativ 2.
Eit klårt fleirtal av høyingsinstansane går inn for alternativ 1. Blant desse finn ein dei fleste departementa (alle med unnatak for Helsedepartementet, Sosialdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Kultur- og kyrkjedepartementet har ikkje svart), fleire fylkesmenn (Rogaland, Hordaland, Troms og Vest-Agder), Regjeringsadvokaten, fire fylkeskommunar (Buskerud, Vestfold, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag) og fire kommunar (Tromsø, Alta, Bærum og Oslo). Også Hålogaland lagmannsrett, Vegdirektoratet, Luftfartsverket, Jernbanetilsynet, Statens landbrukstilsyn og Statistisk sentralbyrå går inn for alternativ 1. Hovudinnhaldet i argumentasjonen frå desse instansane vert nærare omtalt i kap. 6.3.
Alternativ 2 vert støtta av Helsedepartementet, Sosialdepartementet, Den norske Advokatforening, fylkesmannen i Hedmark, fylkesmannen i Oslo og Akershus, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Sivilombodsmannen. Hovudinnhaldet i argumentasjonen frå desse instansane vert nærare omtalt i kap. 6.4.
Ulike mellomløysingar er fremma av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, LO Stat, Næringslivets Hovudorganisasjon, fylkesmannen i Møre og Romsdal og Kommunanes Sentralforbund. Slike mellomløysingar er også drøfta subsidiært i mange av fråsegnene frå dei som har prioritert mellom dei to alternativa. Nærare omtale av desse løysingane finst i kap. 6.5.
6.3 Argument til føremon for avgrensa klagerett (alternativ 1)
Dei instansane som går inn for å presisere i lova at det ikkje er klagerett på klageorganets vedtak om å avvise ei klage, heller ikkje i dei tilfella der underinstansen har sleppt klaga igjennom utan å ta klår stilling til avvisingsspørsmålet (alternativ 1), syner i stor grad til dei argumenta for denne løysinga som vart framført i høyringsnotatet. Mellom anna vert det vist til at rettstryggleiken er sikra godt nok gjennom ordninga med klagerett til ombodsmannen og søksmål for domstolane. Enkelte viser også til at overordna forvaltningsorgan etter tilhøva kan omgjere klageorganets avvisingsvedtak, jf. forvaltningslova § 35. Fylkesmannen i Tromstrekkjer dessutan inn forvaltningslova § 31:
«I saker om sosiale støtteordninger ... der det ikke er noen motpart som har behov for å innrette seg, blir oppreisning som oftest gitt, med mindre ettårsfristen ... er til hinder for det».
Det vert også vist til ulike praktiske omstende, slik som at innføring av ein klagerett vil stå i motstrid til arbeidet med å frigjere departementa for klagesaksbehandling, og at ein generelt får ei lengre sakshandsamingstid når eit nytt klageorgan blir lagt til. Hålogaland lagmannsrett uttaler at
«[e]n klagerett kan forlenge saksbehandlingstiden og skape usikkerhet for de som ønsker å innrette seg etter vedtaket».
Også andre høyringsinstansar, som fylkesmannen i Nordland og Regjeringsadvokaten, peikar på omsynet til eventuelle motpartar. Regjeringsadvokaten seier mellom anna at
«saksbehandlingstiden i byggesaker vil kunne trekke ut, og at det også vil kunne innebære en unødvendig belastning for eiere eller utbyggere».
Fleire av dei instansane som støttar alternativ 1 er samde i at det kan vere eit problem at førsteinstansen ikkje alltid vurderer avvisingsspørsmålet slik han etter lova er pålagd å gjere, men at rådgjerda mot dette kan vere anna enn lovendring. Fylkesmannen i Vest-Agder seier at dersom det er «et utbredt problem at underinstansen ikke vurderer avvisning, bør dette følges opp på annen måte enn gjennom lovendring». Dette syner har også Kommunal- og regionaldepartementet. Alta kommune viser til at klageinstansen, i ei sak der det ikkje går fram at underinstansen har vurdert avvising, kan «sende saken tilbake til underinstansen for uttalelse/behandling av avvisningsspørsmålet før den fatter endelig vedtak». Også Statistisk sentralbyrå meiner klageorganet i større grad bør sende saka tilbake til underinstansen når avvisingsspørsmålet ikkje er behandla. Om det vert gjort, vil «grunnlaget for alternativ 2 i høringsnotatet ikke aktualiseres». Også fylkesmannen i Hedmark - som subsidiært støtter alternativ 2 - meiner problemet kan løysast utan lovendring om det vert sett inn ressursar overfor underinstansane for å sikre at avvisingsspørsmålet faktisk blir vurdert.
