1 Innledning

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Allmenngjøringsordningen er et av de mest sentrale virkemidlene vi har mot sosial dumping, særlig for å sikre lønns- og arbeidsvilkårene for arbeidstakere fra utenlandske virksomheter som er på midlertidig tjenesteoppdrag i Norge (utsendte arbeidstakere). Ordningen vil også bli viktigere for individuelle arbeidstakere når overgangsordningene oppheves, og det ikke lenger kan stilles krav til lønns- og arbeidsvilkår som vilkår for innvilgelse av arbeidstillatelse. Samtidig er flere andre tiltak som skal motvirke sosial dumping, knyttet opp mot allmenngjøringsordningen, blant annet Arbeidstilsynets tilsynskompetanse, påseplikten og innsynsrett for tillitsvalgte.

Det er imidlertid sider ved allmenngjøringsordningen som gjør at den ikke har fungert så godt som den burde, noe som blant annet har ført til at behandlingen av de siste sakene i Tariffnemnda har tatt svært lang tid. I handlingsplan 2 mot sosial dumping uttalte regjeringen at den ville vurdere både allmenngjøringslovens krav til dokumentasjon og om saksbehandlingsreglene for Tariffnemnda kunne endres, slik at saksbehandlingen kan bli enklere og gå raskere. Samtidig ble det påpekt at det kan reises spørsmål om ordningen slik den er i dag, passer like godt for bransjer som ikke har de samme ressursene, og hvor organisasjonsgraden ikke er like høy som i byggebransjen, der allmenngjøring er mest utbredt.

Nedenfor i punkt 3 foreslår departementet endringer i allmenngjøringsloven som vil gjøre allmenngjøringsordningen mer effektiv og enklere å anvende.

Allmenngjøringsforskrifter er som nevnt særlig relevante for utsendte arbeidstakere. For disse arbeidstakerne kan det være vanskelig å sikre at arbeidsgiver utbetaler det de har krav på etter en allmenngjøringsforskrift. Regjeringen uttalte i handlingsplan 2 mot sosial dumping at den ville utrede en modell for solidaransvar for oppdragsgiver etter allmenngjøringsloven. I tillegg til å sikre faktisk lønnsutbetaling, vil et solidaransvar også gi oppdragsgivere sterkere motivasjon til å velge seriøse underleverandører. På bakgrunn av denne utredningen, som ble presentert i høringsnotatet 5. desember 2008, samt innspill i høringsrunden, foreslår departementet nedenfor i punkt 4 å innføre et solidaransvar for krav om lønn og feriepenger i allmenngjøringsloven.

Erfaring har vist at risikoen for at utsendte arbeidstakere ikke får utbetalt allmenngjort lønn, er større enn for arbeidstakere ansatt i norske virksomheter. Dette bildet bekreftes også av Arbeidstilsynets seneste tilsynsrapporter, jf. punkt 1.4. Regjeringen mener at tiltak rettet mot sosial dumping er viktig, både for den enkelte berørte arbeidstaker, for seriøse bedrifter i konkurranse med useriøse, og for å sikre videreføring av den norske arbeidslivsmodellen.

Solidaransvar vil derfor være særlig viktig for arbeidstakere som er utsendt fra en utenlandsk virksomhet. Regjeringen mener at solidaransvar vil kunne være et godt virkemiddel for å skape ryddigere forhold innenfor aktuelle bransjer, ved å virke som en sterk motivasjon for oppdragsgivere til å velge underentreprenører som driver seriøst og etterlever norsk lov. Et solidaransvar vil på denne bakgrunn også kunne bidra til en mer rettferdig konkurransesituasjon for oppdragstakere. Dette gjelder ikke minst for de mange små virksomhetene. Det er også et viktig moment at oppdragsgiver med dagens system indirekte kan tjene på at lønnsplikten misligholdes ved at prisen på tjenesten blir lavere. Fristelsen til å inngå kontrakt med useriøse virksomheter øker dersom risikoen for å bli stilt til ansvar er liten.

