2 Endringer i finanstilsynsloven om Finanstilsynets forbrukeransvar

2.1 Gjeldende rett og bakgrunnen for lovforslaget

Formålet med Finanstilsynets virksomhet framgår av lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med finansinstitusjoner mv. (finanstilsynsloven). Finanstilsynsloven § 3 første ledd lyder:

«Tilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter.»

Stortinget ble gitt en samlet redegjørelse om de statlige tilsynene i St.meld. nr. 17 (2002–2003). Kredittilsynets (nå Finanstilsynet) vektlegging av brukerhensyn ble i meldingen beskrevet slik:

«Gjennom tilsyn med foretak og markeder skal Kredittilsynet [nå Finanstilsynet] bidra til finansiell stabilitet og ordnede markedsforhold og til at brukerne kan ha tillit til at finansielle avtaler og tjenester blir fulgt opp etter sin hensikt. (…)

Markeder og markedsplasser må ha tilstrekkelig åpenhet og gjennomsiktighet, og markedsaktørene må utvise god atferd. Reguleringen må ivareta brukerhensyn, blant annet forbrukerhensyn.

Kredittilsynet skal bidra til at interessene til brukerne av finansielle tjenester ivaretas gjennom sitt arbeid overfor foretak, markeder og markedsplasser. Det er under dette et viktig hensyn at brukerne, i første rekke fra foretakene selv, får korrekt informasjon om foretakene, deres produkter og risiko.»

Kredittilsynets vektlegging av brukerhensyn ble ikke omtalt av familie-, kultur- og administrasjonskomiteen i innstillingen om stortingsmeldingen, jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003).

Finansdepartementet har i brev til Finanstilsynet 30. juli 2010 (generelt) presisert at det er viktig at Finanstilsynet på en god måte ivaretar forbrukerhensyn, og passer nøye på at lover og regler overholdes, og raskt og effektivt håndterer brudd på lover og regler, slik at disse til enhver tid følges. For øvrig viste departementet i brevet også til at økt kompleksitet i finansmarkedet, og med de stadig nye produktløsninger som markedsføres, tilsier at Finanstilsynet prioriterer forbrukerrelaterte spørsmål og påser at foretakene gir relevant og forståelig informasjon om de ulike finansproduktene. Finanstilsynet har etter dette et klart ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene, selv om dette ikke nevnes spesielt i finanstilsynsloven. Finanstilsynet skal se til at tilsynsobjektene (generelt) etterlever både lover og forskrifter som er gitt for å sikre deres soliditet, slik at de kan overholde økonomiske forpliktelser overfor sine kunder og en rekke andre lov- og forskriftsbestemmelser som helt eller delvis særskilt er gitt for å beskytte forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene.

Finanstilsynets ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene er fremhevet av Stortinget når det har behandlet Finanstilsynets årlige budsjetter og av Finansdepartementet i de årlige tildelingsbrevene til Finanstilsynet.

Finanskriseutvalget vurderte i NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser hvordan tilsynet med forbrukeres interesser og rettigheter i finansmarkedet bør organiseres. Flertallet i utvalget tilrådde at ansvaret for dette fortsatt burde ligge i Finanstilsynet. Finanskriseutvalget kom også til at det «er mye som taler for at forbrukerne er avhengig av en tett tilsynsmessig oppfølging av produkter og tjenester som tilbys i finansmarkedene» og utvalget tilrådde bl.a. følgende:

«norske tilsynsmyndigheter [bør få] et tydeligere lovfestet ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene.»

Finansdepartementet sendte NOU 2011: 1 på høring 2. februar 2011 og uttalte i høringsbrevet bl.a. at departementet tok sikte på å utarbeide forslag til endringer i finanstilsynsloven i tråd med utvalgets tilrådning. På denne bakgrunn ba departementet Finanstilsynet om å utarbeide et utkast til lovendring. I sitt svar 23. november 2011 til departementet ga Finanstilsynet uttrykk for at tilsynet prinsipalt mener at en eventuell endring i finanstilsynsloven bør avvente en bredere gjennomgang av finanstilsynsloven. Subsidiært mente Finanstilsynet at dersom tilsynets ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter skal komme uttrykkelig fram i finanstilsynsloven, bør også Finanstilsynets ansvar for å bidra til finansiell stabilitet presiseres i loven.

