Del 2
Beredskap og krisetiltak på trygdeområdet

14 Forslag om etablering av beredskapsbestemmelser i folketrygdloven - folketrygdloven §§ 25-16 til 25-19

14.1 Innledning

Departementet legger her fram forslag til beredskapsbestemmelser i folketrygdloven.

Forslagene gjelder tiltak ved kriser i krig og i fredstid og er som følger:

• Hjemmel for planplikt og beordringsplikt for trygdeetatens organer og ansatte, ny § 25-16.

• Hjemmel for unntak fra ordinære regler for tilståelse og utmåling av trygdeytelser, reduksjoner i ytelsenes beløpsmessige størrelse og tilpasninger i utbetalingsreglene, ny § 25-17 første og andre ledd.

• Bestemmelser som muliggjør unntak fra ordinær saksbehandlingsmåte og hjemmel til organisatoriske endringer, ny § 25-17 fjerde ledd.

• Hjemmel for å kunne utstede rekvisisjoner for naturalytelser, ny § 25-17 tredje ledd.

• Hjemmel for å beordre personell i trygdeetaten til arbeid ved annet trygdeorgan eller i helse- og sosialomsorgen, ny § 25-18.

14.2 Lovforslagets bakgrunn

En prosjektgruppe nedsatt av Sosial- og helsedepartementet la 10. juli 1997 fram en rapport om sosial og helsemessig beredskap, hvor trygdeberedskapen også ble vurdert. Trygdeforvaltningens plass innenfor totalforsvaret og sektorens plass i forhold til beredskap og innsats ved katastrofer og kriser i fred har tidligere ikke vært utredet. Rapporten inneholdt også lovutkast til en ny sosial- og helseberedskapslov. Rapporten er fulgt opp i Ot.prp. nr. 89 (1998-1999), som resulterte i lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap. Man valgte å fremme forslag til beredskapsbestemmelser i folketrygdloven i egen proposisjon.

Trygdeetatens har en helt sentral oppgave i det norske samfunn når det gjelder å sikre livsopphold for store deler av befolkningen. I 1999 mottok nærmere 1 ¹/₂ million personer stønad fra folketrygden, hvorav nærmere 1 million pensjonister (alder, uføre og etterlatte). Samme år var folketrygdens samlete utgifter i alt (inkl. dagpenger ved arbeidsløshet og yrkesrettet attføring, som sorterer under arbeidsmarkedsetaten) ca. 162 milliarder kroner. Dette utgjør omlag en tredjedel av de samlede utgifter på statsbudsjettet. Det synes derfor klart at også trygden har behov for lovmessig regulering av beredskapstiltak.

14.3 Trygdeetatens organisasjon og hjemmel til å foreta organisasjonsendringer

Trygdeetatens virksomhet er forankret i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Loven trådte i kraft 1. mai 1997. Trygdeetaten er landsomfattende og fullt ut statlig, både administrativt og økonomisk. Sentralt sorterer etaten under Sosial- og helsedepartementet. Etaten er inndelt i tre nivåer. Den administreres sentralt av Rikstrygdeverket, regionalt av fylkestrygdekontorene og lokalt av trygdekontorene,jf. folketrygdloven (ftl.) § 20-1.

Rikstrygdeverket er gitt all vedtaksmyndighet etter loven. Myndigheten til å treffe vedtak kan delegeres til fylkestrygdekontorene, hjelpemiddelsentralene og trygdekontorene, jf. ftl. § 20-2. Delegeringsadgangen er i stor utstrekning nyttet, slik at hoveddelen av vedtakene nå treffes i trygdekontorene.

For utenlandssakene har man et eget sentralt trygdekontor - Folketrygdkontoret for utenlandssaker -jf. ftl. § 20-4 andre ledd. Kontoret har ansvaret for saker om trygd som gjelder personer bosatt i utlandet, og bidragssaker hvor enten bidragspliktige eller bidragsberettigede bor i utlandet.

I hvert fylke er det opprettet en hjelpemiddelsentral med ansvar for hjelpemidler til funksjonshemmede, jf. ftl. §§ 20-1 andre ledd og 20-3 andre ledd.

Innkreving av underholdsbidrag fra bidragspliktige, samt utbetaling av bidrag og bidragsforskott til bidragsberettigede er lagt til en egen innkrevingssentral for bidrag i Kirkenes , jf. bidragsinnkrevingsloven § 1.

Etter ftl. § 20-9 kan departementet gi forskrifter om folketrygdens organer og oppgaver. Bestemmelsen er tatt inn som en presisering av den myndighet som departementet uansett har, i tillegg til informasjonshensyn. Med tanke på en beredskapssituasjon kan således Sosial- og helsedepartementet allerede i dag benytte sin instruksjonsmyndighet til å endre trygdeorganenes bemanning, oppgaver og myndighet på kort varsel. Ved en krise ville trolig instruksjonsmyndigheten, evt. kombinert med nødrettslig hjemmel være tilstrekkelig for å beordre personell, gjøre unntak fra arbeidsmiljøloven mv. Prosjektgruppen mente likevel at det bør gis fullmaktsbestemmelser i ftl. for derved å få presisert og klargjort hva det under gitte omstendigheter kan bli nødvendig å foreta av personellmessige og organisatoriske tiltak i en krise.

14.4 Høringen

Prosjektgruppens rapport ble sendt på høring til berørte statlige, kommunale og fylkeskommunale instanser og en rekke organisasjoner. Det vises til høringslisten i Ot.prp. nr. 89 (1998-99) om helsemessig- og sosial beredskap.