Effektivisering av allmenngjøringsordningen

Ifølge allmenngjøringsloven § 1-1 er lovens formål:

«å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har. Dette for å hindre at arbeidstakere utfører arbeid på vilkår som samlet sett er påviselig dårligere enn hva som er fastsatt i gjeldende landsomfattende tariffavtaler for vedkommende fag eller bransje, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.»

Bestemmelsen er i praksis tolket slik at det er et vilkår for at nemnda skal kunne treffe vedtak om allmenngjøring, at det er dokumentert at utenlandske arbeidstakere har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn sammenliknbare norske arbeidstakere.

Departementet foreslår at lovens formål inntas i en egen bestemmelse. Dagens ordning med formålet og kravet om dokumentasjon («påviselig dårligere») i en og samme bestemmelse, gjør det vanskelig å skille ut hva som egentlig kreves for at det skal kunne fattes vedtak om allmenngjøring. Av informasjonshensyn foreslår departementet at også den delen av formålet som bare er uttrykt i forarbeidene, om at loven i tillegg skal hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet, tas inn i den nye formålsbestemmelsen.

Departementet foreslår videre at dokumentasjonskravet, slik Tariffnemnda har presisert det gjennom sin praksis, tas inn i en egen bestemmelse der vilkårene for å fatte vedtak om allmenngjøring tydeliggjøres.

Ifølge nemndas praksis stilles det mindre strenge krav til dokumentasjon for å ta en begjæring om allmenngjøring til behandling, enn det som gjelder for at Tariffnemnda faktisk skal kunne fatte vedtak, uten at dette fremgår tydelig av loven. Departementet foreslår at det gis en egen bestemmelse om vilkårene for å ta en sak til behandling, der organisasjonen som begjærer allmenngjøring må legge frem dokumentasjon som gir grunn til å tro at lovens vilkår for allmenngjøring er oppfylt. Dette vil utløse en plikt for Tariffnemnda til å vurdere om det er grunnlag for allmenngjøring, og eventuelt innhente ytterligere dokumentasjon.

En allmenngjøringsforskrift opphører å gjelde sammen med den underliggende tariffavtalen. Departementet foreslår at Tariffnemnda ved flertallsavgjørelse skal kunne beslutte videreføring av et allmenngjøringsvedtak for en ny periode, uten at det stilles ytterligere krav til dokumentasjon.

Departementet foreslår også at det skal gis klarere rammer for Tariffnemndas skjønn med hensyn til hva som skal allmenngjøres. I utgangspunktet er det tariffavtalens mest sentrale bestemmelser som gjelder individuelle lønns- og arbeidsvilkår, som allmenngjøres. I tråd med Tariffnemndas begrunnelse i forbindelse med forskriften om allmenngjøring på skips- og offshoreverftene, foreslås det å innta en bestemmelse i loven om at tariffavtalebestemmelser om forhold som også er regulert i lov, kan allmenngjøres dersom det foreligger særskilte grunner.

Dokumentasjonen som legges frem for Tariffnemnda i forbindelse med en sak om allmenngjøring, vil i stor grad inneholde personlige og konkurransesensitive opplysninger som nemnda plikter å unnta fra offentlighet. Tariffnemnda er avhengig av partenes tillit dersom ordningen skal fungere, og i forbindelse med innsynsbegjæringer må nemnda bruke betydelige ressurser på å vurdere hvilke opplysninger som skal unntas fra innsyn. Dette forsinker saksbehandlingen. Et forslag om et generelt unntak fra offentleglova for disse dokumentene ble presentert i høringsnotatet. På bakgrunn av innspill i høringsrunden og egne vurderinger vil departementet ikke fremme forslag om unntak fra offentleglova i allmenngjøringsloven. Departementet vil imidlertid vurdere å innta et eventuelt unntak fra offentlighet for Tariffnemnda i forskrift til offentleglova.

