3 Endringer i banksikringsloven om innbetaling av avgift til Bankenes sikringsfond og utbetalingsfrist i innskuddsgarantiordningen

3.1 Bakgrunn og avgrensninger

3.1.1 Revisjon av banksikringsloven

Lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker, forsikringsselskapenes garantiordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner (banksikringsloven) er det offentligrettslige rammeverket for håndtering av problemer i finansinstitusjoner i Norge. Loven inneholder flere sett med regler for å sikre de krav kundene har mot finansinstitusjoner. Lovens kapittel 2 gir regler om Bankenes sikringsfond og innskuddsgarantiordningen, og gjelder som utgangspunkt for norske banker og utenlandske kredittinstitusjoner som er etablert i Norge gjennom filial. Banksikringsloven, og da spesielt lovens regler om sikringsfondet og innskuddsgarantiordningen, skal gjennomgås av Banklovkommisjonen i henhold til et oppdrag i brev 23. juni 2009 fra Finansdepartementet til kommisjonen. Oppdraget har sin bakgrunn i et brev 27. juni 2008 fra departementet til Kredittilsynet (nå Finanstilsynet), der tilsynet ble bedt om å vurdere flere forhold knyttet til reglene om sikringsfondet og innskuddsgarantiordningen. Blant forholdene som ble tatt opp i brevet, var atferdsrisikoen forbundet med innskuddgarantier og innbetalingene til sikringsfondet.1 Departementet uttalte bl.a. følgende i brevet 27. juni 2008:

«Et viktig spørsmål i forhold til innskuddgarantier er om de kan invitere til at medlemmene tar høyere risiko enn de ellers ville gjort. (…) Den norske innskuddgarantien er høy i internasjonal sammenheng. Men vanlige innskuddskunder har uansett ingen mulighet til å kredittvurdere en bank. Videre er en god sikringsordning viktig for å ha en allmenn høy tillit til banksektoren, og for å forebygge såkalte «run», som i seg selv kan ha klare dynamiske negative konsekvenser. Det er derfor ikke aktuelt å svekke innskuddsordningen. Man må derfor eventuelt vurdere andre virkemidler for å motvirke såkalt atferdsrisiko (moral hazard).

Atferdsrisiko er allerede etter dagens regler forsøkt motvirket ved at ordinære medlemmer, i tillegg til å svare avgift i forhold til samlede garanterte innskudd, svarer avgift i forhold til beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet. Sistnevnte avgiftskomponent justeres opp eller ned ettersom medlemmet har en kjernekapitaldekning på under eller over åtte prosent. Differensieringen i avgiftbetaling mellom mer og mindre risikable banker, fungerer imidlertid kun i perioder der det faktisk betales avgift. Når fondet er fullt kapitalisert, oppnås derfor ikke den ønskede effekten i forhold til atferdsrisiko. (…)

Finansdepartementet ber Kredittilsynet vurdere om det er mulig og ønskelig å gjøre regelendringer slik at atferdsrisiko motvirkes på mer permanent basis, og for filialmedlemmer så vel som for ordinære medlemmer. I forhold til spørsmålet om permanens, mener departementet det er nærliggende å vurdere om det til enhver tid skal svares en avgift som speiler risikoen i banken, altså uavhengig av fondets størrelse (men som eventuelt kan reduseres når fondet overstiger et visst nivå). Det bør i den forbindelse vurderes om taket på fondets størrelse bør oppheves.»

Departementet påpekte i brevet 27. juni 2008 også at

«sikringsordningen er en forsikringsordning med årlig premie for å forsikre seg mot uheldige situasjoner. Denne uheldige situasjon opptrer sjelden, og ordningen er derfor reelt sett lik en skadeforsikringsordning hvor skade sjelden oppstår, men hvor betydelig fondsoppbygging er nødvendig for å møte (store) skader når de måtte oppstå.»

Norges Bank fikk kopi av brevet 27. juni 2008, og sendte 12. september 2008 et eget brev til Finansdepartementet med tilrådninger om samme tema. Norges Bank drøftet i brevet bl.a. behovet for et større sikringsfond og for å gjøre sikringsfondsavgiften mer risikofølsom:

«Ved utgangen av 2007 utgjorde det norske fondet 2,6 prosent av garanterte innskudd. Av de nordiske land var det bare Sverige som hadde et litt større fond i forhold til garanterte innskudd. Det norske fondet kan likevel være for lite dersom det skulle oppstå en krisesituasjon i en av de større bankene. Adgangen til å kreve ekstraordinære innbetalinger fra medlemsbankene er begrenset til situasjoner der fondet er mindre enn lovens minstekrav. I tillegg kommer at det norske fondet, i motsetning til de fleste andre sikringsfond, også kan yte lån og gi kapitalstøtte til medlemsbankene. Til sammenligning har det finske fondet, som bare gir innskuddsdekning, et mål om at kapitalen skal utgjøre 10 prosent av garanterte innskudd. Det er ønskelig at fondet blir større enn minstekravet i loven. Minstekravet må sees i sammenheng med størrelsen på garantibeløpet.

Det er spesielt uheldig at dagens system har vært praktisert slik at medlemsavgiften har blitt satt til 0 når fondet har nådd minstekravet. Norges Bank mener derfor adgangen til ikke å betale avgift, når fondet overstiger minstekravet, må fjernes. Avgiftsnivået bør fastsettes årlig av sikringsfondets styre, men med en klart definert nedre grense på for eksempel halvparten av ordinært avgiftsnivå. (…)

Medlemsavgiften bør i større grad enn i dag reflektere risikoen for at et medlem trekker på fondet. Norges Bank mener dette kan oppnås ved å la medlemsavgiften avhenge av vekst i utlån og kjernekapitaldekning.»

Norges Banks brev av 12. september 2008 til Finansdepartementet ble videresendt til Kredittilsynet i oktober 2008. I Kredittilsynets svar 1. april 2009 til departementet ga tilsynet uttrykk for at en bred revisjon av banksikringsloven bør utsettes til det er mer avklart hvilke endringer som vil komme i EUs innskuddsgarantidirektiv, men tilsynet hadde utarbeidet flere foreløpige utredninger som bidrag til en slik revisjon. En av tilsynets foreløpige anbefalinger lød slik:

«Adgangen til i sin helhet å suspendere avgiftsinnbetalingen til fondet bør fjernes og det innføres en nedre grense for hvor lavt avgiften kan reduseres.»

På bakgrunn av Kredittilsynets foreløpige utredninger ba departementet i brev 26. juni 2009 til Banklovkommisjonen kommisjonen om å utrede en revisjon av hele banksikringsloven med forskrifter. Banklovkommisjonen ble bedt om å tilpasse innholdet og framdriften i sitt arbeid til eventuelle endringer i relevante EU-direktiver.

3.1.2 Endringer i EU-retten

I lys av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen ble det vedtatt enkelte endringer i EUs innskuddsgarantidirektiv (direktiv 94/19/EF) i 2009, bl.a. om dekningsnivå og utbetalingsfrister. I juli 2010 la EU-kommisjonen fram forslag til en omfattende revisjon av innskuddsgarantidirektivet i form av et forslag til et nytt direktiv som skal avløse det gjeldende direktivet. Forslaget er fortsatt til behandling i Europaparlamentet og EUs råd. Som Stortinget er kjent med, arbeider regjeringen meget aktivt for å beholde dekningsnivået i den norske innskuddsgarantiordningen, jf. bl.a. kapittel 3.4 i Meld. St. 24 (2011–2012) Finansmarknadsmeldinga 2011. Endringsdirektivet fra 2009 (direktiv 2009/14/EF), som bl.a. innebærer at utbetalingsfristen settes ned fra tre måneder til 20 dager, er ikke tatt inn i EØS-avtalen.

EU-kommisjonen la i juni 2012 fram forslag til et nytt direktiv om krisehåndtering. Formålet med direktivforslaget er å gi myndighetene mulighet for å gripe inn med hensiktsmessige tiltak og virkemidler når banker får økonomiske problemer. Direktivforslaget er til behandling i Europaparlamentet og EUs råd. Direktivforslaget er antatt EØS-relevant.

