4 Om fylkesmenn
4.1 Fylkesmannen som organisasjon
Fylkesmannsembetet er i dag et moderne statlig forvaltningsorgan med ansvar og høy faglig kompetanse på en rekke viktige samfunnsområder.
Embetet er først og fremst et styringsmessig bindeledd mellom kommunene og de sentrale, statlige myndigheter. Dette gjelder generelt, men også spesielt på flere viktige politikkområder som kommunene er tillagt gjennomføringsansvar for. Som miljøvernmyndighet, landbruksmyndighet, beredskapsmyndighet, sosialfaglig myndighet, myndighet på barne- og familieområdet osv, har fylkesmannen et regionalt ansvar for at den nasjonale politikken på disse områdene blir fulgt opp. Samtidig skal fylkesmannen bidra til å se ulike statlige oppgaver og politikkområder i sammenheng, slik at gode samfunnsmessige helhetsløsninger kan oppnås både regionalt og lokalt. Som statens regionale representant er fylkesmannen også tillagt oppgaver som mekler/konfliktløser kommuner imellom og i situasjoner der det oppstår konflikter mellom kommunale og statlige interesser. I forhold til innbyggerne og næringslivet er fylkesmannen i betydelig grad tillagt oppgaven som klagemyndighet over kommunale enkeltvedtak etter særlovgivningen. På denne måten har fylkesmannen en viktig funksjon som rettssikkerhetsgarantist overfor borgerne og næringslivet i forhold til den kommunale forvaltning.
Fylkesmannsembetet har de senere år videreutviklet seg i retning av koordinator for viktige statlige sektorområder inn mot kommunene. I dette miljøet er det viktig at sektorene trekker på hverandre på måter som gir tilleggsverdier, og uten at dette kommer i konflikt med prinsippet om det kommunale selvstyre og rammene for kommunal handlefrihet. Embetene har i stigende grad også markert seg som administrative tyngdepunkt for regional statlig forvaltning.
I tillegg til disse generelle oppgaver og utfordringer kommer de mer konkrete forhold i det aktuelle fylkesmannsembetet. Det er betydelig forskjell på Vestfold og Finnmark, Oslo og Akershus og Sogn og Fjordane. Forskjeller i befolkningsstørrelse, -tetthet og -sammensetning, kommune- og næringsstruktur gjenspeiles gjerne i fylkesmannsembetets arbeidsmåter og prioriteringer. Det enkelte fylkets egenart vil derfor i seg selv representere et sett tilleggsutfordringer for fylkesmannen. Det samme gjelder for de mer eller mindre tilfeldige variasjoner i fylkesmannsembetenes funksjonsdyktighet og tilpasningsevne, og de krav slike forhold kan stille organisasjonen overfor.
Fylkesmannsembetet er en sammensatt organisasjon, både i forhold til arbeidsoppgaver, arbeidsmåter og tilknyttet fagkompetanse. Den interne organisering er i stor grad gjennomgående, men det er nå åpnet opp for større grad av lokal tilpasning. Størrelsesmessig varierer de fra 65 til 154 årsverk, med et gjennomsnitt på 97. Ledelsesmessig støtter fylkesmannen seg gjennomgående på en assisterende fylkesmann, tre-fem avdelingssjefer og en administrasjonssjef. Vedtakskompetanse i faglige enkeltsaker er i betydelig grad delegert til avdelingsnivå ved interne delegasjonsreglementer. I tillegg til faglige og samordningsmessige oppgaver har fylkesmennene de senere år i særlig grad vært utfordret på sin evne til omstilling og fleksibilitet i egen organisasjon, og på evnen til å løse sine oppgaver i et regime med tydeligere mål- og resultatstyring. Presset på omstilling og fleksibilitet i fylkesmannsembetene har en dobbel bakgrunn. For det første har de senere års bevilgninger til driften av embetene synliggjort et manglende samsvar mellom de tildelte resursser og oppgaver. Ved siden av dette har brukernes behov for fylkesmannens tjenester endret seg, og sannsynligheten er stor for at dette endringsbehovet vil intensiveres ytterligere i årene fremover. Fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet og fra fylkesmennene selv har det derfor vært fokusert sterkt på omstillingsprosesser og -tiltak i fylkesmannsembetene de seneste årene. Disse prosessene henger også nøye sammen med den generelle omstilling og brukertilpasning som er blant de viktige satsningsområder for regjeringen.