Høringsinstansene var entydig positive til prosjektgruppens forslag om å lovfeste trygdeberedskapen. Prosjektgruppen vurderte som nevnt over å ta inn trygdeberedskapen i ny lov om helsemessig- og sosial beredskap. Det ble likevel anbefalt at trygdeberedskapen ble regulert i folketrygdloven. Justisdepartementet bemerket til dette:

«Det skaper bedre oversikt i rettssystemet om dette samles i folketrygdloven.»

Det framkom innvendinger mot enkelte forslag i rapporten, bl.a. forslaget om at fylkesmannen i særlig alvorlige tilfeller kunne utstyre trygdeetaten med rekvisisjonsadgang når trygdeutbetalingene var stoppet opp. Fylkesmannen i Buskerud var noe skeptisk til dette, men mente at forslaget burde vurderes seriøst. Rikstrygdeverket mente på sin side at:

«Til tross for at vi ser klare problemer og utfordringer med i hvordan ansatte i trygdeetaten skal kunne utøve denne aktiviteten, er vi enig i at en slik løsning kan være hensiktsmessig for samfunnet.»

Rapporten drøftet sammenslåing av sosialkontorer og trygdekontorer i krisesituasjoner. Rapporten har ingen klar konklusjon på dette punktet, jf. drøftingen i pkt. 14.8 nedenfor. Ved høringen var fylkesmannen i Buskerud skeptisk til en slik sammenslåing og mente at trygdeetaten ikke hadde nok innblikk i sosialtjenestens rutiner og lovverk.

Daværende Planleggings- og samordningsdepartementet mente at rapporten hadde en utilstrekkelig drøfting og regulering av arbeidsmarkedsetatens ansvar for tilståing av dagpenger og attføringspenger. Ansvaret for å ivareta samarbeidsforholdene mellom trygdeetaten som utbetalende organ og arbeidsmarkedsetaten som vedtaksorgan i disse sakene burde vært nærmere belyst og lovmessig regulert. Dette er drøftet i pkt. 14.7.3.

I rapporten reiste man spørsmål om behovet for lokal samordning mellom kommuneberedskapsplaner og trygdekontorenes planer. Det ble konkludert med at dette ikke var hensiktsmessig utfra de erfaringer trygdeetaten har gjort, blant annet fordi at trygdekontorene ikke passet inn i den kommunale strukturen. Fylkesmannen i Hedmark er kritisk til dette. Han mener man bør følge veiledningen til Direktoratet for sivilt beredskap om at slik samordning skal skje. Dette er viktig for den lokale totaloversikt og beredskap i kommunen.

14.5 Gjeldende rett. Trygdeetatens virksomhet og saksbehandlingsrutiner

14.5.1 Gjeldende rett

Trygdeetaten har etter folketrygdloven det administrative ansvaret for en rekke ytelser til livsopphold:

• Sykepenger (kap. 8)

• Fødselspenger (kap. 14)

• Omsorgspenger ved adopsjon (kap. 14)

• Rehabiliteringspenger (kap. 10)

• Alderspensjon (kap. 19)

• Uførepensjon (kap. 12)

• Yrkesskadetrygd (kap. 13)

• Overgangsstønad og pensjon til gjenlevende ektefelle (kap.17)

• Barnepensjon (kap. 18)

• Overgangsstønad til ugifte, skilte og separerte forsørgere (kap. 15)

Pensjoner og overgangsstønad til enslige forsørgere og etterlatte er livsoppholdsytelser av avgjørende betydning for mottakerne, og gis over et lengre tidsrom (langstidsytelser). De øvrige livsoppholdsytelsene, som sykepenger, attførings- og rehabiliteringspenger og fødselspenger er tilsvarende viktige for mottakerne i det daglige, men gis over vesentlig kortere tidsrom (korttidsytelser).

Videre administrerer trygdeetaten en rekke ytelser som tar sikte på å dekke bestemte utgifter eller går til klart definerte formål. Ytelsene kan gis som direkte dekning av vedkommende utgifter eller utbetales som kontantstønad med faste månedsbeløp. Disse ytelsene er:

• Stønad ved helsetjenester (dekning av utgifter til legehjelp og annen behandling utenfor sykehus, viktige legemidler og syketransport (kap. 5)

• Tilskott til ulike formål ved medisinsk rehabilitering, bedring av den alminnelige funksjonsevne (kap.10)

• Grunnstønad, hjelpestønad og forhøyet hjelpestønad til dekning av ulike merutgifter på grunn av sykdom, skade eller lyte (kap. 6)

• Gravferdshjelp (kap. 7)

• Stønad til barnetilsyn for etterlatte og enslige forsørgere (§§ 17-9 og 15-11)

• Stønad til utdanning for etterlatte og enslige forsørgere (§§ 17-9 og 15-12)

• Barnetrygd (lov 24. oktober 1946 nr. 2 om barnetrygd)

• Bidragsforskott (lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott)

I tillegg behandler trygdeetaten saker om farskap og underholdsbidrag til barn etter barneloven (lov 8. april 1981 nr. 7). Innkreving av bidrag, inkludert fordeling og utbetaling av innkrevd beløp til de ulike fordringshavere er lagt til Trygdeetatens innkrevingssentral i Kirkenes (lov 9. desember 1955 nr. 5 om innkreving av underholdsbidrag mv.).