Det er stor usikkerhet knyttet til den endelige utformingen av de ulike EU-reglene på dette området, hvilke konsekvenser EU-reglene i tilfellet vil ha for norsk lovgivning, og når de eventuelt skal begynne å gjelde i EU og EØS-området.2 Det ligger imidlertid an til at de kommende EU-reglene kan legge visse føringer for viktige deler av det norske banksikringsregelverket, herunder for utformingen av innskuddsgarantiordningen og finansieringen av Bankenes sikringsfond. Blant annet har EU-kommisjonen i sitt forslag til revidert innskuddsgarantidirektiv gått inn for å redusere utbetalingsfristen i innskuddsgarantiordninger til én uke. EU-kommisjonen har bl.a. uttalt at dette er viktig fordi innskytere kan stå overfor finansielle utfordringer i løpet av noen få dager uten tilgang til kontopenger, f.eks. når de må betale regninger.3

3.1.3 Spørsmål om avgift og utbetalingsfrist behandles nå

Finanskriseutvalget avga 25. januar 2011 sin utredning, NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, til Finansdepartementet. Utvalget tok opp en rekke spørsmål knyttet til den norske banksikringsordningen og håndtering av banker i krise, jf. utredningens kapittel 16 og 20. Utvalgets forslag på dette området omhandlet spørsmål som inngår som en del av det ovennevnte oppdraget om revisjon av banksikringsloven som Finansdepartementet ga Banklovkommisjonen 26. juni 2009, og departementet oversendte derfor forslagene – og høringsmerknadene til disse – til Banklovkommisjonen i oktober 2011. Departementet fant imidlertid grunn til å gå videre med to av forslagene uavhengig av Banklovkommisjonens oppdrag. Det er disse to forslagene som tas opp i denne proposisjonen.

Det ene spørsmålet er om medlemmene av Bankenes sikringsfond bør betale avgift til fondet hvert år, uavhengig av fondets størrelse. Etter departementets vurdering bør spørsmålet behandles nå, uavhengig av Banklovkommisjonens generelle gjennomgang. Departementet vil i denne sammenheng vise til at problemstillingen har vært tatt opp flere ganger de senere årene, jf. kapittel 3.1.1 ovenfor. Finanskriseutvalget landet på samme konklusjon som Norges Bank og Kredittilsynet (nå Finanstilsynet) da utvalget uttalte at «avgiften ikke [bør falle] bort når fondet når en bestemt størrelse».

Det andre spørsmålet er om utbetalingsfristen i innskuddsgarantiordningen bør reduseres. Med henvisning til EU-kommisjonens forslag om en utbetalingsfrist på (maksimalt) én uke i innskuddsgarantiordningene, uttalte finanskriseutvalget at utbetalingsfristen i den norske innskuddsgarantiordningen også bør settes til én uke.

Departementet behandler disse to spørsmålene i henholdsvis kapittel 3.2 og 3.3 nedenfor. Departementets utgangspunkt er at disse spørsmålene er særskilt viktige for styrken og tilliten til den norske banksikringsordningen, og at endringer på disse to punktene kan gjennomføres som raske og hensiktsmessige tiltak, i forkant av Banklovkommisjonens generelle forslag til revisjon av banksikringsloven med forskrifter. Departementets behandling er imidlertid ikke til hinder for at Banklovkommisjonen senere vurderer også disse spørsmålene som del av sin utredning.

Departementet vil i det følgende ikke gå nærmere inn på andre spørsmål ved banksikringsordningen enn de to ovennevnte, ei heller spørsmål som på ulike vis kan sies å bli aktualisert som følge av departementets behandling. Behandlingen av de to spørsmålene kan i denne omgang avgrenses slik at andre, tilgrensende spørsmål – som det vil være naturlig å ta opp til en mer helhetlig vurdering når Banklovkommisjonens utredning av en revisjon av banksikringsloven med forskrifter foreligger – ikke er nødvendig å ta opp til vurdering nå. Dette gjelder bl.a. spørsmål om det bør angis et konkret mål for hvor stort Bankenes sikringsfond bør være over tid, om sikringsfondets låneadgang bør endres, om de årlige avgiftene til sikringsfondet bør beregnes på en annen måte, om utbetalingsfristen i innskuddsgarantiordningen bør reduseres ytterligere mv.

Departementet har tidligere varslet at det er aktuelt å behandle de to ovennevnte spørsmålene uavhengig av Banklovkommisjonens generelle gjennomgang av banksikringsloven, jf. kapittel 3.7.4 i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012 og kapittel 3.3 i Meld. St. 24 (2011–2012) Finansmarknadsmeldinga 2011. Stortingets finanskomite uttalte følgende om spørsmålet om avgift til Bankenes sikringsfond i sin innstilling om Finansmarknadsmeldinga 2011, jf. Innst. 360 S (2011–2012):

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, er videre positiv til at regjeringen har sendt på høring et forslag om å avskaffe den øvre grensen for størrelsen på Bankenes sikringsfond. Flertallet viser til at historien gang på gang har vist hvor mye det er å spare på å forebygge finanskriser, fremfor å bekjempe utslagene av kriser som oppstår. Flertallet mener økt egenkapital i bankene og en styrket kapital i sikringsordningen vil gjøre det norske banksystemet enda mer motstandsdyktig mot forstyrrelser. Dette vil virke positivt på bankenes konkurranseevne og støtte opp om norsk økonomi både i gode og dårlige tider. Flertallet mener derfor at fondet bør bygges opp, slik at det blir bedre i stand til å håndtere problemer i større enkeltbanker, og problemer som rammer flere banker samtidig. Kapitalen i sikringsfondet er også viktig for tiltroen til den norske innskuddsgarantiordningen. Flertallet vil også understreke at årlige innbetalinger til Bankenes sikringsfond – i tillegg til å hindre at de årlige innbetalingene opphører i ett eller flere år fordi taket er nådd – også sikrer at nye medlemmer deltar for fullt i finansieringen fra starten av.

Komiteens medlemmer fra Høyre er positive til en gjennomgang av finansieringen av Bankenes sikringsfond, men savner en dypere begrunnelse og målsetting om fondet enn det som fremkommer i Finansmarkedsmeldingen. Disse medlemmer vil avvente regjeringens høringsprosess før vi konkluderer med bruk av virkemidler. Disse medlemmer mener det er viktig å få en modell hvor bankene selv betaler for den risikoen de påfører samfunnet ved å kunne gå konkurs gjennom et bankfinansiert sikringsfond. Disse medlemmer mener det er viktig at fondet både kan håndtere problemer i større enkeltbanker og problemer som rammer flere banker samtidig. Disse medlemmer mener også at kapitalen i fondet er viktig for tiltroen til den norske innskuddsgarantiordningen. Disse medlemmer er også opptatt av at alle banker bidrar til finansieringen av fondet og ser at det er rimelig at også nye medlemmer deltar for fullt i en finansiering av fondet fra starten av. Disse medlemmer vil vurdere innspillene til alternative innbetalingsordninger som bidrar til at fondets formål blir oppfylt.»

3.2 Avgift til Bankenes sikringsfond

3.2.1 Gjeldende rett og bakgrunnen for lovforslaget

Sparebanker og forretningsbanker med hovedsete i Norge skal etter banksikringsloven være medlem av Bankenes sikringsfond, mens filialer av utenlandske kredittinstitusjoner kan være medlem, jf. loven §§ 2-1 og 2-2. Bankenes sikringsfond skal sikre innskuddsforpliktelsene til medlemmene av fondet, jf. loven § 2-4. Dette skal skje gjennom innskuddsgarantiordningen som nevnt i loven § 2-10. Bankenes sikringsfond kan også yte støtte til medlemmer av fondet for å sikre at medlemmene kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre virksomheten, eventuelt få overført virksomheten til annen institusjon, jf. banksikringsloven § 2-12.

Bankenes sikringsfonds samlede ansvarlige kapital skal til enhver tid minst være lik summen av 1,5 pst. av samlede garanterte innskudd hos alle medlemmene og 0,5 pst. av summen av beregningsgrunnlagene for kapitaldekningskravene for norske banker, jf. banksikringsloven § 2-6. Etter loven § 2-7 første ledd skal medlemmene hvert år betale en avgift til sikringsfondet med mindre fondets ansvarlige kapital etter siste års regnskap overstiger minstekravet etter § 2-6. Bankenes sikringsfonds styre kan således beslutte at medlemmene skal betale redusert eller ingen årsavgift, hvis fondets ansvarlige kapital er nær eller over en viss (øvre) grense.

Etter loven § 2-7 andre ledd skal en norsk medlemsbanks årsavgift settes til summen av 1 promille av samlet garanterte innskudd og 0,5 promille av beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet. Det skal imidlertid skje en risikojustering av den enkelte medlemsbanks årsavgift, slik at:

• a) for et medlem som har en kjernekapitaldekning på mindre enn 8 pst., skal avgiftsbeløpet forhøyes med et prosentvis tillegg på 4 ganger det antall prosentpoeng som kjernekapitaldekningen er mindre enn 8 pst.,

• b) for et medlem som har en kjernekapitaldekning som overstiger 8 pst., skal avgiftsbeløpet reduseres med et prosentvis fradrag på 4 ganger det antall prosentpoeng som kjernekapitaldekningen overstiger 8 pst., men ikke i noe tilfelle på mer enn 35 pst.

