Del 1
Endringer i folketrygdloven og trygderettsloven
2 Private laboratorier og røntgeninstitutt. Presisering av vilkårene for rett til stønad - folketrygdloven § 5-5 tredje ledd
Ved lovendring 27. november 1998, jf. Ot.prp. nr. 59 (1997-98) og Innst. O. nr. 5 (1998-99), ble folketrygdloven § 5-5 tredje ledd endret for å presisere at også tannleger har anledning til å rekvirere prøver og undersøkelser ved private laboratorier og røntgeninstitutt med stønad fra trygden. Den nye formuleringen av tredje ledd innebar imidlertid samtidig at det ikke lenger framgår at kiropraktorer ikke har anledning til å rekvirere laboratorieprøver. Departementet foreslår at lovteksten presiseres med henblikk på dette.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 5-5 tredje ledd.
Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks. Endringen har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser.
3 Gravferdsstønad. Forbedringer av det behovsprøvde tillegget -folketrygdloven § 7-2 andre og tredje ledd
3.1 Innledning
Etter folketrygdloven § 7-2 kan det ytes gravferdsstønad når en person dør. Det kan videre ytes et tillegg til gravferdsstønaden etter en behovsvurdering. Ordningen med behovsprøvet tillegg har vart i tre år. Rikstrygdeverket har evaluert ordningen. Det viser seg at det er færre enn antatt som omfattes eller benytter seg av ordningen med behovsprøvet tillegg. Departementet foreslår derfor visse forbedringer i reglene om behovsprøvet tillegg.
3.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
Etter folketrygdlovens § 7-2 første ledd kan det ytes gravferdsstønad når et medlem av trygden dør. Gravferdsstønaden og stønad til båretransport skal bidra til å dekke utgifter i forbindelse med gravlegging. Gravferdsstønadens størrelse fastsettes av Stortinget og utgjør for tiden kr 4 000.
Det kan ytes et tillegg til gravferdsstønaden når
den avdøde ikke var gift ved dødsfallet og boet ikke har midler som svarer til tillegget,
den avdøde var gift, og summen av den gjenlevendes og den avdødes finansformue er mindre enn tillegget. Det er et vilkår at den gjenlevendes årlige inntekt ikke er større enn fire ganger grunnbeløpet.
Tillegget skal reduseres med formue eller eventuelle forsikringsbeløp som utbetales som følge av dødsfallet og utbetaling fra begravelseskasser o l.
Summen av gravferdsstønaden og tillegget skal ikke overstige de dokumenterte utgiftene til gravferden.
Dersom avdøde var barn under 18 år, er det barnets eget formuesforhold som legges til grunn, ikke foreldrenes. Dette fører til at det som regel vil bli gitt tillegg til gravferdsstønaden når barn under 18 år dør.
3.3 Departementets vurdering og forslag
Evalueringen fra Rikstrygdeverket viser at det er færre enn antatt som omfattes eller benytter seg av ordningen med behovsprøvet tillegg. En av årsakene til dette kan være at informasjonen om ordningen ikke når godt nok fram.
Rikstrygdeverket har satt i verk informasjonstiltak overfor begravelsesbyråene for at de skal gi bedre informasjon til pårørende om ordningen med behovsprøvet gravferdsstønad. Videre har Rikstrygdeverket revidert og forbedret aktuelle brosjyrer, lagt ut aktuelt materiale på trygdeetatens internett - sider og på trygdeetatens servicetelefon. Rikstrygdeverket vil arbeide videre med andre tiltak for å følge opp og forbedre informasjonen om ordningen.
Departementet legger til grunn at Rikstrygdeverkets evaluering viser at det likevel er færre enn antatt som omfattes eller benytter seg av ordningen. Departementet foreslår derfor at det gjøres visse forbedringer i ordningen med behovsprøvet tillegg.
Etter gjeldende regler er det behovsprøving også for barn under 18 år. Som oftest har ikke barn egen formue. Barn kan imidlertid ha formue knyttet for eksempel til oppspart barnetrygd, gaver i forbindelse med dåp, konfirmasjon mv. og arv. Formuesgrensen er satt til kr 8 000. Dette innebærer at en del barn ikke vil være berettiget til tillegget. Departementet mener at det kan være tilfeldig om en konto står i barnets navn eller på en av foreldrene. Departementet vil dessuten understreke den sterke belastning det er å miste et barn. Det foreslås derfor at det ikke skal foretas behovsprøving mot egen formue når barnet er under 18 år og at dette tas inn i § 7-2 i folketrygdloven.
Departementet foreslår videre forbedringer i kriteriene for behovsprøvet tillegg. Det foreslås at behovsprøvingen mot gjenlevendes inntekt oppheves. Videre foreslås det innført et fribeløp for samlet finansformue på kr 8 000 når avdøde etterlater seg ektefelle eller samboer.Finansformue mellom kr 8 000 og kr 16 000 blir da avregnet krone for krone mot behovsprøvet gravferdsstønad.
Det vises ellers til lovforslaget, folketrygdloven § 7-2 andre og tredje ledd.
3.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at endringene i § 7-2 trer i kraft fra 1. januar 2001.
Samlet sett vil forslagene innebære noe administrativ forenkling.
En oppheving av behovsprøvingen når barnet er under 18 år innebærer merutgifter på 1,5 til 2 mill. kroner. Forslaget om oppheving av behovsvurderingen mot gjenlevendes inntekt vil innebære merutgifter på 0,5 mill. kroner. Forslaget om innføring av et fribeløp for samlet finansformue på kr 8 000 når avdøde etterlater seg ektefelle eller samboer innebærer merutgifter på 3 mill. kroner. Samlede merutgifter til forbedringer av ordningen med behovsprøvet tillegg blir ca. 5 mill. kroner.
4 Tilskott til arbeidsreiser - folketrygdloven §§ 8-14 og 10-7
4.1 Innledning
Departementet foreslår at det kan ytes tilskott til arbeidsreiser som et alternativ til sykepenger uavhengig av diagnose.
4.2 Gjeldende rett
Etter folketrygdloven § 8-14 gis det stønad til reisetilskott i stedet for sykepenger til personer som ikke kan reise på vanlig måte til og fra arbeidsstedet på grunn av sykdom eller skade i støtte- og bevegelsesorganene. Reisetilskottet skal dekke nødvendige ekstra transportutgifter. Det ytes tilskott til arbeidsreiser fra og med 17. dag for arbeidstakere og fra og med 15. dag for andre. Reisetilskottet begrenses til det beløp vedkommende ville fått utbetalt i sykepenger for samme tidsrom. I arbeidsgiverperioden er det opp til arbeidsgiveren å vurdere om han vil utbetale reisetilskott i stedet for sykepenger.
I følge folketrygdloven § 10-7 kan det tilsvarende ytes reisetilskott i stedet for rehabiliteringspenger til personer som ikke kan reise på vanlig måte til og fra arbeidsstedet på grunn av skade i støtte- og bevegelsesorganene.
4.3 Departementets vurdering og forslag
Reisetilskottet ble innført med virkning fra 1. juli 1986. Ordningen skal stimulere sykmeldte som på grunn av en forbigående sykdom eller uførhet ikke kan reise til arbeidsstedet på ordinær måte, til å gjenoppta arbeidet tidligere. I forbindelse med innføringen ble det utalt i Ot.prp. nr. 54 (1985-86):
«Reisetilskott bør foreløpig avgrenses til å gjelde midlertidig bevegelseshemmede. Som aktuelle tilstander kan nevnes brudd eller skader i bevegelsesapparatet og rygg. Personer med varige lidelser bør henvises til de stønadsformer som allerede er etablert i folketrygden i form av grunnstønad eller stønad til egen bil.»