Fylkesmannens ressurser har gjennom mange år blitt formidlet gjennom tre budsjettkapitler. Fra årsskiftet 2000/2001 er disse slått sammen til én sum formidlet fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet på kap 1510 Fylkesmannsembetene. De tilhørende mål og resultatkrav formidles gjennom ett årlig tildelingsbrev fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, formidlet på vegne av alle oppdragsgivende departementer og direktorater. Bakgrunnen for denne endringen finner en i regjeringens ønske om også å fornye statens virksomhet på regionnivå. Det er viktig at staten samordner sin kommunerettede virksomhet i regi av fylkesmannen. Dette forutsetter en mer fleksibel, tilpasningsdyktig og robust organisasjon. Endringen i finansieringsordningen har vært et viktig element i dette arbeidet. For Arbeids- og administrasjonsdepartementet har det vært viktig at fylkesmannsembetene, som andre underliggende virksomheter, skal styres gjennom målbeskrivelser, ressursrammer og tilhørende resultatkrav. Embetene må ha fullmakter som gir rom for lokale tilpasninger og effektiv ressursbruk. Embetene skal være fleksible i forhold til krav om fornyelse. Målet er redusert detaljstyring av embetene og større frihet for fylkesmennene til å velge løsninger.
I St meld nr 31 for 2001-02 Kommuner, fylke og stat - en bedre oppgavefordeling, har regjeringen nylig foreslått at oppgavene som regional sektormyndighet på områdene miljøvern og landbruk i hovedsak blir overført fra fylkesmannen til fylkeskommunen, samtidig som det nåværende fylkeslegeembetet og Statens utdanningskontor foreslås integrert i fylkesmannsembetet. Fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans foreslås også styrket. Disse forhold vil etter departementets syn ikke avgjørende påvirke forslaget om åremålsutnevning av fylkesmenn.
4.2 Fylkesmannens ledelsesmessige utfordringer
De oppgaver som er lagt til fylkesmannsembetet og de krav som er knyttet til fylkesmannsrollen og til utviklingen av fylkesmannsembetet som organisasjon, stiller store ledelseskrav til fylkesmannen personlig. Departementenes overgang til målstyring av embetene har gitt fylkesmannen som leder større ansvar og tillit samtidig som fylkesmannen i større grad ansvarliggjøres innenfor de gitte rammer. Fylkesmannen har da det totale ansvaret for at det ved embetet gjennomføres tiltak som er tilpasset embetets oppgaver, roller og mål. Styrings- og kvalitetssikringskrav må være tilpasset dette ansvaret. Fylkesmannen må utad ha en praksis som skaper tillit til at de mange typer avveininger skjer på en uhildet måte.
Særegne ledelsesutfordringer for fylkesmannen er ellers knyttet til følgende forhold:
Fylkesmannen har sin legitimitet og får sin autoritet av regjeringen.
De spenninger og frihetsgrader som ligger innebygget i fylkesmannsembetet (særlig forholdet mellom sektorhensyn og helhetshensyn) er et samspill som må forstås, utøves og utvikles med bakgrunn i godt lederskap. Utgangspunktet er retningslinjer trukket opp av regjering og overordnede departementer. Innenfor disse retningslinjer må den enkelte fylkesmann utvikle holdninger og rutiner som understøtter de satte mål.
Fylkesmannen er regjeringens sentrale redskap for kommunikasjon med kommunene. Dette gjelder både formidling av sektorvis nasjonal politikk fra de sentrale statlige myndigheter til kommunene, og formidling av dens virkning og følger fra kommunene tilbake til de sentrale myndigheter.
Et sentralt punkt er spenningen mellom fylkesmannen som embetsmann og fylkesmannsembetet som organisasjon og sektormyndighet. Denne spenningen gjør seg særlig gjeldende i forhold til samordningsfunksjonen, der fylkesmannens personlige egenskaper og autoritet profileres sterkt.
Det er avgjørende for fylkesmannens legitimitet og autoritet at avgjørelsene er et resultat av nasjonal politikk, og ikke er resultat av ulike holdninger og prioriteringer ved de enkelte embeter.
I tillegg til oppgaven og ansvaret som fylkesmannsembetets øverste sjef, er fylkesmennene ofte benyttet som ressurspersoner til å lede eller delta i offentlige råd og utvalg nedsatt av regjeringen og departementene. Slike tilleggsoppgaver kan også ha regional eller lokal forankring.
4.3 Endret praksis ved utnevnelser av fylkesmenn
Fylkesmannen er embetsmann og hører til gruppen avsettelige embetsmenn. Fylkesmannen utnevnes av Kongen i Statsråd ved kgl res. Utnevning i embete som fylkesmann skjer etter offentlig kunngjøring og konkurranse. Dette følger av tjenestemannsloven § 2, jf. personalreglementet for fylkesmannsembetene § 5 nr. 1. Utnevningen er fast, dvs. at den i utgangspunktet gjelder så lenge vedkommende selv ønsker å sitte i embetet frem mot den lovbestemte aldersgrense (70 år).
