2 Bakgrunn for lovforslaget
Grunnloven § 22 tredje ledd ble endret 7. april 1992 ved tilføyelse av et nytt annet punktum. Bestemmelsen lyder: «Det kan bestemmes ved Lov at visse Embedsmænd, der ei ere Dommere, kunne udnævnes paa Aaremaal.»Denne endringen av Grunnloven ble foretatt etter forslag fra Grete Knudsen (Forslag nr. 5 i Dokument nr. 12 for 1987-88). I Innst. S. nr. 118 (1989-90) er det bl.a. sagt:
«I sin begrunnelse for forslaget fremholder forslagsstilleren bl.a.:
«Spørsmål knyttet til ledelse, organisasjon og styring i statsforvaltningen, spiller nå en mer sentral rolle enn tidligere. Det stilles i dag større krav til at også ledere i staten skal ha et bredt erfaringsgrunnlag og være mer mobile.»
I følge forslagsstilleren er forslaget primært begrunnet med et ønske om at økt mobilitet og kortere tjenestetid skal bli det normale i enkelte toppstillinger hvor dette anses særlig ønskelig. Forslaget er av generell karakter, slik at det åpnes adgang for åremålstilsetting av bl.a. embetsmenn i departementene. Forslaget innebærer at dommere ikke kan utnevnes på åremål. Det forutsettes at Forbruker- og administrasjonsdepartementet - dersom Stortinget bifaller forslaget - fremmer forslag for Stortinget om de nødvendige endringer i tjenestemannsloven.»
I Ot.prp. nr. 89 (1992-93) omtalte departementet et forslag til endringer i tjenestemannsloven hvor denne skulle endres slik at loven generelt åpnet adgang for bruk av åremålstilsettinger i embeter. Etter forslaget skulle Stortinget forelegges spørsmålet om det for et bestemt embete eller en bestemt gruppe av embeter skulle åpnes adgang til å benytte åremål. Slike vedtak kunne Stortinget i så fall fatte i forbindelse med f.eks. budsjettbehandling. Det ble imidlertid reist spørsmål om hvorvidt denne fremgangsmåten ville være grunnlovsmessig. På bakgrunn av de høringssvar departementet mottok, ble det valgt ikke å fremme forslag om lovendring som nevnt.
Justisdepartementet uttalte til dette spørsmålet:
«Vi savner en nærmere redegjørelse for hvilken forståelse av den nye bestemmelsen i Grunnloven § 22 tredje ledd som er lagt til grunn for utkastet. Bestemmelsens ordlyd reiser enkelte tolkningsspørsmål som bør vurderes nærmere før en proposisjon fremmes. Spesielt bør det i denne sammenheng tas stilling til om formuleringen «ved Lov at visse Embedsmænd» innebærer at den aktuelle lovbestemmelsen selv må angi den konkrete avgrensningen av hvilke kategorier embetsmenn eller hvilke embeter som skal kunne besettes på åremål. I tilfelle kan det reises tvil om hvorvidt utkastet § 3 nr. 1 første punktum er grunnlovmessig.»
På bakgrunn av den tvil som ble reist om dette forslagets grunnlovsmessighet, kom departementet til at saken burde utredes nærmere.
I Innst. O. nr. 120 (1992-93) uttalte forbruker- og administrasjonskomiteen følgende:
«Komiteen viser til at departementet i proposisjonen har tatt opp spørsmålet om å endre tjenestemannslovens §§ 3 og 7 slik at embetsmenn kunne konstitueres på åremål slik grunnlovsendringen legger opp til, men at det har blitt reist tvil om tolkningen av grunnlovsendringen og at dette må avklares før endringer av tjenestemannsloven på dette punkt kan skje.
Komiteen har merket seg at departementet laget et høyringsutkast til endringer av tjenestemannsloven basert på at grunnlovsbestemmelsen ble tolket slik at man i lovverket tok inn en generell hjemmel som åpnet adgang for å konstituere embetsmenn på åremål, og at de konkrete vedtak om hvilke kategorier embetsmann/hvilke embeter det var aktuelt å utnevne på åremål skulle avgjøres av Stortinget, f.eks. i budsjettbehandlingen. Lovutkastet ble sendt på høring i et høringsbrev av 17. februar 1993. Komiteen har merket seg at bl.a. Justisdepartementets lovavdeling har en annen tolkning av grunnlovsendringen enn Administrasjonsdepartementet, og at Justisdepartementet antar at den formelle loven, eventuelt tjenestemannsloven, må si noe om hvilke embeter/kategorier av embeter det skal være lovlig adgang til å konstituere på åremål. Komiteen er enig med Justisdepartementets lovavdeling og mener Grunnlovens § 22 tredje ledd annet punktum må tolkes slik at det i lov må konkretiseres hvilke embeter/kategorier av embeter som kan konstitueres på åremål. Komiteen regner med at departementet avklarer hvilke embeter/kategorier av embeter de enkelte fagdepartementer anser for å egne seg til åremålskonstituering, og at departementet kommer tilbake til Stortinget med forslag til lovendring.»
Departementet har gjennomført (i 1993) en egen høringsrunde for å innhente synspunkter fra de øvrige departementer med hensyn til hvilke embeter som kunne egne seg for bruk av åremål. Det har imidlertid vist seg at det for tiden ikke anses å være noe stort behov for dette, med unntak av stillingen som fylkesmann. Under punkt 4 nedenfor, gis en nærmere omtale av fylkesmannsembetene og en begrunnelse for forslaget om å åpne for at disse embetene skal kunne besettes på åremål. Et gjennomgående trekk ved høringssvarene er at det ikke lenger er så stor interesse for å kunne utnevne embetsmenn på åremål som man antok da grunnlovsbestemmelsen ble endret. Et argument som gjerne nevnes i denne forbindelse er viktigheten av å ha embetsmenn som står i en uavhengig stilling til den politiske ledelse. Det har vært antatt at denne målsetting vil være vanskeligere å oppnå hvis embetsmenn skulle kunne utnevnes på åremål. Videre blir det gjerne hevdet at systemet med lederlønnskontrakter er et tilfredsstillende alternativ til åremål. Etter innspill på bakgrunn av høringsbrev til de øvrige departementer i oktober 1993, har særlig embetet som departementsråd blitt nøye vurdert som aktuelt for åremål. I underliggende etater er det kun embetene som fylkesmann, helsedirektør (nå omgjort til åremål, jf. pkt. 3 A), direktør for Patentstyret og bergmester som har vært oppgitt som aktuelle. Etter departementets vurdering bør det nå bare fremmes forslag om åremål for embetet som fylkesmann.