Når det gjelder spørsmålet om hvor lang periode reisetilskott skal kunne mottas uttalte departementet i et brev av 6. juni 1986 i forbindelse med innføringen av ordningen:
«Etter siste ledd i den nye bestemmelsen skal reisetilskott begrenses til det beløp vedkommende ville fått utbetalt i sykepenger for samme tidsrom. Departementet anser dette som en ren beregningsregel med hensyn til reisetilskottets størrelse pr dag/uke. Bestemmelsen medfører ingen begrensninger i antall tildelingsdager for reisetilskott. Disse kan dermed gå utover antall utbetalingsdager for sykepenger etter lovens § 3-12 nr. 2.»
Fra 1999 er en tilsvarende ordning med reisetilskott innført for personer som har rett til rehabiliteringspenger.
Rikstrygdeverket (RTV) har nå tatt opp spørsmålet om å utvide ordningen med tilskott til arbeidsreise til å gjelde også ved andre lidelser og tilstander. RTV nevner bl.a. hjertelidelser, psykiske lidelser og astma, hvor det kan være behov for reisetilskott i perioder. Dette kan være et godt virkemiddel for å få visse sykmeldte tidligere tilbake i arbeid. Departementet er enig med RTV i dette.
For å gjøre tilskott til arbeidsreiser til et verktøy for trygdekontoret i arbeidet med oppfølging av sykmeldte, foreslår departementet at det kan ytes reisetilskott i alle tilfeller der dette er et alternativ til sykmelding, uavhengig av diagnose. En slik utvidelse bør også gjelder for personer som har brukt opp sykepengeretten og har rett til rehabiliteringspenger.
En utvidelse av ordningen, der reisetilskott også kan ytes ved kroniske lidelser, aktualiserer spørsmålet om å avgrense reisetilskott i tid, for eksempel tilsvarende lengde på sykepenge- eller rehabiliteringspengeperioden.
Departementet mener fortsatt at perioder med reisetilskott ikke bør medregnes i sykepengeperiodens lengde, slik at sykepengeretten brukes opp gjennom reisetilskottet. Når det gjelder rehabiliteringspenger er det heller ikke naturlig å likestille reisetilskott med rehabiliteringspenger. Begrensningen av stønadstiden gjelder bare når rehabiliteringspenger utbetales sammenhengende i ett år. Videre kan det gjøres unntak fra denne begrensningen.
Departementet er kommet til at det ikke skal innføres en begrensning av antall dager som det kan ytes tilskott til arbeidsreiser. Personer med vedvarende behov for transportstøtte bør henvises til stønadsformer som allerede er etablert i folketrygden i form av grunnstønad eller stønad til egen bil. Avgrensning mot varig behov bør skje som i dag ved at behovet for ekstra transport må være midlertidig.
Personer som er varig ufør bør også kunne få reisetilskott i stedet for sykepenger der sykmeldingsperioden ikke kan avsluttes før tilstått bil blir ferdigstilt. Det bør også kunne ytes reisetilskott i stedet for sykepenger i forbindelse med reparasjon av trygdebil.
Videre foreslås en tilsvarende utvidelse av reisetilskott isteden for rehabiliteringspenger i folketrygdloven § 10-7.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven §§ 8-14 første ledd og 10-7 femte ledd.
4.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2001. Endringen anslås å gi en netto innsparing for folketrygden på 10 millioner kroner.
5 Klargjøring av reglene for beregning av arbeidsgiverperiode - folketrygdloven § 8-19
Departementet foreslår at bestemmelsen i folketrygdloven § 8-19 andre ledd presiseres, slik at det klart kommer fram at arbeidsgiverperioden skal regnes fra første fraværsdag når arbeidstaker er delvis sykmeldt.
Etter ordlyden i folketrygdloven § 8-19 andre ledd skal arbeidsgiverperioden regnes fra og med første hele fraværsdag som skyldes arbeidsuførhet. Dette innebærer at arbeidsgiveren ikke er forpliktet til å yte sykepenger til arbeidstaker som er borte fra arbeidet bare en del av dagen, for eksempel blir syk på jobben og går hjem. Arbeidsgiverperioden vil i et slikt tilfelle først begynne å løpe fra neste arbeidsdag. I følge Rikstrygdeverket fører lovens ordlyd fra tid til annen til misforståelser og er av enkelte blitt oppfattet slik at det ikke påløper en arbeidsgiverperiode der arbeidstakeren starter et fraværstilfelle med en delvis sykmelding. Departementet foreslår at lovteksten presiseres slik at et klart fremgår at det også skal påløpe en arbeidsgiverperiode i slike tilfeller.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 8-19 andre ledd.
Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2001. Endringen har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser.
6 Omsorgspenger ved barn eller barnepassers sykdom - folketrygdloven § 9-5
Departementet foreslår at det ytes omsorgspenger til en arbeidstaker som har omsorg for barn når den som har det daglige barnetilsynet er forhindret fra å ha tilsyn med barnet fordi vedkommende følger et annet barn til utredning eller innleggelse i helseinstitusjon.
Etter folketrygdloven § 9-5 ytes det omsorgspenger til en arbeidstaker som må være borte fra arbeid på grunn av omsorg for sykt barn eller fordi barnepasser er syk. Bestemmelsen gjelder både når barnet er sykt i hjemmet og når det er innlagt i helseinstitusjon. Retten til omsorgspenger gjelder til og med det året barnet fyller 12 år. Hvis barnet er kronisk sykt eller funksjonshemmet gjelder retten til det året barnet fyller 18 år.
Bestemmelsen, slik den er utformet i dag, kan føre til praktiske problemer for familie med flere barn der den ene ektefellen er hjemmearbeidende og ett av barna trenger følge til sykehus, lege m.v.
Etter dagens regler må den av foreldrene som er arbeidstaker ledsage det syke barnet til sykehus, mens den hjemmeværende må ta seg av de andre barna. Hvis den av foreldrene som er hjemmeværende ønsker å ledsage det syke barnet til sykehus vil det ikke foreligge rett til omsorgspenger for den av foreldrene som er arbeidstaker og som tar seg av de friske barna. Dette er en unødvendig innblanding i hvordan familien ønsker å innrette seg ved slike anledninger av hensyn til enten praktiske, tilknyttningsmessige eller medisinske forhold.
Departementet foreslår at reglene endres slik at det er opp til foreldrene å avgjøre hvem som skal følge det syke barnet til utredning eller til innleggelse på institusjon.
Arbeidsmiljøloven foreslås endret i samsvar med endringen i folketrygdloven.
Det vises til lovforslagene, folketrygdloven § 9-5 første ledd bokstav c og arbeidsmiljøloven § 33A.
Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2001. Endringen antas ikke å ha nevneverdige økonomiske konsekvenser.
7 Presisering av adgangen til å få uførepensjon tilbake etter arbeidsforsøk uten nærmere saksbehandling - folketrygdloven § 12-12 tredje ledd
7.1 Innledning
Departementet foreslår at det i folketrygdloven § 12-12 tredje ledd presiseres at adgangen til å få uførepensjonen tilbake etter et arbeidsforsøk uten ordinær saksbehandling bare skal gjelde dersom trygdekontoret har fått melding om arbeidsforsøket og inntektsendringer.