Forslag om å innføre solidaransvar for oppdragsgiver etter allmenngjøringsloven

Departementet foreslår å innføre solidaransvar for oppdragsgiver etter allmenngjøringsloven. Reguleringen er basert på den tyske ordningen for solidaransvar som gjelder etter regelverket om utsendte arbeidstakere i Tyskland.

Etter gjeldende rett er det arbeidsgiver som har ansvaret for å utbetale lønn til sine arbeidstakere. Ifølge forslaget vil et solidaransvar innebære at også den som setter ut et oppdrag (oppdragsgiver), skal være ansvarlig for de forpliktelsene oppdragstakere nedover i en kontraktkjede har til å betale lønn etter allmenngjøringsforskrifter.

I likhet med den tyske reguleringen, foreslås det at ansvaret skal utformes som et kausjonsansvar der kausjonisten har frasagt seg retten til å kreve at kreditor (arbeidstaker) først må gå til tvangsinndrivelse hos hoveddebitor (arbeidsgiver) før han kan gå på kausjonisten, såkalt selvskyldnerkausjon. Det betyr at solidaransvaret skal inntre så snart arbeidstakers lønn er misligholdt, og at arbeidstaker da kan rette krav mot en valgfri oppdragsgiver oppover i kontraktkjeden. Ansvaret skal være objektivt og gjelde uten hensyn til skyld.

Departementet foreslår at ansvaret bare skal gjelde for leverandører og underleverandører som driver næringsvirksomhet, og ikke for den som bestiller selve produktet eller resultatet, som for eksempel et bygg eller et skip. Departementet foreslår imidlertid å innføre en forskriftshjemmel hvoretter bestiller kan omfattes av solidaransvaret dersom særlige hensyn tilsier det.

Ifølge forslaget skal ansvaret omfatte forfalt brutto lønn og overtidsbetaling etter allmenngjøringsforskrifter, samt opptjente feriepenger etter ferieloven.

Departementet mener at det bør kreves en viss aktivitetsplikt fra arbeidstaker som ikke har fått utbetalt lønn ved forfallsdato og som ønsker å gjøre solidaransvaret gjeldende. Departementet foreslår at arbeidstaker skriftlig må fremme sitt krav overfor oppdragsgiver innen en frist på tre måneder etter lønnens forfallsdato. Det er bare lønnskrav som er fremmet innenfor fristen som vil kunne gjøres gjeldende overfor en solidaransvarlig. Det foreslås at solidaransvarlig skal få en frist på tre uker til å utbetale lønnskravet til arbeidstaker.

I tråd med alminnelige pengekravsrett ved kausjon, må oppdragsgiver kunne kreve regress av arbeidstakerens arbeidsgiver. Oppdragsgiver må i tillegg kunne kreve regress av de øvrige ansvarlige oppdragsgiverne i kontraktkjeden dersom arbeidsgiver ikke innfrir regresskravet. Det presiseres i proposisjonsteksten at oppdragsgiverne uansett bør sikre seg adgang til regress i kontraktene, og at ansvarsfordelingen bør reguleres uttrykkelig.

Departementet foreslår i tillegg en bestemmelse om misbruk. Ifølge forslaget skal solidaransvarlig kunne nekte å dekke arbeidstakers krav dersom arbeidstaker visste at forutsetningen for arbeidsoppdraget var at lønn i henhold til allmenngjøringsforskrifter mv. helt eller delvis skal dekkes av en solidaransvarlig. Bestemmelsen er bare ment å gjelde for de helt åpenbare misbrukestilfellene.

Solidaransvaret foreslås avgrenset mot tilfeller hvor det er åpnet konkurs hos arbeidsgiver, der arbeidstaker kan rette krav mot statens lønnsgarantiordning. Imidlertid vil oppdragsgiver som innfrir et krav på grunnlag av solidaransvaret kunne søke regress i lønnsgarantiordningen dersom hoveddebitor, dvs. arbeidsgiver, går konkurs.