Videre har trygdeetaten, ved hjelpemiddelsentralene, ansvaret for å kjøpe inn, oppbevare, tilpasse, utprøve, tildele og besørge nødvendige reparasjoner av ulike hjelpemidler for funksjonshemmede (§ 20-1 andre ledd, jf. § 10-7).

Trygdeetaten har i tillegg ansvar for diverse trygdeordninger for spesielle grupper: Yrkesskadetrygd (lov 12. desember 1958 nr. 10), krigspensjonering for militærpersoner (lov 13. desember 1946 nr. 21, krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner (lov 13. desember 1946 nr. 22), pensjonstrygden for skogsarbeidere (lov 3. desember 1951 nr. 2) og pensjonstrygden for fiskere (lov 28. juni 1957 nr. 12).

Dertil behandler og utbetaler trygdeetaten også avtalefestet pensjon mv. etter ordninger etablert mellom partene i arbeidslivet (lov 23. desember 1988 nr. 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon). Trygden utbetaler også pensjoner fra ulike selvstendige pensjonsinnretninger, bl.a. Statens pensjonskasse.

Dagpenger ved arbeidsløyse finansieres over folketrygdens budsjett og utbetales gjennom trygdeetaten. Bestemmelsene om rett til dagpenger er regulert i ftl. kap. 4. Ordningen administreres imidlertid av Arbeidsdirektoratet/ arbeidsmarkedsetaten (A-etaten).

A-etaten behandler (fra 1.1.94) også krav om ytelser til yrkesrettet attføring etter ftl. kap 11 etter at kravet er satt fram for trygdekontoret, jf. sysselsettingsloven §§ 31 og 32, og ftl. § 21-14.

14.5.2 Kort om saksbehandlingen i trygdeetaten

Saksbehandlingen skjer i stor grad ved hjelp av EDB-tekniske hjelpemidler. Inntektsopplysninger, pensjonspoeng og trygdetid (antall år som medlem i norsk trygd) er eksempler på opplysninger som innhentes maskinelt fra EDB-registre. Disse opplysningene er nødvendige for å treffe vedtak om ytelser og størrelsen av dem. Andre opplysninger innhentes fra eksterne registre eller direkte fra søkeren.

Generelt er saksbehandlingen strengt regelstyrt, og med relativt lite rom for skjønn. Dersom søkeren oppfyller et sett med generelle inngangsvilkår (f.eks. alder og trygdetid i Norge) har vedkommende rett på den ytelsen det søkes om. På visse områder, for eksempel ved behandling av uføresaker, nyttes likevel en betydelig grad av skjønn for å avgjøre kravet (f.eks. om vedkommende er minst 50 pst. arbeidsufør).

14.5.3 Kort om utbetalingsrutinene i trygdeetaten

All utbetaling av ytelser mv. foretas sentralt fra Rikstrygdeverket via post/ bankvesenet. Det skjer ingen utbetalinger direkte fra trygdekontorene, men de registrerer, ajourfører og har ansvaret for utbetalingsdataene. Dette innebærer at trygdekontorene daglig registrerer nye saker og endringer i de løpende sakene. Det registreres dessuten automatisk endringer som følge av stønadsrelevante aldershendelser, f.eks. 16 år, 67 år og 70 år. Utbetalingsdata om dagpenger ved arbeidsløshet og attføringspenger mottas over linje fra Arbeidsdirektoratet via Statens Datasentral.

Data for etatens sentrale systemer ligger lagret ved sentralen i Rikstrygdeverket. Her startes daglig ajourkjøringer som oppdaterer de ulike registre med det som trygdekontorene har registrert siste dag. I tillegg dannes det utbetalingstranser hver natt for daglige utbetalinger (sykepenger, dagpenger ved arbeidsløshet, ulike refusjoner, honorarer og fakturabetaling osv.) og for månedlige utbetalinger (pensjoner, overgangsstønad, attføringspenger, barnetrygd m.m.).

Ansvaret for regnskap og utbetaling for dagpenger og attføringspenger er forutsatt å gå over fra trygdeetaten til A-etaten fra 1.1.2002.

14.6 Status for trygdeberedskapen

14.6.1 Generelt

Det foreligger allerede beredskapsplaner for trygdeetaten. Arbeidet med å tilpasse beredskapsarbeidet i ytre etat til Rikstrygdeverkets planverk ble satt i gang 1. halvår 1997 og ferdigstilt i 1999 i form av «Håndbok i beredskap. Kvalitetssystem for informasjonssikkerhet og beredskap i trygdeetaten.» Planene regulerer beredskapsarbeidet for kriser i fredstid og for kriser i krig (omleggingsplaner). Planverket fokuserer særlig på fire beredskapsmessige hovedutfordringer:

• Sikre evakuerte fortsatt utbetalinger ved større og varige folkeforflytninger.

• Sikre at evakuerte kan dokumentere sin stønadsrett (legitimasjon, stønadsbrev).

• Sikre nødvendige fullmakter ved manglende forbindelse mellom Rikstrygdeverket og etaten.

• Sikre at mottakerne får stønad når utbetalingsrutinene hos Rikstrygdeverket og/ eller bankene ikke fungerer.

Med fylkestrygdekontorene som ansvarlige på regionalt plan er man i ferd med å utarbeide fylkesvise beredskapsplaner tilpasset lokale forhold etter en felles mal.