2.2 Høringsutkastet

Finansdepartementet sendte 27. mars 2012 på høring følgende utkast til endring (kursivert) av finanstilsynsloven § 3 første ledd:

«§ 3. Tilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter, og herunder se til at institusjonene under tilsyn i sin virksomhet hensyntar forbrukernes interesser og rettigheter.»

Departementet skrev i høringsbrevet at det er viktig å legge til rette for finansielle markeder som fungerer godt for forbrukere. Departementet viste i høringsbrevet videre til at Finanstilsynet i dag har et klart ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene, jf. omtalen ovenfor, men at det likevel kan være grunn til å få dette ansvaret tydeligere fram i lovteksten.

Departementet presiserte at en eventuell lovendring i tråd med høringsutkastet ikke er ment å innebære en realitetsendring sammenlignet med det som følger av gjeldende rett. Høringsfristen var 1. juni 2012.

Høringsutkastet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Alle departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Banklovkommisjonen

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Finanstilsynet

• Folketrygdfondet

• Forbrukerombudet

• Konkurransetilsynet

• Likestillingsombudet

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Norges Bank

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Skattedirektoratet

• Statens Pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Økokrim

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen i Norge

• AktuarKonsulenters Forum

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Coop Norge SA

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Aktuarforening

• Den norske Revisorforening

• Econa

• Eiendomsmeglerforetakenes Forening

• Energibedriftenes Landsforening

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes forening

• Finansnæringens Arbeidsgiverforening

• Finansnæringens Fellesorganisasjon

• Forbrukerrådet

• Handelshøyskolen BI

• Handelshøyskolen i Bodø

• Havtrygd Gjensidig Forsikring

• Huseiernes Landsforbund

• Høyskolen i Sogn og Fjordane

• Imarex Nos ASA

• KS

• Landsforeningen for trafikkskadde

• Landsorganisasjonen i Norge

• Nord Pool ASA

• Nordic Association of Energy Traders (NAET)

• Nordisk Energimeglerforbund (NEBA)

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bondelag

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Handelshøyskole

• Norges Ingeniørorganisasjon

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunerevisorforening

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bedriftsforbund

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norsk Tillitsmann ASA

• Norsk Venture

• Norsk Øko-Forum

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Finansanalytikeres Forening

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• NOS Clearing ASA

• NTL-Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oljeindustriens Landsforening

• Oslo Børs

• Pensjonskasseforeningen

• Revisjonssjefkretsen

• Skattebetalerforeningen

• Skatterevisorenes Forening

• Småbedriftsforbundet

• Sparebankforeningen i Norge

• The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)

• Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet

• Unio

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø

• Verdipapirfondenes Forening

• Verdipapirsentralen

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Økonomiforbundet

Følgende høringsinstanser har gitt merknader til forslaget:

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Aksjonærforeningen i Norge

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Coop Norge SA

• Den Norske Advokatforening

• Finansieringsselskapenes forening

• Finansnæringens Fellesorganisasjon

• Forbrukerrådet

• Landsorganisasjonen i Norge

• Obos

• Pensjonskasseforeningen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

2.3 Høringsinstansenes syn

Aksjonærforeningen er enig i behovet for et tydeligere lovfestet forbrukeransvar for Finanstilsynet, men mener lovutkastet bør omformuleres slik at også Finanstilsynets ansvar for forbrukerrettet regelverksutviklingkommer eksplisitt frem. Aksjonærforeningen sier videre følgende om dette:

«[viktigere] enn en lovendring som likevel ikke er ment å innebære noen realitetsendring av betydning, er derfor etter vår oppfatning å styrke Finanstilsynets forutsetninger for å ivareta sitt ansvar innen forbrukerrelatert regelutvikling.»

Arbeidsgiverforeningen Spekter og Coop Norge SA uttaler at de støtter utkastet til lovendring.

