4 Innlemmelse av Luganokonvensjonen 2007 i norsk rett
4.1 Lovforslaget
4.1.1 Forslaget i høringsnotatet
I dag er Luganokonvensjonen 1988 gjennomført i norsk rett ved Luganoloven. I Justisdepartementets høringsbrev 14. mars 2008 ble det foreslått to alternative forslag til nødvendige lovendringer i forbindelse med den eventuelle gjennomføringen av Luganokonvensjonen 2007 i norsk rett:
«Det ene alternativet går ut på å foreslå en ny Luganolov til avløsning av lov 8. januar 1993 nr. 21 om gjennomføring i norsk rett av Luganokonvensjonen om domsmyndighet og fullbyrding av dommer i sivile og kommersielle saker. Det andre alternativet går ut på å foreta de nødvendige endringene i tvisteloven.»
Om gjennomføringen i norsk rett og de to lovforslagene het det følgende i høringsnotatet:
«Luganokonvensjonen av 1988 er gjennomført i norsk rett ved lov, jf. lov 8. januar 1993 nr. 21. Selv om tvisteloven (§ 19-16) og tvangsfullbyrdelsesloven (§ 4-1 annet ledd bokstav f) vil gjøre at utenlandske dommer blir anerkjent og kan fullbyrdes i Norge i samsvar med Luganokonvensjonen 2007 når den er ratifisert av Norge, tilsier konvensjonens regler om verneting at den blir gjennomført ved lov. Departementet anser det derfor klart at også Luganokonvensjonen 2007 må gjennomføres ved lov, og at de beste grunner taler for at det skjer ved en inkorporasjon slik det ble gjort for Luganokonvensjonen 1988 i Luganoloven 1993.
Gjennomføringen ved lov kan skje i en egen lov, slik det ble gjort ved Luganoloven 1993, eller ved endring av tvisteloven (og om ønskelig også tvangsfullbyrdelsesloven). Prinsipielt mener departementet det er lite ønskelig med en særlov som bare vil omfatte én operativ paragraf. Det kan også være uheldig at prosessuelle spørsmål av så stor praktisk betydning blir regulert utenfor de alminnelige prosesslovene (tvisteloven og tvangsfullbyrdelsesloven). På den annen side kan det reises spørsmål om gjennomføringen av Luganokonvensjonen av rettspedagogiske grunner bør komme til uttrykk både i tilknytning til reglene om verneting og rettskraft i tvisteloven, og eventuelt også i tvangsfullbyrdelsesloven.»
4.1.2 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene som uttalte seg om gjennomføringen av Luganokonvensjonen 2007 i norsk rett, gav sin tilslutning til forslaget om å foreta de nødvendige endringene i tvisteloven. Det var: Nærings- og handelsdepartementet, Agder lagmannsrett, Trondheim tingrett, Regjeringsadvokaten, Forbrukerombudet, Patentstyret, Den norske Dommerforening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Nordisk Skibsrederforening, Norges Rederiforbund, Næringslivets Hovedorganisasjon og Sjøassurandørernes Centralforening. Nærings- og handelsdepartementet uttalte:
«Justisdepartementet ber om høringsinstansenes syn på valg av måte for gjennomføring av Luganokonvensjonen 2007 i norsk rett. Konvensjonen inneholder praktisk viktige bestemmelser om domsmyndighet og om anerkjennelse og fullbyrdelse av dommer i sivile og kommersielle saker. Slike bestemmelser bør gjøres lett tilgjengelig for næringslivet og andre. Etter vår vurdering oppnås dette best ved at konvensjonen gjennomføres i samme lov som de fleste øvrige alminnelige prosessregler. Dette tilsier etter vår oppfatning at konvensjonen inkorporeres ved bestemmelser i tvisteloven fremfor ved en egen lov.»
