2 Bakgrunn

2.1 Innleiing

22. juni 2004 sende departementet på høyring forslag om omgjering av EFF til aksjeselskap, sjå vedlegg 1. Hovudinnhaldet er attgjeve i punkta nedanfor, medan det visast til høyringsnotatet for meir utfyllande informasjon. Høyringsfråsegnene var i hovudsak positive til departementet sitt forslag, og departementet hadde dermed det nødvendige grunnlaget for å gå vidare med saka ved framlegg av dei nødvendige lovendringane, sjå vedlegg 2.

Departementet legg til grunn at EFF etter omgjeringa skal bestå mest mogleg likt som i dag. EFF presiserte også i si høyringsfråsegn at omgjering til aksjeselskap vil ha marginale konsekvensar med omsyn til rekneskap og revisjon. Dette har samanheng med at EFF allereie har innretta verksemda si som eit aksjeselskap. Desse spørsmåla er nærare omtala under kapittel 5 og 6. Høyringsfråsegnene var elles mest opptekne av samansetjinga av styret i det nye selskapet. Lovforslaget vil med unnatak for dei tilsette sin rett til plass i styret som følgjer av at aksjelova skal gjelde, ikkje ha særskilte verknader for dette spørsmålet. Departementet vil likevel kommentere korleis dette tenkjast løyst, sjå nærare om dette i kapittel 4.

2.2 Om Eksportutvalet for fisk

EFF blei oppretta 1. juli 1991 og er samansett av eit styringsorgan og eit iverksetjande sekretariat. Utvalet er sett saman av sju representantar frå næringa, oppnemnd av Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) for to år etter forslag frå næringa.

EFF er fiskerinæringa sitt felles marknadsorgan, og målet for verksemda er å auke verdiskapinga innafor fiskeri- og havbruksnæringa gjennom auka etterspurnad og kunnskap om norsk sjømat i Noreg og resten av verda. Oppgåva løysast ved å investere i felles marknadsføring av norsk sjømat, innhenting, analyse og distribusjon av marknadsinformasjon, arbeide for betre marknadstilgang, PR / informasjon og marknadsovervaking/krisekommunikasjon. Verksemda er fullt finansiert gjennom ei avgift som næringa betaler. Avgifta er delt i to komponentar, ei årsavgift og ei eksportavgift. Nivået på eksportavgifta varierer med kva for produkt som blir eksportert.

Inntektene investerast for næringa sitt formål etter forretningsmessige grunnreglar, men verksemda i seg sjølv har ikkje forteneste som formål. Avkastinga for næringa kjem gjennom auka prisar og marknadsdelar for norsk sjømat. Avkastinga målast gjennom løpande evalueringar av marknadsinvesteringane. Evalueringane har i sum vist god avkasting av investeringane. Næringa har monaleg påverknad på EFF si utøvande verksemd. I tillegg til næringa sin medverknad i styret, medverkar om lag 60 personar i rådgjevande marknadsgrupper som sikrar at EFF sine aktivitetar har god forankring i næringa.

EFF er rådgivande organ for Fiskeri- og kystdepartementet, og er også tillagt oppgåva med å registrere/godkjenne eksportørar. EFF skal i tillegg vere kontaktledd mellom utdanning, forsking og næring når det gjeld marknadsføring av sjømat.

EFF har hovudkontor i Tromsø, og er representert med eigne tilsette i Tyskland (Hamburg), Frankrike (Paris), Spania (Madrid), Portugal (Lisboa), Italia (Milano), Brasil (Rio de Janeiro), Japan (Tokyo), og Kina (Bejing og Hong Kong).

2.3 Tilknytinga til departementet

Eksportlova med forskrift gir reglar for eksport av fisk og fiskevarer. Lova fastset mellom anna opprettinga av EFF, dei oppgåvene utvalet skal utføre, forbod mot eksport for dei som ikkje er godkjende eksportørar og heimel for departementet til å fastsetje føresegn om betaling av både ei årleg avgift og ei avgift på eksporten. Avgifta finansierer aktiviteten til EFF.

Eksportlova slår fast at EFF skal vere underordna departementet. EFF er som følgje av dette ikkje eit eige rettssubjekt, og Fiskeri-og kystdepartementet er ansvarleg for verksemda i utvalet. Det vil til dømes vere staten v/Fiskeri- og kystdepartementet som blir ansvarleg for økonomiske forpliktingar som eventuelt ikkje kan dekkast av EFF sjølv. Fiskeri- og kystministeren har óg konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar overfor Stortinget.