7.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
Etter folketrygdloven § 12-12 tredje ledd beholder en uførepensjonist retten til pensjonen under tidsbegrenset arbeidstrening som er godkjent av arbeidsmarkedsetaten. Det samme gjelder i tre år etter at vedkommende har tatt arbeid eller oppdrag, eller har startet virksomhet. Dette gjelder selv om uførepensjonen faller helt bort. Bestemmelsen innebærer at vedkommende kan få tilbake uførepensjonen uten nærmere saksbehandling dersom en ikke har lykkes i å fortsette i arbeid. Det vil si at vedkommende har en «hvilende pensjonsrett» under arbeidsforsøket.
Det går fram av lovteksten at arbeidstrening må være godkjent av arbeidskontoret. For andre arbeidsforsøk har det vært forutsatt at adgangen til å få tilbake uførepensjonen avhenger av at det er meldt fra om inntektsendringer som følge av arbeidsforsøket, slik at pensjonen kan reguleres i samsvar med den økte inntekten. Dette har vært lagt til grunn i praksis selv om det ikke kommer til uttrykk verken i lovteksten eller i forarbeidene til bestemmelsen. Det er etablert en fast praksis for at en uførepensjonist som får satt ned uføregraden eller stoppet pensjonen etter en inntektskontroll eller lignende, ikke er omfattet av ordningen med mindre det foreligger helt spesielle grunner som kan forklare hvorfor det ikke er meldt fra om endringen tidligere.
Trygderetten har i to kjennelser av 5. og 26. november 1999, lagt til grunn at det etter folketrygdloven § 12-12 tredje ledd ikke er grunnlag for en slik begrensning som er lagt til grunn i praksis. Retten peker på at begrensningen verken går fram av lovteksten eller av forarbeidene til loven, se Ot.prp. nr. 8 (1996-97).
7.3 Departementets vurdering og forslag
Ordningen med «hvilende pensjonsrett» må baseres på tillit og samarbeid mellom trygdekontoret og uførepensjonisten, blant annet fordi pensjonsgivende inntekt over grunnbeløpet vanligvis fører til at uførepensjonen reduseres, jf. folketrygdloven § 12-12 første og andre ledd. Trygdekontoret har således et klart behov for informasjon om økt pensjonsgivende inntekt på grunn av økt yrkesaktivitet. Ordningen er etablert for å stimulere uførepensjonister til å forsøke seg i arbeid. Bakgrunnen er at en antar at uførepensjonister lettere vil forsøke seg i arbeid dersom de uten problemer får tilbake sin opprinnelige uførepensjon dersom arbeidsforsøket mislykkes. Dette forutsetter et visst samarbeid med trygdekontoret. Det minste en kan forlange er at trygdekontoret blir orientert om arbeidsforholdet og økte inntekter.
Dersom pensjonisten tar arbeid, men unnlater å melde fra om slike inntektsendringer, blir pensjonen ikke redusert og resultatet blir feilutbetalinger som først oppdages ved inntektskontroller. Slike feilutbetalinger kan kreves tilbake etter folketrygdloven § 22-15 eller § 22-16, og forholdet kan være straffbart etter folketrygdloven § 25-12. Hvis pensjonisten unnlater å melde fra om inntektsendringer, kan det dessuten være grunn til å tro at vedkommendes evne til å skaffe seg inntekt er større enn forutsatt da han eller hun ble innvilget uførepensjon.
Det vil etter departementets mening ikke være godt samsvar mellom de forskjellige lovbestemmelsene dersom vedkommende etter slike sanksjoner skulle kunne slutte i arbeidet og få tilbake sin opprinnelige uførepensjon uten ordinær saksbehandling. Etter departementets oppfatning bør adgangen til å få tilbake uendret uførepensjon etter arbeidsforsøk bare gjelde dem som har meldt fra om arbeidsforholdet og økt pensjonsgivende inntekt, med mindre det foreligger spesielle grunner som kan forklare hvorfor det ikke er meldt fra om inntektsendringer tidligere.
Unntak vil særlig omfatte selvstendig næringsdrivende, da det for disse kan være vanskelig å forutse hva den pensjonsgivende inntekten til enhver tid vil komme til å bli.
Departementet foreslår at § 12-12 tredje ledd endres slik at det gjøres klart at «hvilende pensjonsrett» avhenger av at uførepensjonisten har gitt trygdekontoret melding om arbeidsforholdet og økt pensjonsgivende inntekt. Videre settes det som vilkår for å opprettholde slik rett at vedkommende melder fra om senere inntektsendringer som kan føre til at pensjonen blir ytterligere redusert eller faller bort. Det kan gjøres unntak når det foreligger særlige grunner som kan forklare hvorfor det ikke er meldt fra om inntektsendringen. Endringen innebærer en stadfesting av langvarig og fast praksis. Det vises til lovforslaget.
7.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2001. Endringen vil ikke ha administrative og økonomiske konsekvenser.
8 Klargjøring av begrepet nødvendig utdanning for enslige forsørgere - folketrygdloven § 15-6 tredje ledd
8.1 Innledning
Departementet foreslår en klargjøring slik at det skal kunne gis overgangsstønad under nødvendig utdanning i opptil to år utover hovedperioden på tre år - uten hensyn til om det foreligger rett til utdanningsstønad.
8.2 Gjeldende rett
Formålet med stønad til enslige forsørgere er å sikre inntekten for foreldre som har aleneomsorg for små barn, og gi midlertidig hjelp til selvhjelp slik at de etter en overgangsperiode kan bli i stand til å forsørge seg ved hjelp av eget arbeid. Stønad til enslig mor eller far gis etter bestemmelser i folketrygdloven kapittel 15, og omfatter overgangsstønad, stønad til barnetilsyn, stønad til nødvendig utdanning og tilskott til flytting for å komme i arbeid.
Etter § 15-6 andre ledd kan overgangsstønad gis i en periode på tre år dersom barnet er under åtte år. Når det yngste barnet er tre år, stilles det som hovedregel krav om yrkesrettet aktivitet, det vil si at forsørgeren enten er i arbeid, er under utdanning eller står tilmeldt arbeidsformidlingen. Stønadstiden kan utvides med opptil to år når den enslige moren eller faren er under nødvendig utdanning. Folketrygdloven § 15-6 tredje ledd lyder:
«Stønadstiden kan utvides med opptil to år fram til barnet fyller åtte år når den enslige moren eller faren er under nødvendig utdanning og fyller vilkårene for rett til utdanningsstønad etter § 15-12. Utdanningen må utgjøre minst halvparten av utdanning på full tid.»
Loven § 15-12 om utdanningsstønad inneholder blant annet følgende bestemmelser:
«Stønad etter denne paragrafen gis til en enslig mor eller far som tar nødvendig utdanning eller opplæring for å bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Det gis vanligvis ikke stønad etter at yrkeskompetanse er oppnådd.
Stønad etter denne paragrafen kan gis i forbindelse med
yrkesutdanning i opptil tre år,
...»
Når en enslig mor eller far har mottatt overgangsstønad og utdanningsstønad i tre år under yrkesutdanning og vilkårene for rett til utdanningsstønad dermed ikke lenger er oppfylt, kan det følgelig heller ikke gis forlenget overgangsstønad etter reglene i § 15-6 tredje ledd.
Lovens ordlyd kan oppfattes slik at hvis stønadsmottaker ikke har «tatt ut» utdanningsstønad i hovedperioden, kan stønadstiden for overgangsstønad forlenges etter § 15-6 tredje ledd.