Departementet foreslår at solidaransvar for oppdragsgiver skal reguleres i en ny bestemmelse i allmenngjøringsloven. Det foreslås dessuten å innta en forskriftshjemmel som åpner for at departementet kan gi nærmere regler om utformingen av ansvaret dersom det blir behov for dette.

Når det gjelder spørsmål om forfallstidspunkt for opptjente feriepenger, foreslår departementet at dette reguleres i ferieloven.

1.2 Bakgrunn

Etter EØS-utvidelsen 1. mai 2004 har det vært en sterk økning i arbeidsinnvandringen til Norge. Det er bred enighet blant arbeidslivets parter og myndighetene om at veksten har bidratt positivt til norsk økonomi.

Regjeringen ønsker å legge til rette for fortsatt arbeidsinnvandring. Dette ble understreket i St.meld. nr. 18 (2007-2008) Arbeidsinnvandring, hvor regjeringen fremhever at det skal legges til rette for at arbeidsgivere og arbeidstakere kan benytte mulighetene norsk medlemskap i det felles arbeidsmarkedet innen EØS gir.

Samtidig er regjeringen opptatt av at alle arbeidstakere i Norge skal ha gode og trygge arbeidsplasser og skikkelige lønns- og arbeidsvilkår. Dette er særlig viktig for den enkelte arbeidstaker, men kan dessuten være avgjørende for at Norge også fremover skal være et attraktivt arbeidsmarked for arbeidsinnvandrere. Målet er at vi ved en aktiv innsats skal unngå sosial dumping i Norge, uten å legge unødvendige hindringer i veien for arbeidsinnvandrerne eller for norsk næringsliv som har behov for arbeidskraft.

Etter regjeringens syn er det sosial dumping både når utenlandske arbeidstakere utsettes for brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener eller som ikke er i tråd med gjeldende allmenngjøringsforskrifter.

Regjeringen la frem den første handlingsplanen mot sosial dumping i Revidert nasjonalbudsjett 2006 (St.meld. nr. 2 (2005-2006) kapittel 3.6). Planen inneholdt en rekke tiltak, der formålet var å bidra til å hindre at sosial dumping brer om seg og blir et vedvarende problem i norsk arbeidsliv.

Den første handlingsplanen har vært sentral i arbeidet mot sosial dumping, og tiltakene i planen er i hovedsak iverksatt. Særlig har styrkingen av Arbeidstilsynet vært av stor betydning, og etaten har fått en viktig rolle i dette arbeidet.

I statsbudsjettet for 2009 (St.prp. nr. 1 (2008-2009) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet side 116-120) la regjeringen frem en handlingsplan 2 mot sosial dumping. Viktige tiltak i denne planen er effektivisering av allmenngjøringsordningen og å utrede en modell for solidaransvar etter allmenngjøringsloven, se nærmere nedenfor under punkt 3.1 og 4.1.

1.3 Omfang av arbeidsinnvandring fra de nye EØS-landene

Utenlandske arbeidstakere kan komme hit som individuelle arbeidsinnvandrere som ansettes i norske virksomheter på vanlig måte, eller som ledd i tjenesteyting, dvs. som utsendte arbeidstakere på midlertidig tjenesteoppdrag (herunder utleide arbeidstakere fra utenlandsk virksomhet).

Nedenfor omtales omfanget av arbeidsinnvandringen, i hovedsak basert på antallet arbeidstillatelser for individuelle arbeidsinnvandrere. Det foreligger fortsatt ikke en fullstendig oversikt over det samlede antallet arbeidsinnvandrere som kommer til Norge. Dette skyldes særlig at det er vanskelig å holde oversikt over dem som kommer i forbindelse med tjenesteyting, dvs. de utsendte arbeidstakerne, og at det er et fritt arbeidsmarked i Norden. Tidligere har blant annet Fafo anslått at antallet arbeidsinnvandrere uten arbeidstillatelse nesten tilsvarer antallet med arbeidstillatelse. Det er usikkert om denne situasjonen har vedvart, særlig sett i lys av dagens vanskelige økonomiske situasjon.

