10 Reglene om økonomisk og saklig dispensasjon

10.1 Gjeldende rett og praksis

Fri rettshjelp er en sosial støtteordning, og ordningen er derfor i hovedsak behovsprøvd ut fra søkers inntekt og formue, jf. punkt 8. Det følger imidlertid av rettshjelpsloven § 10 at fri rettshjelp kan innvilges selv om inntekts- og formuesgrensene er overskredet når særlige forhold gjør det rimelig. Dispensasjonsadgangen skal hindre at de absolutte inntekts- og formuesgrensene gir urimelige utslag i enkelttilfeller. Det føres i dag en restriktiv praksis med hensyn til dispensasjon fra de økonomiske vilkårene. Ved avgjørelsen skal det blant annet sees hen til inntekts- og/eller formuesoverskridelsens størrelse. Departementet har i praksis lagt til grunn at det ikke bør dispenseres fra inntektsgrensen dersom overskridelsen er større enn kr 15 000 - 20 000. Når sterke grunner taler for det, kan det dispenseres selv om inntektsoverskridelsen er større enn dette. Avgjørelsen skal tas etter en konkret vurdering av sakens art og omfang og søkerens behov for bistand. Hvis saken er prioritert etter rettshjelpsloven, eller den er av spesielt stor velferdsmessig betydning for søkeren eller av vesentlig prinsipiell interesse, gis det lettere dispensasjon enn hvis saken er av mindre betydning for den enkelte.

Når det gjelder rettshjelpslovens saklige dekningsområde, er hovedregelen at det ikke skal innvilges fri rettshjelp i andre saker enn de prioriterte, jf. punkt 9. For å sikre at en slik regel ikke får urimelige utslag i enkelttilfeller åpner loven for dispensasjon, slik at rettshjelp etter en konkret skjønnsmessig vurdering også kan innvilges i uprioriterte sakstyper, jf. rettshjelpsloven §§ 13 tredje ledd og 17 annet ledd. De nærmere kriterier for å dispensere fra det saklige dekningsområdet er utformet likt i de to unntaksbestemmelsene. Når det gjelder fritt rettsråd fremgår det av rettshjelpsloven § 13 tredje ledd at «fritt rettsråd likevel gis når det aktuelle problem åpenbart har så stor personlig og velferdsmessig betydning for vedkommende at det etter en samlet vurdering er rimelig at det offentlige yter fri rettshjelp». For så vidt gjelder fri sakførsel fremgår tilsvarende av rettshjelpsloven § 17 annet ledd. I tillegg skal det her «særlig legges vekt på sakens art, søkerens mulighet for å vinne frem med sin sak og sakens eventuelle prinsipielle interesse». I den rimelighetsvurdering som angis i uprioriterte saker ligger også en forutsetning om at utgiftene til juridisk bistand må være nødvendige.

For å kunne ta stilling til spørsmålet om dispensasjon fra saksfelt og/eller økonomiske vilkår, forutsettes det en skjønnsmessig helhetsvurdering både av saksfelt og søkers økonomi. Denne vurderingen skal skje i to omganger. I realiteten vil imidlertid de to vurderingene overlappe hverandre. I vurderingen av om det skal dispenseres fra de økonomiske vilkår, skal det blant annet legges vekt på sakens art og omfang. En vurdering av disse kriteriene blir derfor foretatt allerede etter rettshjelpsloven § 10, dvs. før en etter loven §§ 13 eller 17 vurderer om saken etter sin art er støtteverdig. Hvis de økonomiske vilkår er oppfylt vil tilsvarende gjøre seg gjeldende. Her vil søkerens totale økonomiske stilling også være et moment i vurderingen av om det skal dispenseres fra det saklige dekningsområdet. Videre kreves det i prioriterte saker at saken må være «særlig støtteverdig» før det kan dispenseres fra de økonomiske vilkår. I praksis foretas dermed en helhetsvurdering av søkers økonomi og sakens art og omfang i alle dispensasjonstilfellene. Dette regelverket er uoversiktlig og medfører at det må foretas en ekstra skjønnsmessig vurdering, som igjen skaper usikkerhet med hensyn til hvilke vilkår som må foreligge for å få fri rettshjelp.