Etter fylkesmannsinstruksen § 1 tredje ledd er Arbeids- og administrasjonsdepartementet administrativt ansvarlig departement for fylkesmannsembetene. Dette innebærer at det i denne forbindelse er arbeids- og administrasjonsministeren som fremmer forslag for regjeringen om hvem som skal utnevnes som fylkesmenn. Arbeids- og administrasjonsdepartementet forbereder hver utnevningssak grundig og leverer et begrunnet utkast til innstilling til departementets ledelse etter en fastlagt kravspesifikasjon og prosedyre.
Det er lang praksis for at regjeringen har lagt stor vekt på erfaring fra politisk arbeid ved fylkesmannsutnevnelser, gjerne rikspolitisk erfaring som stortingsrepresentant eller statsråd. Blant dagens fylkesmenn har således 14 en klar partipolitisk bakgrunn, mens fire har en administrativ eller faglig bakgrunn. Dette forholdstallet har vært noenlunde konstant i hele etterkrigstiden. Gjennomsnittsalderen for dagens 18 fylkesmenn er 60 år. Tilsvarende tall ved utnevnelsen var 53 år. Den gjennomsnittlige funksjonstid for fylkesmenn utnevnt etter 1950 er 11,3 år. Kvinneandelen blant dagens utnevnte fylkesmenn er 39%, mens det tilsvarende tall blant statens toppledere generelt er 19%.
Det har gjennomgående vært svært få søkere til embetene som fylkesmann. Søkerne er i all hovedsak begrenset til personer med politisk erfaring eller administrativ/faglig ledererfaring fra offentlig forvaltning (stat, fylkeskommune og kommune). Både når det gjelder mengde og bredde er det grunn til å anta at den begrensede interessen for embetene har sammenheng med oppfatningen av at dette er retrettstillinger for erfarne rikspolitikere som mer kalles til embetene enn søker dem aktivt selv. Denne oppfatning har selvsagt et grunnlag i den tradisjonelle rekruttering, samtidig som den forsterkes betydelig ved den måte det gjerne spekuleres om sannsynlige kandidater fra rikspolitikernes rekker for ledige embeter i presse og media.
Regjeringen har drøftet rekrutteringspraksis ved fylkesmannsutnevnelser og besluttet å legge større vekt enn tidligere på dokumentert godt administrativt og faglig lederskap. Regjeringen har også gått inn for å utnevne nye fylkesmenn på åremål. Regjeringen har i denne sammenheng lagt til grunn at dagens fylkesmannsembeter er store og komplekse organisasjoner med varierte og viktige samfunnsoppgaver og høy faglig og administrativ kompetanse. Lederansvaret er krevende og topplederen vil i betydelig grad prege organisasjonens og dens evne til produksjon, samarbeid og utvikling.
Samfunnsorientering og lang erfaring fra politisk arbeid og lederskap vil alltid være en svært relevant bakgrunn for embetet som fylkesmann, ikke minst er dette kvaliteter som bidrar til god samhandling med kommunene. Regjeringen mener likevel at det nå i økende grad også er ønskelig med en bredere erfaringsbakgrunn. Dette innebærer at regjeringen ved fremtidige utnevnelser av fylkesmenn i større grad også vil legge vekt på dokumentert erfaring fra administrativt og faglig lederskap i offentlig eller privat virksomhet, eller tilsvarende erfaring fra organisasjonsarbeid. I særlig grad vil det bli fokusert på dokumenterte evner til å oppnå resultater og til nyorientering og utvikling.
Regjeringens hensikt er å trekke flere søkere til ledige embeter som fylkesmenn, skape større konkurranse om dem, og slik bidra til å sikre god, fremtidsrettet og slagkraftig ledelse av fylkesmannsembetene. Tydeliggjøring av regjeringens rekrutteringspolitikk for nye fylkesmenn er ett element i dette arbeidet, forslaget om fremtidig åremålsutnevning av fylkesmenn et annet.
4.4 Nærmere om bakgrunnen for høringsforslagets overgang til åremålsutnevning
Hensikten med åremålsordningen for statlige ledere generelt er å få etablert muligheten for jevnlig skifting av topplederen i virksomheter hvor det er viktig med løpende ledelsesmessig omstilling og nyorientering. Dette henger nært sammen med regjeringens generelle fornyelsesarbeid knyttet til lederskap: Redusert detaljstyring og større ansvar og tillit, men med økt ansvarliggjøring for topplederen innenfor de rammer som blir gitt. Kravene til og presset på de statlige topplederne er økende, samtidig som ledelseskravene også endrer seg over tid. Konsekvensen er at mange av de statlige topplederstillingene, hvor kravene til nyorientering og fornyelse er fremtredende, allerede i dag er besatt på åremål. Den samme utviklingen gjør seg gjeldende for topplederstillinger i kommunesektoren.