Sjølv om EFF per definisjon er eit forvaltingsorgan, er EFF likevel ikkje eit forvaltingsorgan i vanleg forstand. Utvalet har rammevilkår som gjer at det på sentrale områder fell utanfor det regelverket som normalt gjeld for verksemder som er organisert som ein del av staten. Avgiftsinntektene er haldne utanfor statsbudsjettet, og følgjer ikkje dei vanlege reglane og prosedyrane for verksemder som er ein del av staten. Utvalet er såleis ikkje underlagt Stortinget sitt løyvingsreglement og staten sitt økonomiregelverk. Dette har gitt uvisse i styringsdialogen mellom departementet og EFF når det gjeld ansvar og roller.

EFF sitt aktivitetsnivå har auka kraftig sidan opprettinga 1. juli 1991. Til dømes var det den gongen fem tilsette i administrasjonen til utvalet, medan det i dag er 46. Som følgje av utviklinga av eksporten, har auka avgiftsinntekter ført til at budsjettet til utvalet er av ein helt annan storleik enn i 1991. Denne utviklinga har samtidig ført til at den manglande balansen mellom Fiskeri- og kystministeren sitt ansvar for verksemda og dei tilgjengelege styringsverktøya, er blitt meir aktualisert. Etter kvart har det ført til eit auka fokus på tilknytingsforma til departementet. Forslaget til lovendringar er grunngjeve i behovet for å bøte på det manglande samsvaret mellom ansvar og styringsverktøy.

På denne bakgrunnen gav departementet 19. juni 2001 Statskonsult i oppdrag å gjere ei evaluering av tilknytingsforma til EFF. Rapporten konkluderte med at rammene for EFF og styringspraksis ikkje var tilfredsstillande sett i samanheng med statsråden sitt ansvar. Departementet må sikrast dei nødvendige styringsverkemidla i høve til det ansvaret Fiskeri- og kystministeren vil sitje med innafor dei ulike organisatoriske løysingane. Statskonsult la til grunn at valet av ei framtidig tilknytingsform står mellom ei justering av rammevilkår og styringssystem innafor noverande tilknytingsform eller etablering av EFF som eit statleg selskap. Den enklaste løysinga ville i følgje Statskonsult vere å formalisere EFF som eit forvaltingsorgan. Då vil EFF bli underlagd Stortinget sitt løyvingsreglement og økonomiregelverket i staten. Dersom EFF organiserast som selskap, meinte Statskonsult at statsforetak vil vere det mest aktuelle alternativet.

Departementet si vurdering av tilknytingsforma til EFF har teke utgangspunkt i departementet sitt styringsbehov i høve til dei oppgåvene utvalet er sett til å ta hand om og noverande finansiering basert på avgifter med heimel i eksportlova. Næringa opplever EFF som deira eige organ for felles marknadsføring, og departementet har lagt vekt på at tilknytingsforma må sikre at næringa har avgjerande innverknad på verksemda si operative rolle, funksjon og karakter. Vidare ønskte departementet å leggje vekt på å formalisere ei avgrensing av departementet sin rett til å gje instruksar i enkeltsaker, og på behovet for å gje EFF og styret sjølvstendig resultatansvar. I dette ligg ein reduksjon i Fiskeri- og kystministeren sitt ansvar, noko som igjen gir føringar for styringsbehovet. På bakgrunn av dette såg ikkje departementet det som eit aktuelt alternativ å organisere EFF som eit forvaltingsorgan.

Ved å organisere EFF som eit selskap, vil ansvaret for forvaltinga og den daglege drifta av selskapet liggje hjå styret og dagleg leiar. Staten vil som eigar ha den overordna og meir grunnleggjande styringa, og kontrollansvaret med at verksemda er drive forsvarleg og i samsvar med dei politiske måla og rammevilkåra som gjeld for verksemda. I valet mellom ulike selskapsformer vurderte departementet aksjeselskap som det mest eigna. Dette er ei vel innarbeidd selskapsform som er kjend av dei fleste. Det vil gje EFF eit sjølvstendig resultatansvar, medan departementet tek seg av den formelle eigarstyringa. Departementet vil også fastsetje nivået på avgifta. Departementet sitt behov for styring av den løpande verksemda vurderast som lite, og organisering som aksjeselskap vil gje tilstrekkeleg høve til styring av verksemda sine generelle og ytre rammer, samtidig som organiseringa gir eit klårt skilje mellom politisk tilsyn og utøvande verksemd gjennom styre og administrasjon.