Etter loven § 2-7 tredje ledd skal filialer av utenlandske kredittinstitusjoner som er medlem av Bankenes sikringsfond, betale en avgift til fondet tilsvarende 1 promille av samlet garanterte innskudd i filialen, med et forholdsmessig fradrag for den del av garantibeløpet som anses dekket under innskuddsgarantiordningen i hjemstaten. For øvrig gjelder bestemmelsene nevnt i punkt a og b ovenfor tilsvarende for filialer som for norske banker.

Bestemmelsen i loven § 2-7 første ledd som innebærer at avgift ikke skal svares når Bankenes sikringsfonds samlede ansvarlige kapital overstiger det ovennevnte minstekravet, har vært effektiv i enkelte år, senest i 2011 og 2012, jf. tabell 3.1 for en oversikt over avgiftsinnbetalingen de senere årene.4

Som nevnt i kapittel 3.1 ovenfor har spørsmålet om medlemmene av Bankenes sikringsfond bør betale avgift til fondet hvert år, uavhengig av fondets størrelse, vært tatt opp flere ganger de senere årene, senest av finanskriseutvalget i NOU 2011: 1.

3.2.2 Høringsutkastet

Finansdepartementet sendte 11. mai 2012 på høring et utkast til å endre banksikringsloven § 2-7 første ledd. Den delen av loven § 2-7 første ledd som innebærer at medlemmene ikke må betale avgift til Bankenes sikringsfond når fondets ansvarlige kapital overstiger minstekravet, vil etter utkastet bli opphevet. Høringsutkastet innebærer følgelig at medlemmer av Bankenes sikringsfond hvert år skal betale full avgift til sikringsfondet, uavhengig av fondets størrelse. Departementet uttalte bl.a. følgende i høringsbrevet 11. mai 2012:

«Avskaffes den i praksis øvre grensen for sikringsfondets størrelse, kan fondet bygges opp slik at det blir bedre i stand til å håndtere problemer i større enkeltbanker, og problemer som rammer flere banker samtidig. Andre fordeler ved å avskaffe ’taket’ er at bankene hvert år avkreves betaling for den verdifulle innskuddsgarantien, og at avgiftsplikten blir jevnere og mer forutsigbar.»

Høringsfristen var 6. august 2012.

Høringsutkastet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Alle departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Direktoratet for økonomistyring

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Konkurransetilsynet

• Norges Bank

• Regjeringsadvokaten

• Riksrevisjonen

• Statens Pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Økokrim

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Aktuarforening

• Den norske Revisorforening

• Eiendomsmeglerforetakenes Forening

• Finansieringsselskapenes forening

• Finansnæringens Fellesorganisasjon

• Forbrukerrådet

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Interne Revisorers Forening (NIRF)

• Norske Finansanalytikeres Forening

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo Børs

• Oslo Clearing ASA

• Pensjonskasseforeningen

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Verdipapirfondenes Forening

• Verdipapirsentralen

Følgende høringsinstanser har gitt merknader til forslaget:

• Nærings- og handelsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Finanstilsynet

• Norges Bank

• Den Norske Advokatforening

• Finansnæringens Fellesorganisasjon

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Pensjonskasseforeningen

3.2.3 Høringsinstansenes syn

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Finanstilsynet, Norges Bank, Norges Eiendomsmeglerforbund (NEF) og Pensjonskasseforeningen uttrykker tilslutning til høringsutkastet. Finanstilsynet viser til at tilsynet (da Kredittilsynet) i et brev 1. april 2009 til Finansdepartementet uttalte bl.a. følgende:

«Kredittilsynet har på dette grunnlag foreslått at dagens bestemmelse, som av fondet oppfattes som en angivelse av et tak på fondets kapital, bør fjernes. Som en følge av dette foreslår Kredittilsynet at dagens adgang til å redusere årlig avgiftsinnbetaling til null fjernes, og at bestemmelser om redusert avgiftsbetaling skal godkjennes av Finansdepartementet.»

Norges Bank viser til at banken i et brev 12. september 2008 til Finansdepartementet uttalte at «avgift til sikringsfondet må betales selv om fondet er større enn lovens minstekrav». Norges Bank skriver også bl.a. følgende i sin høringsuttalelse:

«Fondets størrelse bør ses i lys av EU-kommisjonens fremlagte forslag til kriseløsingsdirektiv (artikkel 99), hvor fondet kan måtte bidra med midler selv om en krisebank drives videre, i tilfeller hvor bankens tap er såpass store at usikret gjeld må skrives ned. Da må sikringsfondet betale inn til banken et beløp tilsvarende det fondet hadde tapt dersom banken i stedet ble avviklet i tråd med vanlige insolvensbestemmelser. Direktivforslaget vil, dersom det blir vedtatt, øke betydningen av et stort fond.»

NEF er «enig i behovet for et solid sikringsfond i så omfattende kriser at en dominoeffekt drar med seg flere banker og setter samlet fondet i en situasjon der de ikke kan dekke kravene og der forbrukerne er avhengig av en usikker statlig oppdekking». Pensjonskasseforeningen gir «i det alt vesentlige» sin tilslutning til høringsutkastet, og uttaler i tillegg bl.a. følgende:

«Det kan dog vurderes å innta en øvre grense for fondets størrelse i banksikringsloven § 2-6, med sikte på å unngå at fondet en gang i fremtiden blir irrasjonelt stort, sett at vesentlige belastninger for fondet ikke finner sted. Ut fra formålet ved et slikt sikringsfond, herunder hensett Finanskriseutvalget uttalelser jf NOU 2011:1, bør et slikt eventuelt tak reflektere potensiell underliggende risiko. Underforstått bør en øvre grense ligge høyt.»

Nærings- og handelsdepartementet kommenterer ikke det konkrete høringsutkastet, men uttaler følgende:

«Norge bør være en pådriver for strengere regulering av finansinstitusjoner i EØS-området. Strengere regulering av finansinstitusjoner i Norge enn i andre EU- og EØS-land, særlig nordiske, vil imidlertid føre til at norske og utenlandske finansinstitusjoner konkurrerer på ulike vilkår. Det kan føre til dårligere tilgang på finansiering eller dårligere vilkår for aktører som må søke finansiering i Norge, og dermed redusert verdiskaping. Vi mener at konsekvensene for finansinstitusjoner, næringslivet som brukere og den samlede ressursbruken og verdiskapingen bør være en vesentlig del av vurderingene før en eventuelt innfører strengere og særnorske krav. Et sentralt spørsmål er om de forventede effekter knyttet til redusert nedsiderisiko mer enn oppveier for den forventede reduksjon i verdiskaping. Vi anbefaler derfor at det utredes nærmere om forslaget innebærer en god avveining av nevnte hensyn.»

Den norske advokatforening (Advokatforeningen) og Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) er kritisk til høringsutkastet og mener at det ikke bør gjennomføres. Begge høringsinstanser gir uttrykk for at kommende endringer i EU-retten vil endre forutsetningene for det norske banksikringsregelverket, og at videreutvikling av det norske regelverket bør gjøres til gjenstand for en helhetlig vurdering i Banklovkommisjonen. Disse høringsinstansene gir også uttrykk for at Bankenes sikringsfond i dag kan være tilstrekkelig stort til å møte problemer i de små og mellomstore bankene.

Advokatforeningen uttaler bl.a. følgende:

«Høringsnotatet tar (…) ikke opp de prinsipielle spørsmål knyttet til formålet med Bankenes sikringsfond, de oppgaver som fondet er tiltenkt overfor enkeltbanker eller samspillet mellom de ulike virkemidler som de regulatoriske myndigheter har til rådighet. Uten en slik analyse vil det være vanskelig å ta stilling til innholdet i departementets forslag om å avskaffe den øvre grensen på Bankenes sikringsfond. (…)

Hovedspørsmålet knyttet til Bankenes sikringsordnings oppgaver i forhold til norsk bankstruktur synes videre å være hvordan innskuddene i DNB Bank ASA skal sikres, fordi denne banken er atypisk og har så stor andel av de samlete innskudd. Overfor øvrige banker synes dekningsgraden å være tilfredsstillende.