Med en slik forståelse kan noen innrette seg bedre enn andre. Dette er en utilsiktet virkning av gjeldene regler.
Følgende eksempel viser problemstillingen:
Den enslige forsørgeren er innvilget overgangsstønad etter hovedreglen i § 15-6 andre ledd som gir stønad i en periode på tre år. Samtidig som vedkommende blir aleneforsørger begynner han eller hun på en fireårig yrkesutdanning og blir innvilget utdanningsstønad. Da hovedperioden på tre år er over, har den enslige forsørgeren «brukt opp» retten til utdanningsstønad, men har et år igjen av sin fireårige utdanning. Utvidelse av stønadsperioden kan ikke innvilges, da vedkommende ikke fyller vilkårene for fortsatt utdanningsstønad. Dersom den enslige forsørgeren hadde valgt å ikke «ta ut» utdanningsstønaden, for eksempel det første skoleåret, kunne han eller hun ha fått fortsatt overgangsstønad det siste året av utdanningen.
8.3 Departementets vurdering og forslag
Etter lovens ordlyd er det et vilkår for rett til utvidet overgangsstønad i opptil to år at den enslige forsørgeren er under nødvendig utdanning og fyller vilkårene for utdanningsstønad etter § 15-12.
På denne bakgrunn kan det bli noe tilfeldig om det foreligger rett til utvidet overgangsstønad eller ikke. Hvorvidt den enslige forsørgeren har mottatt utdanningsstønad bør ikke være avgjørende for om vedkommende kan få forlenget perioden med overgangsstønad.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at henvisningen i § 15-6 tredje ledd, om at vilkårene for rett til utdanningsstønad etter § 15-12 må være oppfylt, tas ut. Det foreslås at det i § 15-6 tredje ledd presiseres direkte hva som ligger i begrepet nødvendig utdanning.Dermed blir adgangen til å utvide stønadsperioden med opptil to år under nødvendig utdanning uavhengig av når man benytter seg av utdanningsstønaden som er begrenset til yrkesutdanning i opptil tre år. Utvidelsen av perioden for overgangsstønad med opptil to år blir fortsatt begrenset til nødvendig utdanning eller opplæring for å bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Det gis vanligvis ikke stønad etter at yrkeskompetanse er oppnådd.
Forslaget innebærer således ingen endret forståelse av begrepet «nødvendig utdanning».
I utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 for 1998-99) punkt 9.2.2.2 varsles det at man bør se nærmere på begrepet nødvendig utdanning for å kunne få utvidet stønadstid. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet i handlingsplanen for oppfølging av utjamningsmeldinga, våren 2001.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 15-6 tredje ledd.
8.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks. Endringen har ikke administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning. Ved å «innrette seg» ved uttak av utdanningsstønaden, vil man kunne oppnå det samme i dag.
9 Lovhjemmel som gir trygdeetaten mulighet til å fastsette retningslinjer for aktive tiltak for å etterprøve tilståtte ytelser - folketrygdloven § 21-6 første ledd
9.1 Innledning
I revidert budsjett for 2000 legges det opp til at en i større grad skal forsøke å reaktivisere personer som allerede er tilstått uførepensjon med sikte på tilbakeføring til arbeid. Se St.prp. nr. 61 (1999-2000) og Innst. S. nr. 220 (1999-2000) under kap. 2660 Uførhet.
Departementet foreslår at det innføres en særskilt hjemmel for at det kan fastsettes retningslinjer for tiltak for å etterprøve behovet for tilståtte ytelser.
9.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
Etter folketrygdloven § 21-6 første ledd kan det gjøres nytt vedtak dersom det skjer en endring i forhold som er av betydning for retten til den ytelsen vedkommende mottar. Tilsvarende bestemmelse i gammel folketrygdlov § 8-5 tredje ledd hadde følgende tilføyelse: «Etter nærmere retningslinjer fra Rikstrygdeverket kan også bestemte typer saker tas opp til etterprøving for å vurdere om forholdene har endret seg.» Bestemmelsen ble tatt inn med virkning fra 1. januar 1993 med henblikk på et prosjekt for reaktivisering av uførepensjonister. Bestemmelsen ble ikke tatt inn i ny folketrygdlov § 21-6.
9.3 Departementets vurdering og forslag
I revidert budsjett for 2000 legges det opp til at en i større grad skal forsøke å reaktivisere personer som allerede er tilstått uførepensjon. I dag gir folketrygdloven § 21-6 første ledd som nevnt hjemmel til å prøve saken på nytt når det skjer en endring i de forhold som har vært avgjørende ved fastsettelsen av uførepensjonen. Tiltak i forbindelse med forsøk på å reaktivisere uførepensjonister vil kreve at trygdeetaten setter i verk tiltak overfor grupper som man vurderer det er mulig å få ut i arbeidslivet igjen. Departementet mener det bør fastsettes en særskilt lovhjemmel for å fastsette retningslinjer for dette arbeidet. Lovteknisk foreslås at det gis en tilføyelse i første ledd om at det kan fastsettes retningslinjer om at bestemte typer saker kan tas opp til etterprøving for å vurdere om forholdene har endret seg.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 21-6 første ledd.
9.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2001. Endringen vil i seg selv ikke få administrative og økonomiske konsekvenser av betydning. I den utstrekning det settes i verk reaktivisering av uførepensjonister av et visst omfang, vil det påløpe administrative kostnader og innsparinger på stønadsbudsjettet på sikt. Departementet vil komme tilbake til dette.
10 Hjemmel for rutinemessige meldinger om innskriving i og utskriving av sosial- og helseinstitusjoner mv. - folketrygdloven § 21-6 nytt fjerde ledd
10.1 Innledning
Opphold i sosial- og helseinstitusjoner mv. kan føre til at løpende ytelser fra folketrygden skal reduseres eller falle bort. For å sikre rett ytelse gir slike institusjoner etter pålegg fra trygdens organer rutinemessige meldinger om innskriving og utskriving av klienter. Departementet foreslår at denne meldeplikten presiseres i et nytt fjerde ledd i folketrygdloven § 21-6.
10.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
En løpende ytelse fra folketrygdens kan bli redusert eller falle bort når den berettigede oppholder seg i helseinstitusjoner, aldershjem, boformer for heldøgns omsorg og pleie og fengsler. Bakgrunnen er at institusjonen dekker vedkommendes behov under institusjonsoppholdet. For pensjonsytelsene, rehabiliteringspenger, attføringspenger, sykepenger, grunnstønad og hjelpestønad er dette direkte regulert i folketrygdloven, men også fødselspenger og stønader til enslig mor eller far kan falle bort fordi hovedvilkåret om at vedkommende skal ha omsorgen for barnet ikke lenger er oppfylt. De viktigste bestemmelsene er beskrevet nedenfor.
Grunnstønad og hjelpestønad faller etter folketrygdloven § 6-8 bort når en stønadsmottaker oppholder seg i en institusjon eller boform for heldøgns omsorg og pleie etter sosialtjenesteloven, kommunehelsetjenesteloven, sykehusloven eller lov om psykisk helsevern. Det vil blant annet si helseinstitusjoner, aldershjem og behandlingshjem for rusmiddelmisbrukere. Det samme gjelder for opphold i fengsel. Stønaden faller vanligvis bort fra kalendermåneden etter at oppholdet tar til.
