1 Departementet sitt høyringsnotat av 21. juni 2004 om ny tilknytingsform for Eksportutvalet for fisk

1.1 Innledning

Mer enn 12 år er gått siden Eksportutvalget for fisk (EFF) ble etablert 1. juli 1991 1. Siden den gang har EFFs aktivitetsnivå økt betydelig. Budsjettet har økt som følge av økte avgiftsinntekter fra fiskeeksporten og antall ansatte som var 5 personer ved oppstart er ved inngangen til 2004 46.

EFF ble etablert som erstatning for elleve tidligere bransjevise eksportutvalg, men med til dels nye og andre oppgaver sammenlignet med disse. EFF er i henhold til fiskeeksportloven underordnet Fiskeridepartementet og er som følge av dette ikke et eget rettssubjekt. Dette innebærer at Fiskeridepartementet har ansvaret for utvalgets virksomhet og at fiskeriministeren har konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar overfor Stortinget. EFF er imidlertid ikke et forvaltningsorgan i tradisjonell forstand og dette har i perioder skapt usikkerhet i styringsdialogen mellom Fiskeridepartementet og utvalget mht. roller og ansvar. Dette har sin årsak i de spesielle rammebetingelser utvalget er underlagt som medfører at ordinære styringsvirkemidler for forvaltningsorganer som for eksempel Riksrevisjonens kontroll og økonomiregelverket i staten, ikke har anvendelse.

I lys av den tid som har gått siden EFF ble opprettet og på bakgrunn av de forhold som er nevnt med hensyn til tilknytningsformen, har Statskonsult på oppdrag fra Fiskeridepartementet gjennomført en evaluering av EFFs tilknytningsform. Mandatet for arbeidet var følgende 2:

«Fiskeridepartementet ønsker en ekstern evaluering av EFF. Evalueringens hovedproblemstilling vil være å vurdere hensiktsmessigheten av EFFs tilknytningsform til FID, med særlig vekt på fiskeriministerens konstitusjonelle ansvar.»

EFF er ikke et eget rettssubjekt og er formelt sett et forvaltningsorgan underlagt Fiskeridepartementet. EFF har samtidig rammebetingelser som gjør at det på helt sentrale områder ikke faller inn under de rammene som normalt gjelder for virksomheter som er organisert som en del av staten. Hovedkonklusjonen i Statskonsults rapport 3 er at dagens rammebetingelser og styringspraksis ikke er tilfredsstillende i forhold til statsrådens ansvar. Statskonsult sin anbefaling er at rammebetingelsene bør endres, slik at det blir samsvar mellom utvalgets formelle tilknytningsform og rammebetingelser. Fiskeridepartementet må sikres de nødvendige styringsvirkemidlene i forhold til det ansvaret fiskeriministeren vil sitte med innenfor ulike organisatoriske løsninger.

Statskonsult legger til grunn at valget om fremtidig tilknytningsform står mellom en tilpasning av rammebetingelser og styringssystem innenfor dagens tilknytningsform eller etablering av EFF som et statlig selskap. Stiftelsesformen anses uaktuell på grunn av de svært begrensede styringsmulighetene stiftelsesformen gir. Statskonsult mener den enkleste måten er å formalisere EFFs organisering som forvaltningsorgan. Dermed ville EFF bli underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet, økonomiregelverket i staten og Riksrevisjonens kontroll. Det vises til at ved budsjettering basert på nettoprinsippet, vil differansen mellom inntekter og utgifter bli null og dermed ikke medføre noen bevilgning i statsbudsjettsammenheng. Alternativt kan EFF organiseres som et selskap. Statsforetak fremstår da som den mest aktuelle modellen.

Statskonsult har også sett på EFFs ulike roller. Det vises særlig til at utvalget både er tillagt myndighetsoppgaver knyttet til godkjenning, kontroll og tilsyn av eksportører, samtidig som det fremstår som en fellesorganisasjon for næringen. Det kan stilles spørsmålstegn ved om disse oppgavene kan komme i konflikt med hverandre eller skape en form for legitimitetsproblemer. Statskonsult foreslår på denne bakgrunn at EFFs myndighetsoppgaver overføres til Fiskeridirektoratet.

Nærings- og handelsdepartementets (NHD) gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet er avsluttet, og Stortinget vedtok ved behandlingen av St. prp. nr. 51 (2002–2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringslivden 18. juni 2003 at det skal opprettes en ny enhet for innovasjon og internasjonalisering. Enheten har fått navnet Innovasjon Norge og er vedtatt opprettet som et særlovselskap fra 1. januar 2004. Selskapet erstatter SND, Norges Eksportråd, SVO (Statens veiledningskontor for oppfinnere) og Norges Turistråd.

Oppgavene og finansieringsmodellen til EFF, der midlene i sin helhet hentes fra næringen gjennom innkreving av avgift på eksport av fisk og fiskevarer, har medført at det ikke har vært naturlig å inkludere EFF i gjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet.

I dette høringsnotatet drøftes valg av tilknytningsform for EFF.

Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF) er et organ opprettet i medhold av lov 7. juni 2000 om avgift til forskning og utvikling i fiskeri- og havbruksnæringen, med formål å ivareta næringens felles satsing på forskning og utvikling. FHFs tilknytning til Fiskeridepartementet er det samme som EFF. En eventuell endring av tilknytningsform for FHF vil bli vurdert på et senere tidspunkt. FHF har bare virket i tre år og har ennå ikke vært evaluert. FHF har imidlertid en enklere sammensetning av oppgaver og organisering av dem enn EFF. I eget vedlegg er det gitt en presentasjon av generelle prinsipper for ulike tilknytningsformer med eksempler på hvordan andre sammenlignbare institusjoner er organisert.