I tillegg til at lovens system er uoversiktlig, angir dagens dispensasjonsregler svært skjønnsmessige og lite presise kriterier for dispensasjon. Vilkåret for dispensasjon fra inntekts- og formuesgrensene etter rettshjelpsloven § 10 «.. når særlige forhold gjør det rimelig ..», gir ikke nærmere retningslinjer for vurderingen. De saklige kriteriene «personlig og velferdsmessig betydning» i rettshjelpsloven §§ 13 tredje ledd og 17 annet ledd er også svært skjønnsmessige, og kan gi inntrykk av at det er den enkeltes subjektive oppfatning av sakens betydning som er avgjørende. Lovens kriterier reduserer forutberegneligheten og gjør det vanskelig å føre en ensartet praksis på området. Videre brukes uforholdsmessig mye ressurser på å behandle søknader om dispensasjon.

10.2 Forslagene i høringsbrevet

Det ble i høringsbrevet stilt spørsmål ved om det fortsatt er behov for å kunne dispensere fra de økonomiske vilkår og fra lovens saklige dekningsområde. Inntektsgrensene er den siste tid blitt hevet flere ganger, senest i 2003 (til kr 230 000). Over 50 % av befolkningen faller nå inn under inntektsgrensene for fri rettshjelp. Dermed vil de tilfellene hvor det tidligere ble dispensert, i hovedsak nå falle inn under den nye inntektsgrensen. I høringsbrevet er det foreslått at flere av de uprioriterte saksfeltene som det i praksis gis fri rettshjelp til, gjøres prioriterte. Det vil dermed gjenstå få tilfeller som ikke omfattes av de prioriterte saksområder og hvor det vil være aktuelt å innvilge fri rettshjelp.

Når det gjelder de økonomiske vilkår, konkluderte imidlertid departementet med at en absolutt grense ville kunne føre til urimelige resultater, selv om inntektsgrensen er hevet. Dette gjelder særlig hvor sakens art tilsier at det gis støtte og hvor utgiftene i forbindelse med den juridiske bistand blir svært høye i forhold til søkers økonomiske ressurser.

For så vidt gjelder de saklige kriterier for fri rettshjelp, la departementet til grunn at selv om et system som ikke gir adgang til å dispensere vil føre til en vesentlig forenkling, vil det likevel kunne få urimelige utslag i enkelttilfeller. Selv om enkelte uprioriterte saksfelt som det i dag gis fri rettshjelp til gjøres prioriterte, vil velbegrunnede søknader kunne falle utenfor ordningen. Dette vil spesielt gjøre seg gjeldende i saker som er svært viktige for søkeren, hvor søkers økonomi er dårlig, og i saker hvor utgiftene til juridisk hjelp blir omfattende. Det ble på denne bakgrunn konkludert med at absolutte vilkår ikke i tilstrekkelig grad vil gi den fleksibilitet som gjør det mulig å fange opp alle tilfeller hvor søker har behov for bistand og hvor saken er støtteverdig.

I høringsbrevet ble det også anført at et system uten adgang til å dispensere i enkelttilfeller heller ikke vil harmonere med justiskomiteens føringer. I Innst. S. nr. 181 (1999-2000) side 15 sluttet komiteen seg til forslaget om en forenkling av regelverket, men konkluderte med følgende: «Etter sin art bør en slik ordning ha rom for noe skjønnsvurdering, slik at lovens avgrensninger ikke får helt urimelige utslag i enkelte tilfeller». Videre ble det påpekt at en regel uten unntak muligens heller ikke er i samsvar med internasjonale føringer om privatpersoners «access to court» jf. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) § 6 Retten til en rettferdig rettergang.