Den norske Dommerforening har følgende bemerkning til selve gjennomføringen:
«Ved inkorporasjon av Luganokonvensjonen i tvisteloven bør hovedbestemmelsen om inkorporering komme som egen § 4-8, slik departementet har foreslått. Siden tvisteloven har overskrift til hver paragraf, bør også den nye § 4-8 få en overskrift - for eksempel 'Luganokonvensjonen'. Etter vår oppfatning bør det i bestemmelsen sies uttrykkelig at Luganokonvensjonen innenfor sitt område går foran annen norsk lovgivning. Dette kan gjøres ved at det i den foreslåtte § 4-8 blir tilføyd et nytt andre punktum:
'Innenfor sitt område går konvensjonen foran annen norsk lovgivning.'
Siden hovedbestemmelsen om inkorporasjon er § 4-8, kan § 19-16 første ledd andre punktum utformes som en henvisningsbestemmelse - for eksempel slik:
'For avgjørelser som omfattes av Luganokonvensjonen, gjelder reglene i denne, jf. § 4-8.'
Det kan etter vår oppfatning ikke være nødvendig å si to ganger at konvensjonen gjelder som lov. Det må holde når det er sagt i § 4-8.»
Forbrukerombudet mener at uansett hvilket gjennomføringsalternativ som velges, så bør konvensjonsteksten gjøres lett tilgjengelig for forbrukerne.
Oslo Byfogdembete og Den Norske Advokatforening mente derimot at man burde videreføre ordningen med en egen Luganolov. Advokatforeningen skriver:
«Advokatforeningen mener at det ikke er noen avgjørende innsigelse at de temaer Luganokonvensjonen 2007 behandler, reguleres utenfor de alminnelige prosesslover. Det er den ordning man har hatt i 15 år, og det er den ordning de praktiserende jurister er kjent med. I den grad det skulle være ulemper ved gjennomføringsmåten, kan dette enkelt avhjelpes ved notebruk, slik som dette er løst i dag i forhold til Luganokonvensjonen 1988.
Ordningen med en egen lov er også kjent fra andre områder hvor konvensjoner har blitt inkorporert som norsk lov, jfr. eksempelvis menneskerettighetsloven og EØS-loven. [...]
Advokatforeningen forutsetter at dagens ordning med at konvensjonsteksten tas inn i forlengelsen av lovteksten opprettholdes.»
Den norske Dommerforening, Trondheim tingrett og Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at de ikke ser behovet for en inkorporasjonsbestemmelse i tvangsfullbyrdelsesloven. Den norske Dommerforening legger til at det må være tilstrekkelig med det generelle folkerettsforbeholdet i tvangsfullbyrdelsesloven § 1-4.
4.1.3 Departementets vurdering
I tråd med de fleste høringsuttalelsene om dette spørsmålet, foreslår departementet at Luganokonvensjonen 2007 gjennomføres i norsk rett ved endringer i tvisteloven. For å gjøre Luganokonvensjonen 2007 lettere tilgjengelig for brukerne, tas det sikte på at konvensjonsteksten blir tatt inn i forlengelsen av tvisteloven.
I ny § 4-8 foreslås inntatt den nødvendige henvisningen til vernetingsbestemmelsene i Luganokonvensjonen 2007. Departementet slutter seg til forslaget om at bestemmelsen tilføyes en overskrift, men mener denne bør være «Luganokonvensjonen 2007» for å klargjøre at dette ikke gjelder Luganokonvensjonen 1988.
For å lette brukernes oversikt over gjeldende regelverk foreslås dessuten å innarbeide en henvisning til Luganokonvensjonen 2007 i tvisteloven § 19-16 om rettskraft for utenlandske avgjørelser.
Det er riktig at Luganokonvensjonen 2007 går foran norsk lov, men departementet velger likevel å beholde den innarbeidede ordlyden om at konvensjonen «gjelder som lov», jf. tvisteloven ny § 4-8 første punktum og § 19-16 første ledd nytt annet punktum. Etter departementets vurdering kan det også lette leservennligheten å gjenta dette i tvisteloven § 19-16 fremfor å henvise til § 4-8.