Etter EØS-utvidelsen 2004 har arbeidsinnvandringen til Norge vært høy. Per 1. april 2009 er det registrert 98 100 arbeidstillatelser. Av disse er 63 prosent gitt til arbeidstakere fra nye EØS-land. Til sammenlikning var det 86 900 på samme tid ett år tidligere, mens antallet på samme tid i 2004 var godt under 20 000.

I de tre første månedene i år ble det gitt 13 200 arbeidstillatelser til borgere fra de nye EØS-landene. Dette er en reduksjon på 16 prosent fra samme periode i fjor. Selv om det frem til nylig har vært en økning i beholdningen av gyldige arbeidstillatelser, viser tallene fra de tre siste månedene antydninger til en endring ved at antallet nye tillatelser har gått ned med hele 39 prosent, mens antall fornyelser har økt med 6 prosent. Det siste skyldes en økning i antall arbeidstillatelser som utløper og som krever fornyelser.

De aller fleste arbeidsinnvandrerne i Norge kommer fra EØS-/EFTA-området, ikke minst fra de andre nordiske landene som ikke trenger arbeidstillatelse for å arbeide i Norge. Av alle arbeidstillatelser gis om lag 80 prosent til personer fra EØS-/EFTA-området. Av disse igjen gis om lag 3/4 til personer fra de land som ble medlemmer i 2004 (EU 8). Polen er det klart største enkeltlandet. Av dem som hadde en gyldig arbeidstillatelse per februar 2009 var nær halvparten polske borgere.

Kilde: UDI

Informasjon fra UDI viser hvilke bransjer de utstedte tillatelsene gjelder for. Bygg og anlegg er den største bransjen. Dernest kommer bransjen utleie og formidling av arbeidskraft, der også en stor andel leies ut til bygg og anlegg. Også industrien rekrutterer en stor andel av arbeidsinnvandrerne.

Kilde: UDI

Det er bransjemessige forskjeller mellom tillatelser gitt til borgere av «gamle» og «nye» EØS-land. Mens personer fra «gamle» EØS-land er overrepresentert i petroleumssektoren, i undervisning og i annen tjenesteyting, er personer fra «nye» EØS-land overrepresentert i bygg og anlegg, bemanningsbransjen og i industri.

Et annet tall som sier noe om utviklingen i arbeidsinnvandringen, er antallet lønnstakere på korttidsopphold i Norge. Med korttidsopphold menes opphold under seks måneder, slik at personen ikke blir registrert som bosatt i folkeregisteret. Ifølge SSB var det 64 297 per 4. kvartal 2007, en økning på 16,2 prosent (8 954 personer) fra 4. kvartal 2006. Personer fra de nye EØS-landene står for den største veksten. Det var 23 405 lønnstakere fra de nye EØS-landene som var på korttidsopphold i Norge i 4. kvartal 2007, noe som er 4 536 flere enn i 2006. Siden 2004 er økningen på 18 830 personer.

I tillegg kommer 12 458 nye sysselsatte fra 2006 til 2007 som var registrert bosatte fra disse landene. I 4. kvartal 2007 var det 30 592 sysselsatte fra de nye EØS-landene som var registrert bosatt i Norge. Dersom sysselsatte registrert bosatt i landet og lønnstakere på korttidsopphold telles, var det 53 997 personer fra de nye EØS-landene i arbeid i Norge i 4. kvartal 2007. Sentralskattekontoret for utenlandssaker har tidligere uttrykt at det er en betydelig underrapportering, slik at det er rimelig å anta at de reelle tallene er høyere enn det som er beskrevet her.

