3 Annen beregningsmåte etter fjerningsutgiftsloven § 6

3.1 Gjeldende rett

Etter fjerningsutgiftsloven § 6 kan Kongen gjøre vedtak om en annen tilskuddsandel for staten dersom tilskuddsandelen beregnet etter hovedregelen i § 2 utvilsomt må anses som vesentlig for lav i forhold til en rettighetshaver. Herunder kan Kongen bestemme om, og i hvilken utstrekning, rettighetshaverens forventede inntekts- og skatteforhold i fremtiden, eller inntekts- og skatteforholdene til andre rettighetshavere, skal tas i betraktning.

Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at § 6 bare skal benyttes i unntakstilfelle, jf blant annet Ot prp nr 33 (1985-86), der det heter:

«Skulle det unntaksvis oppstå åpenbare skjevheter (ved anvendelsen av § 2), bør det åpnes adgang til å fastsette andre fordelingskriterier tilpasset de konkrete omstendigheter.»

Videre heter det i merknadene til bestemmelsen på s 23:

«En minner om at tilskuddsordningen ikke tar sikte på i et hvert tilfelle å oppnå nøyaktig det samme resultat som ville fulgt dersom utgiftsfordelingen hadde skjedd gjennom det gjeldende skattesystemet. I utgangspunktet kan det derfor ikke være grunn til å fravike de prosentandelene en kommer frem til ved å anvende utkastets beregningsformel, selv om rettighetshaver godtgjør at egenandelen i en gitt situasjon ville blitt lavere dersom en hadde lagt skattereglene til grunn.

Imidlertid kan det ikke utelukkes at fordelingsformelen i helt spesielle tilfelle vil kunne føre til resultater som isolert sett virker klart uforholdsmessige. En grunn til at slike tilsynelatende skjevheter kan oppstå er at fordelingen - i likhet med beskatningen - skjer på selskapsbasis, mens selve fjerningen foretas felt for felt.

De samlede inntekts- og skatteforholdene kan derfor i fjerningssammenheng være vesentlig mer ufordelaktige enn om selskapets virksomhet på ett felt ble vurdert for seg.

Utkastets § 6 tar sikte på å motvirke slike åpenbart urimelige utslag av lovens generelle fordelingssystem. Som fremholdt ovenfor må det imidlertid stilles strenge krev til det påståtte misforholdet mellom statens og rettighetshaverens utgiftsandeler for å fravike den vanlige beregningsmåten. .... Hva som skal til for å kunne berettige et unntak vil måtte avgjøres ut fra en konkret helhetsvurdering i det enkelte tilfellet.»

Når det gjelder hva den alternative beregningsmåte i tilfelle skal gå ut på, heter det i forarbeidene:

«En har funnet det vanskelig å angi hvilke endringer som best kan tenkes å føre til en rimeligere fordeling i de situasjoner som måtte oppstå. ... For rettighetshavere som på selskapsbasis ikke har oppnådd overskudd før fjerningen blir aktuelt på et felt, kan det være en hensiktsmessig løsning å ta i betraktning rettighetshaverens sannsynlige inntekts- og skatteforhold i årene etter fjerningen, herunder bl.a. om rettighetshaveren har betydelige underskudd til fremføring. Likevel bør det under ingen omstendighet bli tale om en mekanisk anvendelse av skattereglene, og nåverdibetraktninger må tas i betraktning som en begrensende faktor når statens utgiftsandel blir beregnet.»

For øvrig er det ikke i forarbeidene gitt nærmere retningslinjer for hvordan en skal fastsette en annen beregningmåte etter § 6.

På grunnlag av lovens ordlyd og forarbeider har det derfor vist seg svært vanskelig å praktisere loven, både når det gjelder spørsmålet om vilkårene for å anvende § 6 foreligger, og hvilken alternative tilskuddsandel som i tilfelle skal anvendes.