Statens landbruksforvaltning (SLF) viser til at underinstansen nokre gonger tek under realitetshandsaming klager som skulle vore avvist på grunn av manglande rettsleg klageinteresse. Dette kan typisk skje i konsesjonssaker der gardbrukarar som bor i nærleiken ynskjer tilleggsjord og difor påklagar vedtaket om å gje konsesjon. Desse naboane har - med mindre særlege omstende ligg føre - ikkje rettsleg klageinteresse. Når desse sakene kjem til SLF, vert dei alltid avviste. SLF meiner det vil vere «uheldig både for kjøperen og for landbruket» om dei som har kjøpt eigedomen må vente på ytterlegare ein instans før dei kan innrette seg.
Fleire peiker på at også andre forhold enn dei formelle kan bli vurdert berre ein gong. Barne- og familiedepartementet seier mellom anna
«at klageinstansen ... kan byggje vedtaket sitt på synspunkt som berre har vore vurdert i ein omgang og det er ikkje opplagte grunnar som taler for at avvisingsvedtak skal underordnast ei særleg handsaming».
Også fylkesmannen i Troms tek opp dette poenget, og peiker på «at det ikke er noe særsyn at klageinstansen tar stilling i spørsmål i klagesaker som har vært gjenstand for liten eller ingen vurdering av underinstansen, og som sådan ikke blir undergitt en full toinstansbehandling». Tilsvarande synspunkt kjem frå Hålogaland lagmannsrett og frå Buskerud fylkeskommune, som vil ha same klagerett enten det gjeld realitet eller formelle forhold, Vestfold fylkeskommune og Tromsø kommune. Sistnemnde legg til at dei same omsyn
«som eventuelt taler for å gi klagerett over klageinstansens avvisningsvedtak, taler også for klageadgang over beslutningen om å fremme klagen til realitetsbehandling».
Oslo kommune peiker på at eit avvisingsvedtak i røynda er ei prosessleiande avgjerd, og at avgjerda difor fell utanfor vedtaksdefinisjonen i forvaltningslova § 2 første ledd bokstav a og b. Når slike avgjerder likevel vert handsama som enkeltvedtak, kjem det av forvaltningslova § 2 tredje ledd som mellom anna seier at «avgjørelser som gjelder avvising av en sak» også skal reknast som enkeltvedtak. Frå dette utgangspunktet reiser Oslo kommune så spørsmålet om ikkje utvida klagerett over denne typen «prosessuelle avgjørelser», i neste omgang kan føre til krav om klagerett m.v. over andre liknande avgjerder som ikkje er enkeltvedtak, t.d. avgjerder om å realitetshandsame ei klage der det finst motpartar som gjerne vil gjere gjeldande at dei formelle krava ikkje er oppfylt.
Utanriksdepartementet legg vekt på at prosessøkonomiske omsyn taler for alternativ 1, fordi dette «i stor grad vil gje borgarane raskare høve til å leggje saka fram for ein uavhengig instans ved Sivilombodsmannen eller domstolane».
6.4 Argument til føremon for utvida klagerett (alternativ 2)
Dei høyringsinstansane som har konkludert med støtte til alternativ 2, legg alle stor vekt på rettstryggleiken. Samstundes vert det påpeika at dei praktiske problem som eventuelt kunne tale mot utvida klagerett er marginale. Den norske Advokatforening uttaler at den ikkje trur
«det byr på praktiske problemer av betydning at en tredje instans må tre inn som klageinstans for klageinstansens avvisningsvedtak. ... Innføring av klagerett vil medføre at departementet på ny blir klageinstans på områder hvor klagemyndigheten er delegert. Det er ingen tungtveiende innvending. Avvisningssakene får neppe noe stort omfang. Departementet må og skal fortsatt ha faglig kompetanse i juridiske spørsmål.»
Advokatforeininga meiner den veging for og mot som er gjort i høyringsnotatet «klart» taler i favør av klagerett i samsvar med alternativ 2, og finn det vanskeleg å sjå kva for avgjerande innvendingar departementet hadde festa seg ved når det i høyringsnotatet gjekk inn for alternativ 1. Helsedepartementet uttaler at «omsynet til partane i ei sak har i forvaltningsretten større vekt enn omsynet til forvaltninga si arbeidsbelastning». Det vert sagt at alternativ 2 er best i samsvar med grunnprinsippa i forvaltningsretten. Sosialdepartementet viser til at klageretten for brukarar av sosiale tenester og pleie og omsorgstenester, ofte vil
«gjelde forhold som har stor betydning for vedkommandes livssituasjon. For å ivareta rettstryggleiken for disse gruppene, bør ein difor sikre ein to-instansbehandling også for vedtak om å avvisa ei klage».
Frå fylkesmannen i Oslo og Akershus blir det peika på at avvisningsspørsmålet normalt ikkje har vore gjenstand for kontradiksjon når det er klageorganet som er den første instansen som avviser:
«Det kan derfor oppleves som et overgrep fra klagers side at sakens materielle sider ikke blir prøvd av klageinstansen når førsteinstansen har akseptert klagen og foretatt forberedende klagebehandling og oversendt saken til endelig vedtak.»
Også Den norske Advokatforening er inne på dette, og uttaler at det verkar
«urimelig at den realitetsbehandling som underinstansen også har foretatt som resultat av klagen - kanskje etter omfattende undersøkelser - bare blir satt strek over ved at saken ikke kommer til realitetsbehandling, men avvises.»
Ikkje alle instansane som går inn for alternativ 2 tek opp spørsmålet om det skal vere klagerett til Kongen. Dei som nemner denne problemstillinga (m.a. Helsedepartementet, fylkesmannen i Oslo og Akershus og Advokatforeininga) er samde i at slike saker ikkje høver for statsrådshandsaming og at det difor ikkje bør vere klagerett til Kongen.
Spørsmålet om kva som skal vere klageorgan når det er ei uavhengig klagenemnd som har avvist ei sak, blir heller ikkje drøfta av alle som går inn for alternativ 2. Helsedepartementet meiner at utvida klagerett ikkje kan omfatte klageorgan som liknar domstolar og som ikkje kan instruerast. Skal ein ta i akt dei omsyn til sjølvstende som ligg bak opprettinga av slike organ, må ein for desse velje alternativ 1.
Fylkesmannen i Hedmark ser dette problemet frå ein litt annan synsstad og meiner spørsmålet om å peike ut ein tredjeinstans når avvisingsvedtaket er treft av ei klagenemnd kan løysast ved å ta inn i lova at klaga då går til vedkommande departement eller Justisdepartementet. Han er elles ikkje heilt samd i dei premissane som vart lagt til grunn i høyringsnotatet om at klageinstansen ved ei realitetsavgjerd kan kome til å byggje på grunnlag som ikkje tidlegare har vore vurdert av førsteinstansen. Han skriv:
«Generelt vil fylkesmannen som klageinstans være tilbakeholden med å treffe nytt realitetsvedtak i de situasjoner som her beskrives. Med mindre de nye forhold det bygges på (enten det gjelder fakta eller jus) rimelig klart må lede til et bestemt realitetsvedtak, vil vi som hovedregel nøye oss med å oppheve underinstansens vedtak. Dette er nettopp for å sikre at de nye forhold kan bli undergitt en toinstansvurdering, samt av hensyn til det kommunale selvstyret».
Mange instansar - både dei som primært støttar alternativ 2, men også dei som drøfter dette som ei subsidiær løysing - er samde i framlegget om at fylkesmannen skal vere klageinstans når det er eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ som i eigenskap av klageorgan, har avvist ei klage. Vestfold fylkeskommune peiker på at spørsmålet om ei klage skal avvisast eller ikkje er av rettsleg og ikkje regionalpolitisk karakter, jf. at spørsmålet som oftast gjeld kva som er eit enkeltvedtak og kven som har rettsleg klageinteresse.
Også fylkesmannen i Vest-Agderser fylkesmannsembeta som naturleg klageorgan for avvisingsvedtak i kommunestyret eller i kommunale klagenemnder. Samstundes vert det peika på at fylkesmannen med ei slik ordning vil kome inn på vanskelege vurderingar med omsyn til oppreising etter forvaltningslova § 31 på saksfelt utanom tradisjonelt arbeidsområde. Nord-Trøndelag fylkeskommune, som har behandla høyringssaka i fylkesutvalet, er på si side på prinsipielt grunnlag motstandar av at vedtak frå folkevalte organ skal overprøvast av embetsverket. Denne skepsisen vert og målboren av Kommunanes sentralforbund.