Svekket arbeidsmarked

Det er stor usikkerhet med hensyn til antallet arbeidsinnvandrere framover, knyttet til problemene i verdensøkonomien som følge av finanskrisen. Det er grunn til å tro at det gode arbeidsmarkedet med høy etterspørsel etter arbeidskraft og gode fortjenestemuligheter har hatt avgjørende betydning for den store arbeidsinnvandringen vi har sett fra de nye EØS-landene i øst. Når konjunkturene i Norge nå har snudd, og etterspørselen etter arbeidskraft reduseres, trekker det i retning av at også arbeidskraftstrømmene fra disse landene bremser opp. En slik hypotese er i tråd med nye tall fra UDI som viser at utstedelsen av nye arbeidstillatelser til personer fra nye EØS-land er redusert med 49 prosent fra februar 2008 til februar 2009. Men det er ikke bare etterspørselen etter arbeidskraft som har betydning for arbeidsinnvandringen fra disse landene. Andre forhold som forskjeller i lønnsnivået og offentlige velferdsordninger har trolig også betydning. Videre har vi ennå begrenset erfaring med i hvilken grad arbeidsinnvandrere fra nye EØS-land returnerer. Mange personer fra nye EØS-land har opparbeidet seg rettigheter til dagpenger og vil således ha god inntektssikring i Norge. Problemene i verdensøkonomien rammer også de landene som har arbeidsutvandring, antakelig i enda større grad enn Norge.

1.4 Arbeidstilsynets erfaringer

Arbeidstilsynet er i de senere år styrket både når det gjelder ressurser og kompetanse, og innsatsen for å sikre at arbeidsinnvandrere fra de nye EØS-landene har lovlig arbeidsmiljø, lønns- og arbeidsvilkår har økt kraftig.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet får jevnlig rapporter fra Arbeidstilsynet der etaten beskriver sine erfaringer knyttet til omfanget av sosial dumping. Nedenfor følger et sammendrag av Arbeidstilsynets rapport på området for 2008.

Tilsynsmengde

Tall for 2008 fra Arbeidstilsynet viser at det ble gjennomført 2057 tilsyn knyttet til arbeidsinnvandring og arbeidet mot sosial dumping. De fleste (ca. 1500) er gjennomført i byggebransjen, deretter følger landbruket (259), mens det i industrien er gjennomført 63 tilsyn.

Reaksjonsbruk

I 2008 ble det gitt reaksjoner i 74 prosent av tilsynet mot sosial dumping. Dette er en klar økning fra tidligere år. Ifølge Arbeidstilsynet har andelen tilsyn som har medført reaksjon økt i samtlige bransjer. En stor andel av disse påleggene er krav om utlevering av dokumentasjon på lønn, arbeidstid og andre arbeidsvilkår. Det gis flere pålegg hjemlet i allmenngjørings- og utlendingsloven enn tidligere år, og flere pålegg per tilsyn. Dette er både pålegg om utlevering av dokumentasjon av lønns- og arbeidsvilkår, og pålegg om å rette opp lønns- og arbeidsvilkår i tråd med allmenngjøringsforskrift og gitte arbeidstillatelser etter utlendingsloven.

Arbeidstilsynet peker i sin rapport for 2008 på at den økte bruken av reaksjoner har sammenheng med flere forhold. I løpet av 2008 har etaten mottatt en rekke tips og henvendelser om sosial dumping, blant annet fra arbeidsinnvandrere på Servicesenteret og via den polske svartjenesten. I tillegg kommer mange tips fra regionale verneombud, organisasjoner, arbeidsgivere, pressen og allmennheten generelt. Dette betyr at tilsynet i større grad kan målrettes mot arbeidsplasser hvor sannsynligheten for å avdekke sosial dumping er stor.

Av 4013 reaksjoner som ble gitt i 2008, ble 3102 gitt i byggebransjen. I tilsyn rettet mot byggebransjen er det gitt pålegg i nesten 8 av 10 tilsyn. Sammenliknet med tallet for 2007 på 2 418 reaksjoner, antyder resultatet en økning i reaksjonsbruken mot byggebransjen.