På denne bakgrunn ble det foreslått at det i unntakstilfeller fortsatt skal være adgang til å dispensere både fra de økonomiske vilkårene og fra de saklige kriteriene, men at adgangen til å dispensere fra økonomi og sak fremgår av samme bestemmelse. De samlede vilkårene for å få fri rettshjelp vil da i større grad fremgå av samme bestemmelse. Videre ble det foreslått at det angis to selvstendige vilkår som knytter seg til henholdsvis den økonomiske vurderingen og vurdering av sakens støtteverdighet. På denne måten blir det to rendyrkede vurderinger, og dagens dobbeltsporede system unngås.

For å innvilge fri rettshjelp når saken er uprioritert, ble det foreslått at det angis et vilkår om at saken objektivt sett må berøre søker i særlig sterk grad. Når de alminnelige økonomiske vilkår ikke er oppfylt, ble det foreslått at det kan dispenseres dersom de nødvendige utgiftene blir betydelige i forhold til søkers økonomiske situasjon. Det foreslåtte prinsippet om forholdsmessighet for å dispensere fra de økonomiske vilkår er en videreføring av dagens praksis der inntekts- og formuesoverskridelsens størrelse sees i sammenheng med sakens omfang. Jo større inntekts- og formuesoverskridelsen er, desto større må utgiftene være før det er aktuelt å yte fri rettshjelp. En slik vurdering vil være i samsvar med rettshjelpslovens formål om å sikre nødvendig juridisk bistand til dem som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å betale advokathjelp. Forslaget vil gjøre vilkårene for dispensasjon mer forutberegnelige og lettere å praktisere. Forslaget knyttet til de saklige kriteriene for dispensasjon, at saken objektivt sett må berøre søker personlig i særlig sterk grad, vil gjøre vurderingskriteriet mer presist. Vilkåret vil gi en indikasjon til publikum om at det ikke er tilstrekkelig at de selv mener å ha et problem som berører dem personlig. Det stilles krav til at saken mer allment kan antas å berøre folk personlig i særlig sterk grad. Som veiledning i den vurderingen vil det være naturlig å se hen til de sakstyper som er prioriterte i loven.

Forslaget til nye dispensasjonsbestemmelser vil gi mer presise vilkår og føre til en mer enhetlig praksis. Det er imidlertid ikke ment at endringen samlet sett skal føre til at færre personer skal ha rett til fri rettshjelp. Forslaget innebærer at flere skal få bistand innenfor noen færre saksområder enn i dag. Dette må også sees i sammenheng med at en del uprioriterte saksfelt foreslås gjort prioriterte, jf. punkt 9.2. Forslaget vil dermed innebære at det offentliges rettshjelpstilbud i større grad vil fokusere på og prioritere de viktigste sakstypene og de personer som har minst mulighet for å dekke utgifter til rettshjelp selv.

Det er videre foreslått at det i uprioriterte fri sakførselssaker ikke lenger skal sees hen til søkers mulighet for å vinne frem med sin sak. At dette vurderingstemaet er foreslått fjernet må blant annet sees i sammenheng med forslaget om at domstolene også skal behandle søknader om dispensasjon fra saksfelt. Videre kan det være tvilsomt om en ren prosedabilitetsvurdering i fri sakførselssaker vil være i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser, blant annet i forhold til den praksis som har utviklet seg i Den europeiske menneskerettighetsdomstol i medhold av EMK artikkel 6 om adgang til domstolene og artikkel 13 som sikrer en effektiv prøvingsrett, jf. også punkt 9.