Sivilombodsmannen viser til tidlegare fråsegner om spørsmålet, jf. Dokument nr. 4 (2000-2001) s. 11 til 13 og s. 54 til 57, og uttaler at dei fleste og dei mest sentrale omsyna i saken går fram av høyringsnotatet frå Justisdepartementet. Val av løysing vil i fylgje ombodsmannen «i noen grad være preget av det ståsted man har». Han legg til grunn at
«en klagerett i disse tilfellene vil samlet sett bidra til størst rettssikkerhet for borgerne, og indirekte styrke tilliten til forvaltningen. Partene og andre med rettslig klageinteresse får en ekstra sikkerhet for at forvaltningens avgjørelser blir riktige og hensiktsmessige, noe som er sentralt i rettssikkerhetsperspektiv».
Ombodsmannen peiker på at det nok ofte er slik at underinstansen ikkje har vurdert avvisingsspørsmålet. Når klageorganet då avviser, vil klagaren berre få prøvd grunnlaget for avvisingsvedtaket ein gong, noko han meiner er «en mindre ønskelig ordning». Han legg til:
«Departementets påpekning av at det også i andre tilfeller er slik at grunnlaget for et endelig vedtak bare blir prøvet en gang, kan jeg ikke se er noe avgjørende argument mot klagerett i de nevnte tilfellene.»
6.5 Ulike mellomløysingar
LO Stat og fylkesmannen i Møre og Romsdal går begge inn for ei mellomløysing der det ikkje skal vere klagerett når klageorganet som har avvist klaga er eit statleg organ. For kommunale klageorgan vil dei likevel ha slik klagerett. Fylkesmannen i Møre og Romsdal grunngjev dette slik:
«Få kommunar har tilsett juridisk kompetanse og det kan vere større risiko for at det vert gjort uriktige avvisingsvedtak som hindrar personar å få prøvd realiteten i klagene sine.»
Næringslivets Hovudorganisasjon (NHO) rår til at den spenninga mellom rettstryggleik og effektivitet som kan vere til stades i mange konkrete saker, vert løyst ved at utvida klagerett (alternativ 2) berre gjeld i saker der det ikkje er andre med rettsleg klageinteresse. NHO skriv:
«Dette vil typisk gjelde forvaltningssaker der parten har søkt om et resultat eller en rettighet uten å få medhold, og der ingen kunne påklaget et eventuelt vedtak i partens favør.»
Frå Kommunanes sentralforbund (KS) er det sett fram forslag om ei omstokking av setningane i forvaltningslova § 33 andre ledd. Forbundet legg til grunn at om noverande andre og tredje punktum byter plass, med tilhøyrande naudsynte omskrivingar, vert det klårare at underinstansen er pålagd å vurdere avvisingsspørsmålet. Forslaget lyder:
«Den skal først vurdere om klagen skal avvises. Dersom klagen tas opp til realitetsbehandling, kan underinstansen oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet».
KS ynskjer dette kombinert med eit klårt krav i odelstingsproposisjonen om at klageinstansen skal sende saka tilbake dersom avvisingsspørsmålet ikkje er vurdert og ei presisering av at lovendringa heng saman med at klageinstansens avvisingsvedtak ikkje kan påklagast.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttrykkjer generell tvil med omsyn til valet mellom alternativ 1 og 2, og meiner at ei løysing mellom dei motstridande interessene - rettstryggleik og ressursbruk - kan vere å velje alternativ 2 med den modifikasjon at det berre føreligg klagerett når underinstansen ikkje har vurdert spørsmålet om avvising.
Liknande tankar er og - subsidiært - framsett av fylkesmannen i Troms. Han uttaler at ein eventuell klagerett ideelt sett berre bør føreligge i dei tilfelle der avvisingsspørsmålet ikkje er vurdert av underinstansen, «slik at ikke avvisningsspørsmålet blir prøvd tre ganger». Samstundes viser han til at det rettsteknisk og faktisk kan bli vanskeleg å skilje ut desse sakene fordi det i praksis ofte ikkje går fram tydeleg av materialet frå underinstansen i kva grad avvisingsspørsmålet er vurdert.