1.2 Sammendrag

Fiskeridepartementet legger i dette høringsnotatet frem forslag om å endre EFF sin tilknytningsform til Fiskeridepartementet. Forslaget til ny tilknytningsform bygger på den oppfatning at dagens tilknytningsform er utilfredsstillende med hensyn til fiskeriministerens ansvar og at det derfor er behov for å gjøre visse endringer. Den nærmere begrunnelsen for dette er at EFF som defineres som et forvaltningsorgan er underlagt Fiskeridepartementets fulle organisasjons- og instruksjonsmyndighet og at Fiskeridepartementet derved også har ansvaret for EFFs virksomhet. Eksempelvis vil staten ved Fiskeridepartementet være økonomisk ansvarlig for forpliktelser som ikke kan dekkes av utvalgets egne midler. Dette kan eksempelvis være erstatningskrav pådratt i USA hvor slike krav kan være av betydelig størrelse. For fiskeriministeren innebærer organisasjonsformen parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar overfor Stortinget. De spesielle rammebetingelsene innebærer at EFF på sentrale områder ikke faller inn under de regler som normalt gjelder for virksomheter som er organisert som en del av staten. Derved mangler staten en del av de ordinære styringsvirkemidlene. Ved at den eksisterende styringspraksis ikke er tilfredsstillende, foreligger det behov for å klargjøre og bedre balansen mellom fiskeriministerens ansvar og styrings- og kontrollvirkemidler. Forslag til tilknytningsform vil etter departementets oppfatning bidra til å rette opp i dette.

Departementet mener at det vil være mest hensiktsmessig å organisere EFF som et statlig aksjeselskap. I denne vurderingen er det lagt avgjørende vekt på behovet for å formalisere en avgrensning i departementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker, og behovet for å gi EFF og dets styre selvstendig resultatansvar. Gjennom utforming av vedtekter for EFF som aksjeselskap, vil de spesielle behov som gjør seg gjeldende i forhold til styring bli ivaretatt.

Det har vært nærliggende å se hen til NHDs gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet som har resultert i opprettelse av særlovselskapet Innovasjon Norge fra 1. januar 2004. Ett av argumentene for å velge særlovselskap som tilknytningsform, var at ved finansiering over statsbudsjettet er det behov for en tettere tilknytning til staten enn det aksjeselskap gir. Departementet vil vise til at dette hensynet ikke gjør seg gjeldende i relasjon til EFF som finansieres ved en lovpålagt avgift som går utenom statsbudsjettet, og at aksjeselskap derfor bør gi tilstrekkelig tilknytning til staten.

Forslaget til etablering av EFF utenfor staten som et aksjeselskap, medfører at EFF ikke bør ha forvaltningsrelaterte oppgaver. Forvaltningsoppgavene etter fiskeeksportloven vil bli gjennomgår med sikte på forenkling og modernisering. Det foreslås at gjenstående forvaltningsoppgaver legges til Fiskeridirektoratet.

Departementet vil etter at høring av nærværende utredning er gjennomført, sende på høring de nødvendige lovforslag. Det ta sikte på at EFF etableres som aksjeselskap fra 1. juli 2005.

1.3 Nærmere drøfting av EFFs tilknytningsform

1.3.1 Historikk

Det har helt tilbake fra 30-tallet vært ansett å være behov for å treffe tiltak for å gjennomføre fellesopptreden ved eksport av fisk. På denne bakgrunn ble det etablert en ordning med lovbeskyttelse til eksportørforeninger hvor eksportørene måtte være medlem for å kunne eksportere. Senere ble det også opprettet eksportutvalg hvis oppgave var å fremforhandle avtaler om salg av fisk og fiskeprodukter til utlandet.

Fiskeeksportloven av 1955 innebar omfattende endringer i det bestående og inneholdt en rekke reguleringsfullmakter. Sentralisert salg gjennom eksportutvalgene ble i prinsippet gitt fri, men i praksis tok det lang tid før dette materialiserte seg.

På 80-tallet var forholdene vesentlig endret. Det eksisterende system innebar sektorisering og en lite helhetlig tilnærming til eksportutfordringene. For å møte de nye utfordringene ble det utarbeidet ny fiskeeksportlov som trådte i kraft 1. juli 1991. Loven som er gjeldende i dag innebar at det ble opprettet ett eksportutvalg til erstatning for de elleve man da hadde. Det nye utvalget ble gitt nye oppgaver tilpasset den eksisterende situasjon. Karakteren av disse tilsa at oppgavene burde utføres på felles basis fremfor bransjevis. Formålet var å ivareta hensynet til integrering, helhetssyn og slagkraft. Herunder ønsket man å legge til rette for en rasjonaliseringsgevinst slik at en større del av avgiftsmidlene kunne vris fra administrasjon til markedsføringsaktiviteter.

Arbeidsgiveransvaret for de ansatte skulle tillegges utvalget selv og ikke staten. For øvrig var det et mål at utvalget skulle ha en stor grad av selvstendighet i arbeidet med å fastlegge innholdet i sine oppgaver og til å disponere avgiftsmidlene. Departementets tilsyn ville bli begrenset til å godkjenne budsjett og årsregnskap.

1.3.2 Organisering og oppgaver

Eksportutvalget for fisk ble etablert 1. juli 1991 ved ikrafttredelsen av forskrift 22. mars 1991 om regulering av eksporten av fisk og fiskevarer (fiskeeksportforskriften). Sammen med fiskeeksportloven og departementets instruks til EFF 4, gir forskriften rammen for EFFs virksomhet.