Fylkestrygdekontorene er pålagt å koordinere sine planer med fylkesmennenes beredskapsplaner. Det enkelte fylkestrygdekontor har gjennomføringansvaret. Det er opprettet egne beredskapsteam på fylkesnivå. Direktoratet for sivilt beredskap utarbeidet i 1986 en veiledning hvor alle enheter på lokalt nivå, herunder trygdekontorenes planer skulle samordnes med kommuneberedskapsplanene. Man har imidlertid kommet til at dette er lite hensiktsmessig. Erfaringer, bl.a. ved varsling i tilknytning til enkelte beredskapstiltak, viser at trygdekontorene ikke passer inn i den kommunale strukturen. Det antas at likevel at trygdekontorene som statlig organ bør inngå i fylkesmennenes beredskapsorganisasjon.

14.6.2 Særlig om beredskapsarbeidet på datasiden

På dataområdet er det iverksatt beredskapsarbeid som i hovedsak er beregnet på fredstid. Kriseberedskapen er rettet mot datasentralen og den eiendom sentralen er lokalisert på. Dette arbeidet er rettet mot havarisituasjoner, maskinsammenbrudd, brann, innbrudd m.m. I katastrofeplanen er det tatt hensyn til at det skal være mulig å opprette nøddrift i fredstid ved alternativ datasentral. Detaljene omkring dette bør ikke være offentlig kjent.

14.7 Beredskapsmessige problemstillinger og utfordringer

14.7.1 Problemstillinger

Administrasjonen av stønadsordningene innebærer to atskilte oppgaver:

• Å vurdere og avgjøre krav på ytelser.

• Å sikre utbetaling til den berettigede etter at positivt vedtak er truffet.

Det er i utgangspunktet de samme krav som gjelder ved utførelsen av disse oppgavene ved kriser og katastrofer i fred og under krig. De forhold som oppgavene utføres under, kan imidlertid ha endret seg vesentlig og tvinge fram endringer i rutinene for saksbehandling og eventuelt betingelsene for å gi ytelser.

Aktuelle kriser med konsekvenser for etatens arbeidsmuligheter kan være ulykker eller sabotasje som medfører at telekommunikasjoner, elektrisitetsforsyning og linjekommunikasjon rammes, lokalt eller landsomfattende. Sabotasje mot etatens sentrale systemer kan få store konsekvenser i Rikstrygdeverket og i ytre etat.

I sistnevnte forbindelse bør det framheves at trygdeetaten i det daglige arbeidet er sterkt avhengig av elektroniske kommunikasjonslinjer og tilgjengeligheten av dataregistre. En situasjon der elektronisk kommunikasjon er vanskeliggjort eller ikke fungerer vil stille etaten på alvorlige prøver og ha store arbeidsmessige konsekvenser for trygdeetaten. Man vil måtte gå over til manuell saksbehandling og utskriving av utbetalingskort, som vil kreve vesentlig større bemanning enn trygdekontorene i dag rår over. Trygdeetaten er avhengig av at banktjenestene fungerer, og kan ikke selv sørge for at ytelsene kommer fram dersom den alminnelige betalingsformidling er brutt sammen.

Det kan også oppstå kriser som kan føre til at bemanningen lokalt eller regionalt helt eller delvis ikke kan opprettholdes. Ulykker og naturkatastrofer som fører til masseevakuering eller flukt kan i ekstreme tilfeller føre til at virksomheten lammes. Eksempler kan være atomulykker med radioaktivt nedfall, voldsomme naturkatastrofer som flom og orkan o.l. Ved mobilisering kan enkelte ansatte være med i annet hjelpearbeid og derfor være avskåret fra å arbeide ved trygdekontoret. Det største problemet antas likevel å være merbelastning for trygdekontoret på stedet dit befolkningen er evakuert. Dette stiller krav til planverket, slik at man sikrer tilførsel av personalressurser til de områder som får en økt klientmasse.

14.7.2 Beredskapsmessige utfordringer

Som nevnt i pkt.14.6.1, har trygdeetaten i dag en utbygd beredskap, hvor det er lagt størst vekt på å planlegge for videreføring av normal drift så langt som overhodet mulig. Sekundært er det planlagt for kriser hvor vanlig drift er umuliggjort, men hvor deler av virksomheten kan opprettholdes.

Det er viktig å ha oversikt over aktuelle krisescenarier og planlegge med henblikk på hensiktsmessig avklaring av ansvarsforhold for perioder hvor trygdeetaten lokalt og regionalt er satt ut av spill. Gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser er man i ferd med å videreutvikle planverket for å møte ulike typer kriser. Det synes likevel hensiktsmessig å ha et rammelovverk som gir fullmakt til å iverksette klart definerte tiltak og angi hvilke organer som kan iverksette tiltakene.

Ved en geografisk begrenset krise bør fylkestrygdekontoret få et klart ansvar for når og hvordan beredskapsmessige forberedelser skal starte, hvem som skal varsles og klarlegge prosedyrer for de beredskapsmessige tiltak. Det er helt avgjørende å ha et løpende planleggingsarbeid i samarbeid med trygdekontorene slik at hele trygdeetaten i fylket er forberedt på å handle rasjonelt for å videreføre driften i størst mulig grad. Dette forhindrer imidlertid ikke at man må være forberedt på en viss grad av improvisasjon og løsninger som bygger på lokale forhold og arbeidsformer.

Det er likevel klart at trygdeetaten kan tåle kriser av en viss varighet og alvor før man må ty til ekstraordinære tiltak. Eksempelvis utbetales pensjoner, barnetrygd og bidrag med en måneds intervall. Ved kortvarig sammenbrudd i linjekommunikasjonen har man normalt noe tid på seg før neste utbetaling. Det vil derfor ofte være tilstrekkelig tid til å rette opp feilen.

Er selve post- og banktjenesten ute av drift, vil trygdeetaten være avskåret fra å få formidlet pengene. I en slik situasjon vil sosialkontoret i en viss utstrekning kunne yte sosialhjelp til de som fyller vilkårene for dette. En annen mulighet er å kontakte fylkesmannen slik at man kan foreta utbetaling til de berettigede i rene penger gjennom direkte overlevering. Dersom årsaken til problemene er at trygdekontorene har mistet muligheten til å få dokumentert størrelsen på ytelsen som skal utbetales, mangler inntektsopplysninger mv., må Rikstrygdeverket kontaktes direkte for dokumentasjon. Dersom også dette er umulig vil man måtte planlegge for utbetaling av beløp man kan være rimelig sikker på er innenfor det korrekte, eventuelt betale sjablonbeløp til alle (for eksempel livsoppholdssats).

14.7.3 Personellmangel

En grunnforutsetning for at trygdeetaten skal kunne tilstå og utbetale ytelser i en beredskapssituasjon, er at etaten er sikret en kompetent minimumsbemanning til å utføre oppgavene og at nødvendige lokaler er tilgjengelige. Disse behovene må tilgodeses i en mobiliserings- og beredskapsplan.

Mobilisering til forsvaret i krig kan føre til så store bemanningsreduksjoner at trygdeetatens virksomhet blir alvorlig rammet. Selv om over 50 pst. av de ansatte i trygdeetaten er kvinner og mange ansatte er menn over 44 år og derfor er fritatt fra krigsoppsetting, vil virksomheten ved enkelte enheter kunne lammes. I dag er det i noen grad gitt fritak for nøkkelpersonell ved trygdekontorene, normalt bare trygdesjefene. For departementet og Rikstrygdeverket er det bare den øverste ledelse som er fritatt. Det er igangsatt et arbeid med sikte på å kartlegge hvilke nøkkelstillinger i trygdeetaten som det bør søkes fritak for, dvs hvilke områder i trygdeetaten det er påkrevet med en viss minimumsbemanning for å opprettholde etatens funksjoner.

Alle som ikke er mobiliseringsdisponert kan pålegges tjenesteplikt i sivilforsvaret. Etter sivilforsvarsloven av 17. juli 1953 nr. 9 § 29 kan alle innkalles til tjeneste i sivilforsvaret. Etter fritaksforskriften av 24. mai 1985 kan bl.a. kvinner under 28 år med omsorgsansvar fritas for tjeneste i sivilforsvaret. Alle ansatte ved trygdekontorene er fritatt fra tjeneste i sivilforsvaret, mens ansatte ved fylkeskontorene ennå ikke er omfattet av mobiliseringsfritaket. Også denne enheten i trygdeetaten bør vurderes fritatt. Rikstrygdeverkets og Sosial- og helsedepartementets ansatte ned til kontorsjef/ byråsjef er fritatt i medhold av samme forskrift.

Personellmangel kan også oppstå som følge av evakuering eller overgang til arbeidskrevende manuell saksbehandling. Dette vil kunne føre til behov for å beordre personell til å gjøre tjeneste i andre organer.

Det bør derfor etableres lovhjemmel for beordringsplikt under kriser. Det må foretas en nærmere kartlegging og planlegging av de konkrete beordringsbehovene som kan oppstå med sikte på nærmere regulering i forskrift. Plikt til å ta annen stilling er lovfestet i tjenestemannsloven § 12, men omplassering etter denne bestemmelsen er oftest en tidkrevende prosess. En klar beordringshjemmel i folketrygdloven vil sikre en hurtig iverksettelse av forflytninger ved en krise og føre til økt forutberegnelighet for de ansatte. En klar lovbestemmelse vil trolig også gi klarere rammer for planlegging og øving.

Beredskapsmessige utfordringer og behov for beredskapsregler for dagpenger ved arbeidsløshet og attføringspenger berører nå trygdeetaten ved at Rikstrygdeverket er ansvarlig for utbetalingen sentralt. Selv om hele ansvaret for disse ordningene er forutsatt å gå over til A-etaten pr. 1.1.02, er det likevel hensiktsmessig å koordinere beredskapsarbeidet i trygdeetaten og A-etaten til en viss grad. De to etater bør derfor vurdere framtidig beredskapssamarbeid, herunder mulig sammenslåing av utbetalingsfunksjoner ved en krise.

14.7.4 Kommunikasjon

Trygdekontorene er som nevnt kontantløse og avhengig av at de elektroniske kommunikasjonslinjene er oppe, at dataregistrene er tilgjengelige og at postens- og bankenes betalingssystemer fungerer. En viktig del av etatens beredskapsarbeid består derfor i å etablere tilfredsstillende garantier for at kommunikasjonslinjene opprettholdes. Dette er sentralt i trygdeetatens beredskapsarbeid. Datasikkerhet og reserveløsninger for kommunikasjon er etablert, og også back-up løsninger ved alternativ datasentral dersom de sentrale EDB-systemer faller ut. Utfordringen er å vedlikeholde og forbedre rutinene, bl.a. ved øvelser.

En annen side ved kommunikasjon dreier seg om å sikre at trygdekontorene som lokal enhet får kjennskap til de beslutninger som treffes og de forholdsregler som gis til enhver tid i en beredsskapssituasjon, enten beslutninger og forholdsregler genereres sentralt eller regionalt. Trygdeetatens behov atskiller seg på dette punktet ikke fra behovene i lokale styringsorganer generelt, og må i størst mulig utstrekning imøtekommes på samme måte som ved normal drift.

