5 Rettshjelpslovens forhold til andre ordninger

5.1 Gjeldende rett og praksis

Det følger av rettshjelpslovens system at loven er subsidiær i forhold til andre dekningsmuligheter søkeren måtte ha. Andre dekningsmuligheter kan for eksempel være dekning via Norsk pasientskadeerstatning, privat rettshjelpsforsikring, forvaltningsloven § 36, juridisk bistand gitt gjennom medlemskap i fagforening eller offentlige kontorers veiledning. Kan utgiftene til rettshjelp dekkes under slike andre ordninger, vil utgiftene ikke kunne dekkes under rettshjelpsloven. Begrensningen følger også direkte av de enkelte bestemmelser i loven, idet bare nødvendige utgifter dekkes. Rettshjelpsloven har imidlertid ingen generell bestemmelse som gir uttrykk for lovens subsidiære karakter.

Rettshjelpsloven § 4 annet ledd gir utrykk for lovens subsidiære karakter i forhold til privat forsikring. Det følger av bestemmelsen at fri rettshjelp ikke innvilges dersom søkeren har tegnet rettshjelpsforsikring som helt eller delvis dekker utgiftene til juridisk bistand i saken. Regelen gjelder bare når det har vært tegnet en forsikring som dekker det aktuelle saksområdet. De fleste hjemforsikringer har rettshjelpsdekning, slik at dette er en type forsikring mange har. Bestemmelsen har vist seg å by på tolkningstvil og praktiske problemer både når det gjelder spørsmål om bistand utover forsikringsdekningen, og når det gjelder eventuell dekning av forsikringens egenandel.

I rettshjelpsloven § 1 annet punktum ble det ved lovendring 25. april 1995 bestemt at rettshjelpsloven ikke lenger skulle gjelde saker om idømming eller fullbyrding av straff, idet straffeprosesslovens regler om forsvareroppnevning på det offentliges bekostning, og adgangen til oppnevnelse av forsvarer dersom «særlige grunner taler for det», ble ansett å gi tilstrekklig bistand. Videre ble det forutsatt at politi- og fengselsmyndigheter kan veilede innsatte med hensyn til spørsmål om fullbyrding av straff. Begrensningen er derfor et direkte uttrykk for rettshjelpslovens subsidiære karakter. I samsvar med det som gjelder for øvrig når det foreligger andre dekningsmuligheter, er det imidlertid heller ikke for denne type saker utelukket å få fri rettshjelp. I saker om fullbyrding av straff er det unntaksvis innvilget fri rettshjelp med hjemmel i rettshjelpsloven § 6 første ledd.

5.2 Forslagene i høringsbrevet

Departementet mener at lovens subsidiære karakter bør komme tydeligere frem i en generell bestemmelse. Dette vil gi et signal til publikum om at det først må avklares om dekning av rettshjelp faller inn under andre ordninger.

Departementet foreslår derfor en generell bestemmelse hvor det direkte fremgår at rettshjelpsloven er subsidiær ikke bare med hensyn til rettshjelpsforsikring, men også andre alternative ordninger. I tillegg til å regulere tilfeller hvor andre enn søkeren skulle betalt for bistanden, er bestemmelsen også ment å omfatte tilfeller hvor den juridiske bistanden kunne vært gitt vederlagsfritt, for eksempel av det offentlige eller etter andre ordninger.

En slik regel kan forhindre at noen påføres utgifter som det senere viser seg at ikke kan dekkes under ordningen med fri rettshjelp.

I tillegg vil lovens subsidiære karakter fremgå forutsetningsvis av forslaget til ny formålsbestemmelse, som fastslår nødvendighetskravet. Det vises til behandlingen av dette under punkt 3. Samlet sett viser dette lovens subsidiære karakter og gir en presisering av nødvendighetskravet.

5.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstanser som har avgitt merknader, er positive til at lovens subsidiære karakter fastslås og klargjøres gjennom en generell bestemmelse.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener forslaget er svært hensiktsmessig. Det vises til at det i dag er uklart om søkeren kan få bistand under ordningen med fri rettshjelp, eller om andre ordninger bør forsøkes først.

Fylkesmannen i Buskerud er også enig i de foreslåtte endringer og mener at en slik regel over tid vil kunne være ressursbesparende, slik at det vil fremmes færre søknader om fri rettshjelp som ikke vil kunne føre frem.

Rikstrygdeverket (RTV) er enig i at forslaget § 4 første ledd klargjør forholdet til andre rettshjelpsordninger, men mener at forholdet til forvaltningsloven § 36 ikke kommer like tydelig frem. RTV fremholder at forvaltningsloven § 36 ikke er en «rettshjelpsordning», men en erstatningsbestemmelse for dekning av saksomkostninger ved endring av vedtak til gunst for en part. Det bør derfor gjøres klart at retthjelpsordningen også er subsidiær i forhold til bestemmelser om dekning av saksomkostninger. Trygdeetaten har erfaring med at forholdet mellom fri rettshjelp og forvaltningsloven § 36 kan by på problemer, og ser derfor behovet for en slik presisering. RTV foreslår derfor at forholdet reguleres tydelig i lovteksten.

Kommunal- og regionaldepartementet finner det uklart hva Justisdepartementet mener med at rettshjelpsloven er subsidiær i forhold til forvaltningsloven § 36. Det pekes i denne forbindelse på et konkret problem som oppstår ved omgjøring av forvaltningens vedtak om avslag på asyl, hvor det allerede er innvilget og utbetalt stykkpris etter lov om fri rettshjelp, og hvor vedkommende også vil ha krav på dekning etter forvaltningsloven § 36.