Institusjonelt består EFF av et besluttende Utvalg (styringsorganet) og et iverksettende sekretariat. Utvalget er sammensatt av syv representanter fra næringen, oppnevnt av FID for to år etter forslag fra næringen. Departementet kan møte med en observatør i utvalgsmøtene. Utvalget tilsetter leder av administrasjonen, etter at denne er godkjent av departementet. Administrasjonen har ansvaret for gjennomføringen av løpende arbeid i henhold til de beslutninger og retningslinjer som fattes av Utvalget.

Virksomheten er i sin helhet avgiftsfinansiert av næringen. Avgiften er er hjemlet i fiskeeksportloven og er delt i to komponenter; en årsavgift og en eksportavgift. Nivået på eksportavgiften fastsettes av departementet og varierer med hvilket produkt som eksporteres. I tillegg ilegges eksportørene en årsavgift på kr. 15 000,-. EFF hadde i 2003 et budsjett på 280 millioner kroner, mens budsjettet for 2004 er redusert til 150 millioner kroner. Nedgangen i budsjettet følger av at avgiften på laks til EU er nedjustert etter at Lakseavtalen med EU opphørte.

EFF er iht. fiskeeksportloven underordnet Fiskeridepartementet. Dette innebærer at Eksportutvalget ikke er etablert som eget rettssubjekt, og fremstår derved pr. definisjon som et forvaltningsorgan. Fiskeridepartementet har full organisasjons- og instruksjonsmyndighet overfor utvalget og tilsvarende ansvaret for dets virksomhet. I dette ligger også at fiskeriministeren har parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for virksomheten. Det følger bl.a. av dette at det er staten v/Fiskeridepartementet som blir økonomisk ansvarlig for forpliktelser som eventuelt ikke kan dekkes av EFFs egne inntekter.

EFF er fiskerinæringens felles markedsorgan og målet for virksomheten er å øke interessen for og bevisstheten om norsk sjømat både i Norge og i resten av verden gjennom utvikling av nye og etablerte markeder. Oppaven løses ved å investere i felles markedsføring av Norsk Sjømat, innhenting, analyse og distribusjon av markedsinformasjon, arbeide for bedre markedsadgang, mediaoppfølging og markedsovervåkning/krisekommunikasjon. EFF er også rådgivende organ for Fiskeridepartementet og er for øvrig tillagt oppgaven med å registrere og godkjenne eksportører. EFF skal i tillegg være kontaktledd mellom utdanning, forskning og næring når det gjelder markedsføring av sjømat.

For å ivareta kontakten med næringen har EFF opprettet rådgivende markedsgrupper for de ulike produktkategoriene. Disse produktkategoriene er laks og ørret, hvitfiskprodukter (ferske og frosne produkter av torsk, sei, hyse m.m.), reker, konvensjonelle produkter (saltfisk, klippfisk, tørrfisk) og pelagiske produkter (sild og makrell). Markedsgruppene skal være rådgivende for markedsarbeidet i regi av EFF. Gruppene sikrer at prioriteringer for EFFs markedsarbeid er i tråd med det aktørene i bransjen oppfatter som relevante ut fra bransjens ståsted. Medlemmene er oppnevnt i kraft av sin erfaring og kompetanse, og representerer næringen. Personer som har sitt daglige virke i fiskerinæringen blir på denne måten trukket aktivt med i de planer og aktiviteter som gjennomføres.

EFF har hovedkontor i Tromsø og utekontorer i Tyskland (Hamburg), Frankrike (Paris), Spania (Madrid), Brasil (Rio de Janeiro), Japan (Tokyo) og Kina (Beijing og Hong Kong).

De ansatte i EFF er ikke omfattet av tjenestemannsloven, dvs. at det er arbeidsmiljøloven som legger rammene for virksomheten. Utvalgets virksomhet i utlandet samordnes med utenrikstjenesten og skjer innenfor rammene av lov om utenrikstjenesten og utenriksinstruksen.

1.3.3 Tilknytning og styringsbehov

EFFs tilknytning til departementet har vært lite i fokus utover at EFF skal ha stor frihet til å organisere arbeidet og forvalte avgiftsmidlene og at det bærer arbeidsgiveransvaret selv. Fokus har primært vært på arbeidet med å sikre en organisasjon som bidrar til å nå målet om å optimalisere et høyt og stabilt utbytte for næringen og samfunnet.

Etter departementets vurdering er det i dag et godt og fortrolig samarbeid mellom EFF og Fiskeridepartementet, som også bidrar positivt til den direkte kontakten mellom næringen og myndighetene. Departementet ser det som viktig at det gode samarbeidet mellom EFF og departementet videreføres ved en endring i tilknytningsformen.

I dag preges EFFs oppgaver, finansiering og organisering av at EFF har to roller. Den ene er rollen som følger av at det er et offentlig virkemiddelorgan etablert for å nå overordnede mål knyttet til eksport av fisk og fiskevarer. Den andre er rollen som felles organisasjon for fiskeri- og havbruksnæringen for å ivareta felles interesser knyttet til utviklingsoppgaver og markedsføring. I sin evaluering av EFF finner Statskonsult at utvalgets dobbelrolle og kombinasjon av oppgavetyper er uheldig. Etter deres vurdering er det grunn til å spørre om ulike oppgaver vil kunne komme i konflikt med hverandre, eller skape en form for legitimitetsproblemer. Særlig relevant er dette i forhold til utvalgets funksjon knyttet til godkjenning, kontroll og tilsyn av eksportører, samtidig som det fremstår som en fellesorganisasjon for næringen.

