3 Ny formålsbestemmelse

3.1 Gjeldende rett og praksis

Det har lenge vært bred enighet om at det offentlige bør ha ansvaret for å sikre at borgerne kan få et akseptabelt rettshjelpstilbud i saker av stor personlig betydning, dersom vedkommende ikke selv har økonomisk evne til å betale for bistanden. For å ivareta borgernes rettsikkerhet er det derfor viktig at det foreligger en sosial støtteordning med formål å sikre et tilbud om fri rettshjelp.

Av rettshjelpslovens forarbeider, herunder NOU 1976:38 Fri rettshjelp i Norge, fremgår det at fri rettshjelp i utgangspunktet tar sikte på privatpersoner. I ordningen ligger et ønske om i størst mulig grad å fjerne følgene av økonomisk ulikhet mellom borgerne. I NOU 1976:38 og i Ot.prp. nr. 35 (1979-80) om lov om fri rettshjelp, fremgår det at det etter dagens ordning ikke er aktuelt å dekke samtlige borgeres utgifter til advokatbistand fullt ut. Begrensningene i ordningen må baseres både på økonomisk behovsprøving, og på hvilke sakstyper det gis bistand til. Selv om det har vært uenighet om hvor grensene skal trekkes, synes det å ha vært bred politisk enighet om at det må være begrensninger i adgangen til å få fri rettshjelp. Disse hensyn fremgår i enkelte av lovens bestemmelser. Fri rettshjelp gis i utgangspunktet bare til den som har formue og inntekt under gitte grenser. Grensene er satt ut fra en antagelse om at den som faller inn under grensene ikke selv har økonomisk evne til å betale for nødvendig juridisk bistand. I tillegg til de økonomiske begrensningene, har det offentlige som hovedregel bare dekket bistand i tilfeller hvor saken er av åpenbart stor personlig og velferdsmessig betydning for den enkelte. Ordningen avgrenses derfor mot en rekke områder som ikke anses å være av åpenbart stor personlig og velferdsmessig betydning.

Rettshjelpsloven angir ikke nærmere lovens formål og de hensyn som begrunner ordningen. Ovennevnte formål og avgrensninger fremgår kun forutsetningsvis av enkelte bestemmelser i loven. Dette fører til uklarhet med hensyn til hvilke saker det kan være aktuelt å søke støtte til, og den vurdering som skal foretas av søknaden. I følge statens økonomiregelverk foreligger en plikt til å formulere mål for tilskuddsordninger. Statskonsult har i rapport 1998:12 Evaluering av ordningen med fri rettshjelp, side 40 jf. side 49, etterspurt en målangivelse i rettshjelpsloven.

3.2 Forslagene i høringsbrevet

I høringsbrevet foreslo departementet at det inntas en formålsbestemmelse i rettshjelpsloven som gir uttrykk for at den politiske målsetningen med loven er å være en sosial støtteordning. En slik bestemmelse vil være klargjørende for anvenderne av loven, og kan hindre fremme av søknader som ikke kan føre frem. Dette vil også være et hjelpemiddel i tolkningen av regelverket, spesielt ved vurderingen av om det skal dispenseres fra de saklige og/eller økonomiske vilkårene.

3.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstanser som har uttalt seg har vært positive til at det tas inn en formålsbestemmelse i loven.

Barne- og familiedepartementetreiser imidlertid spørsmål ved formuleringen «som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov», ettersom det etter lovutkastet også skal ytes fri rettshjelp uten behovsprøving. I disse sakene kan vedkommende ha økonomiske forutsetninger for å ivareta rettshjelpsbehovet selv, men skal likevel innvilges fri rettshjelp.

Flere av fylkesmennene er enig i forslaget og påpeker at bestemmelsen vil være en viktig tolkningsfaktor ved praktiseringen av loven.

Fylkesmannen i Buskerud er også enig i at det tas inn en formålsbestemmelse som foreslått, og påpeker at slik loven i dag er utformet, gir den publikum urealistiske forventninger om hvilke type saker det kan gis støtte til og hvem som er berettiget til støtte.

