8 Utvidelse av anmodningsretten til også gjelde systemfeil

8.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en presisering i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 om at bestemmelsen også skal omfatte vurdering av mulige pliktbrudd etter spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven. En slik lovendring vil tydeliggjøre at også såkalte systemfeil, og ikke bare individfeil, omfattes av anmodningsretten. Systemfeil kan for eksempel skyldes dårlig organisering, mangelfulle eller manglende rutiner og retningslinjer, dårlig samarbeid, uforsvarlig lav eller feil bemanning, manglende korrigering av uforsvarlig virksomhet osv.

Det ble også foreslått at det fremgår av bestemmelsen at tilsynsmyndigheten også har andre sanksjoner/virkemidler ved pliktbrudd enn å gi eventuelle administrative reaksjoner til helsepersonell. Dette kan være begjæring av påtale eller virkemidler som først og fremst retter seg mot virksomheter, slik som pålegg om å rette på forholdene og tvangsmulkt dersom pålegg ikke følges.

8.2 Høringsinstansenes syn

Departementets forslag har fått bred støtte.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon uttaler:

«En utvidelse av anmodningsretten til også å gjelde systemfeil vil bidra til å styrke pasientsikkerheten. Men det skal ikke være mulig å fraskrive seg ansvaret for individfeil ved å henvise til uforsvarlig eller uegnet organisering eller andre systemfeil. FF0 støtter en presisering av at vurdering av pliktbrudd også gjelder etter spesialisthelsetjenesteloven, kommune- og helsetjenesteloven og tannhelsetjenesteloven. Tilsynspraksis er ikke tilstrekkelig for å tydeliggjøre innholdet i anmodningsretten. Ut fra våre erfaringer med brudd på lovpålagte tjenester er det klart at en slik presisering er helt nødvendig for å klargjøre de ulike tjenesteyteres ansvar. FF0 støtter forslaget om å inkludere tilsynsmyndighetenes virkemidler inn i bestemmelsen om anmodningsrett. En slik endring vil etter FFOs syn tydeliggjøre og skjerpe oppgavene til Statens Helsetilsyn.»

Pårørendegruppen – unaturlige dødsfall i norske sykehus uttaler:

«Pårørendegruppen støtter Departementets og utvalgets syn om utvidelse av anmodningsretten til også å gjelde systemfeil. Det er viktig at tilsynsmyndigheten bruker virkemidler som pålegg og tvangsmulkter for å få virksomheter til å rette opp systemfeil.»

Norsk psykologforening uttaler:

«Norsk Psykologforening stiller seg positive til forslaget om at pasienter og pårørende får mulighet til å anmode om en vurdering av mulig pliktbrudd uavhengig av om det dreier seg om det enkelte helsepersonellets handlinger eller mulig systemfeil. Ved begge tilfeller er det læring og pasientsikkerhet som er formålet med tilsynets eventuelle inngripen.»

Helse Sør-Øst RHF uttaler:

«Den foreslåtte presiseringen bringer lovverket i samsvar med rådende syn på enkeltindividers og systemers rolle i et pasientsikkerhetsperspektiv. Helse Sør-Øst RHF støtter derfor endringsforslaget.»

Helse Vest RHF uttaler:

«Helse Vest RHF støttar forslaget om utviding av oppmodingsretten til også å omfatte systemfeil. Retten til oppmoding må vere uavhengig av om pliktbrotet skuldast individ- og eller systemfeil. Det vil også ofte vere vanskeleg for pasient/brukar og pårørande å sjå kor svikten/feilen ligg.»

Arbeidsgiverforeningen SPEKTER mener imidlertid at lovendringen er unødvendig og uttaler:

«Vi ser ikke behov for den utvidelsen som er foreslått. Hvis det er en systemfeil som er den bakenforliggende årsaken til brudd på helsepersonelloven, så vil det uansett bli avdekket ved tilsyn etter dagens regelverk. Vi ser heller ikke begrunnelsen for at pasienter som har fått tilfredsstillende behandling (dvs ikke samtidig brudd på helsepersonelloven) skal kunne ta opp spørsmål knyttet til drift og organisering av sykehuset. Man må dessuten kunne legge til grunn at pasienter og pårørende aldri vil besitte den helhetsoversikt som er nødvendig for å kunne trekke noen slutninger om systemfeil.»

8.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet om at det presiseres i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 at bestemmelsen også omfatter mulige pliktbrudd etter spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven. Forslaget om at tilsynets virkemidler som begjæring av påtale, pålegg og tvangsmulkt også fremgår av bestemmelsen ved siden av administrative reaksjoner mot helsepersonell videreføres også.

Etter gjeldende ordlyd i helsepersonelloven § 55 og pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 er anmodningsadgangen bare knyttet til vurdering av mulig brudd på plikter etter helsepersonelloven. Systemfeil og mulige brudd på virksomheters plikter etter spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven eller tannhelsetjenesteloven nevnes ikke. Se nærmere omtale under punkt 4.2.3.3.

Departementet er opptatt av at retten til å anmode tilsynet om å vurdere pliktbrudd skal gjelde uavhengig av om pliktbruddet skyldes en individ- og/eller systemfeil. Dette støttes også av høringsinstansene. Dagens lovgivning kan gi inntrykk av at hvis noe går galt, så har helsepersonell gjort seg skyldig i brudd på plikter etter helsepersonelloven. Uforsvarlig eller uegnet organisering eller andre systemfeil kan det synes som ikke gir grunnlag for å be tilsynet vurdere etter lovgivningen. Loven legger også opp til at eneste mulige utfall av en vurdering i etterkant av en anmodning om vurdering av pliktbrudd, er tilsynets konstatering av pliktbrudd og reaksjoner etter helsepersonelloven kapittel 11.

Praksis viser riktignok at anmodninger fra pasienter og pårørende som er rettet mot virksomheter i spesialisthelsetjenesten eller den kommunale helse- og omsorgstjenesten ikke avvises av tilsynet med den begrunnelse at det eventuelle pliktbruddet ikke er omfattet av helsepersonelloven.

Det er også viktig at tilsynets virkemidler overfor virksomheter synliggjøres på lik linje med tilsynets adgang til å reagere mot det enkelte helsepersonell. Dersom omstendighetene tilsier det, kan for eksempel tilsynet allerede etter gjeldende rett gi pålegg til virksomhet om å rette på forholdene etter helsetilsynsloven og/eller spesialisthelsetjenesteloven. Dersom pålegg ikke følges av virksomheter i spesialisthelsetjenesten kan tilsynet også gi tvangsmulkt. Ved forsettlig eller grovt uaktsomt brudd på helsepersonelloven kan Statens helsetilsyn begjære påtale etter helsepersonelloven § 67.

På denne bakgrunn mener departementet at det er viktig at loven er i samsvar med rådende syn på enkeltindividers og virksomheters rolle i et pasientsikkerhetsperspektiv. Departementet foreslår derfor at det presiseres i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 at bestemmelsen også omfatter mulige pliktbrudd etter spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven.