4 Bestemmelser og retningslinjer for spredt bebyggelse

Bestemmelser til arealformålet LNFR spredt bebyggelse hjemles i pbl §§ 11-9 og 11-1137. Planbestemmelser skal være tydelige med entydige forbud og påbud. De kan angis i kartet og som skriftlig vedlegg. Det er viktig at bestemmelsene viser til forhold som kan kvantifiseres eller dokumenteres, slik at de har et eget faktisk og rettslig innhold. Videre er det et krav at bestemmelser skal være «nødvendige». Det skal ikke være flere restriksjoner på arealbruken enn det som ansees nødvendig og saklig begrunnet ut fra et samfunnsmessig perspektiv.

Følgende kriterier har ikke et selvstendig rettslig innhold og kan derfor ikke inngå i forbuds- og plankravbestemmelser:

• Skjønnsmomenter og vurderingstema
• Henvisning til uttalelser fra sektororganer
• Vurderinger eller avklaringer som senere skal foretas av andre organ eller kommunale organ

Slike kriterier kan eventuelt inngå i retningslinjer til planen.

Der det ikke foreligger plankrav, skal byggesakene ikke inn til nærmere vurdering hos andre organer ut over det som følger av sektorlov eller byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. For LNFR-områder der det åpnes for byggesak direkte fra kommuneplan må derfor planbestemmelsene og retningslinjene ivareta eventuelt lovbestemte krav etter sektorlov.

Ulike områder i kommunen kan kreve ulike bestemmelser. Nærmere beskrivelse av hvordan kommunene kan skille ulike områder fra hverandre og benytte ulike typer bestemmelser og retningslinjer til LNFR-områdene er omtalt i avsnittene under.

4.1 Forholdet mellom bestemmelser, retningslinjer og planbeskrivelsen

Plankartet og bestemmelsene utgjør til sammen den juridisk bindende delen av kommuneplanens arealdel. Planbeskrivelsen kan inneholde omtale av hvordan kart og bestemmelser skal forstås og praktiseres. Dette kan for eksempel være retningslinjer fra kommunestyret til kommunens øvrige organ (politiske og administrative) om hvordan planen skal følges opp og gjennomføres. Slike retningslinjer er ikke juridisk bindende for private, og må skilles klart fra de juridisk bindende planbestemmelsene, jf. nærmere omtale under den enkelte type retningslinje.

For en del av punktene listet opp i pbl § 11-9 er det i tillegg til bestemmelser aktuelt å gi enkelte generelle føringer i form av retningslinjer. Retningslinjer kan brukes for å veilede rundt de skjønnsmessige vurderingene, som vanskelig kan oppfylle forutsetningen om at kommuneplanbestemmelsene skal foreligge i form av forskrifter, tydelige med entydige forbud og påbud. Ved å bruke retningslinjer og ikke bestemmelser, markerer kommunen at det innenfor rammen av retningslinjene er rom for å bruke skjønn. Retningslinjene kan også inneholde alternative løsninger som tiltakshaver kan velge mellom, for å oppfylle en bestemmelse.

Når det gjelder LNFR spredt bebyggelse som skal behandles direkte på grunnlag av kommuneplanen, kan det være nyttig om kommunen med hjemmel i § 11-9 nr. 6 og 7 har gitt bestemmelser om miljøkvaliteter, estetikk, natur, landskap, grønnstruktur, bevaringsverdige bygninger og annet kulturmiljø. Et eksempel knyttet til områder for ny LNFR spredt boligbebyggelse i et område med viktig kulturlandskap kan være følgende:

Slike bestemmelser vil normalt bli utdypet med retningslinjer for at det skal være lettere å forstå hvilken retning kommunestyret ønsker utviklingen og hvilke verdier arealpolitikken bygger på. Jevnfør at bestemmelsene innholder rom for skjønn gjennom bruk av uttrykk som "lokal byggeskikk", "betydelig vekt", "i størst mulig grad", "uforholdsmessig ulempe" osv. Et alternativ kan være å kun gi retningslinjer om denne typen forhold og dermed ikke så aktivt vise at dette skal det tas standpunkt til i den enkelte byggesaken.

Om kommunen åpner for mye LNFR spredt bebyggelse er det viktig å ha gode bestemmelser eller retningslinjer for bl.a.:

• krav til nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, avrenning, veg og annen transport i forbindelse med nye bygge- og anleggstiltak
• ivaretakelse av estetiske hensyn for både bygninger og anlegg, landskapsutforming og landskapsestetikk, f.eks. i områder med viktige kulturlandskapskvaliteter
• bevaring av eksisterende bygninger og bygningsmiljøer. Med anbefalinger for hvordan det skal tas hensyn til bestående bygningsverdier av historisk og antikvarisk verdi ved endring av bygninger, og for ivaretakelse av kulturlandskapsverdier
• hvilke krav som gjelder og hvordan de skal ivaretas i forhold til luftkvalitet, støy, vannkvalitet mv.
• krav til oppfølging av hensyn til naturtyper og andre viktige forekomster av naturmangfold, jordvern, friluftsliv mv.