Det er viktig – og en samfunnsoppgave – å sikre innskuddene i DNB Bank ASA på en god måte. DNB Bank ASA står samtidig i en særstilling og vil uansett kreve særskilte tiltak og oppfølging fra de regulatoriske myndigheter i en krisesituasjon. Det er derfor ikke sikkert at en endring som foreslått av departementet i forhold til banksikringsloven § 2-7 er den riktige måten å tilnærme seg denne problemstillingen. (…)

Det er viktig med en samlet vurdering av de problemstillinger som er knyttet til banksikringslovens § 2-6 og § 2-7 før det tas endelig stilling til utformingen av bestemmelsene. Dette gjelder ikke minst fordi utformingen av Bankenes sikringsordning også må tilpasses utviklingen i norsk bankstruktur.

En endring av banksikringsloven § 2-7 alene vil fremstå som fragmentarisk og må senere revideres ut i fra det arbeid som utføres i Banklovkommisjonen. I den utstrekning Finansdepartementet likevel ikke ønsker å avvente innstillingen fra Banklovkommisjonen, vil Advokatforeningen be om at departementet understreker at endringen er midlertidig og at endelig utforming av bestemmelsene i banksikringsloven § 2-6 og 2-7 vil bli gjennomført etter at Banklovkommisjonen har avgitt sin innstilling om banksikringsloven.»

FNO viser til at EU har kommet langt i sitt arbeid med nye regler om kapitaldekning, innskuddsgarantiordninger og krisehåndtering, og skriver at «det fremstår som åpenbart prematurt å gjøre endringer i enkeltheter i [de norske] reglene om sikringsordninger før man kan foreta en samlet vurdering i tilknytning til implementering av de nye direktivene». FNO uttaler videre bl.a. følgende:

«FNO mener hensynet til en betryggende lovgivningsprosess klart tilsier at videreføring av avgiftsplikt etter at fondets innbetalinger har nådd minstekravet bør bli gjenstand for en grundig drøftelse i Banklovkommisjonen der det kan tas hensyn til helheten i regelverket så vel som føringer i EUs direktiver og forordninger. Det faktum at det norske sikringsfondet er Europas best kapitaliserte skulle for øvrig borge for at det ikke er noe behov for å fravike det opplegg som departementet selv ga anvisning på i sitt mandat til Banklovkommisjonen.

I departementets brev anslås full sikringsfondsavgift i 2010 til å ha utgjort 0,045 prosent av bankenes forvaltningskapital. Dette er for sa vidt korrekt, men er ikke egnet til å beskrive hvilken belastning avgiften representerer for bankene. Vi finner derfor grunn til å peke på at avgiften utgjorde hele 6 prosent av resultatet dette året. I en situasjon der fondet etter dagens ordning er fullt innbetalt vil altså departementets forslag innebære at bankenes evne til å bygge egenkapital svekkes vesentlig. (…)

Vi savner en nærmere analyse av hvor stort fondet bør være for med rimelig grad å kunne dekke innskyterne ved bankkriser. Med utgangspunkt i 25 prosent tap av forvaltningskapitalen for en bank som settes under offentlig administrasjon, vil vi likevel anta at fondet med dagens størrelse vil kunne dekke tap på innskudd for flere av de største sparebankene og mellomstore forretningsbanker samtidig. Når mottatt dividende tas i betraktning, synes fondet således å være tilstrekkelig til å dekke betydelige problemer i banknæringen. Dersom det legges til rette for hensiktsmessige låneordninger, vil fondets kapasitet økes ytterligere, både mht finansiell løfteevne og tidspunkt for utbetaling av garanterte innskudd. (…)

FNO [mener] at sterke grunner tilsier at det ikke nå bør innføres en ordning med plikt til betale avgift uten hensyn til fondets størrelse. Skulle departementet likevel velge å gå videre med dette forslaget, mener vi det må være riktig å samtidig fastsette at avgiftssatsen skal reduseres når fondet når et visst nivå i forhold til beregningsgrunnlaget. Dette kan for eksempel være når innbetalt fond overskrider en andel av minstekravet, for eksempel 50 prosent. En lignende modell synes også å bli resultatet i EUs direktiv om innskytergaranti. Dette vil føre til mer forutsigbare avgiftsinnbetalinger. En annen fordel kan være at ingen ny bank slipper å betale avgift fordi fondet er fullt innbetalt. I denne sammenheng fremheves også at de norske reglenes avgiftsnivå er fastsatt for å oppnå en relativt rask oppbygning av fondet fra en nullsituasjon. Dette hensyn vil ikke gjøre seg gjeldende når fondet har en størrelse tilsvarende dagens nivå.

Et alternativ kan være en ordning med redusert eller null i sikringsfondsavgift i år der det er et stort press på egenkapitalen i bankene. På denne måten kan en få avgifter i fondet som er motsykliske. Det vises i denne forbindelse til Banksikringsloven § 2-7, fjerde ledd som gir Finansdepartementet adgang til å sette avgiften lavere enn ordinær avgift.»

FNO går altså prinsipalt inn for at reglene for innbetaling av avgift til Bankenes sikringsfond ikke endres nå, og subsidiært for en alternativ modell:

«Subsidiært vil vi foreslå at årlig avgift reduseres når fondet utgjør mer enn 50 prosent av minstekravet. For eksempel kan avgiften utgjøre henholdsvis 1/2 avgift når fondets størrelse er mellom 50 og 100 prosent av minstekravet og 1/3 av full avgift når fondets størrelse overskrider minstekravet. Dette vil sørge for en jevnere årlig innbetaling og ellers samsvare bedre med de forslag som foreligger i EU nå.»

3.2.4 Departementets vurdering

Økonomien er avhengig av at banksystemet fungerer. Betalingssystemene må fungere, sparepengene må være trygge i banken, og lån må være tilgjengelig for dem som trenger det og har økonomisk betjeningsevne. Mange økonomiske tilbakeslag har hatt sin rot i problemer i banksystemet, og slike tilbakeslag er generelt dypere og mer varige enn andre tilbakeslag. Historien har vist at det er svært krevende å bekjempe utslagene av bankkriser og at det bør legges økt vekt på forebygging.

Tilstrekkelig ansvarlig kapital av høy kvalitet setter den enkelte bank i stand til å bære tap uten at bankens kunder og kreditorer blir skadelidende, og uten at normal utlånsvirksomhet må oppgis. Etter den internasjonale finanskrisen er det derfor enighet om å heve minstekravene, herunder kvalitetskravene, til bankenes ansvarlige kapital, og det legges opp til viktige regelverksendringer også i Norge på dette området, jf. bl.a. orientering om dette i kapittel 3.2 i Meld. St. 24 (2011–2012) Finansmarknadsmeldinga 2011.

Den norske banksikringsordningen utgjør andrelinjeforsvaret mot økonomiske problemer i norske banker og det norske banksystemet. Ordningen består av Bankenes sikringsfond og regelverket for fondets kapital og virkemidler, jf. banksikringsloven kapittel 2 med tilhørende forskrifter. Andrelinjeforsvaret omfatter alle banker og filialer som er medlem av sikringsfondet, og skal skape tillit til at eventuelle økonomiske problemer i én eller flere medlemsinstitusjoner kan løses på en ordnet måte uten statlige tilskudd.

Banker med økonomiske problemer kan ikke regne med statlig støtte. Bare en velfungerende banksikringsordning kan derfor motvirke at bankkundene tar ut sparepengene sine med en gang det stilles spørsmål ved en banks soliditet (innskyterløp på banken).5 Stabilitet i innskuddsmassen er en forutsetning for at bankene skal kunne finansiere langsiktige utlån med likvide innskudd. Tilliten til banksikringsordningen er viktig for effektiv og lønnsom bankdrift, og svært viktig for stabilitetsegenskapene til finanssystemet og økonomien for øvrig.

Den internasjonale finanskrisen avslørte at stabilitetsegenskapene ved det finansielle systemet var utilstrekkelige i mange land, og at omfattende statlige hjelpetiltak var nødvendige. Ifølge en studie gjengitt i OECDs Financial Market Trends 2/2009, var Norge det eneste EU/EØS-landet i OECD-området hvor staten under finanskrisen verken garanterte for innlån til, eller utlån fra, bankene, eller utvidet sikringsordningens dekningsområde. Den relative stabiliteten i innskuddene i norske banker – både under finanskrisen og ellers – kan tilskrives flere faktorer. Ett forhold er at den norske innskuddsgarantiordningen gir høyere dekning (to mill. kroner per innskyter per bank) og er bedre fondert enn innskuddsgarantiene i mange andre land. En annen viktig faktor er at en relativt god makroøkonomisk utvikling har bidratt til ganske gode resultater og lave tap i norske banker. Det innebærer at soliditeten til den norske banksikringsordningen – andrelinjeforsvaret – ikke har blitt satt på vesentlig prøve under finanskrisen.