3.2 Departementets vurderinger og forslag.

Som det fremgår ovenfor er gjeldende hovedregel for beregning av statens tilskuddsandel valgt etter en avveining av ulike hensyn. Det er ikke tilsiktet at tilskuddsformelen skal gi et resultat som fullt ut svarer til verdien av et fradrag for fjerningsutgifter ved ligningen, men gi en akseptabel fordeling av utgiftene mellom staten og oljeselskapene ut fra noe mer sjablonmessige kriterier, og der også provenymessige og administrative hensyn er tillagt vekt.

I forarbeidene til gjeldende § 6 er det uttalt at det kan tenkes spesielle tilfelle der fordelingsformelen i § 2 vil kunne lede til resultater som isolert sett virker sterkt urimelige. Det er vist til at det kan skyldes at fordelingen, i likhet med beskatningen, skjer på selskapsbasis, mens selve fjerningen foretas felt for felt.

Når gjeldende petroleumsskattesystem er basert på selskapsbeskatning, og ikke feltvis beskatning, innebærer det at et selskap ved skattleggingen kan føre letekostnader og investeringer fra ett felt til fradrag i inntekter fra et annet felt. Dette er en fordel som følger av skattesystemet, og kan ha medført redusert skatt i en periode (f eks bruksperioden for en innretning). Derigjennom vil selskapets tilskuddsandel etter formelen i § 2 bli lavere for denne perioden. Etter departementets oppfatning er det ikke uten videre riktig at selskapet deretter automatisk skal gis «kompensasjon» gjennom tilskuddsordningen ved at det fastsettes en høyere tilskuddsandel for etterfølgende fjerningsutgifter i medhold av unntaksregelen i § 6.

Unntaksregelen i § 6 kommer dessuten bare til anvendelse i tilfelle der § 2 gir urimelige resultater overfor en rettighetshaver. Derimot kan ikke staten påberope seg noen unntaksregel dersom fordelingen etter § 2 virker urimelig overfor staten. Det kan være tilfellet f eks ved endringer i skattesystemet.

På den annen side antar departementet at det kan forekomme situasjoner der hovedregelen gir en slik fordeling av fjerningsutgiftene at det er behov for en unntaksregel. Det kan tenkes at tilskuddssatsen etter § 2 gir et så lite representativt bilde av den effektive tilskuddssatsen for selskapet over en lengre tidsperiode, at det ville være urimelig å anvende hovedregelen. Etter departementets oppfatning vil det i hovedsak være tilfellet der selskapet kort tid etter bruksperioden kommer i skatteposisjon, mens selskapet for tidligere år ikke har betalt skatt.

Den erfaring en hittil har hatt når det gjelder praktiseringen av § 6 har imidlertid vist at det er et svært komplisert skjønnstema å vurdere om tilskuddsandelen fastsatt etter § 2 utvilsomt må anses som vesentlig for lav i forhold til en rettighetshaver. Bestemmelsen forutsetter at en må bygge på usikre forutsetninger om fremtidige forhold for å ta stilling til om tilskuddsandelen etter § 2 er lite representativ for selskapets skattebetalinger vurdert i et lengre tidsperspektiv. En må blant annet gjøre antakelser om når selskapet kommer i (sær)skatteposisjon mm. Resultatet av vurderingen kan variere svært avhengig av hvilke forutsetninger om fremtidige forhold som skal legges til grunn (f eks mht oljepris, diskonteringsfaktor osv).

Manglende retningslinjer og usikkerheten knyttet til vurderingstemaet, kan medføre fare for vilkårlige avgjørelser. For eksempel kunne en rettighetshaver som først omfattes av unntaksregelen i § 6, få fastsatt en alternativ tilskuddsandel som er høyere en tilskuddsandelene for øvrige rettighetshavere fastsatt i medhold av § 2, selv om sistnevnte selskaper har hatt høyere effektive skattesatser i bruksperioden for innretningen.