Fylkesmannen i Telemark støtter også forslaget om en formålsbestemmelse, men er i tvil om det er treffende å benevne fri rettshjelp som en sosial støtteordning, når over halvparten av landets befolkning vil falle inn under inntektsgrensene i 2003. Fylkesmannen mener at ordet «sosial» fører tanken til at fri rettshjelp er et tiltak for de svakest bemidlede i samfunnet, hvilket ikke kan sies å være tilfelle. Fylkesmannen foreslår derfor at ordet «sosial» tas ut av forslaget i § 1.

Fylkesmannen i Rogaland støtter også forslaget, og mener at formålet bør reflektere det som fremgår av Ot.prp. nr. 2 (1994-1995) Om lov om endringer i lov om fri rettshjelp, punkt 1.2.3. Det heter der at

«... det er bred politisk enighet om at ingen skal lide rettstap på grunn av manglende økonomisk evne. Økonomiske, sosiale og geografiske forskjeller bør ikke være avgjørende for enkeltmenneskers mulighet for å få juridisk bistand og informasjon om sine rettigheter.»

Selv om rettshjelpsloven skal være en garanti for rettsikkerhet for den som ikke selv har økonomisk evne til å ivareta sin rett, er Fylkesmannen enig i at det må være en avgrensing med hensyn til hvem som skal få fri rettshjelp.

Forbrukerrådet mener forslaget til ny formålsbestemmelse er for snever. I tillegg til å være en sosial støtteordning, mener Forbrukerrådet at et av formålene med rettshjelpsloven må være å sikre at saker som har allmenn og/eller prinsipiell betydning kan prøves for retten. Sammenholdt med kostnadene ved å føre en rettssak, gjelder de fleste tvister på forbrukerområdet krav med relativt lav økonomisk verdi. Dette mener Forbrukerrådet betyr at det for de flestes vedkommende vil være utelukket å gå til rettssak, uavhengig av økonomisk situasjon. Resultatet er at mange allmenne og prinsipielle spørsmål på forbrukerområdet ikke behandles av domstolene. Foruten det rettstap den enkelte lider, er dette svært uheldig i et samfunnsøkonomisk perspektiv. En reell adgang til rettsystemet har etter Forbrukerrådets vurdering den effekt at respekten for reglene blir større, noe som vil virke samfunnsøkonomisk besparende.

Forbrukerrådet nevner at det er vedtatt en rekke lover som skal gi forbrukerne et bedre vern. Uten reelle muligheter til å forfølge disse rettighetene rettslig, blir en del kun papirbestemmelser, enten fordi den næringsdrivende ikke velger å følge regelverket, eller fordi den næringsdrivende har en annen tolkning av regelverket. I begge tilfeller er det behov for å kunne prøve spørsmålet for domstolene. Det hjelper forbrukeren lite å ha rett uten mulighet til å få rett.

Forbrukerrådet anser at dagens unntaksregel for saker av prinsipiell betydning praktiseres svært strengt, og at departementet legger opp til en tilsvarende praksis i fremtiden. Denne praksisen mener Forbrukerrådet er uheldig og fører til at mange prinsipielt viktige spørsmål på forbrukerområdet aldri blir rettslig avklart. Det offentlige har etter Forbrukerrådets syn, et ansvar for at også denne typen spørsmål får sin rettslige avklaring. Lignende synspunkter blir også lagt til grunn av tvistemålsutvalget, blant annet ved at det foreslås å innvilge fri rettshjelp for gruppesøksmål, jf. NOU 2001:32 bind A side 491. Forbrukerrådet mener derfor at rettshjelpsloven må utvides til også å omfatte fri sakførsel i saker av prinsipiell/allmenn betydning, og at dette bør komme til uttrykk i lovens formålsbestemmelse.

3.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at det inntas en formålsbestemmelse i rettshjelpsloven, jf. utkastets § 1 første ledd.