Bestemmelsene og retningslinjene behøver ikke å være omfattende og detaljerte, men bør gjenspeile det en har kommet fram til i ulike temaplaner38 og analyser inkludert eventuelle regionale planer, og i selve planprosessen der det gjennom avveining mellom de ulike interessene ble konkludert med at de aktuelle områdene kunne bygges ut med LNFR spredt bebyggelse. De skal dermed gi anvisninger på størrelse, plassering, ulike anbefalte løsninger, avbøtende tiltak i forhold til påviste ulemper osv. De skal videre være tilpasset det konkrete området, og ikke være en opplisting av alle eventualiteter.

4.2 Krav om reguleringsplan eller enkeltvise søknader

Krav om reguleringsplan kan enten slå inn ved at kommunen selv ønsker å stille et slikt plankrav i kommuneplanbestemmelsene, eller at plankravet følger av at kriteriene i pbl § 12-1 er oppfylt. Etter § 12-1 skal det for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, alltid utarbeides reguleringsplan. Hvilke tiltak som omfattes av kravet til konsekvensutredning er fastsatt i §§ 6 - 8 i forskrift om konsekvensutredninger med tilhørende vedlegg I og II.

Det skal, som del av kommuneplanens konsekvensutredning, vurderes om et område og det som tillates der, faller inn under kravet om reguleringsplan etter pbl § 12-1 39.

Før et område avsettes til LNFR spredt bebyggelse må kommunen avklare om det som tillates oppfyller kriteriene for mindre og spredt utbygging. Krav om reguleringsplan kan være en konklusjon ut fra resultatet i konsekvensutredningen, eller komme av at kommunen finner at det vil være enklere å avveie mellom mer detaljerte forholdene om konsekvensutredningen gjøres på reguleringsplannivå. Det vil si at kommunen i innledende analyser ser at her er det forhold det ikke er hensiktsmessig å utrede fullt ut på kommuneplannivå. 40 En reguleringsplan vil også sikre en god arealutnytting, tomtedeleing og vegløsning m.m.

Forutsetningene for å kunne bygge ut direkte etter kommuneplanens arealdel, uten krav om reguleringsplan, må framgå klart av planbestemmelsene for hvert enkelt område for ny LNFR spredt bebyggelse. Det innebærer at de forutsetningene som er lagt inn i konsekvensutredningen og interesseavveiningene bl.a. i forhold til bruksformål, størrelse, plassering, antall osv. må gjenspeiles i bestemmelsene.

Bruken av bestemmelser etter pbl § 11-11 nr. 1 og 2 er gjennomgått i lovkommentar til plandelen av plan- og bygningsloven av 2008.41 De utvidede rammene for å kunne gi bestemmelser til LNFR-formål både etter bokstav a) og b) gir kommunen mulighet for en mer påregnelig og kvalitativt bedre arealstyring av alle typer tiltak i LNFR-områdene.

For å kunne oppføre bygninger, inkludert tilbygg på eksisterende bygg innenfor et område avsatt til LNFR spredt bebyggelse, er det et krav i pbl § 11-11 nr. 2 at omfanget framgår tydelig av planbestemmelsene. Antall bygninger må angis tilstrekkelig klart og entydig for at arealdelen skal gi grunnlag for direkte utbygging, det er ikke krav til at grad av utnytting må være angitt konkret. Der nye områder avsettes til LNFR spredt bebyggelse bør kommunen likevel angi en fast maksimalstørrelse i form av antall kvadratmeter eller en utnyttingsgrad oppgitt i BRA eller BYA. I tillegg bør det være avklart hvor mange bygninger dette kan være fordelt på, og volumet hver av disse kan ha. Dersom det åpnes for en utvidelse av omfanget (utnyttingsgrad) som øker overnattingskapasiteten i eksisterende bebyggelse uten at antallet bygninger i seg selv øker, må det likevel undersøkes om området tåler belastningen. Det kan være at en høyere utnyttingsgrad kommer i konflikt med infrastruktur, naturmangfold, landbruksdrift, mv., jf. omtalen av kravet til utredninger i kapittel 2.

Ingen av bestemmelsene i pbl §§ 11-9 eller 11-11 gir hjemmel til å begrense tomtestørrelsen direkte. Bestemmelsene gir klar hjemmel til å begrense omfanget av en utbygging både gjennom volum, tetthet (min./maks. antall enheter pr. dekar eller tomt) og ved å legge inn byggegrenser. Dersom kommunen ønsker å gi retningslinjer for tomtestørrelse som grunnlag for arbeidet med reguleringsplan, kan den gjøre det.