14.7.5 Betalingsformidling

Dersom utviklingen i en krisesituasjon fører til at de normale kanaler for betalingsformidling ikke kan anvendes, vil trygdeetaten og stønadsmottakerne stå overfor de samme problemene som ellers i samfunnet når betalinger ikke når fram til mottaker. Spesielt mottakere av stønad til livsopphold er avhengige av ytelsene i det daglige, og det er derfor kritisk dersom pengene ikke kommer.

Dersom det ikke lenger er mulig å gjennomføre maskinell utskriving av utbetalingskort, vil trygdeetaten måtte foreta manuell utfylling for å sikre utbetalingene. Tilsvarende vil måtte skje dersom det ikke er mulig å overføre utbetalingsdata om overføring til post- eller bankgiro.

Postverket og bankene er helt sentrale aktører ved betalingsformidlingen. Dersom deres systemer skulle bryte sammen eller pengemangel skulle inntreffe, står både trygdeetaten, kommunene og vesentlige deler av samfunnsmaskineriet forøvrig lammet. Bankvesenet har utarbeidet planer for å håndtere ulike typer pengekriser.

Utbetaling av trygdeytelser forutsetter generelt at man disponerer de nødvendige midler. Dersom det ikke er penger på konto, vil man heller ikke kunne utbetale noe til mottakerne. Dersom problemet er manglende dekning, vil man kunne imøtekomme dette gjennom at mindre vesentlige deler av stønadsprogrammet settes ut av kraft. Det kan også være aktuelt å gi ytelser med nedsatte beløp og eventuelt med samme beløp til alle. Slike tilpasninger forutsetter hjemmel.

14.8 Nærmere om aktuelle kriseløsninger og prioriteringer

Dersom løpende trygdeutbetalinger i ekstreme tilfeller skulle stoppe opp for et lengre tidsrom vil mange trygdemottakere måtte henvises til kommunal omsorg, dvs. normalt sosialkontoret. Ved utbetalingsproblemer vil sosialkontoret til en viss grad kunne yte økonomisk hjelp. Kontoret får da rett til refusjon i trygdeytelser som tilstås med tilbakevirkende kraft for samme periode og til samme formål som sosialhjelpen er gitt. I den utstrekning en slik situasjon er kortvarig og kommunene for øvrig har budsjettdekning, vil kommunen kunne opprettholde klientenes velferd på et minimumsnivå.

En krise som rammer trygdekontoret vil imidlertid ofte føre til at også sosialapparatet i kommunen rammes. Eksempelvis er sosialkontorene også avhengig av at banktjenesten fungerer. Dette tilsier en betydelig grad av koordinering av sosial beredskap og trygdeberedskap.

Innkreving av bidrag fra bidragspliktige og utbetaling av bidrag/ bidragsforskott til mottakeren foretas ved innkrevingssentralen i Kirkenes. Virksomheten er helt avhengig av elektronisk kommunikasjon for å fungere. Denne delen av trygdeetatens virksomhet vil derfor få store problemer dersom nettverket faller ut. Virksomheten vil ved langvarig stans måtte flyttes til annen enhet i trygdeetaten. Det er igangsatt beredskaps- og sikkerhetsarbeid ved sentralen, men det vil fortsatt gå noe tid før målene for arbeidet er nådd. Bidrags- og innkrevingssystemene er nå gjenstand for større endringer innen funksjonalitet og ytelsesnivå. Drift og vedlikehold mv. av innkrevingssentralens datasystemer er delvis ivaretatt av eksterne leverandører. Det er derfor viktig å sikre at private leverandører forplikter seg til å prioritere fortsatt tjenesteyting under en krise, jf. forslaget til ny § 25-16 tredje ledd.

Mangel på personell kan gjøre det vanskelig å få sakene unna innenfor rimelige frister. For det andre er man i mange tilfelle avhengig av dokumentasjon fra andre instanser for å avgjøre om vilkårene for ytelser er oppfylt. Innhenting av nødvendig dokumentasjon er en flaskehals også i normale tider, og det antas at situasjonen vil kunne bli vesentlig vanskeligere i for eksempel en krigssituasjon.

Ressursbehovet til behandling og innsamling av opplysninger varierer betydelig etter hvilken ytelse det er tale om. Personellressursene bør primært rettes inn mot de mest sentrale livsoppholdsytelsene. En krise vil kunne gjøre det nødvendig å gjennomføre ulike tilpasninger. Det reiser seg spørsmål om å gi ytelser uten full sikkerhet for at vilkårene er oppfylt eller at ytelsene er riktig beregnet. Det kan videre være nødvendig å legge ned visse deler av trygdekontorenes virksomhet for å samle ressurser til å ivareta de mest kritiske oppgavene. Det er for eksempel mer vesentlig å sikre at uføre får noe å leve av gjennom den relevante pensjonen enn at de får grunn- eller hjelpestønad for å dekke ekstrautgifter knyttet til uførheten.

Det bør etableres lovgrunnlag for å gjøre unntak fra lovens vanlige regler ved kriser i fred eller krig. Behovene for unntak er til en viss grad forutsigbare, og det er således mulig å gi de nødvendige særregler allerede før en krise oppstår. Slike særregler kan derfor inngå i en beredskapsplan for trygdeetaten.