Statskonsult mener også at EFF har rammebetingelser som gjør at det på helt sentrale områder ikke er underlagt de rammene som normalt gjelder for virksomheter som er organisert som en del av staten. Dette gjelder blant annet på økonomiområdet. Videre gjelder ikke tjenestemannsloven, men arbeidsmiljøloven for de ansatte, og offentlighetsloven og forvaltningsloven gjelder bare i begrenset grad for noen arbeidsområder i EFF. Dette innebærer reduserte kontroll- og styringsmuligheter sammenlignet med ordinære forvaltningsorganer, samtidig som departementet og fiskeriministeren sitter med ansvaret for dets virksomhet. Eksempelvis er det staten v/Fiskeridepartementet som må stevnes i saker hvor en aktør vil gå til sak mot utvalget.

Det er behov for å gjøre visse tilpasninger slik at det blir bedre samsvar mellom fiskeriministerens ansvar og tilhørende kontroll- og styringsmuligheter. Utfordringen er å finne frem til en mest mulig «riktig» tilknytningsform gitt myndighetenes behov for kontroll og styring, og EFF og næringens behov for handlefrihet. En nærmere diskusjon relatert til dette følger under pkt. 3.6.

Valg av fremtidig tilknytningsform for EFF må også vurderes i lys av etableringen av det nye statlige virkemiddelapparatet, selskapet Innovasjon Norge. Forholdet til det nye selskapet vil bli gjort rede for under pkt. 3.5.

1.3.3.1 Styringsbehov i forhold til EFF sin virksomhet

Departementets styringspraksis overfor EFF tilsier at styringsbehovet knyttet til den løpende driften ikke er særlig stort. Departementet legger seg ikke bort i hvorledes markedsføringsaktiviteten eller statistikk/analysevirksomheten innrettes. Departementet samarbeider med utvalget om gjennomføringen av enkelte analyser, men dette er meget begrenset i forhold til EFF sin analysevirksomhet totalt sett. Det samme gjelder i forhold til utvalgets myndighetsoppgaver knyttet til godkjenning, tilsyn og kontroll av eksportører. Fiskeridepartementets involvering er typisk mest aktuelt i stillingtaken til tvilsspørsmål vis a vis eksportloven og eksportforskriften. Eksempelvis om et gitt tilfelle dekkes av lovens eksportbegrep, eller om en aktivitet ligger innenfor det avgiftsmidlene kan anvendes til. Utvalgets oppgave som rådgivende organ for departementet i eksportspørsmål, vil videre kunne være et argument for at utvalget ikke bør styres for tett av departementet i faglige saker.

For å strømlinjeforme oppgavene til EFF og skille mellom forvaltning/ kontroll og markedsføring/eksportfremmende tiltak til fordel for næringen, er en mulighet å overføre de gjenværende forvaltningsoppgaver etter fiskeeksportloven til Fiskeridirektoratet.

Enkelte aktører har argumentert for et økt regulering og et mer aktivt tilsyn, og en utvidet bruk av tilbaketrekking av eksportørgodkjenning som sanksjonsmiddel mot uønsket atferd blant eksportørene. Dette vil forutsette en endring i dagens regelverk, se omtale under pkt. 3.7.2.

1.3.3.2 Styringsbehov i forhold til økonomi samt finansieringsmodell

Fiskeridepartementet fastsetter avgiftsnivået for finansiering av EFFs virksomhet. Det anses at uten avgiftsinnkreving vil det etter departementets oppfatning være vanskelig å gjennomføre felles markedsfremmende aktiviteter for fiskerinæringen i tilstrekkelig grad. Finansiering over statsbudsjettet anses ikke aktuelt da det ikke er hensiktsmessig å benytte statens generelle skatteinntekter til å finansiere markedsføring av norsk fisk. Det er heller ikke gangbart å satse på frivillige bidrag fra næringen til markedsaktiviteter. Den eneste muligheten for å opprettholde aktivitet av noe omfang vil i realiteten være å opprettholde avgiftsinnkreving etter dagens modell.

Når det gjelder avgiftsinntektene, er det lagt til grunn at FID skal påse at avgiftsnivået til enhver tid skal være tilpasset behovene for aktivitet som følger av loven og som følger av næringens ønske. I budsjettsammenheng innebærer dette en forutsetning om at EFFs budsjetterte utgifter skal balanseres mot budsjetterte inntekter, samtidig som omfanget av virksomheten skal tilpasses de oppgavene som skal gjennomføres.

Av departementets instruks til EFF fremgår det at utvalget som hovedregel ikke skal påta seg økonomiske forpliktelser utover det som kan dekkes av innkomne inntekter. Dette kravet bør opprettholdes uavhengig av styringsform.

Finansieringsmodellen der avgift innkreves i medhold av fiskeeksportloven, innebærer at Fiskeridepartementet har et styrings- og kontrollbehov knyttet til bruken av eksportavgiften.

1.3.4 Forholdet til utenrikstjenesten

EFFs virksomhet i utlandet er i dag samordnet med utenrikstjenesten og skjer innenfor rammene av lov om utenrikstjenesten, utenriksinstruksen og utfyllende bestemmelser og retningslinjer gitt i tråd med disse.

Ved en eventuell organisering av EFF som et eget selskap, og ikke som en del av staten, vil det være naturlig at samarbeidet med utenrikstjenesten opprettholdes og videreføres.

EFFs utsendinger i er i dag anmeldt som «andre utsendinger». Til sammenligning er utsendinger i det nye selskapet Innovasjon Norge anmeldt som spesialutsendinger. Dette har nødvendiggjort endringer i utenriksloven da det bare er tjenestemenn ansatt av andre statlige etater enn Utenriksdepartementet som kan anmeldes som spesialutsendinger. I tillegg er det tatt inn særskilt bestemmelse om dette i lov for selskapet. Derved stiller således utsendinger fra Innovasjon Norge i samme kategori som tjenestemenn fra departementet og andre offentlige etater som i perioder tjenestegjør i utenrikstjenesten, med status som «spesialutsendinger».