Likevel har også den norske stat gjennomført omfattende tiltak for å stabilisere bankene og deres aktiviteter under den internasjonale finanskrisen. Blant disse var etableringen av bytteordningen der bankene kunne bytte til seg likvide statskasseveksler mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), og etableringen av Statens finansfond. Uten bytteordningen, som hadde en samlet ramme på 350 mrd. kroner, kunne norske banker fått akutte likviditetsproblemer. Statens finansfond ble etablert med en kapital på 50 mrd. kroner for å bidra midlertidig med kjernekapital til norske banker for å styrke bankene og sette bankene bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet. Selve etableringen av Statens finansfond var i seg selv viktig, uavhengig av den faktiske utnyttelsen av fondet. Det vises til Meld. St. 12 (2009–2010) Finansmarknadsmeldinga 2009 for nærmere omtale av disse og andre tiltak som ble iverksatt under finanskrisen.

Etter gjeldende EU-rett er det ingen krav til fondering av medlemslandenes innskuddsgarantiordninger eller andre sikringsordninger,6 og i mange EU-land er det satt av lite kapital til banksystemets andrelinjeforsvar.7 Mange land har nå så omfattende økonomske problemer som følge av finanskrisen at kapasiteten til å styrke andrelinjeforsvaret er sterkt begrenset. Andrelinjeforsvaret er likevel i ferd med å styrkes i en del land.

Sverige og Tyskland er blant landene som har kommet lengst i å bygge opp såkalte stabilitetsfond, med midler (avgifter) innkrevet fra bankene. Det svenske fondet skal i løpet av ti års tid bygges opp til et beløp tilsvarende 2,5 pst. av Sveriges bruttonasjonalprodukt (BNP), og fondet utgjorde ved utgangen av 2011 om lag 25 mrd. svenske kroner (om lag 0,7 pst. av Sveriges BNP i 2011). Det svenske innskuddsgarantifondet utgjorde på samme tidspunkt om lag 27 mrd. svenske kroner, slik at de to fondene til sammen utgjorde rundt 52 mrd. svenske kroner ved utgangen av 2011 (om lag 1,5 pst. av Sveriges BNP i 2011).8 Det tyske fondet skal bygges opp til 70 mrd. euro i løpet av noen år og skal sikre at banksektoren selv bærer kostnadene forbundet med fremtidige problemer i systemviktige banker.9 Målet for fondets størrelse er om lag som for det svenske fondet, det vil si rundt 2,5 pst. av BNP.10 Andre land, som Storbritannia og Frankrike, har innført eller planlegger å innføre avgifter for å sikre at bankene betaler for den risikoen sektoren utgjør for realøkonomien, men uten at det bygges opp særskilte fond (inntektene fra avgiftene tilfaller statskassen).11

I enkelte land skilles det mellom fond som skal sikre garanterte innskudd,12 og fond og avgifter mv. som på annen måte skal sikre stabiliteten i det finansielle systemet. I Norge skal Bankenes sikringsfond på den ene siden sikre innskuddsforpliktelsene til medlemmene av fondet (innskuddsgarantiordningen), men, fondet på den andre siden også kan yte støtte til medlemmer av fondet for å sikre at medlemmene kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre virksomheten, eventuelt få overført virksomheten til annen institusjon.13

Den ansvarlige kapitalen i Bankenes sikringsfond utgjorde 22,7 mrd. kroner ved utgangen av 2011, noe som tilsvarer om lag 2,6 pst. av garanterte innskudd.14 Målt på denne måten er Bankenes sikringsfond større enn innskuddsgarantifondene i mange andre land, men fondet er lite om det sammenlignes med den fondsoppbyggingen som er i ferd med å skje i bl.a. Sverige og Tyskland (stabilitetsfondene). Den ansvarlige kapitalen i det norske sikringsfondet ved utgangen av 2011 utgjorde om lag 0,8 pst. av Norges BNP i 2011.

Bankenes sikringsfond er relativt lite også i forhold til de samlede forpliktelsene til bankene og filialene som er medlem av sikringsfondet, og de potensielle forpliktelsene til sikringsfondet. Mens garanterte innskudd hos Bankenes sikringsfonds medlemmer utgjorde i størrelsesorden 875 mrd. kroner ved utgangen av 2011,15 hadde norske banker en samlet gjeld til innskytere og andre kreditorer på om lag 3 340 mrd. kroner ved utgangen av 2011.16

¹ For 2002 og 2003 viser figuren summen av ansvarlig kapital i Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond, som i 2004 ble slått sammen til Bankenes sikringsfond.

Kilde: Bankenes sikringsfond, Finanstilsynet, Forretningsbankenes sikringsfond, Sparebankenes sikringsfond og Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.1 viser Bankenes sikringsfonds ansvarlige kapital som andel av samlede innskudd fra publikum i norske banker og filialer, og som andel av forvaltningskapitalen i henholdsvis norske banker og norske banker og kredittforetak. Ettersom garanterte innskudd utgjør en stor del av beregningsgrunnlaget for minstekravet til sikringsfondets ansvarlige kapital, vil den førstnevnte brøken over tid fluktuere rundt et gitt nivå, jf. figuren. Utviklingen i sikringsfondets ansvarlige kapital som andel av bankenes forvaltningskapital kan være en indikator på om kapitalen i fondet holder tritt med omfanget av bankenes samlede virksomhet og forpliktelser. Som figuren viser, har denne brøken hatt en fallende tendens de senere årene. Det kan ha sammenheng med at bankene i samme periode har finansiert en stadig større del av sin virksomhet med andre former for finansiering enn innskudd, så som obligasjons- og sertifikatlån utstedt i verdipapirmarkedene. Ser en forvaltningskapitalen i banker og kredittforetak under ett, som i den nederste kurven i figur 3.1, er den fallende tendensen enda klarere. Virksomheten i kredittforetakene har vokst kraftig – og har kommet til å spille en viktig rolle for bankenes utlånsvirksomhet – de siste fem-seks årene etter hvert som det har blitt vanligere å overføre boliglån fra banker til kredittforetak som kan utstede obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Strukturendringene aktualiserer spørsmålet om endringer i medlemmenes plikt til å betale avgift til Bankenes sikringsfond.

Figur 3.2 viser utviklingen for den samlede ansvarlige kapitalen i norske banker og i Bankenes sikringsfond – som kan ses på som summen av første- og andrelinjeforsvaret mot problemer i banksektoren – målt som andel av bankenes forvaltningskapital. Målt på denne måten, er det tydelig at den samlede ansvarlige kapitalen har falt de senere årene, selv om bankene har styrket sin ansvarlige kapital etter 2008. Mens bankene og sikringsfondet hadde en ansvarlig kapital tilsvarende om lag 9 pst. av bankenes forvaltningskapital for år siden, hadde andelen falt til knappe 7 pst. ved utgangen av 2011.

Kilde: Bankenes sikringsfond, Finanstilsynet, Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond.

Å oppheve den delen av banksikringsloven § 2-7 første ledd som innebærer at medlemmene ikke må betale avgift til Bankenes sikringsfond når fondets ansvarlige kapital overstiger lovens minstekrav, i tråd med høringsutkastet, vil bidra til en nødvendig styrking av andrelinjeforsvaret mot problemer i det norske banksystemet. En slik lovendring vil innebære at bankene og filialene som er medlem av Bankenes sikringsfond hvert år må bidra med midler til sikringsfondet (full avgift). Sikringsfondet kan således bygges opp og bli bedre i stand til å håndtere problemer i større enkeltbanker og problemer som rammer flere banker samtidig. Mer ansvarlig kapital i fondet kan gjøre det norske banksystemet mer motstandsdyktig mot forstyrrelser, og bedre bankenes evne til å klare seg selv i en krisesituasjon – uten statens hjelp.

Kilde: Finanstilsynet.

Innbetaling av avgift hvert år er også viktig for å sikre gjennomslag for risikodifferensieringen av sikringsfondsavgiften (jf. den nevnte avgiftsjusteringen etter kjernekapitaldekningen), slik at bankene som representerer høyest risiko for sikringsfondet, også betaler en høyere avgift. Det bidrar til å gi bankene insentiv til å ha god soliditet og å drive forsvarlig bankvirksomhet. Medlemskap i innskuddgarantiordninger kan invitere til at medlemmene tar høyere risiko enn de ellers ville gjort, ettersom innskyterne uansett er dekket av ordningen, og derfor ikke har økonomisk interesse av å plassere pengene sine i den tryggeste banken (eller kreve høyere rente på innskudd i en antatt mindre trygg bank). Innbetaling av en årlig, risikodifferensiert «premie» for innskuddsgarantien bidrar til å opprettholde markedsdisiplinen.

