6 Kompetanse- og saksbehandlingsregler

6.1 Gjeldende rett

For utgifter i utvinningsvirksomheten som behandles etter de alminnelige skatteregler, kommer reglene i petroleumsskatteloven, supplert med ligningsloven og skattebetalingsloven, til anvendelse når det gjelder den nærmere ansettelse ved ligningen, hvilket organ som har kompetanse til å foreta endelig fastsettelse, fremgangsmåte ved innbetaling av skatt osv.

Med fjerningsutgiftsloven er det etablert et eget system for skattemessig behandling av fjerningsutgifter. Når utgiftene er løftet ut av skattesystemet, innebærer det at heller ikke de alminnelige kompetanse- og saksbehandlingsreglene i petroleumsskatteloven, ligningsloven og skattebetalingsloven gjelder. Det er dermed behov for egne regler om hvilke organ som har kompetanse etter fjerningsutgiftsloven, samt nærmere saksbehandlingsregler f eks for utbetaling av statens tilskuddsandel.

På enkelte punkter er det gitt særlige kompetanse- og saksbehandlingsregler i fjerningsutgiftsloven.

Det følger av § 5 at departementet (Finansdepartementet) på nærmere vilkår kan gjøre vedtak om at en annen brukstid, eierandel eller tidligere rettighetshavers inntekts- og skatteforhold skal legges til grunn ved andelsberegningen. Etter § 6 har videre Kongen kompetanse til å gjøre vedtak om annen beregningsmåte, dersom han finner at statens utgiftsandel i medhold av § 2 utvilsomt må anses som vesentlig for lav i forhold til en rettighetshaver. I § 7 er det gitt en uttrykkelig regel om at tvister om beregningen etter fjerningsutgiftsloven av statens utgiftsandel i forhold til den enkelte rettighetshaver avgjøres ved voldgift. I merknadene til § 7, jf Ot prp nr 33 (1985-86), er det understreket at voldgiftsordningen ikke omfatter tvister om andre fjerningsspørsmål enn fordelingsberegningen etter reglene i loven, eventuelt etter de alternative fremgangsmåter som Kongen måtte fastsette i medhold av § 6.

Flere spørsmål vedrørende kompetanse og saksbehandling er imidlertid uavklart.

Etter fjerningsutgiftsloven § 1 skal staten dekke sin andel av «de samlede utgifter ved fjerningen» når innretninger kreves fjernet i medhold av petroleumsloven § 5-3. Det er ikke gitt uttrykkelige regler om at et bestemt organ har kompetanse til å foreta den nærmere fastsettelse/avgrensning av hva som skal anses som en fjerningsutgift. Flere instanser vil være i befatning med denne problemstillingen på ulike stadier av en fjerningssak.

I forbindelse med at spørsmålet om fjerning legges frem for Stortinget for godkjennelse og nødvendige bevilgningsvedtak, vil Olje- og energidepartementet/Finansdepartementet mer eller mindre detaljert ha tatt foreløpig stilling til hvilke kostnader som skal omfattes av fjerningsutgiftsloven.

Når fjerningsutgiftene påløper, må myndighetene ta konkret stilling til de enkelte utbetalingskravene etterhvert som de reises overfor staten. Praksis i medhold av gjeldende regler går ut på at Olje- og energidepartementet mottar og vurderer utbetalingskravene, herunder hva som skal anses som en fjerningsutgift etter fjerningsutgiftsloven. Forutsatt at avgjørelsen om utbetaling er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, kan denne påklages til Kongen i statsråd.

Etter petroleumsskatteloven § 3 g kan det ikke kreves fradrag ved ligningen for utgifter til fjerning krevet i medhold av petroleumsloven § 5-3. Kompetansen til å avgjøre hvilke utgifter som er fradragsberettiget ved ligningen tilligger ligningsmyndighetene. Ligningsavgjørelsen kan påklages til Klagenemda for oljeskatt.

Petroleumsskatteloven § 3 g angir ikke nærmere hvilke utgifter som omfattes av regelen, men det må kunne legges til grunn at det skal være sammenfall mellom de utgifter som omfattes av denne bestemmelsen og fjerningsutgiftsloven. Det betyr at når en utgift anses som en fjerningsutgift etter fjerningsutgiftsloven, kan det ikke samtidig kreves fradrag etter petroleumsskatteloven, og omvendt - hvis en utgift ikke omfattes av fjerningsutgiftsloven, må den i utgangspunktet være fradragsberettiget ved ligningen (dersom de øvrige vilkår for fradragsrett er til stede).

Når forskjellige myndigheter har ansvaret for ovennevnte bestemmelser, kan det tenkes tilfelle der det til tross for omtalte forutsetning likevel ikke blir sammenfall i praktiseringen. Ved praktiseringen av gjeldende regler er det behov for at den myndighet som får spørsmålet til behandling etter at en annen myndighet har tatt stilling, søker å harmonisere avgjørelsene.