Sykepenger blir redusert med 50 prosent fra den fjerde måneden etter innleggelse i en helseinstitusjon dersom vedkommende får fri forpleining av det offentlige, se folketrygdloven § 8-53. Retten til sykepenger faller bort under opphold i fengsel, se folketrygdloven § 8-54.
Folketrygdens pensjonsytelser og rehabiliteringspenger blir som hovedregel redusert fra den andre måneden etter innleggelsesmåneden under langtidsopphold som skal vare mer enn fem måneder, i helseinstitusjon under statlig eller fylkeskommunal forpleining og under opphold i fengsel, se folketrygdloven §§ 3-27, 3-28 og 3-29. Fra mai 1997 gjelder ordningen ikke lenger under opphold i somatiske sykehusavdelinger siden slike opphold sjelden varer over fem måneder. For opphold i kommunale institusjoner betaler beboerne vederlag. Rehabiliteringspenger faller helt bort under fengselsopphold, se folketrygdloven § 10-13.
Attføringspenger blir under opphold i institusjon med fri forpleining redusert etter de samme regler som rehabiliteringspenger, men ytelsene blir redusert fra den første måneden etter innleggelsen, se folketrygdloven §§ 11-13 og 11-14.
Som det går fram skal de aktuelle ytelsene i mange tilfeller reduseres eller falle bort forholdsvis kort tid etter at institusjonsoppholdet tar til. For å sikre rett ytelse og unngå feilutbetalinger har trygdeetaten derfor pålagt de aktuelle institusjonene å rutinemessig melde fra om innskriving og utskriving innen sju dager. Det har blitt reist spørsmål om hjemmelen for denne meldeplikten.
Hovedbestemmelsene om trygdeetatens rett til å innhente opplysninger står i folketrygdloven § 21-4 første ledd. Bestemmelsen gir trygdeetaten rett til å innhente nødvendige opplysninger fra blant andre offentlige myndigheter og behandlingspersonell ved behandling av krav om ytelser fra folketrygden. De som blir pålagt å gi opplysninger plikter å gjøre dette uten godtgjørelse. Etter ordlyden er bestemmelsen begrenset til opplysninger i forbindelse med behandling av krav om ytelser, men må også kunne gjøres gjeldende når endrede forhold kan ha betydning for retten til eller størrelsen på en løpende ytelse. Institusjonen må anses å ha plikt til å gi trygdeetaten informasjon om navngitte klienter som mottar en løpende ytelse fra folketrygden. Det kan imidlertid reises spørsmål om trygdeetaten har adgang til å pålegge de aktuelle institusjonene å rutinemessig melde fra om innskriving og utskriving når pålegget ikke er knyttet til en bestemt person. For dagpenger under arbeidsløshet og attføringspenger har sysselsettingsloven § 37 tilsvarende bestemmelser.
Folketrygdloven § 21-6 har bestemmelser om opplysningsplikt ved endrede forhold som har betydning for retten til eller størrelsen på løpende ytelser fra folketrygden. Denne bestemmelsen regulerer imidlertid bare opplysningsplikten for den som mottar ytelsen, og gir ikke hjemmel for å pålegge institusjonen noen meldeplikt. Etter folketrygdloven § 21-14 gjelder § 21-6 også for arbeidsmarkedsetaten for så vidt gjelder ytelser ved yrkesrettet attføring.
10.3 Departementets vurdering og forslag
Det er klart at trygdens organer har behov for å få rask informasjon om innskriving i og utskriving av visse institusjoner slik at feilutbetalinger kan unngås. Alle som mottar en løpende ytelse fra folketrygden, har plikt til å melde fra om endrede forhold av betydning for retten til eller størrelsen på den ytelsen vedkommende mottar. En må imidlertid regne med at mange som oppholder seg i institusjon, vil kunne unnlate å melde fra om oppholdet. Uten en rutinemessig informasjon fra de aktuelle institusjonene om innskriving vil antallet feilutbetalinger sannsynligvis øke betydelig.
For trygdeetaten, arbeidsmarkedsetaten og for den enkelte stønadsmottaker er det av betydning at antallet feilutbetalinger er så lite som mulig. Feilutbetalinger kan føre til økonomiske problemer for den det gjelder, enten fordi det feilutbetalte beløpet blir krevd tilbake etter at det er forbrukt, eller fordi vedkommende etter utskriving fortsatt får redusert ytelse. Økt antall feilutbetalinger vil medføre merarbeid og merutgifter. Dette skyldes at antallet tilbakekrevingssaker vil øke uten at det er mulig å inndrive alt som blir feilutbetalt.
På denne bakgrunn foreslår departementet at dagens ordning gis direkte lovhjemmel slik at trygdens organer sikres rutinemessige meldinger om institusjonsopphold som har betydning for retten til eller størrelsen på ytelser fra folketrygden.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 21-6 nytt fjerde ledd.
10.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft straks. Endringen er en lovfesting av gjeldende praksis og vil ikke få økonomiske eller administrative konsekvenser.
11 Virkningstidspunktet for utbetaling av uførepensjon når det foreligger rett til sykepenger - folketrygdloven § 22-12 andre ledd
11.1 Innledning
Departementet foreslår at ordlyden i folketrygdloven § 22-12 andre ledd presiseres slik at virkningstidspunktet for utbetaling av uførepensjon er fra og med den måneden retten til sykepenger utløper.
11.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
Folketrygdloven § 22-12 andre ledd regulerer virkningstidspunkt for utbetaling av uførepensjon når vedkommende har hatt rett til sykepenger. Etter fast praksis ble bestemmelsen før en aktuell trygderettskjennelse praktisert slik at virkningstidspunktet for uførepensjonen ble fastsatt til den første i den måneden vedkommendes sykepengerettigheter utløper. Dette ble gjort også i de tilfellene sykepengene var den laveste av de to ytelsene. Dersom vedkommende frasa seg retten til sykepenger for å få igangsatt uførepensjonen tidligere, ble det likevel fastsatt et fiktivt opphørstidspunkt som om vedkommende hadde benyttet seg av sykepengeretten.
Trygderetten la i kjennelse avsagt 1. oktober 1999 til grunn at Rikstrygdeverkets retningslinjer for praktisering av bestemmelsen i folketrygdloven § 22-12 andre ledd var i strid med lovens ordlyd. Slik retten ser det knytter virkningstidspunktet for uførepensjon etter bestemmelsens ordlyd seg til om vedkommende faktisk mottar sykepenger og ikke til retten til sykepenger. Praktiseringen av bestemmelsen er endret i overensstemmelse med kjennelsen, slik at uførepensjon utbetales fra og med den måned utbetalte sykepenger opphører. Vedkommende kan dermed frasi seg sykepengene for å få igangsatt uførepensjonen før sykepengeperioden utløper.
11.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet foreslår at ordlyden i § 22-12 andre ledd presiseres, slik at virkningstidspunktet for utbetaling av uførepensjon ved overgang fra sykepenger til uførepensjon er fra og med den måneden retten til sykepenger utløper.Endringen innebærer en stadfesting av tidligere langvarig og fast praksis. Det vises til lovforslaget.
11.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2001. Endringen vil ikke ha administrative og økonomiske konsekvenser.