Bankenes overskudd kan gå til utbytte til eierne eller holdes tilbake i virksomheten. Det kan stilles spørsmål ved om en styrking av andrelinjeforsvaret kan gå på bekostning av styrking av førstelinjeforsvaret, idet fondsoppbyggingen (avgiften) kan legge beslag på kapital som ellers kunne ha gått til oppbygging av den enkelte banks ansvarlige kapital. I 2010, det seneste år med full avgiftsinnbetaling til Bankenes sikringsfond, utgjorde avgiftsinnbetalingen om lag 4,7 pst. av norske bankers resultat før skatt, jf. figur 3.3. Utbytte og konsernbidrag utgjorde til sammenligning om lag 31 pst. av resultatet før skatt. Departementet legger til grunn at en eventuell årlig innbetaling av full avgift til sikringsfondet ikke vil innebære noen betydelig svekkelse av bankenes evne til å bygge opp sin egen ansvarlige kapital for å møte nye regulatoriske og markedsmessige krav.17 En vurdering av dette spørsmålet må også ta hensyn til at avgiften etter forslaget skal gå til styrking av fondet. Som det framgår av boks 3.1, kan det være god grunn til å anta at en slik styrking av fondet også kan bidra til lavere innlånskostnader for bankene. Nettovirkningen av avgiftsinnbetalinger og lavere innlånskostnader på bankenes bunnlinje er vanskelig å anslå. Videre viser resultatene i boks 3.2 at årlig innbetaling av full avgift til Bankenes sikringsfond ikke vil innebære en vesentlig annerledes avgiftsbyrde enn det som gjelder f.eks. i Sverige.

Det er grunn til å anta at de økonomiske fordelene for bankene vil komme gradvis etter hvert som fondet blir større i forhold til virksomheten i det norske banksystemet, og slik får bedre evne til å håndtere problemer. Fordelene vil trolig også variere med graden av tillit til bankenes egen soliditet, og de kan bli betydelige i urolige perioder. I den sammenheng er det verdt å merke seg at risikoen ved en banks virksomhet, medregnet eksterne faktorer som kan bidra til økt eller redusert risiko for bankens motparter, nå – etter den internasjonale finanskrisen – synes å bli hensyntatt i større grad enn tidligere i finansieringsmarkedene, bl.a. ved at kredittratingbyråenes vurderinger er mer følsomme for risiko. I årene forut for finanskrisen var det en utvikling internasjonalt i retning av lavere risikopremier, og til dels en undervurdering av den faktiske risikoen forbundet med å etablere engasjementer med banker og andre finansinstitusjoner. For bankene vil en bedriftsøkonomisk kostnad/nytte-analyse av å drive med relativt lav risiko og være omfattet av gode sikringsordninger, trolig gi et vesentlig annet resultat i dag enn i årene før finanskrisen. Norske banker hadde ved utgangen av 2011 en samlet gjeld til sine innskytere og andre kreditorer på om lag 3 340 mrd. kroner. Små endringer i rentene på denne gjelden kan gi store utslag i bankenes resultater.

Departementet finner etter en samlet vurdering at banksikringsloven bør endres slik at medlemmene av Bankenes sikringsfond får kontinuerlig plikt til å betale full årlig avgift til fondet. Det vises til lovforslaget del II om å oppheve den delen av bestemmelsen i banksikringsloven § 2-7 første ledd som innebærer at medlemmene ikke må betale avgift til Bankenes sikringsfond når fondets ansvarlige kapital overstiger minstekravet. Dette tiltaket er etter departementets syn viktig for styrken og tilliten til den norske banksikringsordningen, og det vil være hensiktsmessig å gjennomføre det nå, i forkant av Banklovkommisjonens generelle gjennomgang av banksikringsloven. Som nevnt i kapittel 3.1 ovenfor, har departementet bedt Banklovkommisjonen om å utrede en revisjon av hele banksikringsloven med forskrifter, og å tilpasse innholdet og framdriften i sitt arbeid til eventuelle endringer i relevante EU-regler på dette området.

Som nevnt i avsnitt 3.2.1 ovenfor skal både minstekravet til Bankenes sikringsfonds ansvarlige kapital og medlemsbankenes årsavgift fastsettes på grunnlag av garanterte innskudd og beregningsgrunnlagene for kapitaldekningskravene, jf. banksikringsloven §§ 2-6 og 2-7. Departementet vil for ordens skyld presisere at de beregningsgrunnlagene for kapitaldekningskravene som skal komme til anvendelse her, er de samme som faktisk kommer til anvendelse i beregningen av kapitalkrav etter forskrift 14. desember 2006 nr. 1506 om kapitalkrav for forretningsbanker, sparebanker, finansieringsforetak, holdingselskaper i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond mv. (kapitalkravsforskriften). Dette er også i samsvar med gjeldende praksis.

3.3 Utbetalingsfrist i innskuddsgarantiordningen

3.3.1 Gjeldende rett og bakgrunnen for lovforslaget

Innskuddsgarantien etter banksikringsloven innebærer dekning av tap som en innskyter har på innskudd i en institusjon som er medlem av Bankenes sikringsfond, jf. loven § 2-10 første ledd. Dekning av tap skal etter loven § 2-11 første ledd skje så snart som mulig og senest tre måneder etter at tapet har oppstått. Kongen kan i særlige tilfeller forlenge fristen med inntil tre måneder, og maksimalt med til sammen ni måneder. Fristen for utbetaling løper fra det tidspunkt Finanstilsynet har kommet til at et medlem etter tilsynets oppfatning verken er eller vil bli i stand til å tilbakebetale innskudd, og dette har sammenheng med medlemmets økonomiske stilling, jf. banksikringsloven § 2-11 første ledd bokstav a. Finanstilsynet skal etter bestemmelsen ta standpunkt til spørsmålet senest 21 dager etter at Finanstilsynet har fått kjennskap til at medlemmet ikke har tilbakebetalt innskudd som er forfalt til betaling, og at dette har sammenheng med medlemmets økonomiske stilling. Etter loven § 2-11 første ledd bokstav b løper utbetalingsfristen alternativt fra det tidspunkt det er truffet vedtak om å sette et medlem under offentlig administrasjon (eller lignende insolvensbehandling).

I henhold til banksikringsloven § 2-11 annet ledd skal Bankenes sikringsfond ved utbetaling sikre at hver innskyter først får dekket et tap på innskudd inntil et beløp i norske kroner som svarer til 20 000 euro. Utover dette kan det etter samme bestemmelse fastsettes terminer for forholdsmessige delutbetalinger inntil alle innskytere har fått full dekning.

Finanstilsynet har fastsatt krav til innretning av datasystemer for medlemmer av Bankenes sikringsfond i forskrift 19. mai 2010 nr. 706. Forskriftens formål er å sikre rask og korrekt utbetaling av garantibeløpet i innskuddsgarantiordningen. Et av kravene i forskriften er at medlemsinstitusjonene skal ha systemer som innen fem virkedager kan produsere elektronisk lesbare saldolister som viser enhver kundes brutto- og nettoposisjon.

Som nevnt i kapittel 3.1 ovenfor har EU-kommisjonen i sitt forslag til revidert innskuddsgarantidirektiv gått inn for å redusere utbetalingsfristen i innskuddsgarantiordninger til én uke. Forslaget, som kom i 2010, er imidlertid fortsatt til behandling i Europaparlamentet og EUs råd, og det er usikkerhet knyttet til den endelige utformingen av EU-reglene på dette området, og også om hvilken utbetalingsfrist som vil følge av kommende EU/EØS-regler. Finanskriseutvalget har tatt til orde for at fristen for utbetalinger fra den norske innskuddsgarantiordningen bør settes ned til én uke. Utvalget uttaler om dette bl.a. følgende i NOU 2011: 1:

«Mange innskytere vil kunne få alvorlige problemer allerede etter noen få dager uten tilgang til innskudd og betalingstjenester. Utbetalingsperioder på flere uker eller måneder er neppe i samsvar med de fleste innskyteres forventninger om et velfungerende banksikringssystem, og vil således kunne svekke den generelle tilliten til bankene.»