I enkelte sakstyper har borgerne etter rettshjelpsloven unntaksvis krav på fri rettshjelp også uten hensyn til inntekt og formue. Barne- og familiedepartementet har i denne forbindelse merknader til formuleringen «som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov», ettersom det etter utkastet også skal kunne ytes fri rettshjelp uten behovsprøving. Sakstyper hvor det ikke foretas økonomisk behovsprøving er imidlertid spesielle, ettersom det er saker av særlig personlig og inngripende karakter. Typisk vil det være tilfeller hvor den private part står overfor det offentlige som motpart, og hvor det offentlige vil bruke tvang mot en borger, for eksempel etter lov om sosiale tjenester, lov om barnevernstjenester eller lov om psykisk helsevern. I slike tilfeller skal bevilgende instans gi fri rettshjelp av eget tiltak. Selv om denne type saker de senere år utgjør en større og større andel av de totale utgiftene til fri rettshjelp, er det fortsatt slik at hovedregelen vil være at fri rettshjelp skal være behovsprøvd. Årsaken til økningen de senere år skyldes stort sett økningen i antall asylsaker. At andre hensyn har begrunnet unntak i loven, endrer ikke hovedsiktemålet med ordningen, som er å yte bistand til de som ikke selv har økonomisk evne til å dekke utgiftene til juridisk bistand.

Når over halvparten av landets befolkning nå oppfyller inntektsgrensen i rettshjelpsloven, har det kommet innvendinger mot at ordet «sosial» benyttes i formålsbestemmelsen. Departementet vil likevel opprettholde den foreslåtte formulering. Ordningen med fri rettshjelp har alltid tatt sikte på de grupper som ikke har økonomisk evne til selv å dekke utgifter til juridisk bistand. Selv om mange isolert sett oppfyller inntektsgrensen, er hovedregelen uansett at bistand forbeholdes de som ikke har økonomiske forutsetninger til å dekke utgiftene selv. Ordningen anses derfor fortsatt som en sosial innrettet ordning, jf. NOU 1976:38 Fri rettshjelp i Norge side 77. Her fremgår at det i ordningen ligger et ønske om i størst mulig grad å fjerne følgene av økonomisk ulikhet mellom borgerne.

Forbrukerrådet foreslår at rettshjelpsloven må utvides til også å omfatte fri sakførsel i saker av prinsipiell og allmenn betydning, og at dette bør komme til uttrykk i lovens formålsbestemmelse. Ved denne revisjon er det imidlertid kun foreslått forenklinger i regelverket, og ikke utvidelser av ordningen med fri rettshjelp. Det vil derfor i denne omgang ikke være aktuelt med en slik utvidelse. Barne- og familiedepartementet forvalter midler til å støtte juridisk bistand i forbrukersaker. En eventuell utvidelse av muligheten til støtte i prinsipielle/allmenne saker bør etter Justisdepartementets oppfatning sees i sammenheng med dette regelverket. Slik departementet ser det, vil det være hensiktsmessig at all offentlig støtte til rettssaker av prinsipiell interesse, vurderes i henhold til det samme regelverk, og at samme organ foretar prioriteringer innen en gitt budsjettramme. Ordningen med fri rettshjelp er ikke egnet til å omfatte slike saker. Rettshjelpsloven er ment som en sosial ordning, og skal i utgangspunktet bare dekke saker som har åpenbart stor personlig og velferdsmessig betydning for den enkelte. Sakens allmenne eller prinsipielle betydning for samfunnet som sådan er i denne sammenheng ikke relevant. Ordningen har derfor i utgangspunktet vært avgrenset mot saker som kan tenkes å være av prinsipiell art, herunder saker som gjelder kjøp og salg. Unntak er i dag kun gjort for Høyesterett, som etter særskilt hjemmel i rettshjelpsloven § 21a har adgang til å innvilge fri rettshjelp utelukkende på bakgrunn av sakens prinsipielle karakter, jf. punkt 10. Selv om rettshjelpsloven ikke åpner for støtte utelukkende ut fra sakens prinsipielle betydning, kan det etter dagens ordning legges vekt på sakens prinsipielle betydning ved vurderingen av om fri sakførsel skal innvilges. Dette må imidlertid sees i sammenheng med de øvrige vilkår for fri rettshjelp, jf. punkt 10.