12 Trygderetten skal kunne omgjøre et påanket vedtak til ugunst for den ankende part - trygderettsloven § 20 andre ledd
12.1 Innledning
Etter gjeldende bestemmelser har Trygderetten begrenset kompetanse til å omgjøre et påanket vedtak. Retten kan ikke treffe vedtak om at en tilstått ytelse skal reduseres eller falle bort, selv om retten finner at lovens vilkår for å gi ytelser ikke er oppfylt. Departementet foreslår at Trygderetten gis adgang til å treffe den avgjørelse som etter loven synes riktig, selv om dette skulle gå i partens disfavør. Endringen vil bidra til å sikre ensartet praksis i trygdesaker på landsbasis og likebehandling for den enkelte i forhold til trygderettigheter.
12.2 Gjeldende rett. Bakgrunn
Etter trygderettsloven § 20 andre ledd kan retten gå utover partenes påstander hvis det er til gunst for den ankende part. Retten kan f.eks. tilstå full uførepensjon der trygdeetaten har fastsatt uføregraden til 50 prosent og den ankende part krever 80 prosent av full pensjon. Derimot kan retten ikke treffe vedtak om at uførepensjonen skal falle bort fordi vilkårene ikke anses oppfylt.
En ankedomstol er bundet av partenes påstander i saker som partene har fri rådighet over (tvistemålsloven §§ 85 og 383). At det kan omgjøres til gunst betyr derfor at Trygderetten står friere enn de overordnede domstoler gjør ved overprøving av avgjørelser i sivile saker. Derimot kan verken Trygderetten eller de ordinære domstoler treffe en avgjørelse som er mindre gunstig for den ankende part/saksøker enn trygdeetaten/saksøkte krever.
Ved klage etter forvaltningslovener derimot klageinstansen ikke bundet av partenes påstander, jf. fvl § 34. Når det gjelder endringer i klagerens disfavør, følger det imidlertid en viss begrensning i kompetansen av paragrafens andre ledd tredje punktum. Etter denne bestemmelsen må det bare foretas endringer til skade for klageren når «dennes interesser finnes å måtte vike for omsynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser». I Ot.prp. nr. 3 for 1976-77 s. 96 heter det om denne endringsadgangen blant annet:
«Et særlig problem reiser seg dersom klageinstansen ønsker å endre vedtaket til skade for klageren. Riktignok vil klageren være oppmerksom på at saken ikke kan anses som ferdigbehandlet fra administrasjonens side i og med at vedtaket er påklaget. På den annen side vil det ofte virke urimelig for parten at han etter f eks å ha klaget over å ha fått for lite eller pålagt for mye, får enda mindre eller blir pålagt enda mer. Etter Justisdepartementets mening må det likevel være klart at klageinstansen som utgangspunkt bør ha kompetanse til å endre underinstansens vedtak til skade for klageren. Klageinstansen har en alminnelig plikt til å påse at underinstansens vedtak er lovlig, og at det følger de retningslinjer som er trukket opp gjennom lovgivning og på annen måte... .»
Dette innebærer at den nevnte kompetansebegrensningen ved overprøving etter forvaltningsloven i praksis bare i liten grad få betydning. For at klageorganet skal kunne endre det påklagede vedtaket, må imidlertid klageren få melding om endringen innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen (fvl § 34 tredje ledd).
Spørsmålet om omgjøring i den ankende parts disfavør i saker for Trygderetten ble tatt opp i forarbeidene til trygderettsloven (Ot.prp. nr. 5 for 1966-67). Departementet ga den gang uttrykk for (s. 26) at det ikke forelå noe særlig behov for en adgang for retten til å gå utover påstandene til ugunst for den som anker.
Spørsmålet om omgjøring til ugunst ble behandlet på nytt i Ot.prp. nr. 25 (1992-93) Ankeordningen i trygdesaker, der det ble lagt til grunn at en slik endring ville kunne ha en positiv effekt. Det uttales blant annet:
«Etter departementets oppfatning viser utviklingen at det ville være hensiktsmessig om Trygderetten også kunne avgjøre en sak til ugunst. Med en slik endring ville Trygderetten kunne vurdere rettsanvendelsen i sin helhet.
Departementet mener spørsmålet bør vurderes nærmere. Selv om en slik endring vil kunne påføre Trygderetten merarbeid i den enkelte sak, kan man ikke se bort fra at antall saker som påankes kan bli redusert.
Etter departementets vurdering må Trygderetten nå likevel først søke å få nedarbeidet restansene. Departementet vil derfor vente med et lovforslag på dette punkt.»
Sosialkomiteen kommenterte ikke spørsmålet om omgjøring til ugunst ved behandlingen av odelstingsproposisjonen, jf. Innst. O. nr. 43 for 1992-93.
12.3 Departementets vurdering og forslag
I årene etter 1996 har Trygderetten nedarbeidet sine restanser kraftig, slik at antall saker til behandling nå må anses som normalbeholdningen (ca. 1500 saker). Som en følge av dette er også den gjennomsnittlige behandlingstiden vesentlig nedkortet. Departementet antar derfor at spørsmålet om Trygderetten bør kunne treffe avgjørelser til ugunst kan tas opp til ny vurdering i tråd med uttalelsen i Ot.prp. nr. 25 for 1992-93.
En av Trygderettens funksjoner er å bidra til ensartet praksis i trygdesaker på landsbasis og likebehandling for den enkelte i forhold til trygderettigheter. Betydningen av dette har økt ved delegering av avgjørelsesmyndighet i trygdeetaten. Bare et mindretall av sakene i Trygderetten har vært undergitt forberedende behandling i Rikstrygdeverket.
Etter gjeldende regler er Trygderetten som nevnt avskåret fra å treffe avgjørelser til ugunst for den ankende part, og har derfor ikke mulighet til å korrigere eventuell lovstridig praksis i liberal retning. Departementet finner det naturlig at retten får adgang til å ta opp saken i sin fulle bredde også i den form at retten får adgang til å treffe den avgjørelse som etter loven synes riktig, selv om dette skulle gå i partens disfavør. Dette vil kunne bidra til at det ikke utvikler seg ulik praksis fra det ene fylket til det andre. Ansvaret for lik praksis i trygdesaker påhviler likevel i første instans Rikstrygdeverket og fylkestrygdekontorene. Dette følger allerede av at det bare er et fåtall saker som kommer til behandling i Trygderetten.
Én virkning av at Trygderetten eventuelt gis adgang til å omgjøre til ugunst, vil kunne være at stønadstakere unnlater å bringe sin sak inn for Trygderetten. Dette kan være personer som regner med at det er små muligheter for å få økte ytelser ved en behandling i retten. I tillegg kunne man få et visst antall personer som av engstelse unnlater å anke. I denne gruppen vil det kunne befinne seg personer som går glipp av ytelser som de har krav på. En slik virkning er ikke ønskelig. Ved vurderingen av det tilsvarende spørsmål når det gjaldt klageorganets myndighet i klagesaker etter forvaltningsloven, fant man likevel at hensynet til å sikre vedtak i samsvar med loven måtte gå foran (jf. sitatet fra Ot.prp. nr. 3 for 1976-77 ovenfor). Etter departementets syn bør dette ha gjennomslag også i forhold til saker for Trygderetten.
I denne forbindelse bemerkes for øvrig at Rikstrygdeverket i forbindelse med behandlingen av det aktuelle spørsmålet i Ot.prp. nr. 25 for 1992-93 ga uttrykk for at ankefrekvensen neppe vil bli særlig påvirket av at Trygderetten får adgang til å treffe avgjørelser til ugunst for den ankende part (proposisjonens punkt 4.2). Det antas likevel at en endring vil kunne føre til noe redusert sakstilgang til Trygderetten.