Som det er redegjort for ovenfor er embetet som fylkesmann sammensatt og krevende. Mange av de faglige oppgavene er lov- og forskriftsregulert og har et løpende forvaltnings- og tilsynspreg. Selv om fylkesmannen i praksis utøver mye av sin virksomhet på vegne av departementer og direktorater er det, av hensyn til samordnings- og helhetsperspektivet i fylkesmannens arbeid, viktig å sikre den nødvendige ytrings- og beslutningsmessig uavhengighet i forhold til skiftende politisk press fra oppdragsgiverne og tilsettingsmyndigheten. Dette er forhold som i prinsippet taler mot en åremålsordning. På den annen side er både de faglige oppgavene, arbeidsmetodene og organiseringen av virksomheten i fylkesmannsembetene i økende grad undergitt endrings- og utviklingsprosesser hvor det ledelsesmessige aspektet i det enkelte embete stadig blir viktigere. Også kravene til fylkesmannen som leder vil måtte endre seg over tid; kravene vil bl.a. avhenge av hvordan styrings- og samhandlingsrelasjonene mellom staten og kommunene utvikler seg som konsekvens av politiske beslutninger. Det er slike løpende forandringer som over tid kan medføre et behov for endringer i de egenskaper og kvalifikasjoner en toppleder som fylkesmannen bør inneha.
Etter en samlet vurdering foreslo departementet derfor i høringsforslaget at utnevningen som fylkesmann bør være tidsavgrenset, og at regjeringen slik gis anledning til oftere å kunne vurdere behov for endringer i kvalifikasjoner i tråd med samfunnsutviklingen generelt og endringer i fylkesmannens oppgaver og roller.
4.5 Erfaringer med åremål
4.5.1 Fra norske forhold
Det er i hovedsak i statsforvaltningen at man har benyttet seg av åremålsstillinger. I all hovedsak gjelder dette tjenestemannsstillinger. Stort sett er erfaringene der positive når det gjelder bruk av åremål. Dette viser seg bl.a. ved at det er svært få stillinger hvor det er gitt uttrykk for ønske om overgang til fast tilsetting i stillinger hvor man har adgang til å benytte åremål. Det er også stadig en viss pågang når det gjelder å få åpnet for utvidet bruk av åremålstilsetting for tjenestemenn. Også ved opprettelse av nye stillinger i eksisterende virksomheter eller opprettelse av nye virksomheter fremmes det en del ønsker om bruk av åremål.
Utenfor statlig sektor har det også vært pågang for å få anledning til å benytte åremål. Det er her åpnet for slike tilsettingsforhold både gjennom bestemmelse i kommuneloven og i arbeidsmiljøloven. Utviklingen synes klart å gå i retning av en større bruk av åremål, selv om det ikke er kjent at systematiske undersøkelser av disse forhold er gjennomført.
Når det gjelder kommunene er det fra Kommunenes Sentralforbund opplyst at ca. 16% av landets rådmenn for tiden er tilsatt på åremål. Utviklingen de siste årene har vært at ca. 25% av de nytilsatte rådmenn har åremålsvilkår. Andelen rådmenn på åremål er større i store kommuner enn i mindre. Når det gjelder fylkeskommunene er for tiden 35% av fylkesrådmennene tilsatt på åremål.
4.5.2 Landshøvdingene i Sverige og Finland
Det er store likhetspunkter mellom de norske fylkesmennene og landshøvdingene i Sverige og Finland. Dette gjelder både for oppgaver, rolleinnhold og rekrutteringsbakgrunn. Det er også likhetspunkter til de danske amtmenn, men deres oppgaver er i sterk grad konsentrert om juridisk kontroll og tilsyn med kommunene. Amtmennene er tradisjonelt rekruttert fra faglig, administrativt hold, - gjerne fra høyere embetsmenn i den sentrale statsadministrasjonen.
Både i Sverige og Finland er landshøvdingene utnevnt på åremål (i Sverige av regjeringen og i Finland av republikkens president). I Sverige utnevnes landshøvdingen uten offentlig konkurranse for en periode på seks år, med en adgang til forlengelse i ytterligere en periode på to år. Ordningen har vært praktisert i ca. 10 år og erfaringene har vært gode. I Finland utnevnes landshøvdingen etter offentlig konkurranse for en periode på inntil åtte år, med adgang til forlengelse. Ordningen har vært praktisert uten problemer fra 1997.