I forarbeidene til fjerningsutgiftsloven er det videre forutsatt at staten skal dekke sin andel av fjerningsutgiftene etterhvert som de påløper. Det er imidlertid ikke gitt uttrykkelige regler om hvilket organ som skal ta stilling til krav om utbetaling, samt nærmere regler om utbetalingen. Som nevnt er det etter gjeldende rett lagt til grunn at kravene skal rettes til Olje- og energidepartementet, som (i samarbeid med Oljedirektoratet og Finansdepartementet/Oljeskattekontoret) avgjør hva som skal anses som en fjerningsutgift og dermed være omfattet av tilskuddsordningen. I forbindelse med krav om utbetaling av statens tilskuddsandel, har Olje- og energidepartementet etablert visse saksbehandlingsrutiner. Bl a er det lagt til grunn at utbetalingene skal skje kvartalsvis, direkte til hver rettighetshaver i tråd med den enkeltes tilskuddssats.

6.2 Departementets vurderinger

Etter departementets oppfatning er det behov for nærmere kompetanse- og saksbehandlingsregler i fjerningsutgiftsloven, blant annet fordi en i stor grad mangler regulering på dette punkt, samt at forholdet mellom de ulike myndigheter ikke er tilstrekkelig avklart.

For det første er det nødvendig å ha klare regler om hvilket organ som skal ha endelig kompetanse til å fastsette hva som skal anses som en fjerningsutgift etter fjerningsutgiftsloven. Som omtalt ovenfor kan henholdvis ligningsmyndighetene og Olje- og energidepartementet i dag i prinsippet komme til motstridende resultat på dette punkt i medhold av petroleumsskatteloven og fjerningsutgiftsloven. Departementet antar at det i utgangspunktet er mest hensiktsmessig å ha klare regler om at ett organ skal ha kompetanse til å avgjøre spørsmålet, og at avgjørelsen skal legges til grunn både i forhold til fjerningsutgiftsloven og petroleumsskatteloven § 3 g.

Departementet har vurdert hvilket organ som bør ha denne kompetansen. Det antas at det ikke er aktuelt å opprette en ny instans for dette formål, men at kompetansen bør legges til et eksisterende forvaltningsorgan, f eks Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet eller Finansdepartementet/ Oljeskattekontoret (Oljeskattenemnda). Problemstillingen blir dermed om Olje- og energidepartementets avgjørelse iht til fjerningsutgiftsloven, dvs tilskuddsmyndighetens avgjørelse om utbetaling, skal binde ligningsmyndighetene, eller om ligningsmyndighetenes avgjørelse ved ligningen, jf petroleumsskatteloven § 3 g, skal være avgjørende i forhold til tilskuddsmyndigheten. Spørsmålet om hva som skal anses som en fjerningsutgift kan i prinsippet oppstå på alle stadier i en fjerningssak, herunder i forbindelse med at fjerningsvedtak treffes, ved utbetaling av statens andel av fjerningsutgiftene og under ligningsbehandlingen.

Et argument som taler for å legge kompetansen til Oljeskattekontoret/Oljeskattenemnda er at oljeskattemyndighetene har erfaring med å kontrollere utgifter. Selskapene kan ha insentiver til å medta eller unnta kostnader fra fjerningsutgiftsloven, avhengig av selskapets tilskuddsandel i forhold til verdien av fradrag ved ligningen. Oljeskattekontoret kan sammenholde fjerningsutgiftene med selskapenes øvrige kostnader, og har gode forutsetninger for å kontrollere slike forhold. Det vises også til at tilskuddsordningen har nær sammenheng med spørsmålet om fradrag ved ligningen. Oljeskattekontoret vil også ha fordel av å kunne sammenholde behandlingen når det gjelder fjerningsutgifter for ulike selskaper.

En ulempe er imidlertid at ligningsbehandlingen først skjer etterskuddsvis, og at det dermed kan gå lang tid fra utgiftene pådras til en får tatt endelig stilling til avgrensningen av fjerningsutgiftene.

Dessuten vil det uansett være nødvendig å ta fortløpende stilling til hva som skal anses som en fjerningsutgift, f eks når staten skal dekke sin andel etter hvert som utgiftene påløper. For Oljeskattekontoret/Oljeskattenemnda vil det være administrativt krevende å ta stilling til hva som skal omfattes av fjerningsutgiftsloven på et tidlig tidspunkt. På et slikt stadium måtte det i tilfellet innhentes opplysninger spesielt for dette formål, og en ville ikke ha fordelen av å sammenholde påståtte fjerningsutgifter med øvrige selskapsopplysninger, som først innkommer i selvangivelsen for det aktuelle pådragelsesår.

Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet er ansvarlig for spørsmålet om avslutning av produksjon/disponering av innretninger, og må på et tidlig tidspunkt vurdere et eventuelt fjerningsalternativ, jf behandlingen av avslutningsplan i henhold til petroleumsloven. Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet har videre erfaring bl a når det gjelder de tekniske sider ved fjerningen, og må i forbindelse med fremleggelsen av en konkret fjerningssak for Stortinget ta stilling til de ulike kostnader som må antas å påløpe. Spørsmålet om hvilke utgifter som etter sin art skal anses som fjerningsutgifter ligger nær opp til beslutningen om fjerning. Nevnte momenter kan etter departementets oppfatning tale for å la Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet ha en kompetanse til å avgjøre hvilke kostnader som etter sin art skal anses som fjerningsutgifter. På den annen side har ikke nevnte organer særlige forutsetninger for å gå detaljert inn og ta nærmere stilling til om en konkret utgift i det enkelte tilfellet skal anses som en fjerningsutgift eller ikke. For å kunne vurdere slike forhold, måtte Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet for det første innhente ytterligere opplysninger fra selskapene, og dessuten opparbeide en egen faglig kompetanse på dette punkt.

Etter en avveining av ovennevnte hensyn antar departementet at en hensiktsmessig kompetansefordeling vil være at avgjørelsen av hva som er en fjerningsutgift ved ligningen, jf petroleumsskatteloven § 3 g, i utgangspunktet skal være bindende også i forhold til utbetaling av tilskudd etter fjerningsutgiftsloven. Det innebærer at Olje- og energidepartementets løpende utbetaling av fjerningstilskudd i henhold til krav fra operatøren er foreløpige, og betinget av det endelige resultatet ved ligningsbehandlingen.

Ettersom en får mer erfaring med konkrete fjerningssaker kan det imidlertid over tid være behov for å utforme retningslinjer i forskrifts form. Helt unntaksvis kan det også være behov for å fatte enkeltvedtak om hvilke grupper av utgifter som etter sin art er fjerningsutgifter. Når et vedtak om fjerning treffes, kan det tenkes at en ikke har detaljert oversikt over alle sider av fjerningsoperasjonen. Det kan derfor være behov for at Olje- og energidepartementet har kompetanse til senere å presisere omfanget av fjerningsvedtaket, f eks i et tilfelle hvor det treffes et fjerningsvedtak i kombinasjon med vedtak om gjenbruk. Det understrekes at en slik kompetanse til å treffe vedtak i enkelttilfelle bare skal benyttes helt unntaksvis der departementet selv ser særlig behov for det, og at avgrensingen av hva som skal anses som en fjerningsutgift i størst mulig grad skal avgjøres i henhold til en alminnelig fortolkning av de generelle regler. Et eksempel på en situasjon med behov for å gjøre enkeltvedtak kan være at Oljeskattekontoret i sin ligningsmessige vurdering av fjerningsutgifter kommer over prinsipielle spørsmål som de ønsker at Olje- og energidepartementet tar stilling til. Når en over tid får mer erfaring med konkrete fjerningssaker, kan det også fastsettes nærmere retningslinjer i forskrift mht hva som skal anses som en fjerningsutgift etter fjerningsutgiftsloven. Det foreslås derfor at Olje- og energidepartementet (eventuelt delegert til Oljedirektoratet) skal ha kompetanse etter fjerningsutgiftsloven til å fastsette hvilke grupper av utgifter som etter sin art er fjerningsutgifter.

Eventuelle enkeltvedtak eller forskrifter fastsatt av Olje- og energidepartementet i medhold av fjerningsutgiftsloven, vil måtte legges til grunn av ligningsmyndighetene ved ligningsbehandlingen etter alminnelige tolkningsprinsipper.

På grunnlag av ovennevnte foreslår departementet at Olje- og energidepartementet gis kompetanse til ved enkeltvedtak eller forskrift å fastsette hva som skal anses som utgifter ved fjerningen. Videre foreslår departementet at avgjørelse ved ligningen om hva som er utgifter ved fjerningen, jf petrolumsskatteloven § 3 g, er bindende for utbetaling av tilskudd etter fjerningsutgiftsloven.

Dersom avgjørelse ved ligningen skal legges til grunn for utbetaling av tilskudd, kan en tenke seg tilfeller der ligningsmyndighetene kommer til at utgifter som kreves fradratt ved ligningen, er å betrakte som fjerningsutgifter. I et slikt tilfelle må operatøren fremlegge et nytt krav overfor Olje- og energidepartementet. Dersom ligningsmyndighetene ved å sammenholde fjerningsregnskapet mot selvangivelsen fastslår at utgifter som er delvis kompensert gjennom tilskudd er fradragsberettigede, må det skje en tilbakebetaling av statens tilskudd.

Når det gjelder den nærmere fremgangsmåte i forbindelse med utbetaling av statens tilskuddsandel, foreslår departementet at en bygger videre på de saksbehandlingsregler som er utviklet i praksis på grunnlag av gjeldende regler. Det foreslås at Olje- og energidepartementet gis kompetanse til å fastsette nærmere regler til utfylling og gjennomføring av loven, herunder selve utbetalingsordningen og spørsmål om renter.

Det foreslås at ovennevnte forslag trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Det vises til forslag til § 1 nytt annet og tredje ledd og ny § 8 i fjerningsutgiftsloven.