Det er gjennomført 80 stansinger som følge av manglende utlevering av dokumentasjon av lønns- og arbeidsvilkår i 2008. Dette er flere enn i 2007, som viste 46 slike stansinger. De fleste virksomheter utleverer dokumentasjonen som Arbeidstilsynet ber om.

Arbeidstilsynet anmeldte 48 virksomheter i 2008. Til sammenlikning ble det i 2007 foretatt 25 anmeldelser. Dette er en ønsket utvikling med bruk av anmeldelser ved alvorlige brudd på arbeidsmiljøloven, allmenngjøringsloven og utlendingsloven.

I 2008 er det gjennomført 112 stansinger begrunnet i akutt fare for liv og helse på byggeplassene. Totalt bruker Arbeidstilsynet stansing i 12 prosent av tilsynene på byggeplasser med arbeidsinnvandrere. Andelen er på omtrent samme nivå som i 2007. Arbeidstilsynet har foretatt noen gjennomskjæringer, dvs. overprøving av organisering som selvstendige næringsdrivende, der tilsynet mener arbeidet reelt framstår som et ansettelsesforhold.

De nye bestemmelsene om påseplikt for oppdragsgivere og innsynsrett for tillitsvalgte trådte i kraft 14. mars 2008. Foreløpig har Arbeidstilsynet brukt den nye bestemmelsen om påseplikt i et fåtall saker. Bestemmelsen vil bli hyppigere brukt i tiden fremover. Arbeidstilsynet melder at det er behov for informasjon ut til virksomhetene om påseplikten og hva som skal til for å oppfylle plikten. I samarbeid med partene i bransjen er Arbeidstilsynet i gang med å lage en veileder. Arbeidstilsynet har foreløpig kun mottatt et fåtall henvendelser knyttet til innsynsrett for tillitsvalgte.

Hva sier Arbeidstilsynets erfaringer om omfanget av sosial dumping?

Arbeidstilsynet legger til grunn at den økte reaksjonsbruken betyr at Arbeidstilsynet er blitt bedre til å prioritere tilsynsinnsatsen, til å avdekke ulovligheter, og at det arbeides på en mer enhetlig måte enn tidligere. Arbeidstilsynets erfaringer fra tilsynet er at det fortsatt forekommer sosial dumping i en rekke bransjer. Blant annet tyder omfanget av tips og henvendelser på dette. Arbeidstilsynet mener imidlertid, med grunnlag i inspektørenes erfaringer fra tilsynsukene i 2007 og 2008, at forholdene i byggebransjen ser ut til å ha blitt bedre. Flere virksomheter enn før etterlever regelverket. Ifølge Arbeidstilsynets inspektører er det færre av de svært grove tilfellene av sosial dumping enn tidligere. Arbeidstilsynet peker også på at de nå oftere finner at lønnsnivå ligger nærmere minstelønn i allmenngjøringsvedtaket, selv der det foreligger brudd på norsk lov. Risikoen for sosial dumping er ifølge Arbeidstilsynet nå størst i den mindre og uorganiserte delen av bransjen, i hyttebygging/utviklingsprosjekter i fjellområder og innenfor rehabilitering. Risikoen er fortsatt relativt stor knyttet til innleie og utleie, og til utsendte arbeidstakere.

1.5 Generelle hensyn og avveininger

Flere grunnleggende hensyn taler for å ta i bruk sterke virkemidler i kampen mot sosial dumping, først og fremst hensynet til vern av utenlandske arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår. Sosial dumping er i tillegg uheldig for andre arbeidstakere og virksomheter i Norge. Det kan blant annet føre til en urettferdig konkurransesituasjon med urimelig press på opparbeidete rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsatte yrker og bransjer, og til at seriøse bedrifter kan tape oppdrag og kunder til useriøse aktører. På grunnlag av blant annet Arbeidstilsynets funn og vurderinger, mener Regjeringen at dersom vi ikke får bedre kontroll med situasjonen, kan en negativ utvikling på sikt bidra til å undergrave den norske arbeidslivsmodellen med et regulert arbeidsmarked, høy organisasjonsgrad og et velfungerende trepartssamarbeid.