Både EFF og departementet vurderer erfaringene med EFFs utsendinger som «andre utsendinger» som gode. Ved en selskapsorganisering antar departementet at denne statusen kan opprettholdes. Det legges til grunn at dette også vil være den mest hensiktsmessige tilknytningsformen for EFFs utsendinger. Slik status vil sikre at EFF i tilstrekkelig grad blir en del av det offisielle Norge, samtidig som utsendingene fortsatt er ansatt i EFF. Det faktum at EFF ikke mottar tilskudd over statsbudjettet, men finansieres av næringen, gir organet et legitimitetsbehov slik at næringen fortsatt oppfatter det som «sitt» organ. Profileringen av utsendingene som EFF-ansatte, både i rekrutteringsfasen og i det daglige arbeidet, underbygger denne oppfatningen. EFF vil også ha mulighet til større fleksibilitet i ansettelsesbetingelsene ved å beholde arbeidsgiveransvaret. Dette gjelder både økonomiske betingelser og andre forhold, som lengden på engasjement.

Det legges til grunn at samordningen av EFFs virksomhet med utenrikstjenesten videreføres der dette er naturlig og gjennomføres i samarbeid med Utenriksdepartementet. Det må vurderes nærmere hvilke samarbeidsflater som bør etableres vis a vis selskapet Innovasjon Norge, se punkt 3.5.2.

1.3.5 Forholdet til det nye selskapet Innovasjon Norge

1.3.5.1 Bakgrunn

Regjeringen satte i 2002 i gang en større gjennomgang av de næringsrettede virkemidlene. Bakgrunnen for dette var et ønske om å gjøre apparatet mer effektivt og egnet til å fremme verdiskaping i Norge.

Den 28. mars 2003 la Regjeringen frem et forslag for Stortinget om innretning og organisering av virkemidlene for næringslivet og 18. juni ble forslaget behandlet i Stortinget. I St. prp. nr. 51 (2002–2003) blir det foreslått å spisse virkemiddelapparatets innsats inn mot innovasjonsfremmende tiltak. Hele apparatet skal jobbe mot et felles mål om å fremme innovasjon i næringslivet over hele landet. Fokus settes på områdene forskning og kompetanse, idé-, utviklings- og kommersialiseringsfasen, og internasjonalisering.

Regjeringen har gått inn for en omfattende omorganisering av det næringsrettede virkemiddelapparatet. De viktigste virkemidlene for innovasjon og internasjonalisering samles i én enhet, ved at Norges Eksportråd, SND, Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO) og Norges Turistråd slås sammen.

Den nye enheten er underlagt Nærings- og handelsdepartementet (NHD). Stortinget har vedtatt at selskapet skal opprettes som et særlovselskap , finansiert over statsbudsjettet (både gjennom bevilgninger og låneopptak). Selskapets navn er Innovasjon Norge og det ble etablert fra 1. januar 2004

En vesentlig begrunnelse for å samle Eksportrådets, SNDs, SVOs og Norges Turistråds virkemidler, er at internasjonalisering henger sammen med regional utvikling og innovasjonsevne. Den nye institusjonen vil i større grad evne å sette fokus på denne sammenhengen, og å integrere virkemidler knyttet til internasjonalisering i alle apparatets innovasjonsrettede aktiviteter. Bedriftene innen sjømatnæringen vil være brukere av virkemiddeltilbudet gjennom Innovasjon Norge på lik linje med næringslivet for øvrig.

I tillegg gir etableringen av den nye enheten en mulighet for å knytte SNDs distriktskontorer og Eksportrådets utsendinger i utlandet sammen i et nettverk. Gjennom den nye enhetens kontorer skal bedriftene kunne få svar på spørsmål om hele virkemiddelapparatets tilbud, og bli satt i kontakt med de aktørene som vil kunne bidra best i forhold til brukerens behov.

Når det gjelder selskapets utsendinger til utlandet vil disse integreres i utenrikstjenesten. Dette vil innebære, i samsvar med bestemmelsene i Utenriksloven og Utenriksinstruksen, at utsendingene ansettes midlertidig i Utenriksdepartementet for tjenestegjøring i utlandet, og får status som «spesialutsendinger».

1.3.5.2 Grenseflater mot EFF

I forbindelse med arbeidet med etableringen av Innovasjon Norge har spørsmålet om å integrere EFF i det nye selskapet vært reist. Fra Fiskeridepartementets side har det ikke vært aktuelt å innlemme EFF i selskapet. Dette synet deles også av EFF. Bakgrunnen for dette er at EFF ikke er en del av det offentlig finansierte virkemiddelapparatet, finansiert over statsbudsjettet, men finansieres gjennom en lovpålagt avgift som ilegges eksportørene ved eksporten av fisk og fiskevarer. Det er med andre ord næringen som finansierer EFFs virksomhet og næringen oppfatter derfor EFF som «sitt» organ.

Det alt overveiende av EFF sitt budsjett kanaliseres til profilering og markedsføring av norsk fisk på generisk basis. Ingen enkelt-aktører får støtte til sine tiltak. EFF driver således ikke med kommersielle rådgivningstjenester, men utelukkende med felles profilering av norsk fisk. Det er imidlertid viktig med best mulig samordning og samarbeid når det gjelder profilering av norsk sjømat i utlandet med annen type profilering. I denne forbindelse har Fiskeridepartementet vært åpen for å diskutere en nærmere konsolidering av arbeidet gjennom Samordningsutvalget i regi av Utenriksdepartementet, der også Nærings- og handelsdepartementet og forløperne til Innovasjon Norge har deltatt. EFF er en del av «Team Norway» ved de utenriksstasjonene EFF er etablert. Samordningsutvalget ble etablert med målsettingen om å koordinere profileringsaktivitetene her hjemme.