I tilleggsuttalelse fra Kommunal- og regionaldepartementet reises det spørsmål om hvordan lovens subsidiære karakter skal forstås. Det spørres om den rettshjelpsfunksjon Senter mot etnisk diskriminering (SMED) har, vil omfattes av andre ordninger. Kommunal- og regionaldepartementet er av den oppfatning at SMEDs mulighet til å yte støtte til advokatbistand ikke må komme i stedet for rettshjelpsordningen, men ved siden av ordningen. Det påpekes videre at et tilsynsorgans veiledningsplikt og videreformidlingsplikt blir av avgjørende betydning for publikum, men at dette ikke i alle tilfelle vil kunne avhjelpe rettshjelpsbehovet.

5.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om en generell bestemmelse som fastslår lovens subsidiære karakter. Det anses som viktig at det tidlig i loven angis at loven ikke omfatter utgifter/bistand som kan dekkes under andre ordninger. Dette er klargjørende for publikum. Uklare regler i gjeldende regelverk har medført ulik praksis med hensyn til hvordan regelen tolkes. Dette har særlig gjort seg gjeldende i forhold til forvaltningsloven § 36. En klar regel vil kunne innebære en ensrettet praksis på dette området.

Departementet mener at lovens subsidiære karakter også fremgår av forslaget til ny formålsbestemmelse. Denne vil være retningsgivende for tolkningen av enhver bestemmelse i loven med hensyn til om og i tilfelle hvilke utgifter som kan dekkes. For øvrig vises det til behandlingen under punkt 3. Som ovenfor nevnt skal de innledende bestemmelsene angi hva som omfattes av loven.

RTV påpeker at ordlyden ikke får klart nok frem at loven også er subsidiær i forhold til andre ordninger hvor utgifter kan dekkes, herunder forvaltningsloven § 36. Departementet er enig i dette. Det er viktig at det klart fremgår av bestemmelsen at loven vil være subsidiær i slike tilfeller. Det foreslås derfor at det opprinnelige forslaget endres, slik at ordlyden gir utrykk for at bestemmelsen også omfatter tilfeller hvor utgiftene kan «erstattes på annen måte». Dermed vil forholdet til forvaltningsloven § 36 kommer tydeligere frem. Når det gjelder klage i utlendingssaker som nevnt i rettshjelpsloven § 13 første ledd, jf. utlendingsloven § 42 tredje ledd og § 34, har utlending i de der nevnte tilfeller, herunder asylsaker, rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Dette gjelder til og med ordinær klagebehandling i Utlendingsnemnda. I slike saker har utlendinger således et ubetinget krav på fritt rettsråd. Dette innebærer at rettshjelpsloven i slike tilfeller gjelder uttømmende, og at forvaltningsloven § 36 først kommer til anvendelse ved en eventuell begjæring om omgjøring av Utlendingsnemndas vedtak. Loven inneholder derfor et unntak fra dens subsidiære karakter for så vidt gjelder denne type klagesaker. Forslagene til § 5, jf. § 11 første ledd nr. 1 er ikke ment å innebære noen realitetsendring i forhold til dagens ordning.

Kommunal- og regionaldepartementet og SMED reiser spørsmålet om hvordan rettshjelpslovens subsidiære karakter må være å forstå i forhold til andre ordninger hvor rettshjelpsøker kan få bistand. I høringsuttalelsene nevnes tilfeller hvor det offentlige har en veilednings- og opplysningsplikt. Departementet bemerker at lovens subsidiære karakter etter gjeldende regelverk skal praktiseres absolutt. Dette fremgår også i forslaget til ny bestemmelse. Så fremt vedkommendes behov for juridisk bistand faller inn under det som må antas å omfattes av en plikt for det offentlige til å yte bistand, vil ikke rettshjelpsloven dekke utgifter som er påløpt ved å få denne bistand annet steds fra.

Departementet ser at det kan stilles spørsmål ved hvilke ordninger som er av en slik art at rettshjelpsloven er subsidiær. Det er derfor behov for at en generell bestemmelse som foreslått, uttrykkelig nevner flere av de mest praktiske alternative ordninger for dekning som kan være aktuelle. En slik angivelse vil også være til hjelp for publikum og advokater. Departementet har derfor funnet det hensiktsmessig å angi de mest praktiske ordningene direkte i lovbestemmelsen. Angivelsen er kun eksempler, og er ikke ment å være uttømmende.

En generell bestemmelse som gir uttrykk for lovens subsidiære karakter, jf. utkast til § 5, innebærer at det er unødvendig med særskilte bestemmelser som gir uttrykk for det samme prinsipp, på et avgrenset område. Av denne grunn foreslås det at rettshjelpsloven § 1 siste punktum som angir at loven ikke gjelder for idømming og fullbyrding av straff, tas ut. Det anses som mer klargjørende og mer oversiktlig, at også denne begrensning omtales i samme bestemmelse. Det foreslås derfor at en begrensning knyttet til idømming og fullbyrdning av straff, i stedet fremgår av eksemplifiseringen i utkast til ny generell bestemmelse.

Departementet opprettholder for øvrig forslaget om at utgifter til bistand utover det som dekkes av andre ordninger, kan søkes dekket etter lovens alminnelige regler. Det foreslås imidlertid at også denne bestemmelsen utformes mer generelt enn i høringsbrevet, jf. utkastet til ny § 5 annet ledd.