Saker som i tilfelle vil bli avgjort til ugunst for den ankende part, vil måtte avgjøres med full grunngiving. Dette vil innebære en arbeidsmessig merbelastning i Trygderetten, idet slike saker i dag avgjøres med forenklet kjennelse ved at Trygderetten stadfester ankemotpartens avgjørelse uten grunngiving, jf. trygderettsloven § 21 tredje ledd. Det er således usikkert om en endring vil øke eller redusere arbeidsbelastningen for Trygderetten totalt sett.
Departementet er etter en samlet vurdering kommet til at argumentene for en endring av ankereglene som mer tungtveiende enn motargumentene. Det foreslås derfor at trygderettsloven § 20 andre ledd endres slik at Trygderetten gis adgang til å omgjøre saker til ugunst for den ankende part.Det forutsettes imidlertid ikke at Trygderetten aktivt skal gå inn i enhver sak og kontrollere at avgjørelsen i alle henseender er i samsvar med reglene. Lovforslaget formuleres derfor slik at retten kan endre det påankede vedtaket til skade for parten dersom det er klart at vilkårene for ytelser ikke er oppfylt eller at ytelsene må begrenses i forhold til det som er lagt til grunn i det påankede vedtaket. Retten vil da kunne endre vedtaket også i andre henseender enn det forhold som anken direkte gjelder. F. eks. vil retten kunne endre virkningstidspunktet for en ytelse, selv om anken bare gjelder fastsettingen av ytelsen. Det vises til lovforslaget.
I tilknytning til lovforslaget har departementet vurdert om trygderettsloven i likhet med forvaltningsloven bør angi en frist for å kunne treffe avgjørelser til ugunst. For at klageorganet skal kunne treffe slik avgjørelse etter forvaltningsloven, må melding om det negative vedtaket sendes klageren innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Hensikten er å unngå at en endring fører til vesentlige eller urimelige forstyrrelser i tilfelle hvor klageren har innrettet seg etter vedtaket.
Departementet antar imidlertid at de hensyn som ligger bak forvaltningslovens omgjøringsfrist, i alt vesentlig ikke har gyldighet i trygdesaker, spesielt ikke i de sakstyper der en omgjøring til ugunst må anses særlig nærliggende. Dette gjelder saker om uførepensjon og andre sakstyper, der det forutsettes at visse vilkår kontinuerlig er oppfylt. Stønadstakeren må her være forberedt på å kunne miste ytelsen dersom vilkårene ikke lenger er oppfylt. Det vil da bære galt av sted å etablere en sterkere beskyttelse for saker der vilkårene ikke på noe tidspunkt har vært til stede, slik situasjonen oftest vil være i saker der adgangen til omgjøring til ugunst i tilfelle vil bli nyttet. Departementet finner derfor at slik omgjøring bør skje uten hinder av en frist for dette.
En frist for omgjøring av saker for Trygderetten ville under enhver omstendighet måtte settes betydelig romsligere enn tremånedersfristen etter forvaltningsloven. Behandlingsmåten for en anke til Trygderetten innebærer at en omgjøring rent faktisk ikke vil kunne skje innen tre måneder etter at anken ble fremsatt for trygdekontoret. Det kan i den forbindelse blant annet pekes på prosedyrene etter trygderettsloven § 13 med forelegging av utkast til oversendelsesbrev for den ankende part.
Når det gjelder virkningene av at Trygderetten treffer en avgjørelse til ugunst for den ankende part, bemerkes at det i slike saker ikke vil være aktuelt med tilbakekreving av for meget utbetalt ytelse (med mindre den ankende part har opptrådt uredelig). Som hovedregel vil en omgjøring bare ha virkning framover i tid.
Etter trygderettsloven § 20 første ledd skal en part gis adgang til å uttale seg om forhold som er til ugunst for parten, men som det antas at vedkommende ikke er kjent med. Trygderetten har reist spørsmål om praktisering av denne bestemmelsen i forhold til eventuelle avgjørelser til ugunst i samsvar med lovforslaget her. Departementet antar at selve det forhold at retten anser det aktuelt å treffe vedtak til ugunst ikke innebærer at saken må forelegges parten. I forbindelse med at det opplyses om ankeadgangen, må det også opplyses om muligheten for endring til ugunst, slik at dette aldri vil være et forhold parten er ukjent med. Det bemerkes ellers at dersom det er nye faktiske opplysninger som er bakgrunnen for at omgjøring synes aktuelt, bør det nok i regelen innhentes uttalelse. Dersom bakgrunnen er en annen rettslig vurdering, kan det derimot vanligvis ikke være aktuelt å forelegge dette for parten. F. eks. synes det ikke grunn til å forelegge saken for parten dersom retten på samme faktiske grunnlag kommer til at parten ikke fyller vilkårene for uførepensjon, mens trygdeetaten har gitt pensjon med lavere uføregrad.
Ved avgjørelser til ugunst for parten vil Trygderetten kunne velge å treffe et endelig vedtak selv eller oppheve det påankede vedtaket og hjemvise saken til ny behandling i trygdeetaten.
12.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at lovendringen som gir Trygderetten adgang til å omgjøre til ugunst for den ankende part skal tre i kraft 1. april 2001, og at den gis virkning bare for anker som settes fram tidligst nevnte dato. Dette vil gjøre det mulig for trygdeetaten å gi dem som vurderer å anke informasjon om endringen.
I den utstrekning adgangen til omgjøring til ugunst nyttes, vil endringen kunne føre til mindre innsparinger for folketrygden. De administrative konsekvensene er usikre. Endringen vil medføre merarbeid for Trygderetten i saker hvor retten omgjør til ugunst, men kan på den annen side gi en noe redusert sakstilgang. Det antas etter omstendighetene at verken administrative eller økonomiske konsekvenser vil ha en slik størrelsesorden at det gir grunnlag for budsjettmessige endringer.
13 Spørsmålet om å ta inn i folketrygdloven en bestemmelse om beskyttelse av opptjente rettigheter
13.1 Innledning. Innst. O. nr. 46 for 1996-97 om ny folketrygdlov
Etter folketrygdloven § 25-14 kan rettigheter etter loven endres, innskrenkes eller oppheves ved senere lov. Bestemmelsen tilsvarer § 18-11 i den gamle folketrygdloven. I Innst. O. nr. 46 pkt. 25.1 slutter flertallet i sosialkomiteen seg til denne bestemmelsen, men uttaler samtidig:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at Trygdelovutvalget har foreslått at bestemmelsen som i lovforslaget er § 25-14, skal lyde:
«Rettigheter etter denne loven kan endres eller oppheves ved senere lov.
Opptjente rettigheter kan ikke innskrenkes eller oppheves.»
Flertallet ber Regjeringen foreta en ny vurdering av om det kan være hensiktsmessig å innta i § 25-14 en eksplisitt bestemmelse om at opptjente rettigheter ikke kan innskrenkes eller oppheves.»
Trygdelovutvalgets forslag ble ikke fulgt opp i framlegget til ny folketrygdlov, blant annet på bakgrunn av følgende vurdering fra lovavdelingen i Justisdepartementet:
«Vi har merket oss at utvalget i utkastet § 1-4 annet ledd har foreslått en bestemmelse om at opptjente rettigheter ikke kan innskrenkes eller avskaffes. Etter det vi forstår, er hensikten med dette å opplyse om hovedprinsippene m h t trygderettigheters grunnlovsvern.