To høringsinstanser har uttalt seg i favør av dagens ordning med en liten særlov. Departementet er enig i at en videreføring av gjeldende løsning er fordelaktig for dem som kjenner til dagens løsning. For nye brukere er imidlertid ikke tilgjengeligheten like opplagt. En løsning hvor man samler eksisterende bestemmelser på et livsområde er generelt ansett som den løsningen som best ivaretar oversiktligheten. Nå er det riktignok slik at meget omfattende lover også kan bli uoversiktlige. Tvisteloven er imidlertid allerede meget omfattende, men samtidig bygget opp på en slik måte at tilgjengeligheten så langt som mulig ivaretas. Dette endrer seg ikke ved de beskjedne lovendringene som foreslås som følge av Luganokonvensjonen 2007.
Departementet foreslår ingen inkorporasjonsbestemmelse i tvangsfullbyrdelsesloven. Det er ingen slik bestemmelse i tvangsfullbyrdelsesloven i dag, og heller ikke i Luganoloven. Departementet mener at tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 annet ledd bokstav f om at avgjørelser som etter lov eller folkerettslig overenskomst vil være bindende og kunne fullbyrdes i Norge, er fullt ut dekkende for de forpliktelser som følger av Luganokonvensjonen 2007.
Luganoloven § 1 annet ledd som foreskriver at Norge skal anerkjenne og fullbyrde dommer avsagt i andre stater selv om vedkommende stat har forbeholdt seg retten til ikke å anerkjenne og fullbyrde slike dommer truffet i Norge, foreslås ikke videreført. Dette vises til følgende begrunnelse i høringsnotatet:
«[Luganoloven § 1 annet ledd] gjelder kontraktsvernetinget i artikkel 5 (1) og vernetinget for midlertidige leiekontrakter i artikkel 16 (1)b i Luganokonvensjonen 1988, nå i all hovedsak videreført i artikkel 5 nr. 1 og artikkel 22 nr. 1 annet ledd i Luganokonvensjonen 2007. Hjemmelen for disse forbeholdene følger av artikkel I, Ia og Ib i protokoll nr. 1 til Luganokonvensjonen 1988. Men disse hjemlene er ikke videreført i Luganokonvensjonen 2007. Således bør heller ikke § 1 annet ledd i Luganoloven videreføres i den nye Luganoloven jf. lovforslag A, eller i ny § 4-8 i tvisteloven, jf. lovforslag B.»
4.2 Særlig om vedleggenes rettslige stilling
Innholdsmessig viderefører Luganokonvensjonen 2007 hovedprinsippene fra Luganokonvensjonen 1988. Det er likevel enkelte endringer - innholdsmessig, strukturelt og organisatorisk.
Luganokonvensjonen 2007 består av en konvensjonstekst, tre protokoller og ni vedlegg. Både protokollene og vedleggene utgjør en integrert del av konvensjonen, jf. artikkel 75. Vedleggene inneholder en rekke referanser til nasjonal rettspleie, standarddokumenter m.m. og kan endres på en enklere måte enn konvensjonsteksten, jf. konvensjonen artikkel 77. Dette betyr en traktatteknisk forbedring i forhold til Luganokonvensjonen 1988, hvor slike opplysninger var inntatt i selve konvensjonsteksten.
I høringsnotatet (både lovforslag A og B) ble Luganokonvensjonen 2007 foreslått gjennomført i norsk rett ved følgende lovtekst:
«Konvensjonen om domsmyndighet og om anerkjennelse og fullbyrdelse av dommer i sivile og kommersielle saker med protokoller, vedtatt i Lugano 30. oktober 2007, (Luganokonvensjonen 2007) gjelder som lov.»
Senere endringer i konvensjonen med protokoller skjer etter den fremgangsmåten som følger av artikkel 76. Endringene blir imidlertid først en del av norsk rett ved lovvedtak, normalt i form av endringslov.