Når det gjelder prioritering mellom ytelser, antas at alderspensjon og andre ytelser til livsopphold i tilfelle bør prioriteres foran ytelser til dekning av bestemte utgifter. De sistnevnte ytelsene går også til personer som generelt er friske og arbeidsføre, og som kan bære en kortere eller lengre uteblivelse av en ytelse. I tillegg er saksbehandlingen ved slike ytelser til dels svært ressurskrevende. Behandlingen av krav om dekning av utgifter til sykebehandling og viktige medisiner bør imidlertid også gis en viss prioritet. Det er her ofte tale om tyngende medisinutgifter mv. for den enkelte til behandling av kronisk sykdom. Videre må man til en viss grad ta hensyn til behandleres, leverandørers og tjenesteyteres inntektssituasjon.

I en krisesituasjon vil det kunne bli vanskelig å sikre en fortsatt opprettholdelse av full drift ved hjelpemiddelsentralene. I tillegg kan sentralene møte et økt behov pga. et betydelig antall syke og sårede, eventuelt også fordi ordinære institusjonspasienter må sendes hjem. Dette kan tenkes løst ved at hjelpemiddelsentralene etablerer beredskapslagre. Hjelpemiddelsentralenes virksomhet er imidlertid rettet mot størst mulig sirkulasjon av hjelpemidler og tilsvarende bør minst mulig være på lager. Det synes derfor lite hensiktsmessig å pålegge hjelpemiddelsentralene plikt til å etablere lagre med tanke på en beredskapssituasjon. Helse- og sykehussektoren bør fortsatt ha det primære ansvar for den helsemessig beredskap - også på utstyrssiden.

Etter folketrygdloven er Norge forpliktet til å tilstå og utbetale pensjonsytelser til personer bosatt i utlandet når disse har norsk pensjonsopptjening gjennom arbeid her. Det eksporteres og tilstås imidlertid også pensjoner o.l. til personer som utelukkende har botid i Norge av en viss varighet, normalt minst 20 år. I tillegg til forpliktelsene etter intern rett har Norge sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler på trygdeområdet. Formålet med disse avtalene er bl.a. å sikre at personer ikke taper pensjonsrettigheter ved arbeide i flere land. Den mest sentrale er EØS-avtalen (omfatter statsborgere fra 18 europeiske land), hvor EUs forordning 1408/71 angir avtalelandenes forpliktelser. 1408/71 er inkorporert i norsk rett.

Det kan være aktuelt å måtte begrense etterlevelsen av våre internasjonale forpliktelser på trygdeområdet. De sentrale problemstillinger for trygdeberedskapen er tilfellene der trygdens plikt til fortsatt behandling og utbetaling av ytelser gjelder, men etterlevelsen er vanskeliggjort som følge av en krisesituasjon. Generelt bør gjelde at man i en krise må tilstrebe likebehandling av pensjonister bosatt i utlandet med personer bosatt i Norge. Først dersom krisen gjør det vesentlig vanskeligere å oppfylle forpliktelser overfor utenlandsboende, kan man prioritere personer bosatt her (force majeure). Trygdeetatens beredskapsarbeid bør ivareta også denne delen av trygdeområdet. EØS- avtalen har imidlertid bestemmelser for suspensjon av avtalens forpliktelser i tilfelle kriser og krig.

Ved krig og kriser i fred, bl.a. i lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig- og sosial beredskap kapittel 3, kan stat og kommune kreve avstått varer av alle slag. Spørsmålet er om det er behov for en egen hjemmel for trygdeetaten til å kreve avstått nødvendighetsartikler til erstatning for uteblitte trygdeytelser. Det dreier seg om situasjoner hvor utbetaling av ytelser er umulig, og det blir nødvendig å gi trygdekontorene nødvendige fullmakter til å kunne rekvirere mat og andre nødvendighetsartikler, eventuelt bolig, mot garanti om senere betaling.

Etter omstendighetene synes det rimelig å skille mellom oppgavene her slik at man unngår tosporede systemer hvor flere etater får ansvar for å sikre innbyggerne det samme. Det bør derfor ikke være en generell rekvisisjonsadgang for trygdekontorene når ordinære utbetalinger er stoppet opp. Under tvil foreslås derimot at departementet kan gi Rikstrygdeverket rekvisisjonsadgang ved kriser i fred eller krig. I hvilken utstrekning slike behov kan oppstå, må utredes nærmere. Blant annet må man vurdere grensegangen mot fylkesmannens og kommunenes ansvar for å sikre livsviktige forsyninger til innbyggerne ved hjelp av den generelle rekvisisjonsadgangen som gjelder etter forsyningsloven, som imidlertid bare gjelder i sikkerhetspolitiske kriser og krig.

Dersom utviklingen i en krisesituasjon gjør at man ikke lenger kan opprettholde prosedyrene for tilståelse og beregning av ytelser, vil trygdekontorenes oppgaver i praksis kunne nærme seg sosialkontorenes oppgaver når det gjelder økonomisk sosialhjelp. Dersom krisenivået er høyt nok, kan en hel eller delvis sammenslåing av disse instansenes virksomhet være hensiktsmessig for å møte utfordringene. En sammenslåing av sosialkontorenes og trygdekontorenes virksomhet vil framtre som mest nærliggende dersom arbeidsoppgavene er redusert til å dekke grunnleggende behov hos individ eller familie, dvs. sosialkontorenes ordinære ansvarsområde. Spørsmålet om sammenslåing kan derfor primært ses på som en overføring av oppgaver til sosialkontorene, dvs for oppgaver som i fredstid er trygdekontorenes hovedansvar. Det vil derfor neppe være hensiktsmessig med en egentlig overføring/ sammensmelting av de to enheter, men at ansatte ved trygdekontorene trer inn i for å støtte sosialomsorgsapparatet i kommunen.