På bakgrunn av finanskriseutvalgets tilrådning har departementet bedt Finanstilsynet vurdere om en reduksjon i utbetalingsfristen kan gjennomføres som et raskt tiltak i påvente av Banklovkommisjonens mer generelle gjennomgang av banksikringsloven (jf. kapittel 3.1 ovenfor). Finanstilsynet har i brev 2. desember 2011 til departementet vurdert spørsmålet og foreslått endringer i banksikringsloven.

3.3.2 Høringsutkastet

Finansdepartementet sendte 16. desember 2011 på høring Finanstilsynets utkast til endringer i banksikringsloven. Høringsfristen var 15. mars 2012. Finanstilsynets utkast innebærer at banksikringsloven § 2-11 første ledd endres slik at dekning av tap skal skje så snart som mulig og senest én uke etter at tapet har oppstått. Finanstilsynet skriver i brevet 2. desember 2011 at tilsynet «legger til grunn at alle medlemmer av Bankenes sikringsfond er i stand til å produsere det underliggende materialet som er nødvendig for å starte utbetalingene i løpet av fem virkedager», og at det på det grunnlag anses som «realistisk at utbetaling kan skje i løpet av en kalenderuke».

Finanstilsynet foreslår også å oppheve loven § 2-11 annet ledd om oppdelt utbetaling, med følgende begrunnelse:

«En oppdelt utbetaling av det garanterte innskuddsbeløpet vil medføre ekstraarbeid. Videre reduseres innskyternes behov for å få fremskyndet utbetaling av deler av garantibeløpet dersom den maksimale utbetalingstiden reduseres til én uke. Det foreslås på denne bakgrunn å fjerne bestemmelsen i § 2-11 annet ledd om å utbetale deler av innestående innen en kortere frist enn lovens ordinære frist. Det samme gjelder adgangen til å utbetale beløpet i terminer.»

Finanstilsynet viser i brevet også til at usikkerheten om hvordan EUs nye regler om innskuddsgarantiordninger blir utformet, taler for å vente med endringer i de norske reglene, og at det vil være en fordel om regelverket er harmonisert i hele EØS-området. Finanstilsynet uttaler deretter følgende:

«Finanstilsynet mener likevel ikke dette bør tillegges avgjørende vekt når det gjelder utbetalingstiden. Slik samfunnet har utviklet seg, med mindre og mindre bruk av kontanter, kan det være problematisk å være uten adgang til å disponere over ens midler i mer enn én uke. Hensynet til innskyterne bør derfor gå foran hensynet til harmonisering.»

Finanstilsynet mener at det fortsatt kan være grunnlag for lengre utbetalingsfrist i spesielle situasjoner og foreslår derfor ingen endring av bestemmelsen i § 2-11 første ledd om at Kongen i særlige tilfeller kan forlenge utbetalingsfristen. Finanstilsynet nevner at det f.eks. kan tenkes at «utbetalinger til innskytere i en filial vil måtte utsettes dersom hjemlandsordningen ikke er i stand til å levere tilstrekkelige data som skal tjene som utbetalingsgrunnlag».

Finanstilsynet viser i brevet 2. desember 2011 til at tilsynets gjennomgang av saken har aktualisert spørsmålet om utbetalingsfristens utgangspunkt, men skriver at det «i denne omgang [ligger] utenfor Finanstilsynets mandat å vurdere hvorvidt denne bestemmelsen bør fjernes, men det antas at dette er noe som bør vurderes av Banklovkommisjonen i det videre arbeidet med innskuddsgarantiordningen». Departementet ba i høringsbrevet 16. desember 2011 om høringsinstansenes kommentarer til utbetalingsfristens utgangspunkt, i lys av utkastet til lovendring for å redusere utbetalingsfristen.

Høringsutkastet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Alle departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Direktoratet for økonomistyring

• Forbrukerombudet

• Konkurransetilsynet

• Norges Bank

• Regjeringsadvokaten

• Riksrevisjonen

• Skattedirektoratet

• Statens Pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Økokrim

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Aktuarforening

• Den norske Revisorforening

• Eiendomsmeglerforetakenes Forening

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansnæringens Fellesorganisasjon

• Forbrukerrådet

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Interne Revisorers Forening (NIRF)

• Norske Finansanalytikeres Forening

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo Børs

• Oslo Clearing ASA

• Pensjonskasseforeningen

• Skattebetalerforeningen

• Verdipapirfondenes Forening

• Verdipapirsentralen

Følgende høringsinstanser har gitt merknader til forslaget:

• Forbrukerombudet

• Norges Bank

• Finansnæringens Fellesorganisasjon

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Forbrukerombudet og Norges Bank gir sin tilslutning til Finanstilsynets utkast. Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) mener at utbetalingsfristen bør harmoniseres med den utbetalingsfrist som vil gjelde i EU, som ligger an til å bli om lag likelydende med fristen etter Finanstilsynets utkast. Forbrukerombudet uttaler bl.a. følgende:

«Forbrukere som opplever at innestående beløp på konto ikke lenger er tilgjengelig vil raskt havne i en vanskelig situasjon. Lang utbetalingstid fra innskuddsgarantiordningen vil ikke bare kunne forårsake praktiske vanskeligheter, men vil også kunne påføre forbrukerne økonomisk tap, blant annet i form av [misligholdskostnader] og kostnader knyttet til alternativ finansiering. Som påpekt i Finanstilsynets brev bidrar også redusert bruk av kontanter til ytterligere å styrke behovet for rask utbetaling fra innskuddsgarantiordningen.

Etter mitt syn er de forbrukerhensyn som her gjør seg gjeldende så tungtveiende at de må gå foran et eventuelt ønske om harmonisering med kommende EU-regelverk.

Jeg støtter på denne bakgrunn forslaget om å redusere maksimal utbetalingstid i innskuddsgarantiordningen til én uke. Jeg vil også anmode om at det vurderes hvorvidt det er praktisk mulig å redusere den maksimale utbetalingstiden ytterligere.»

Norges Bank slutter seg til Finanstilsynets utkast til lovendring for å redusere utbetalingsfristen til én uke, forslaget om å oppheve banksikringsloven § 2-11 annet ledd om oppdelt utbetaling, samt Finanstilsynets vurdering om at det fortsatt bør være hjemmel for å forlenge utbetalingsfristen i særlige tilfeller (loven § 2-11 første ledd). Norges Bank uttaler bl.a. følgende:

«Et langvarig brudd i publikums tilgang til bankinnskudd etter en offentlig administrasjon vil i dag ikke være akseptabelt. Hvis innskyterne vet at det tar lang tid før de garanterte innskuddene utbetales, vil ryktedrevene uttak – for eksempel via nettbank – i forkant av en offentlig administrasjon kunne bli store og bidra til å forsere og forsterke problemene. Hvis innskyterne må vente lenge før de får tilgang til sine garanterte innskudd, vil presset for offentlig støtte til banken også raskt bli stort. Av hensyn til disiplinen i markedet for bankenes usikrede innlån er det viktig at en bank som har tapt all egenkapital, kan settes under offentlig administrasjon slik at de usikrede kreditorene tar sin del av tapene. Raskere utbetaling av garanterte innskudd er et av mange tiltak for å forbedre systemet for løsning av bankkriser. (…)

EU-parlamentet har i sin behandling av innskuddsgarantidirektivet den 16. februar i år gått inn for en utbetalingsfrist på fem virkedager. Parlamentets vedtak åpner imidlertid for at land hvor det ennå ikke er praktisk mulig å utbetale på fem virkedager, kan ha en maksimal utbetalingstid på opptil 20 virkedager inntil utgangen av 2016. En slik unntaksklausul bør ikke være aktuell for Norge. Skulle det endelige EU-direktivet likevel sette en maksimaltid på mer enn 5 virkedager, mener Norges Bank at maksimal utbetalingstid i Norge uansett ikke må være mer enn en kalenderuke.

Bankene er i dag pålagt å kunne levere saldolister som viser hver kundes brutto- og nettoposisjoner, i løpet av fem virkedager Etter at all relevant kontoinformasjon foreligger, vil det fortsatt kunne kreve noe tid å få overført eller utbetalt innskyternes midler. Det må derfor stilles strengere krav til bankenes datasystemer for at utbetalingstiden ikke skal overskride en kalenderuke. Det vises til Norges Banks brev til Finanstilsynet av 18. mars 2010 i forbindelse med forslag til forskrift om krav til bankenes datasystemer. Norges Bank uttalte da at bankenes datasystemer bør være innrettet slik at all nødvendig kontoinformasjon for utbetaling av garanterte innskudd må kunne foreligge i løpet av maksimalt 48 timer etter et vedtak om offentlig administrasjon. I Danmark er tilsvarende krav satt til 24 timer, mens det er på 72 timer i Storbritannia. (…)

[Banksikringsloven § 2-11 første ledd bokstav a] slik den nå står, er ikke relevant når det er innført en maksimal utbetalingstid på en kalenderuke. Norges Bank mener imidlertid at det bør være en bestemmelse i Banksikringsloven som sikrer at innskyterne kan få tilgang til sine midler kortest mulig tid etter at en bank i økonomiske problemer stenger innskyternes tilgang til sine innskudd.