Vedleggene er ikke nevnt i dette lovforslaget. Hvilken stilling de skal ha i norsk rett ble drøftet slik i høringsnotatet:
«Konvensjonens vedlegg vil etter den foreslåtte lovbestemmelsen ikke gjelde som norsk lov. Innholdet i vedleggene er av en annen art enn konvensjonen og protokollene. Vedleggene gjelder henvisninger til vernetingsregler i konvensjonsstatene, opplisting av kompetente domstoler og myndigheter i konvensjonsstatene, skjemaer for forskjellige bekreftelser etter konvensjonen mv. Videre er det forutsatt at vedleggene skal kunne endres ofte og på en enkel måte, jf. artikkel 77. Det vil være uhensiktsmessig med en ordning som innebærer at loven må endres hver gang det gjøres endringer i vedleggene. Vedleggene har etter det departementet kan se ikke et slikt innhold at det skulle være nødvendig å fastsette at vedleggene i seg selv er å anse som norsk lov. Når loven slår fast at konvensjonen gjelder som lov, og bestemmelser i konvensjonen henviser til vedleggene, vil en rettsanvender måtte forholde seg til vedleggene selv om disse ikke som sådanne er å betrakte som norsk lov.
Det reiser seg imidlertid et spørsmål i denne sammenhengen om artikkel 75 i konvensjonen, som slår fast at protokollene og vedleggene til konvensjonen utgjør 'en integrert del av konvensjonen'. Denne bestemmelsen kan muligens oppfattes slik at inkorporering av konvensjonen med virkning som lov også omfatter vedleggene (uansett om de er nevnt i den norske gjennomføringsbestemmelsen eller ikke). Et alternativ til den foreslåtte utformingen av § 1 første ledd kan derfor være en lovbestemmelse som gjør også vedleggene til norsk lov, men da med en tilføyelse om at også senere endringer av konvensjonens vedlegg er å anse som lov.»
Av høringsinstansene er det bare Regjeringsadvokaten har uttalt seg om denne problemstillingen:
«Regjeringsadvokaten antar det ikke skulle være nødvendig å bestemme noe spesielt om vedleggene til konvensjonen i gjennomføringsloven. Det vises her til departementets egen begrunnelse i høringsnotatet side 38. Videre må det vel kunne antas at tvisteloven § 1-2, om at loven gjelder med begrensninger som følger av overenskomst med en fremmed stat, vil være tilstrekkelig lovmessig grunnlag dersom spørsmålet om vedleggenes gjennomslag skulle komme på spissen.»
Departementet legger til grunn at vedleggene må anses for å ha samme gjennomslagskraft i norsk rett som konvensjonen og protokollene selv om de ikke inkorporeres uttrykkelig. Vedtektsendringer vil da stå i samme stilling som nye konvensjonsforpliktelser og ved motstrid ha forrang fremfor norsk rett, jf. gjennomføringsbestemmelsen men også den generelle folkerettsreservasjonen i tvisteloven § 1-2.
Prinsipielt sett bør likevel fremtidige endringer i vedleggene bli inkorporert i norsk rett. Dette bør imidlertid kunne skje på en enklere måte enn ved å følge fremgangsmåten for lovendringer. Departementet viser til at endringene innholdsmessig vil ha beskjedne konsekvenser for enkeltpersoners rettsstilling. Vedleggene inneholder først og fremst praktisk informasjon til brukere. Konvensjonen legger dessuten opp til en enklere endringsprosedyre for vedleggene enn for konvensjonen og protokollene, og da er det naturlig at også gjennomføringen i nasjonal rett kan skje på en tilsvarende rask og smidig måte.
Departementet antar imidlertid at en ordning hvor vedleggene skal ha samme status som norsk rett men kunne endres på en enklere måte, kan fremstå som noe fremmed for mange brukere. Av rettspedagogiske hensyn foreslås det derfor at det i lovteksten tas inn en tilføyelse om at vedleggene gjelder som norsk lov, men slik at også fremtidige endringer er å anse som norsk lov - for øvrig som foreslått i høringsnotatet, jf. forslag til tvisteloven ny § 4-8 annet punktum.