Den norske advokatforening (Advokatforeningen) har ikke innvendinger mot lovutkastet, men påpeker at Finanstilsynets hovedoppgave må være å bidra til finansiell stabilitet, velfungerende markeder og solide finansinstitusjoner. Advokatforeningen mener forbrukerinteresser ikke skal gis forrang, og at Finanstilsynets adgang til å vektlegge andre hensyn ikke må begrenses.

Finansieringsselskapenes forening mener det kan tenkes motstrid mellom hensynene til forbrukere, foretakenes soliditet og velfungerende markeder, og savner en vurdering av at det kan være kryssende interesser som gjør seg gjeldende. Imidlertid finner Finansieringsselskapenes foreningikke grunn til å gå i mot lovutkastet.

Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) finner ikke grunn til å gå i mot utkastet til lovendring, men mener prinsipielt at en ev. lovendring på dette området bør vurderes som del av en generell gjennomgang av tilsynsloven. Dersom det nå skal gjøres en endring i finanstilsynsloven, mener FNO at flere av hovedformålene for Finanstilsynets virksomhet bør framgå for å tydeliggjøre at tilsynet er fundert på en rekke relevante hensyn, og for å unngå at andre hensyn nedprioriteres. FNO nevner «hensynet til finansiell stabilitet, velfungerende markeder, forbrukerinteressene og hensynet til tilsynsenhetene». Avslutningsvis sier FNO at de ikke ser det som problematisk at hensynet til finansiell stabilitet ev. framkommer både av den nye finansforetaksloven og av finanstilsynsloven.

Finanstilsynet viser til sine vurderinger i brevet 23. november 2011 til Finansdepartementet, jf. omtale i avsnitt 2.1 over.

Forbrukerombudet viser til at deres og Finanstilsynets ansvarsområder til dels er overlappende, og at de to derfor må samarbeide tett. Dette samarbeidet fungerer godt og er i ferd med å videreutvikles, ifølge Forbrukerombudet. Videre viser Forbrukerombudet til at forbrukerhensyn er et av flere hensyn som ligger bak tilsynets arbeid. Forbrukerombudet mener forbrukerhensyn skal være et hovedhensyn i Finanstilsynets virksomhet, og støtter derfor departementets utkast til lovendring.

Forbrukerådet mener at det er en iboende interessekonflikt mellom soliditets- og forbrukertilsyn, og at den beste måten å sikre forbrukernes interesser på, er å omorganisere tilsynssystemet. Forbrukerrådet uttaler at de ønsker en omlegging av det norske tilsynssystemet slik at det opprettes et eget organ med ansvar for forbrukerrettet finanstilsyn. Et slikt organ bør ifølge Forbrukerrådet ha ansvar for alle forbrukerspørsmål, herunder markedsatferd, markedsføring, personvern og produktutvikling. Forbrukerrådet viser til en rapport fra Institut für Finanzdienstleistungen e.V. (IFF), utarbeidet for de europeiske forbrukerorganisasjonene, som konkluderer med at dette er den beste modellen for å ivareta forbrukerhensyn.

En presisering av forbrukeransvaret i formålsparagrafen er etter Forbrukerrådets syn ikke tilstrekkelig og Forbrukerrådet mener at «[kravet] om å ivareta forbrukerinteressene må […] komme tydelig frem i håndhevelsesparagrafene». Det vises i den sammenheng til tilsvarende løsning i konkurranseloven, som ifølge Forbrukerrådet ikke fungerer godt. Forbrukerrådet mener også at lovforslaget er for vagt formulert i det Forbrukerrådet «forventer at institusjonene gjør mer enn å ta hensyn til forbrukeres rettighet. Vi forventer at finansinstitusjoner, som er store, profesjonelle, systemkritiske virksomheter, fullt ut tilpasser seg, ivaretar og etterlever forbrukernes lovfestede rettigheter.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener for stor makt i finansmarkedene er en kilde til økonomisk ustabilitet og økte inntektsforskjeller og mener det er behov for økt oppmerksomhet om å passe på forbrukernes rettigheter i finansmarkedet. Videre viser LO til problemer som kan følge av mangelfull informasjon ved salg av spareprodukter.