På bakgrunn av ovennevnte problemer med praktiseringen av § 6, antar departementet at det er hensiktsmessig med en unntaksregel som i stedet for gjeldende skjønnsmessige vilkår, oppstiller sjablonmessige kriterier for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. Departementet foreslår at § 6 skal komme til anvendelse dersom tilskuddsandelen beregnet etter § 2 er lavere enn en nærmere angitt sats. Etter departementets oppfatning kan det være nærliggende, jf nedenfor, å sette satsen lik skattesatsen for alminnelig inntekt (dvs 28 pst pr i dag).

Som nevnt under pkt 2.1 er det svært få retningslinjer i loven eller i forarbeidene også når det gjelder den alternative beregningsmåten som gjeldende § 6 gir anvisning på, f eks med hensyn til hvilken metode en skal benytte ved fastsettelsen av en alternativ sats. Også ved fastsettelsen av en annen metode må en dessuten bygge på usikre antakelser om fremtidige forhold som når selskapet kommer i skatteposisjon osv.

Etter departementets oppfatning taler like sterke hensyn for å anvende en sjablon ved fastsettelsen av alternativ tilskuddssats, som når det gjelder spørsmålet om vilkårene for å anvende unntaksregelen foreligger. Etter departementets oppfatning er det videre hensiktsmessig å benytte samme sats, dvs skattesatsen på alminnelig inntekt. Det foreslås derfor at den alternative satsen etter § 6 settes lik skattesatsen på alminnelig inntekt. En regel som foreslått innebærer dermed at et selskap alltid vil kunne kreve et minstetilskudd lik satsen for alminnelig inntekt, dersom tilskuddsandelen etter fjerningsutgiftsloven § 2 er lavere enn nevnte sats.

NORRET har i sin høringsuttalelse foreslått at gjeldende bestemmelse i fjerningsutgiftsloven § 6 bør videreføres og at en sjablonmessig regel i tråd med ovennevnte forslag vil bety en systematisk underkompensasjon for selskapene. Videre anføres det at en ved forslaget fjerner seg fra hva som etter NORRETs oppfatning var intensjonen med tilskuddsordningen - at tilskuddet så godt som mulig skal tilsvare verdien av fradrag innenfor skattesystemet. OLF hevder at den foreslåtte bestemmelsen kan forskjellsbehandle selskaper som er eller har vært i en investeringsfase, og selskaper som er eller har vært i en høstningsfase. OLF mener videre at satsen for alminnelig inntekt er altfor lav både som kriterium for bruk av § 6 og som alternativ tilskuddssats, og at satsen ikke bør være lavere enn 50 pst.

Som nevnt mener departementet at behovet for en unntaksregel er å unngå helt urimelige resultater av hovedregelen i det enkelte tilfellet, typisk der selskapet overhodet ikke har vært i skatteposisjon, slik at tilskuddssatsen etter § 2 blir null. Etter departementets oppfatning vil den foreslåtte sjablonmessige unntaksregelen virke som en rimelig sikkerhetsventil for selskap som kommer dårligere ut etter beregningen i § 2, ved at selskapet er sikret en minste tilskuddssats lik satsen på alminnelig inntekt.

Hvis det går lang tid før selskapet kommer i skatteposisjon, bør verdien av tilskuddet reduseres tilsvarende. Dette vil sikre at selskapet ikke kommer vesentlig gunstigere ut enn om det ble gitt fradrag gjennom skattesystemet. På denne bakgrunn foreslår departementet at det gis en regel om at selskapet ikke vil få utbetalt tilskuddet, men at tilskudd som overstiger beregnet tilskudd etter § 2, må avregnes (krone mot krone) mot fremtidig ilignet skatt - både skatt på alminnelig inntekt henført sokkeldistriktet og særskatt.

Endringen bør først gis virkning ved fastsettelse av tilskudd der vedtaket om fjerning er truffet etter vedtagelsen av lovendringen. Det foreslås at endring i fjerningsutgiftsloven § 6 trer i kraft med virkning fra den tid Kongen bestemmer.

Det vises til forslag til § 6 i fjerningsutgiftsloven.