Når det gjeld andre selskapsformer, til dømes statsføretak, vil departementet vise til at ei lovendring i 2003 medførde at ordninga med at statsføretak ikkje kan gå konkurs, blei endra. Etter dette er det lite som skil statsaksjeselskap frå statsføretak. Departementet legg vekt på at næringa står for den samla finansieringa av EFF, og at næringa oppfattar EFF som deira eige. Styret er samansett av representantar frå næringa, og det same gjeld alle dei underliggjande marknadsgruppene der planane for bruk av midlane leggjast. Det at ordninga har legitimitet i næringa er etter departementet si oppfatning eit avgjerande argument for val av aksjeselskapsforma. Selskapsforma særlovselskap har óg vore vurdert. Denne forma gjer det mogleg med eit tett tilknytingsforhold til departementet. Dette var til dømes eit viktig omsyn ved opprettinga av selskapet Innovasjon Noreg. Dei same omsyna gjer seg ikkje gjeldane i høve til EFF, og departementet såg ikkje denne selskapsforma som eit like aktuelt alternativ.

2.4 EFF sine forvaltingsoppgåver

Statskonsult gjennomgjekk også EFF sine ulike roller, og meinte det var uheldig at EFF samtidig som det er eit fellesorgan for næringa også har forvaltingsoppgåver knytt til godkjenning og kontroll. Desse oppgåvene kan kome i konflikt med kvarandre, og Statskonsult foreslo derfor at EFF sine forvaltingsoppgåver bør overførast til Fiskeridirektoratet.

Departementet var einig i Statskonsult si vurdering. Samtidig ville departementet vurdere ei forenkling og modernisering av ordninga med godkjenning av eksportørar. Departementet har konkludert med at noverande ordning, der lova inneheld ei rekkje vilkår som grunnlag for godkjenning, ikkje gjer eit dekkjande bilete av den reelle situasjonen. Dette byggjer på at så godt som alle som betaler årsavgifta blir godkjende. Departementet har derfor lagt fram forslag til ei registreringsordning som vil vere ei tilnærma summarisk ordning. Dette vil betre spegle det som allereie er realitetane. Då det er til stor nytte for EFF sitt arbeid å ha tilgang til registeret over eksportørane, meiner departementet at når ordninga formelt reduserast til ei slik summarisk ordning som ikkje inneber utøving av skjøn, bør ho kunne handterast av EFF, medan dei resterande forvaltingsoppgåvene overførast til Fiskeridirektoratet.

2.5 Tilhøvet til utanrikstenesta

EFF si verksemd utanlands er samordna med utanrikstenesta og skjer innafor rammene i lov 3. mai 2002 om utenrikstjenesten, instruks om utanrikstenesta og føresegner og retningslinjer som følgjer av desse. Utsendingane frå EFF har status som «andre utsendingar». Dette skil seg frå selskapet Innovasjon Noreg, kor utsendingane har status som spesialutsendingar. Dette nødvendiggjorde endringar i lov om utenrikstjenesten. Både EFF og departementet vurderer erfaringane frå noverande ordning som gode, og det er ønskjeleg at denne ordninga held fram sjølv om EFF gjerast om til aksjeselskap. Ordninga vil mellom anna gjere at EFF i tilstrekkelig grad blir ein del av det offisielle Noreg samtidig som utsendingane framleis er tilsette i EFF. Det siste er viktig med omsyn til behovet for legitimitet i næringa. Det vil også gje EFF større fleksibilitet med omsyn til tilsetjingsvilkåra når dei framleis har arbeidsgjevaransvaret.

2.6 Tilhøvet til Innovasjon Noreg

Særlovselskapet Innovasjon Noreg er eit resultat av Regjeringa si gjennomgang av dei næringsretta verkemidlane. Dette førte til at Noregs Eksportråd, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, Statens rettleiingskontor for oppfinnarar og Noregs Turistråd blei slått saman. Det nye selskapet blei etablert med verknad frå 1. januar 2004. Medan prosessen kring det nye selskapet gjekk føre seg, blei det reist spørsmål om EFF også burde inkluderast. Regjeringa såg ikkje dette som naturleg så lenge EFF ikkje er ein del av det offentleg finansierte verkemiddelapparatet, finansiert over statsbudsjettet. Departementet meiner likevel at det på fleire områder bør leggjas vekt på eit godt samarbeid mellom departementa, EFF og Innovasjon Noreg.