Fiskeridepartementets mener det er naturlig med et godt samarbeid mellom departementene, EFF og det nye selskapet når det gjelder informasjonstjenester og profilering. Alle parter vil være tjent med et tettere samarbeid og bedre forståelse i forhold strategi for Norges-profilering.

1.3.6 Skissering av alternative tilknytningsformer

EFFs tilknytning til statsforvaltningen kan organiseres på flere måter. Alle de modeller som nevnes i vedlegget kan i utgangspunktet være aktuelle. Uavhengig av om man velger å organisere utvalget innenfor staten eller ikke, vil det etter Statskonsults oppfatning være nødvendig å endre de organisatoriske rammebetingelsene for utvalget. Utgangspunktet for en endring vil være å sørge for at Fiskeridepartementet har de nødvendige styringsvirkemidlene i forhold til det ansvaret fiskeriministeren vil få innenfor ulike organisatoriske løsninger.

På bakgrunn av diskusjonen i det foregående følger en nærmere vurdering og forslag til overordnet tilknytningsform til FID.

1.3.6.1 Alternativ 1: Forvaltningsorgan

Ved en formalisering av EFF som forvaltningsorgan vil statsråden være ansvarlig for alle deler av EFFs virksomhet, noe som i utgangspunktet innebærer at styret ikke gis noe formelt ansvar. Imidlertid kan departementet gi styret visse fullmakter, men statsråden vil fortsatt ha det fulle og hele ansvaret for virksomheten. EFF vil som forvaltningsorgan, være underlagt Stortingets bevilgningsreglement.

Bruttoprinsippet er ett av hovedprinsippene i bevilgningsreglementet, og innebærer at utgifter og inntekter skal bevilges hver for seg. Av dette følger at statlige virksomheter ikke kan benytte sine inntekter til å overskride utgiftsbevilgningen. Det kan imidlertid gis særlige fullmakter til dette i form av såkalte merinntektsfullmakter. Forvaltningsorganer vil kunne gis unntak fra bruttoprinsippet, jf. omtalen i vedlegget. En viktig gruppe forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, er de som har særlige budsjettfullmakter ved at virksomheten er nettobudsjettert, det vil si at virksomheten blir tildelt en netto utgiftsbevilgning tilsvarende differansen mellom brutto utgifter og inntekter.

Med utgangspunkt i dagens finansieringsmodell for EFF, der det er lagt til grunn at utgiftene skal balanseres mot inntektene, vil utgifter og inntekter måtte føres opp med like store beløp i budsjettet. Ved nettobudsjettering vil differansen mellom utgifter og inntekter bli 0, og således ikke medføre noen bevilgning i statsbudsjettsammenheng. Virksomheten vil imidlertid komme inn under gjeldende bevilgnings- og økonomireglement for forvaltningsorganer. Det vil i denne sammenheng blant annet kunne legges føringer med hensyn til rapportering og omtale i statsbudsjettet. Som forvaltningsorgan, vil EFF ikke ha anledning til å oppta lån.

Dersom man velger å formalisere EFF som forvaltningsorgan, fremstår organisering som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter som den mest aktuelle løsningen ut fra virksomhetens art. Budsjettering basert på nettoprinsippet antas å kunne ivareta de nødvendige styrings- og kontrollbehovene fra FIDs side, blant annet gjennom rapportering i budsjettsammenheng og i etatsstyringsmøter. FID vil for øvrig kunne styre omfanget av virksomheten gjennom fastsetting av avgifter. Fullmakter, for eksempel på personalområdet, som utvalget allerede har, vil kunne opprettholdes. Siden EFF ikke kan påvirke sine inntekter direkte antas det at nettobudsjetteringsfullmakten vil ha liten betydning for dimensjoneringen og innretningen av utvalgets virksomhet.

Formalisering av Eksportutvalgets organisering som et forvaltningsorgan vil bidra til å rette opp svakhetene ved dagens organisering. En konsekvens av å formalisere EFFs tilknytningsform som forvaltningsorgan, er at utvalget blir underlagt Stortingets bevilgningsreglement, økonomiregelverket i staten og Riksrevisjonens kontroll. Dermed ivaretas de nødvendige styrings- og kontrollbehov fra Fiskeridepartementets side.

1.3.6.2 Alternativ 2: Selskapsorganisering

Ved en selskapsorganisering vil ansvaret for forvaltningen av selskapet og den daglige driften ligge hos styret og daglig leder. Staten som eier vil imidlertid ha ansvaret for den overordnede og mer grunnleggende styringen og for kontroll med at virksomheten drives forsvarlig og i samsvar med de politiske målene og rammevilkårene som er fastsatt for virksomheten. Den formelle eierstyringen vil skje gjennom fastsetting av vedtekter for selskapet, valg av styre, og i generalforsamling/foretaksmøte.

Statlige selskaper er ofte holdt utenfor statsbudsjettet, men vil også, helt eller delvis, kunne finansieres med bevilgninger over statsbudsjettet. Et statlig selskap vil innenfor den lovgivningen som organiserer vedkommende virksomhet, ha adgang til å ta opp lån for å finansiere virksomheten. Generelt gjelder det at selskapenes egne organer vil ha stor frihet til å disponere selskapets midler innenfor de rammene som er lagt for virksomheten. Hvorvidt en selskapsorganisering av EFF vil være hensiktsmessig eller ikke vil blant annet avhenge av om en slik organisering gir en god nok politisk styring av omfanget av virksomheten og av disponeringen av avgiftsmidlene til ulike formål.