Samtidig må det også på dette området være forholdsmessighet mellom mål og middel. I den forbindelse er det sett hen til at det allerede er iverksatt en rekke tiltak som har bidratt til å effektivisere allmenngjøringsordningen og sikre bedrede forhold. Etter en samlet vurdering har Regjeringen likevel kommet til at de nye tiltakene som foreslås er nødvendige og forholdsmessige.

Det er dessuten viktig å ta høyde for faren for omgåelser. Dersom reguleringer knyttet til allmenngjøringsordningen blir for inngripende eller byråkratiske, kan dette føre til en utilsiktet vridning fra ordinære arbeidstaker- og arbeidsgiverrelasjoner og over på andre tilknytningsformer som for eksempel selvstendige oppdragstakere/enkeltpersonsforetak. Enkeltpersonsforetak er ikke omfattet av allmenngjøringsforskrifter eller andre bestemmelser som regulerer lønn. I en situasjon med mange små entreprenører, vil det kunne være økt risiko for useriøsitet og mer sosial dumping. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at det er de reelle forhold som skal legges til grunn, dvs. at den som er registrert som enkeltpersonsforetak også må være reelt selvstendig næringsdrivende. Hvis dette ikke er tilfelle, vil regelverket komme til anvendelse som for ordinære arbeidstakere. Arbeidstilsynet har i sitt tilsynsarbeid særskilt fokus på slike omgåelsesforsøk, og legger til grunn de reelle forhold i vurderingen av om lovgivningen skal komme til anvendelse eller ikke.

1.6 Om høringsbrevet og høringsrunden

Høringsbrevet ble sendt til følgende adressater:

Barne- og likestillingsdepartementet

Finansdepartementet

Fiskeri- og kystdepartementet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og politidepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Kunnskapsdepartementet

Kultur- og kirkedepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Miljøverndepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Arbeidsforskningsinstituttet AS

Arbeidsretten

Arbeidstilsynet

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Petroleumstilsynet

Regjeringsadvokaten

Riksmeklingsmannen

Sjøfartsdirektoratet

Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Akademikerne

Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

Arbeidernes opplysningsforbund i Norge (AOF Norge)

Arbeidersamvirkenes Landsforening

Arbeidsgiverforeningen Spekter (Spekter)

Bedriftsforbundet

Den Norske Advokatforening

Finansnæringens Arbeidsgiverforening

Finansnæringens Hovedorganisasjon

HSH

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen i Bergen

KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

KS

Landbrukets Arbeidsgiverforening (LA)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Lederne

Maskinentreprenørenes Forbund (MEF)

NITO - Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

Norges Bondelag

Norges Rederiforbund

Norsk Landbrukssamvirke

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon

Professor Henning Jakhelln, Universitetet i Oslo, Institutt for offentlig rett

Professor Stein Evju, Universitetet i Oslo, Institutt for privatrett

SAMFO - Arbeidsgiverforening for samvirkeforetak

Transportbrukernes Fellesorganisasjon

Unio

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

I tillegg ble høringsbrevet publisert på regjeringen.no.

Følgende har avgitt høringsuttalelser:

Justis- og politidepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeidstilsynet

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

Petroleumstilsynet

Akademikerne

Arbeidernes opplysningsforbund i Norge

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bedriftsforbundet

Byggenæringens Landsforening (BNL)

HSH

JURK

Landbrukets Arbeidsgiverforening

Landsorganisasjonen i Norge

Maskinentreprenørenes Forbund

NITO

Norges Bondelag

Norges Rederiforbund

Næringslivets hovedorganisasjon

OBOS

Oslo Bygningsarbeiderforening

Professor Stein Evju, Universitetet i Oslo, Institutt for privatrett

SAMFO - Arbeidsgiverforening for samvirkeforetak

Unio

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Høringsuttalelsene presenteres og drøftes nærmere under de enkelte punktene nedenfor.