Det ble også foreslått et eget dispensasjonsvilkår når det gjelder fri sakførsel i saker av prinsipiell betydning. Dette var i hovedsak kun ment å være en videreføring av dagens regelverk. Om saken er av prinsipiell betydning tillegges vekt også i dag når det vurderes om det skal innvilges fri sakførsel i ikke prioriterte saker, jf. rettshjelpsloven § 17 annet ledd. Ettersom forslaget ble utformet generelt og omfattet alle fri sakførselssaker, la departementet til grunn at rettshjelpsloven § 21a om Høyesteretts kompetanse til å innvilge fri sakførsel i prinsipielle saker ikke lenger hadde selvstendig betydning og kunne oppheves.

10.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstanser som har uttalt seg er enige i departementets vurdering av at det bør kunne dispenseres både fra de økonomiske vilkår og fra det saklige dekningsområdet. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg er positive til forslaget til nye dispensasjonsbestemmelser. En del bemerker imidlertid at det er viktig at vilkåret «saken objektivt sett berører søker i særlig sterk grad» ikke blir praktisert så strengt at dispensasjonsbestemmelsen blir illusorisk. Noen instanser har også påpekt behovet for en nærmere presisering av det saklige dispensasjonsvilkåret.

Juss-Bussmener det ikke er tilstrekkelig klart hva som kreves for å få dispensasjon fra saksområde, og ønsker å utdype vilkårene i selve lovbestemmelsen. For å bedre forutberegneligheten for publikum foreslås det at det fremgår av bestemmelsen at det skal legges vekt på om sakstypen har likhetstrekk med de prioriterte saksområder.

Høyesterett mener at slik forslaget til selvstendig dispensasjonsvilkår for saker av prinsipiell interesse er utformet, vil en opphevelse av rettshjelpsloven § 21a innebære en innsnevring i Høyesteretts kompetanse. Høyesterett fremholder videre at selv om det rent umiddelbart kunne synes nærliggende at lovutkastet vil føre til at Høyesteretts kompetanse til å innvilge fri sakførsel i prinsipielle saker ikke lenger får selvstendig betydning, vil bedømmelsen av om det bør innvilges fri sakførsel bli betydelig annerledes i Høyesterett enn i øvrige instanser. På denne bakgrunn konkluderer Høyesterett med at dette kan tilsi en noe annen utforming av regelen for Høyesteretts del. Høyesterett fremholder at dersom en sak er henvist til Høyesterett, betyr det at den er ansett som særlig egnet til å få avklart spørsmål av generell rekkevidde innenfor et rettsområde. Samtidig betyr prøvingen i Høyesterett at partene i saken blir påført særlig store utgifter ved en avklaring som vil komme det praktiske rettsliv til gode. Høyesterett er derfor av den oppfatning at dispensasjonsadgangen for saker av prinsipiell interesse vil ha en annen ramme for Høyesterett enn for underinstansene. Det antas at en generell dispensasjonshjemmel ikke vil gi tilstrekkelig klarhet i forhold til dette.

En del høringsinstanser mener at adgangen til å få fri rettshjelp i prinsipielle saker bør utvides.

Forbrukerrådet mener at forslaget til ny formålsbestemmelse er for snever, og at rettshjelpsloven må utvides til generelt å omfatte fri sakførsel i saker av prinsipiell og allmenn betydning.

Barne- og familiedepartementet er uenig i at ordningen med fri rettshjelp i framtiden bare skal være å anse som en sosial støtteordning. Det bør være lovens hovedinnretning, men samtidig bør det åpnes for at også andre saksfelt kan komme i betraktning. Barne- og familiedepartement peker i den forbindelse spesielt på typiske «forbrukersaker». Ettersom det ikke er aktuelt å foreta en utvidelse av ordningen med fri rettshjelp, vil departementet ikke følge opp disse forslagene ved denne revisjon. Videre vises det til at forslaget innebærer en innsnevring av lovens anvendelsesområde. Det vises spesielt til Justisdepartementets uttalelse i høringsbrevets merknad til ny § 15 om at saker av prinsipiell betydning bare vil være saker som har likhetstrekk med de prioriterte sakene etter loven eller med tilsvarende stor betydning, og at typiske forbrukersaker ikke vil omfattes. Barne- og familiedepartementet anfører at selv om de typiske forbrukersakene aldri har ligget i kjerneområdet for lov om fri rettshjelp, vil dette ofte være saker av stor personlig og velferdsmessig betydning.