Dersom en velger å organisere EFF som et selskap, vil det være viktig å finne frem til en ordning for forvaltningen av avgiftsinntektene som sikrer FID nødvendig styring av bruken av disse midlene. En viktig forskjell mellom statsaksjeselskaper og statsforetakene har vært at staten har ansvar for statsforetakenes økonomiske forpliktelser, og at statsforetak derved ikke har kunnet gå konkurs. Dette ble imidlertid endret f.o.m. 1. januar 2003, og det er derfor nå lite som skiller statsforetak fra statsaksjeselskap. Statsforetak kan imidlertid ikke ta opp egne lån uten etter godkjenning av eierdepartementet. Eierdepartementet kan videre innarbeide i bestemmelser i vedtektene at visse typer saker skal forelegges departementet før avgjørelse. Det gjelder imidlertid også for statsaksjeselskapene.

I et særlovselskap vil en kunne ta høyde for spesielle forhold gjennom en lov tilpasset virksomheten, knyttet til eksempelvis styring, finansiering og forholdet til Utenrikstjenesten.

Valg av styre inngår generelt som et sentralt styringsinstrument for statlige selskaper. Ved en eventuell selskapsorganisering av EFF, vil det være behov for å vurdere mulige endringer i fiskeeksportloven med sikte på å gi FID et noe friere mandat med hensyn til valg av styre.

1.3.6.3 Vurdering av alternative tilknytningsformer

Som det fremgår av drøftingen ovenfor vil EFFs virksomhet være preget av forhold som både trekker i retning av organisering innenfor og utenfor staten. Fiskeridepartementets vurdering av fremtidig tilknytningsform for EFF har tatt utgangspunkt i departementets styringsbehov i forhold til de oppgaver utvalget er satt til å ivareta og dagens finansiering basert på innkreving av avgifter med hjemmel i fiskeeksportloven. Samtidig må tilknytningsformen sikre at næringen har avgjørende innflytelse på virksomhetens operative rolle, funksjon og karakter, herunder valg av strategier og prioriteringer mellom ulike oppgaver og aktiviteter. Et vesentlig moment i denne sammenheng er at næringen gjennom eksportavgiften finansierer virksomheten, og blant annet gjennom dette opplever EFF som næringens organ for felles markedsføring.

Fiskeridepartementet ønsker å legge avgjørende vekt på å formalisere en avgrensning i departementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker, og behovet for å gi EFF og dets styre selvstendig resultatansvar. I dette ligger en reduksjon i fiskeriministerens ansvar, noe som igjen gir føringer for styringsbehovet. Departementet anser det på denne bakgrunn ikke som et aktuelt alternativ å organisere EFF som et forvaltningsorgan.

Trenden de senere årene har vært å gi ulike virksomheter løsere tilknytning til staten. Virksomheter har vært flyttet ut av staten, organisert som selskaper og delprivatisert. En endring i tilknytningsform innenfor staten, vil derfor fravike denne tendensen.

1.3.7 Hovedkonklusjon

1.3.7.1 Ny tilknytningsform

På bakgrunn av drøftingen i dette notatet mener Fiskeridepartementet at det vil være mest hensiktsmessig å organisere EFF som et aksjeselskap . Dette alternativet innebærer at EFF i mindre grad blir knyttet til departementet enn ved organisering som forvaltningsorgan. Enheten blir et eget rettssubjekt, med et styre som har et klart ansvar for hele virksomheten. Organisert som aksjeselskap får EFF et selvstendig resultatansvar, mens departementet ivaretar den formelle eierstyringen bl.a. gjennom fastsetting av vedtekter, og i generalforsamlingen ved valg av styre etc.. Fastsetting av avgiftsnivå vil fremdeles tilligge Fiskeridepartementet.

I denne vurderingen er det lagt vekt på at det ikke vil være hensiktsmessig eller nødvendig å «flytte» EFF inn på statsbudsjettet, organisert som et forvaltningsorgan. Avgiften innkreves direkte fra næringen og er således å betrakte som næringens midler som blir lagt i en pott for fellestiltak.

Departementet har lite styringsbehov i forhold til EFFs løpende virksomhet.

En organisering av den nye enheten som et statsaksjeselskap vil derfor ivareta departementets behov for styring når det gjelder virksomhetens generelle og ytre rammer, samtidig som den gir et klart skille mellom politisk tilsyn og utøvende virksomhet gjennom styre og administrasjon.

1.3.7.2 Forvaltningsoppgaver etter fiskeeksportloven

Forvaltningsoppgavene etter fiskeeksportloven er nærmere regulert i fiskeeksportforskriften § 6 fjerde og femte ledd og omfatter godkjenning og registrering av eksportører (loven § 3), kontroll med at godkjente eksportører fyller kravene for å være eksportør (loven § 3), tilbaketrekking av godkjenning (loven § 3), kontroll med at bestemmelser om sentralisert salg overholdes (loven § 4) og kontroll med at eventuelle salgsvilkår og minsteeksportpriser m.v. overholdes (loven § 5). Med unntak av en periode fra 1998 – 2003 da det ble fastsatt midlertidige regler for å sikre at Lakseavtalen med EU ble overholdt, har forvaltningsoppgavene i all hovedsak vært begrenset til eksportørgodkjenning, som ifølge EFF utgjør ca årsverk. For øvrig var det Fiskeridirektoratet som gjennomførte kontrollen med den midlertidige forskriften knyttet til omsetning av oppdrettslaks, men betalt av EFF.

Forvaltningsoppgavene etter fiskeeksportloven, jf. fiskeeksportforskriften vil bli gjennomgått med sikte på forenkling og modernisering.