Norges Bank vil derfor foreslå at Banklovkommisjonen i sin gjennomgang av Banksikringsloven bes om å vurdere en bestemmelse som sikrer innskyternes tilgang til garanterte innskudd senest en kalenderuke etter at de er stengt ute, uavhengig av om det skyldes offentlig administrasjon eller andre forhold.»

FNO mener som nevnt at utbetalingsfristen bør harmoniseres med den utbetalingsfrist som vil gjelde i EU, men skriver like fullt at «[en] slik fremtidig harmonisering vil imidlertid ikke være til hinder for hovedregelen om at utbetaling skal foretas så raskt som mulig». FNO slutter seg til Finanstilsynets forslag om å oppheve banksikringsloven § 2-11 annet ledd om oppdelt utbetaling og til vurderingen om at det fortsatt bør være hjemmel for å forlenge utbetalingsfristen i særlige tilfeller (loven § 2-11 første ledd). Sistnevnte bør ifølge FNO også kunne komme til anvendelse som «en generell unntaksbestemmelse fra utbetalingsfristen dersom det kan reises tvil om innskudd faller innenfor dekningsområdet». Videre uttaler FNO bl.a. følgende om utbetalingen av garanterte innskudd, herunder om forskriften om innretning av datasystemer:

«Det må legges til grunn at saldolistene er slik utformet at de kan danne grunnlag for beregning av garanterte innskudd for hver enkelt kunde. Innskudd utover 2 mill. kroner er ikke dekket og føres på egen liste. Administrasjonsbanken må dessuten kunne håndtere overdragelse av kundeforhold på de til enhver tid gjeldende systemer for bankbytte. Det kan reises spørsmål ved om det harmonerer med 5 virkedager når utbetalingsfristen settes til 7 ukedager. Et minimumskrav bør være at lister fra bankene er klarert for utbetaling innen 5 dager og det settes av minimum 2 dager til selve utbetalingsprosedyren. Vi er skeptiske til forslaget om å gjennomføre minste utbetalingstid på en uke uten at det har vært gjennomført tester. Det må kunne dokumenteres at utbetalingstiden er realistisk. Vi er imidlertid kjent med at Bankenes sikringsfond i samarbeid med Finanstilsynet, Norges Bank og FNO planlegger en begrenset test av utbetalingstid på en mellomstor og en liten bank. Testresultatet forventes å foreligge i løpet av våren. Det foreslås derfor at en endring i Banksikringsloven avventes til disse testene er gjennomført og evaluert. (…)

En bank under offentlig administrasjon er tatt ut av avregnings- og oppgjørssystemene og må for å foreta inn- og utbetalinger, skaffe seg konto i annen bank. Av praktiske årsaker vil det være hensiktsmessig at denne banken kan anvende samme datasystemer som banken under administrasjon.

I sikringsfondets hefte ’Administrasjon av banker i krise’, datert 12. februar 2007, ble det foreslått at utbetaling til kunder ble foretatt ved anvendelse av rutinen ’bytte av bank’. Dette legger også innretningsforskriften opp til. Dette ble også praktisert med godt resultat for kundene i Kaupthing. Det er også mulig å anvende utbetalingsanvisninger (Giro Utbetaling), men dette anses som mindre hensiktsmessig for store beløp, og for et stort antall innskyttere. (…)

Sikringsfondet må skaffe tilstrekkelig likviditet ved å realisere eiendeler og utnytte eventuelle trekkfasiliteter. Det er grunn til å merke seg at det er betydelige forskjeller mellom forventet tap for sikringsfondet og likviditetstilførsel. Med 80 prosent dividende vil likviditetstilførselen utgjøre fem ganger det endelige tap. Dette er en viktig grunn til at sikringsfondet i brev 7. desember 2009 til Finansdepartementet tok opp spørsmålet om låneadgang for fondet.»

3.3.4 Departementets vurdering

Bruken av kontanter er betydelig redusert de senere årene, og mange innskytere kan raskt få problemer dersom bankinnskudd ikke er tilgjengelig. Det er derfor viktig at utbetalingene fra innskuddsgarantiordningen kan finne sted så raskt som mulig, og i prinsippet umiddelbart etter at innskuddene er blitt utilgjengelige for innskyterne. Dette vil kunne medvirke til å minimere skadevirkningene for den enkelte innskyter (og for samfunnet), og bidra til stabiliteten i det finansielle systemet. Videre kan kort utbetalingsfrist i innskuddsgarantiordningen redusere faren for destabiliserende innskyterløp («run») på bankene i urolige tider, og – som Norges Bank påpeker – redusere faren for press for offentlig støtte til kriserammede banker. En utbetalingstid på opptil tre måneder er ikke akseptabelt i dagens økonomi, med lite sparing i kontanter, utstrakt bruk av elektroniske betalingsmidler og tett sammenvevede finanssystem.

Etter departementets syn bør utbetalingsfristen i den norske innskuddsgarantiordningen reduseres, i tråd med Finanstilsynets utkast. Det vises til lovforslaget del II. Lovforslaget innebærer at Bankenes sikringsfond skal dekke tap på garanterte innskudd så snart som mulig og senest innen én uke etter at Finanstilsynet har kommet til at en medlemsinstitusjon verken er eller vil bli i stand til å tilbakebetale innskudd, eller det er fattet vedtak om å sette en medlemsinstitusjon under offentlig administrasjon, jf. banksikringsloven § 2-11 første ledd.

Departementet er også enig i Finanstilsynets vurdering om at gjeldende hjemmel for å forlenge utbetalingsfristen i særlige tilfeller, jf. banksikringsloven § 2-11 første ledd annet punktum, bør videreføres. Departementet mener imidlertid at hjemmelens ordlyd bør justeres i tråd med forslaget om å redusere utbetalingsfristen til maksimalt én uke. Hjemmelen bør derfor bare slå fast at Kongen kan forlenge fristen i særlige tilfeller, og ikke referere til at fristen kan forlenges med inntil tre måneder, eller maksimalt med til sammen ni måneder. Disse tidsangivelsene er tilpasset gjeldende maksimale utbetalingsfrist på tre måneder og gir etter departementets syn ingen god veiledning for hvilke forlengelser i fristen det eventuelt kan være aktuelt å gi etter at utbetalingsfristen er redusert til én uke. Det vises til lovforslaget del II.

Departementet slutter seg ikke til Finanstilsynets forslag om å oppheve banksikringsloven § 2-11 annet ledd om oppdelt utbetaling. Departementet er enig med Finanstilsynet i at innskyternes behov for å få framskyndet utbetaling av deler av garantibeløpet vil bli redusert dersom utbetalingsfristen reduseres til én uke, men det kan ikke utelukkes at det også med en slik kortere utbetalingsfrist kan være hensiktsmessig å forsere utbetaling av deler av garanterte innskudd. Departementet mener derfor at banksikringsloven § 2-11 annet ledd bør videreføres, men i en generalisert form. Gjeldende bestemmelse innebærer at innskudd inntil et beløp i norske kroner som svarer til 20 000 euro, kan dekkes først, og til at det deretter kan fastsettes terminer for forholdsmessige delutbetalinger. Etter departementets vurdering bør lovreglene ikke være til hinder for at Bankenes sikringsfond kan utbetale deler av beløp til dekning av garanterte innskudd tidligere enn fristen på én uke. Det vises til lovforslaget del II § 2-11 annet ledd som slår fast at bestemmelsen i første ledd (den generelle utbetalingsfristen) ikke er til hinder for at Bankenes sikringsfond foretar tidligere utbetaling til dekning av deler av tapet.

Departementet har ikke vurdert nærmere hvilket tidspunkt utbetalingsfristen skal løpe fra, jf. banksikringsloven § 2-11 første ledd bokstav a og b. Departementet legger til grunn at Banklovkommisjonen vil se på dette spørsmålet som del av sin generelle gjennomgang av banksikringsloven og herunder bl.a. vurdere Norges Banks innspill om en «bestemmelse som sikrer innskyternes tilgang til garanterte innskudd senest en kalenderuke etter at de er stengt ute, uavhengig av om det skyldes offentlig administrasjon eller andre forhold».