LO mener Finanstilsynet ikke er i stand til å balansere hensynet til forbrukere og hensynet til soliditetstilsyn med institusjonene på en god nok måte og sier i denne sammenhengen bl.a.:

«Videre er det åpenbart at Finanstilsynet selv ikke forstår ubalansen mellom kjøper og selger av finansielle produkter. Både i sin befatning med NOU 2011: 1 og i herværende sak avviser man behovet for nye tiltak. Dette er en klar indikasjon på at Finanstilsynet i sin nåværende form heller ikke er egnet institusjon til å ta tak i disse utfordringene.»

LO uttaler videre at departementets lovutkast ikke er et tilstrekkelig tiltak for å adressere utfordringene for forbrukerne, og mener det er behov for å opprette en egen enhet med ansvar for forbrukerrettet tilsyn på finansmarkedet. En slik enhet bør etter LOs syn vurderes lagt til Konkurransetilsynet, Forbrukerombudet eller Finansklagenemnda.

Obos støtter Finanstilsynets prinsipale forslag om at en ev. lovendring bør avvente en generell gjennomgang av finanstilsynsloven. Subsidiært støtter Obos Finanstilsynets forslag om et nytt annet punktum i finanstilsynsloven § 3 første ledd.

Pensjonskasseforeningen viser til at lovendringen er ment å kodifisere gjeldende praksis og lovforståelse, og støtter forslaget.

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) kommenterer ikke lovforslaget direkte, men uttaler seg om salg av spareprodukter til forbrukere. YS mener verdipapirforskriftens bestemmelser om rådgivningsforetaks adgang til å ta betalt fra andre enn kunden bør tolkes strengere enn i dag for å gi rådgiverne bedre insentiver til å ivareta forbrukernes interesser. YS uttaler også «at den betydelige informasjonsasymmetrien som eksisterer mellom forbruker og finansinstitusjon, bør påkalle ekstra aktsomhet med hensyn til regulering og tilsyn av finansinstitusjonenes virksomhet».

2.4 Departementets vurdering

Solide finansinstitusjoner og velfungerende markeder er viktige for forbrukere og andre brukere av finansielle tjenester. Finansielle tjenester brukes bl.a. for å ta opp lån og plassere formue og for å forsikre seg mot risiko som er for stor til at brukere kan bære den alene. Med velfungerende finansmarkeder kan slike behov dekkes på en god måte. Trygghet for krav i finansmarkedene, i form av bankinnskudd, forsikringskrav, pensjonssparing, fond eller andre verdipapirinvesteringer, er svært viktig for den enkelte.

Som nevnt innledningsvis følger det av gjeldende rett at Finanstilsynet har et klart ansvar for å ivareta forbrukeres interesser og rettigheter i finansmarkedene. Dette ansvaret omfatter både tilsynet med finansinstitusjonenes soliditet, som er avgjørende for om institusjonene kan overholde økonomiske forpliktelser overfor sine kunder, og tilsynet med etterlevelsen av andre regler som er gitt eksplisitt for å beskytte forbrukernes interesser og rettigheter. Finanstilsynet skal f.eks. se til at forbrukernes rettigheter etter bl.a. finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven blir ivaretatt. Som også nevnt ovenfor har departementet overfor Finanstilsynet uttalt at det er viktig at tilsynet ser til at disse lovene og reglene overholdes.

Enkelte av høringsinstansene har tatt opp at en eventuell presisering av forbrukeransvaret ikke må medføre at andre viktige oppgaver nedprioriteres i Finanstilsynet. Departementet vil i denne sammenhengen vise til at Finanstilsynets generelle prioriteringer i stor grad blir til som følge av Finanstilsynets egne interne prosesser og utviklingen i finansmarkedene. I tillegg angir departementet prioriteringer i de årlige tildelingsbrevene, og i noen tilfeller i særskilte brev. Et eksempel er departementets brev 28. februar 2012 om tilsyn med salg av spareprodukter mv. hvor departementet bl.a. ga uttrykk for at Finanstilsynet skal

«se til at både foretakene og deres investeringsrådgivere innretter virksomheten slik at det ikke blir gitt råd som ivaretar foretakets eller rådgiverens inntjening på bekostning av kundens interesser, og at rådene er i samsvar med gjeldende lover og regler.»