4.3 Generelle bestemmelser etter pbl § 11-9

Bestemmelser etter pbl § 11-11 nr. 2 må normalt suppleres av generelle bestemmelser etter pbl § 11-9 for å gi ønsket styring av områdene avsatt til LNFR spredt bebyggelse. Dette gjelder også for områder der det ikke legges opp til noe ny eller betydelig utvidelse av eksisterende LNFR spredt bebyggelse. Ulike (del)områder kan ha ulike bestemmelsesområder for å tilpasse bestemmelsene best mulig til den aktuelle situasjonen. Hva det kan gis bestemmelser om etter pbl § 11-9 er uttømmende angitt i 8 punkter.

En del av punktene i pbl § 11-9 hjemler at det utformes bestemmelser som gir vilkår for å godkjenne byggetiltak direkte i medhold av kommuneplanens arealdel (enkeltsaksbehandling). Dette gjelder de punktene som ikke er direkte knyttet til at det utarbeides reguleringsplan, i praksis pbl § 11-9 nr. 3, 4, 5, 6 og 7. Bestemmelsene kan imidlertid ikke gå lenger enn det som kan hjemles i kommuneplanens arealdel. Det kan heller ikke gis bestemmelser som bryter med regler som gjelder etter sektorlov. 42

Bestemmelsene må utformes på en måte som gjør arbeidet lett for kommunen og forutsigbart for tiltakshaver. Presise bestemmelser er avgjørende for å forenkle saksbehandlingen, og for at tiltakshaver skal kunne benytte den nettbaserte veiledningen for private tiltakshavere fra Direktoratet for byggkvalitet. Dersom planen legger opp til omfattende interesseavveininger mellom ulike sektorlover og interesser først gjennom byggesaken, er det uheldig for søker (tiltakshaver). En generell opplisting av hensyn som ikke må være skadelidende ved ulike tiltak er ofte lite klargjørende, og utnytter ikke effektiviseringsgevinstene som ligger i riktig bruk av LNFR spredt bebyggelse.

4.4 Ulike bestemmelser til delområder innenfor samme område

Innenfor et område avsatt til LNFR spredt bebyggelse kan det være behov for å ivareta ulike hensyn innenfor ulike deler av området. Der det ikke er relevant med bruk av hensynssone, kan en løsning være å benytte seg av bestemmelsesområder. Det kan for eksempel være behov for å gi ulike bestemmelser om bebyggelsens omfang, høyde, bruk, etc. i de enkelte delområdene.

Et bestemmelsesområde kan på plankartet avgrenses ved hjelp av «KpBestemmelseGrense» og nummereres fortløpende. De avgrensede områdene blir da entydig angitt, og bestemmelsen oppgis i det samlede dokumentet for bestemmelser. Bestemmelsesområdet fastsetter virkeområdet for angitte bestemmelser som avviker fra grenser som følger direkte av arealformål og hensynssoner i planen43.

Navn på bestemmelsesområde skal på plankartet være angitt med symbol # og løpenummer (<#><Løpenummer>). Første bestemmelsesområde innenfor planområdet tildeles nummer 1, neste tildeles nummer 2, osv. så langt det er behov inntil alle referanser mellom kart og bestemmelser innenfor planområdet er dekket.44

4.5 Bestemmelser og retningslinjer knyttet til hensynssoner

Hensynssoner vil være nyttige for å avgrense områder for spredt utbygging, eller for å stille krav til hensyn som må ivaretas i den spredte bebyggelsen. Hensynssonene bidrar til en differensiering innenfor de store LNFR-områdene, og er derfor særlig nyttige i planleggingen av spredt utbygging. Dersom hensynssoner brukes aktivt, vil mange av de vurderinger som skal gjøres ved lokalisering av spredt utbygging være synliggjort i hensynssonene. For eksempel vil områder med flom- og rasfare vist i hensynssone etter § 11-8 bokstav a) være viktig for lokalisering av spredt bebyggelse. Særlige verdier og hensyn knyttet til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø kan vises som hensynssoner etter pbl § 11-8 c) med tilhørende retningslinjer.45

Lovgivers begrunnelse for at pbl § 11-8 åpner for å kunne gi retningslinjer for hensynssonene, og da særlig etter bokstav c), er behovet for å forenkle søknads- og saksbehandlingsrutinene i saker der kommunen har forvaltningsmyndighet etter flere lover, og å samordne praktiseringen av de ulike lovene slik at søker får et mer forutsigbart utgangspunkt. Rettsvirkningen av denne typen retningslinjer skiller seg fra de rettslig bindende bestemmelsene ved at de ikke er direkte bindende for private. Retningslinjer vil imidlertid ved saksbehandling ha instruksvirkning internt i kommunen, og vil også være opplysende for private.

Hensynssoner er nærmere omtalt i veilederen om Kommuneplanens arealdel.

4.6 Bruk av illustrasjoner i bestemmelser og retningslinjer

Kartillustrasjoner og skisser kan i likhet med plankartet i seg selv gi mye informasjon om hvilken plassering, utforming, osv. som var lagt til grunn når spredt bebyggelse ble vurdert og konsekvensutredet. Bruk av kart og annen stedfestet informasjon kan være svært nyttig for å forstå intensjonene bak planen. Planbeskrivelsen inneholder ofte ulike skisser, illustrasjoner, temakart, osv. for å utdype den skriftlige informasjonen.

Planbestemmelser og retningslinjer samles i mange kommuner i ett eget dokument. For å forenkle forståelsen av dem kan det være hensiktsmessig å hente inn utsnitt av plankartet, juridisk bindende temakart mv. i dette dokumentet i forbindelse med den enkelte bestemmelsen med tilhørende retningslinjer. Bestemmelsene, de skriftlige retningslinjene og illustrasjonene vil utfylle hverandre og forenkle lesingen ved at en ikke har behov for å lete opp ofte små enkeltområdene i plankartet.

Figur 4.1 Eksempel fra Sel kommune på bruk av utsnitt fra kommuneplankartet i de vedtatte bestemmelser og retningslinjer for kommuneplanens arealdel

4.7 Nærmere om retningslinjer for dispensasjon

I noen tilfeller kan bruk av dispensasjon være et alternativ til å avsette store områder til LNFR spredt bebyggelse. I kommuner med store utmarksområder og lite utbygging kan det være vanskelig å vurdere på forhånd hvor behovet for spredt utbygging kommer. Da kan det være grunnlag for å legge opp til at slike søknader vurderes gjennom behandling av dispensasjonssak. Det er ikke alltid mulig å forutse alle typer tilfeller ved vedtak av kommuneplanens arealdel, og kan det være svært ressurskrevende å utrede dem slik at det kan bygges direkte med utgangspunkt i kommuneplanens arealdel.

I slike tilfeller kan en planmessig tilnærming være å avgrense områder der det ut fra overordnede vurderinger bør kunne vurderes gitt dispensasjon for nærmere angitt spredt bebyggelse. Selv om dispensasjon ikke bør være den generelle løsningen for spredt bebyggelse, anbefales det at kommunene fastsetter retningslinjer for dispensasjonsbehandlingen. For mange kommuner kan en kombinasjon mellom gode retningslinjer for dispensasjon i de ordinære LNFR-områdene og aktiv bruk av LNFR spredt bebyggelse i områder med kjente eller forventede behov, være en hensiktsmessig strategi.

Når det utarbeides retningslinjer for dispensasjon knyttet til LNFR-områder, kan disse med fordel underbygges med aktiv bruk av hensynssoner, slik at retningslinjene klart angir hva som gjelder for ulike områder der det foreligger særlige hensyn. Det vil også gjøre det enklere for aktører som står mer fritt til hvor de lokalisere et tiltak, om de ut fra plankartet enkelt kan se hvor det foreligger ulike hensyn (føringer) for området som tilsier at en søknad om dispensasjon for spredt bebyggelse eller andre tiltak, kan være komplisert.

Retningslinjer for dispensasjon er, som øvrige retningslinjer, ikke direkte bindende for tiltakshaver, men de er førende for kommunens skjønnsutøvelse ved behandlingen av dispensasjonssakene. Nasjonale og regionale myndigheter er i utgangspunktet ikke bundet av retningslinjene, men de bør gi beskjed ved høring av kommuneplanen om de ser noe i retningslinjene som er i strid med nasjonale og regionale hensyn. Det vil bidra til omforente retningslinjer for dispensasjon og gi tiltakshavere og kommunen mest mulig forutsigbarhet.

Det må understrekes at selv om det er gitt retningslinjer som sier at dispensasjoner skal kunne vurderes i et område, er det ikke gitt at slik dispensasjon blir gitt. Søkeren må i forbindelse med søknad om tillatelse til tiltak vise til hvilke bestemmelser det søkes dispensasjon fra, og begrunne hvorfor hun eller han mener at kommunen skal gi dispensasjon. Her vil retningslinjene kunne forenkle begrunnelsen ved at tiltakshaver gjøres kjent med hva kommunen ønsker av informasjon og hva de vil vektlegge. Kommunen tar så stilling til søkers begrunnelse i sin behandling av saken.