14.9 Informasjon til befolkningen

For hundretusener av pensjonister er den månedlig pensjonsutbetalingen helt avgjørende for trygghet og levevilkår. Man må derfor gi informasjon tidligst mulig og uten at man nødvendigvis vet i hvilken utstrekning trygdemottakerne vil bli rammet. Det er dessuten helt avgjørende at stønadsmottakerne på et tidlig tidspunkt får informasjon om aktuelle tilpasninger på trygdeområdet. Det må dessuten her som ellers sikres at informasjonen er mest mulig korrekt.

14.10 Behandling av sakene når krisen er over

Det viktigste spørsmålet i etterkant av en krise vil være i hvilken utstrekning uteblitte trygdeeytelser i kriseperioden er gjenstand for etterbetaling.

Videre reiser det seg spørsmål om etterbetaling skal skje avhengig av om etterbetalingen gjelder allerede tilståtte ytelser eller også nye ytelser for kriseperioden, dvs ytelser som skulle vært gitt, men hvor behandling av søknaden ikke har skjedd på grunn av krisen. Man må også vurdere om etterbetalingsspørsmålene skal avgjøres uavhengig av den uteblitte ytelsens viktighet for den enkelte, dvs. om det bør foretas behovsprøving i det enkelte tilfelle eller i grupper av tilfelle. Endelig kan det tenkes at forholdene kan tilsi etterbetaling avdragsvis eller ved samlet etterbetaling på et senere tidspunkt når landets økonomi er gjenreist etc.

Spørsmål om etterbetaling vil bare komme på spissen ved alvorlige kriser. Ved mindre kriser vil lovens alminnelige etterbetalingsregler gjelde, se ftl. § 22-13. Rettighetene etter folketrygdloven må, som alle landets lover og øvrige rettigheter for befolkningen, tolkes innskrenkende i den forstand at de gjelder for normale tider. Dersom krisen har vært så alvorlig at de alminnelige etterbetalingsreglene i folketrygdloven ikke kan komme til anvendelse uten store konsekvenser for landets gjenreisning mv., vil Stortinget måtte avgjøre spørsmålet i egenskap av bevilgende myndighet. Et etteroppgjør vil da skje med hjemmel i en egen lov for den aktuelle krise eller et bevilgningsvedtak.

14.11 Departementets forslag

Med bakgrunn i drøftingen i det foregående, foreslår departementet at det etableres følgende nye bestemmelser i folketrygdloven:

• I ny § 25-16 etableres planplikt for beredskap i trygdeetaten. Rikstrygdeverket tillegges ansvaret for utarbeiding av planene.

• I ny § 25-17 etableres hjemmel for unntak fra de materielle reglene i folketrygdloven og unntak fra reglene om saksbehandling og organisasjon. Videre tas det inn hjemmel for en rekvisisjonsadgang for Rikstrygdeverket etter bestemmelse av departementet. Ved kriser i krig eller når krig truer avgjør departementet hvorvidt det foreligger en slik situasjon at fullmaktene skal anvendes. Ved kriser i fred avgjør Kongen om fullmaktene skal kunne benyttes.

• I ny § 25-18 tas inn bestemmelser om beordring av trygdeetatens personell til å gjøre tjeneste ved andre organer i etaten eller i helse- og sosialtjenesten i de aktuelle krisesituasjonene som nevnt i § 25-17. Bestemmelsen fastslår at beordringspliktig personell kan pålegges å bli i tjeneste utover ordinær arbeidstid og møte fram på et tilvist sted og gjøre tilvist arbeid innen virksomheter som loven omfatter. Det dreier seg oppsummeringsvis om en beordringshjemmel i folketrygdloven for personell i trygdeetaten til å være underlagt helse- og sosialomsorgen etter reglene i lov om helsemessig- og sosial beredskap.

• I ny § 25-19 tas inn hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om gjennomføringen av bestemmelsene i §§ 25-16 til 25-18.

Lovbestemmelsene er utformet som et rammelovverk. Innholdet av bestemmelsene er nærmere omtalt i merknadene til de enkelte paragrafene. Det vises ellers til lovutkastet.

14.12 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Bestemmelsene til nye §§ 25-16 til 25-19 foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Planen er at de nye lovbestemmelsene skal tre i kraft fra samme tid som den nye loven om helsemessig og sosial beredskap.

Trygdeetatens beredskapsarbeid vil trolig ikke bli vesentlig mer omfattende som følge av ny beredskapslovgivning. Lovbestemmelsene for planplikten og kravene til planverket i utkastets § 25-16 vil stort sett formalisere det beredskapsarbeidet som trygdeetaten har gjennomført. Merarbeid som følge av nytt lovverk (tilpasninger i planverk, rundskriv m.m.) vil kunne gjennomføres innenfor de stillingsrammer som trygdeetaten har i dag. Det forutsettes at nødvendige tilpasninger til nye beredskapsregler, som for eksempel innkjøp av beredskapsnødvendig utstyr og opplæring bør skje over noe tid. Nødvendige tiltak kan derfor treffes innenfor de økonomiske og administrative rammer som trygdeetaten nå rår over. Det antas derfor ikke at den nye beredskapslovgivningen for trygdeetaten vil medføre økonomiske eller administrative konsekvenser som vil kreve økt tilførsel av midler eller stillinger.