Forbrukerne vil generelt også være tjent med Finanstilsynets mer generelle tilsyn bl.a. med finansinstitusjoners soliditet, og departementet legger til grunn at en lovpresisering som foreslått ikke i seg selv vil føre til endringer i Finanstilsynets prioriteringer.

Samlet sett mener departementet det er gode grunner for å få klarere fram i finanstilsynsloven at Finanstilsynet har et ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene. En lovendring i tråd med departementets høringsutkast vil være en ytterligere presisering og en synliggjøring av dette ansvaret. Departementet foreslår derfor en slik lovpresisering, som kan bidra til å signalisere overfor finansmarkedene at å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter er, og skal fortsatt være, en viktig oppgave for Finanstilsynet. Det vises til lovforslaget del I.

Aksjonærforeningen uttaler i sin høringsmerknad at det ikke bare er tilsynet med enkeltinstitusjoner som skal bidra til forbrukerbeskyttelsen, men at også ansvaret for forbrukerrettet regelverksutvikling bør presiseres i loven. Departementet viser til at finanstilsynsloven er utformet slik at den omtaler den delen av Finanstilsynets virksomhet som direkte berører tilsynet med enkeltinstitusjonene. Som Aksjonærforeningen viser til, bidrar Finanstilsynets også til utviklingen av regelverket på finansmarkedsområdet. Også i denne delen av virksomheten er forbrukerhensyn sentrale. Etter departementets syn bør det i denne omgang bygges videre på den eksisterende ordlyden i finanstilsynsloven, hvor det er tilsynet med institusjonene som omtales direkte. Departementet legger til grunn at de hensynene Aksjonærforeningen har tatt opp, er ivaretatt uten ytterligere lovendringer.

Videre har flere høringsinstanser tatt til orde for at også Finanstilsynets ansvar for å bidra til finansiell stabilitet bør framgå klart av loven, dersom ansvaret for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter skal presiseres i finanstilsynsloven. Departementet viser til at det overordnede ansvaret for finansiell stabilitet ligger hos Finansdepartementet. Både Finanstilsynet og Norges Bank skal bidra gjennom virkemiddelbruk som skal gjøre det finansielle systemet robust og effektivt, og overvåker finansinstitusjonene, verdipapirmarkedene og betalingssystemene for å avdekke forhold som kan true den finansielle stabiliteten. Virkemiddelbruken er under utvikling. Departementet redegjorde for dette i kapittel 3.8 i Meld. St. 24 (2011–2012) Finansmarknadsmeldinga 2011, og opplyste om det nye makroovervåkingsvirkemiddelet, motsyklisk kapitalbuffer, at «Finansdepartementet vil ha myndigheita til å fastsetja det motsykliske bufferkravet fram til ein har vunne noko røynsle med kravet». Stortingets finanskomite uttalte følgende om dette i sin innstilling om Finansmarknadsmeldinga 2011, jf. Innst. 360 S (2011–2012):

«Komiteen støtter at det innføres et såkalt motsyklisk tilleggskrav til kapital i norske banker, og at Norges Bank gis hovedansvaret for å utarbeide grunnlaget for avgjørelser om motsykliske kapitalbuffere. Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for finansmarkedsregulering og soliditetskrav i Norge. Komiteen viser til at Finansdepartementet vil ha myndigheten til å fastsette det motsykliske bufferkravet fram til en har vunnet noe erfaring med kravet. På vanlig måte skal Finanstilsynet påse at det nye kravet følges opp av bankene.»

Etter departementets vurdering er det på denne bakgrunn ikke grunn til nå å gjøre endringer i finanstilsynsloven som kan oppfattes å legge føringer for en eventuell videre utvikling av oppgavefordelingen mellom de tre institusjonene på dette feltet.

For øvrig viser departementet til at også Forbrukerombudet, Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet gjør et betydningsfullt arbeid for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter innen sine virkefelt, også i finansmarkedene. Det er viktig at samarbeidet mellom Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Konkurransetilsynet og Finanstilsynet videreutvikles, basert på det samarbeidet de har i dag.