Eksportørgodkjenningen er i realiteten etter dagens forskrift og praksis en tilnærmet registreringsordning. Det betyr at det er satt en del objektive krav om at eksportørene enten eier eller leier et produksjonsanlegg godkjent av Mattilsynet, eller eies av bedrift med slikt anlegg. Dersom disse vilkårene ikke oppfylles er det mulig å bli godkjent på grunnlag av at søker er registrert kjøper i Fiskeridirektoratets register eller dokumenterer slik økonomi som EFF krever. Det siste forutsetter samme type kredittvurdering som Tollvesenet krever for å innvilge tollkreditt.

Ett alternativ kan være å justere regelverket til en registreringsordning for eksportører av sjømat som begrenses til innbetalt årsavgift, eventuelt at det i tillegg dokumenteres seriøsitet gjennom en kredittvurdering.

Etter gjennomgangen med sikte på forenkling og modernisering vil forslag til justering av forvaltningsoppgavene etter fiskeeksportloven bli sendt på høring. Det vil være viktig at endringene trer i kraft fra 1. juli 2005, samtidig som omdannelsen av EFF til aksjeselskap.

Det forutsettes at gjenstående forvaltningsoppgaver etter fiskeeksportloven legges til Fiskeridirektoratet.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om å endre tilknytningsformen for EFF innebærer at EFF blir et eget rettssubjekt. EFF vil også få rendyrket sine oppgaver ved at forvaltningsoppgavene overføres til myndighetene ved Fiskeridirektoratet.

Forslaget til tilknytningsform innebærer en reduksjon i Fiskeriministerens ansvar noe som også gir føringer for styringsbehovet. EFF vil få et selvstendig resultatansvar, mens Fiskeriministeren vil ha ansvar for den overordnede styringen, herunder kontroll med at virksomheten drives forsvarlig og i samsvar med de politiske målene og rammevilkårene som er fastsatt for virksomheten. Utforming av vedtekter for selskapet vil utgjøre et sentralt element i departementets styring.

Fiskeridirektoratet vil måtte avsette ressurser i forbindelse med overtagelse av forvaltningsoppgavene. EFF anslår at denne oppgaven har lagt beslag på ca årsverk. Hvorvidt dette kan legges til grunn også for Fiskeridirektoratets utførelse av oppgavene, vil måtte avklares nærmere. I denne sammenheng vil det være behov for nær dialog mellom EFF og direktoratet for å sikre overføring av de erfaringer og kunnskaper EFF har tilegnet seg på dette området.

EFF må avstå et forholdsmessig beløp til dekning av de kostnader Fiskeridirektoratet påføres ved å overta gjenværende forvaltningsoppgaver. I henhold til det som er sagt under punkt 3.7.2 vil for øvrig oppgavene bli gjennomgått med sikte på modernisering og forenkling og det vil herunder bli vurdert en forenklet registreringsordning basert på innbetaling av årsavgift og en kredittvurdering. Spørsmålet om overføring av midler må således ses i lys av utfallet av denne gjennomgangen.

Når det gjelder EFFs muligheter for å ta opp lån, legges det til grunn at EFF som hovedregel ikke bør kunne ta opp lån i det private lånemarkedet. Det kan eventuelt etableres en særskilt bestemmelse i vedtektene til selskapet som fastsetter at låneopptagelse bare kan skje etter godkjennelse i generalforsamlingen. Det som her er sagt skal ikke omfatte EFFs adgang til å pådra seg kortsiktige gjeld til leverandører og lignende.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt EFF skal kunne gå konkurs, er departementets holdning at det ikke skal etableres spesielle foranstaltninger i så måte og at konkurs i prinsippet vil kunne skje. Statens økonomiske ansvar som eier vil være begrenset til aksjekapitalen. I det som er sagt følger at staten må stå fritt til å vurdere endringer i, herunder avvikling av eksportavgiften, uten at det skal ha konsekvenser for det økonomiske ansvaret.

Omgjøring til aksjeselskap utløser spørsmål om aksjekapital. EFF har i dag en solid egenkapital og det er naturlig at en passende andel av denne bør omgjøres til aksjekapital fremfor at staten skulle bevilge midler til dette. Departementet antar at hele EFFs egenkapital bør inngå i åpningsbalansen og at det i den forbindelse må vurderes nærmere hvor stor del av denne som skal utgjøre selskapets aksjekapital. Behovet for statlige bevilgninger bør således ikke være tilstede.

Når det gjelder utbytte av overskudd er departementets oppfatning at dette ikke vil være aktuelt. En slik ordning ville komme i konflikt med grunnlaget for EFFs virksomhet.

Hvilke konsekvenser en omorganisering vil få for plikt til å betale skatt og avgifter for øvrig, vil måtte vurderes nærmere. Det antas dog at selv om utgangspunktet er at aksjeselskap har skatteplikt jf. skatteloven § 2–2 første ledd bokstav a, vil unntaket for selskaper som ikke har erverv til formål, jf skatteloven § 2–32, få anvendelse. Departementet antar også at spørsmålet om hvem som fra 2007 fremdeles skal nyte godt av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, ikke vil bli berørt av en omorganisering. Når det gjelder plikt til å beregne merverdiavgift er EFF gitt et særskilt fritak etter merverdiavgiftsloven. Hvorvidt fritaket vil berøres av en omorganisering er ikke avklart.

Det er for øvrig intensjonen å videreføre EFFs virksomhet mest mulig slik den er i dag, med unntak av gjenværende forvaltningsoppgaver etter fiskeeksportloven. Herunder vil lønns- arbeids- og pensjonsavtaler bli videreført i det nye selskapet, som etter etableringen vil drive sin virksomhet innenfor rammene for norske aksjeselskap. Når det gjelder pensjonsavtalene vil det bli stilt krav om at det foretas avsetninger til sikring av disse forpliktelsene.