10.4 Departementets vurdering

Forslaget til utforming av bestemmelsene om dispensasjon fra det økonomiske- og saklige dekningsområdet opprettholdes i hovedsak. Departementet er imidlertid enig med Juss-Buss som anser at det vil være en fordel at det i bestemmelsen som angir vurderingskriteriet for saklig dispensasjon, klart fremgår at det sees hen til de prioriterte saksfelt ved vurderingen av om saken er støtteverdig. En slik tilføyelse i loven vil være klargjørende for publikum og medføre færre søknader som ikke kan føre frem. Det foreslås derfor at dette inntas som et nytt annet punktum i bestemmelsene om saklig dispensasjon både for fritt rettsråd og fri sakførsel, jf. utkastets §§ 11 tredje ledd og 16 tredje ledd.

Departementet anser det ikke hensiktsmessig med en egen unntaksbestemmelse som gir en ytterligere mulighet for saklig dispensasjon, slik rettshjelpsloven § 6 første ledd (fri rettshjelp utenfor lovens ordninger) angir, jf. punkt 9.1.4. Slik reglene nå foreslås utformet, vil en egen unntaksbestemmelse utover den alminnelige adgangen til å innvilge fri rettshjelp i uprioriterte saker åpne for et dobbelt system for dispensasjon og dermed være forvirrende. I praksis benyttes denne særskilte hjemmelen til å innvilge fri rettshjelp i straffesaker, i saker om fullbyrding av straff (blant annet prøveløslatelse) og i visse utenlandssaker. Fordi det foreslås å fjerne den utrykkelige begrensningen i rettshjelpsloven § 1 siste punktum knyttet til straff og fullbyrdning, jf. punkt 5.4, samtidig som det foreslås inntatt en egen bestemmelse for rettshjelp i utlandet, jf. punkt 9.2.4, vil en slik særlig hjemmel ikke lenger være nødvendig.

Departementet opprettholder heller ikke forslaget om et eget generelt vilkår for fri sakførsel knyttet til prinsipielle saker. Ut fra høringsbrevet kan det forstås slik at det ville være tilstrekkelig for å innvilges fri sakførsel at saken er prinsipiell. Ut fra kommentarene til lovutkastet i høringsbrevet fremgår det imidlertid klart at det ikke har vært meningen at fri sakførsel utelukkende skal kunne innvilges på bakgrunn av sakens prinsipielle karakter. En slik endring ville også medføre en vesentlig utvidelse i ordningen med fri rettshjelp, og være i strid med rettshjelpslovens formål, jf. punkt 3.4. Det foreslås derfor at henvisningen til sakens prinsipielle interesse tas ut. Det gjøres imidlertid oppmerksom på at sakens prinsipielle interesse forsatt vil være et moment i helhetsvurderingen av om det skal innvilges fri sakførsel.

På denne bakgrunn foreslås det at rettshjelpsloven § 21a om Høyesteretts kompetanse likevel opprettholdes som en selvstendig regel, jf. utkastets § 18. Dette er også i overensstemmelse med Høyesteretts oppfatning om at denne uansett vil gi en videre kompetanse enn det opprinnelige utkast til en generell bestemmelse på dette området. Fordi det er foreslått endringer i persongruppen som omfattes av rettshjelpsloven, jf. punkt 4, foreslås det at det fremgår utrykkelig av bestemmelsen om Høyesteretts kompetanse at denne også unntaksvis kan gjelde for andre enn fysiske personer, jf. utkastets § 18 første ledd annet punktum. Det vises forøvrig til behandlingen under punkt 4.