Det kan stilles spørsmålstegn ved hensiktsmessigheten av en slik bestemmelse. Hvilke begrensninger grunnloven innebærer for adgangen til å foreta innskrenkning av trygderettigheter gjennom lovendring, vil i mange situasjoner være usikkert, jf bl a professor Asbjørn Kjønstads utredning om trygderettighetenes grunnlovsvern (Vedlegg til NOU 1984: 10).
På denne bakgrunn kan det synes uheldig å forsøke å lovfeste et hovedprinsipp gjennom en kortfattet bestemmelse. Dette gjelder særlig når den foreslåtte bestemmelsen i seg selv vanskelig kan sies å være klar. Det er ikke åpenbart hva som ligger i «opptjente rettigheter» og at disse ikke kan «innskrenkes eller oppheves».»
I tråd med henstillingen fra komiteflertallet har departementet tatt spørsmålet opp til ny vurdering. Spørsmålet er blant annet vurdert i lys av Høyesteretts plenumsdommer 8. november 1996 om grunnlovmessigheten av overgangsreglene for pensjonsendringene i 1991-92. En viktig del av bakgrunnen har videre vært Stortingets behandling av et forslag fra representanten Carl I. Hagen om etablering av en tilsvarende bestemmelse i Grunnloven (Dok. nr. 12 for 1995-96 og Innst. S. nr. 25 for 1999-2000).
13.2 Høyesterettsdommene 8. november 1996
Pensjonsendringene i 1991-92 omfattet:
Inntektsprøving av forsørgingstillegg for pensjonister med inntekt over et fribeløp (fra 1.5.91).
Redusert poengopptjening for inntekt mellom 6 og 8 G (fra 1.1.92).
De nye reglene fikk virkning også for løpende pensjoner. Tilståtte forsørgingstillegg ble satt ned eller falt bort på grunn av inntektsprøvingen. Uføre- og etterlattepensjonister fikk justert poengtallet for antatte framtidige opptjeningsår etter 1991, og eventuelt redusert tilleggspensjon. Nominell utbetaling fra folketrygden ble likevel ikke satt ned. Differansen mellom gammel ytelse og ny, omregnet ytelse ble gitt som et garantitillegg, som etterhvert falt bort som følge av G-regulering av den nye ytelsen. Dette ga en gradvis overgang til det nye stønadsnivået.
I plenumsdommene 8. november 1996 fant Høyesterett at overgangsreglene ikke stred mot Grunnloven. Et mindretall mente at trygderettigheter ikke hadde grunnlovsvern. En dommer antok at tilleggspensjonen var beskyttet fordi den forutsatte innbetalt avgift. Flertallet i Høyesterett mente at trygdeytelser i prinsippet var beskyttet av grunnloven, men at grunnlovmessigheten av en endring måtte vurderes fra sak til sak etter en totalvurdering der en rekke ulike hensyn trekkes inn. Det avgjørende vil være hvorvidt en lovendring framtrer som en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.
Flertallet la vekt på Stortingets økonomiske handlefrihet og behovet for å kunne foreta omprioriteringer innenfor trygdesystemet. Man fant at de hensyn som hadde særlig vekt ved pensjonsendringene - likebehandling av pensjonister før og etter endringene og å unngå administrative problemer med to regelsett samtidig - var hensyn som kunne gjøre inngrep tillatt. Flertallet la også vekt på at nivået på ytelsene ble opprettholdt i overgangsperioden, slik at justeringen av ytelsene til det nye nivået ikke skjedde for brått. Flertallet synes også å ha lagt vekt på at endringene skjedde med en sosial profil, og at utslagene for den enkelte gjennomgående var moderate.
13.3 Innst. S. nr. 25 for 1999-2000
I Innst.S. nr. 25 for 1999-2000 behandles et grunnlovsforslag fra representanten Carl I. Hagen om beskyttelse av «oparbeidede Trygde-og Pensionsrettigheder». Kontroll- og konstitusjonskomiteens flertall, alle unntatt Fremskrittspartiets representanter, viser innledningsvis til at forslaget ble fremmet mens rettstilstanden når det gjaldt trygderettighetenes grunnlovsvern ennå ikke var avklart. Etter høyesterettsdommene 8. november 1996 er situasjonen endret. Det bemerkes videre:
«Flertallet konstaterer videre at Høyesterett gjennom den viktige avklaringen som fremgår av dommene, har slått fast at trygdeytelser har grunnlovsvern. De lovendringene som Høyesterett tok stilling til ble særlig vurdert i forhold til Grunnloven § 97 om at ingen lov må gis tilbakevirkende kraft. Det følger av dommene at tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 rammer den lovendring som framtrer som klart urimelig eller urettferdig.
Flertallet registrerer at forslagsstilleren i sin begrunnelse i stor grad tar utgangspunkt i spørsmålet om Grunnloven § 97 kommer til anvendelse. I det Høyesterett i plenumsdommene har kommet til at bestemmelsen får anvendelse, finner flertallet således at de hensyn som forslagsstilleren viser til i sin begrunnelse er ivaretatt gjennom den klargjøringen av rettstilstanden som følger av høyesterettsdommene.
Flertallet merker seg at Høyesterett viser til at folketrygden utgjør en betydelig del av samfunnsøkonomien i det utgiftene til folketrygden er omtrent en tredjedel av statens samlede utgifter. Flertallet registrerer videre at Høyesterett i sin begrunnelse også vektlegger den betydelige handlefrihet som Stortinget skal ha gjennom kontroll med og herredømme over statens finanser på inntekts- og utgiftssiden, jf. Grunnloven § 75 a og d.
Flertallet vil ellers bemerke at det med utgangspunkt i forslagets ordlyd vil kunne være usikkerhet knyttet til hvordan bestemmelsen skal forstås, ikke minst vil denne usikkerheten være knyttet til formuleringen «oparbeidede» trygde- og pensjonsrettigheter.
Flertallet finner således etter en samlet vurdering ikke å kunne støtte forslaget.»
I samsvar med innstillingen ble grunnlovsforslaget 30. november 1999 avvist av Stortinget.
13.4 Departementets vurdering
De grunner som etter komiteflertallets mening talte mot å ta inn en «verneparagraf» i Grunnloven (Innst. S. nr. 25 for 1999-2000), vil i enda sterkere grad gjøre seg gjeldende i forhold til å ta inn en tilsvarende bestemmelse i folketrygdloven. Når det gjelder problemene knyttet til eventuelle uklarheter ved innholdet i en slik bestemmelse, vil man eventuelt, med utgangspunkt i folketrygdloven, kunne gi en definisjon av opptjente eller opparbeidede rettigheter. Det vil likevel neppe være til å unngå at det gis rom for ulike tolkninger, slik at en bestemmelse i seg selv kan gi opphav til tvil, uenighet og rettssaker. En bestemmelse om vern mot endringer basert på en definisjon som nevnt vil dessuten delvis måtte gå på tvers av det grunnlovsvern Høyesterett har etablert, og derfor kunne bidra til å skape tvil om rettstilstanden på området. Grunnlovsvernet etter høyesterettsdommene 8. november 1996 er et generelt vern mot overgrep fra Stortingets side, og skiller ikke mellom ulike typer ytelser eller hvordan retten til disse ytelsene er etablert (opparbeidet/ikke opparbeidet).
Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at de beste grunner taler for at det ikke tas inn en bestemmelse i folketrygdloven om vern for opptjente eller opparbeidede trygderettigheter.