Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner 2011 og 2012

2 Det økonomiske opplegget for 2012

2.1 Inntektsrammer for 2012

Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2012 på mellom 5 og 6 mrd. kroner. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 3¾ og 4¼ mrd. kroner kommer som frie inntekter. Det tilsvarer en realvekst i frie inntekter på om lag 1½ pst.

Den varslede inntektsveksten må ses i sammenheng med konsekvenser av den demografiske utviklingen for kommunesektoren. Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2012 på om lag 2½ mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette vil om lag 2,1 mrd. kroner måtte finansieres innenfor veksten i frie inntekter.

Det legges opp til at fylkeskommunene får mellom ½ og ¾ mrd. kroner av den samlede veksten i frie inntekter. Av denne veksten er 400 mill. kroner begrunnet med behovet for å styrke satsingen på drift og vedlikehold av det fylkeskommunale veinettet. Resterende del av veksten i frie inntekter går til kommunene.

Inntektsveksten for kommunesektoren i 2012 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2011 i revidert nasjonalbudsjett 2011. Det innebærer at regjeringen nå varsler et fastsatt nivå på kommunesektorens inntekter i 2012. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2011 endres når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2012 som nå varsles kunne bli endret. Justeringer i det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2011 i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011 er omtalt i kapittel 3.

Samhandlingsreformen iverksettes fra 2012. Som ledd i reformen foreslår regjeringen å overføre om lag 5 mrd. kroner fra de regionale helseforetakene til kommunene, knyttet til at kommunene får nye oppgaver. De økonomiske konsekvensene av reformen er nærmere omtalt i kapittel 10.

Hovedpunkter i de nye oppgavene for kommunene er:

• Kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenester. Regjeringen legger opp til å innføre 20 pst. kommunal medfinansiering av somatiske pasienter for medisinske opphold og konsultasjoner for alle aldersgrupper fra 2012. Kirurgi og fødsler er ikke inkludert i medfinansieringen. Det legges opp til et tak på 30 000 kroner for særlig ressurskrevende enkeltopphold. Videre vil nyfødte barn og pasientbehandling med kostbare biologiske legemidler unntas fra medfinansieringsgrunnlaget. Midlene som overføres til kommunene fra 2012 vil bli finansiert av en tilsvarende reduksjon i bevilgningen til innsatsstyrt finansiering. Foreløpig er det anslått at et beløp i størrelsesorden 4,2 mrd. 2010-kroner overføres til kommunenes rammetilskudd.

• Utskrivningsklare pasienter. Regjeringen legger opp til at kommunene får betalingsplikt for utskrivingsklare pasienter innen somatikk fra 2012. Kommunene vil få overført midler for utskrivingsklare pasienter anslått til om lag 560 mill. kroner. Midlene overføres til kommunenes rammetilskudd.

• Øyeblikkelig hjelp-døgntilbud i kommunene. Regjeringen har i Prop. 91 L (2010–2011) foreslått en plikt for kommunene til å etablere øyeblikkelig hjelp-døgntilbud. Regjeringen legger opp til en gradvis oppbygging av tilbudet i landets kommuner fram til 2016. Driftskostnadene ved tilbudet finansieres ved at midler gradvis overføres fra de regionale helseforetakene til kommunene i perioden 2012 til 2015. 50 pst. av midlene overføres fra bevilgningene til de regionale helseforetakene til kommunene gjennom øremerkede tilskudd basert på søknader, og 50 pst. tilføres konkrete prosjekter gjennom direkte bidrag fra de regionale helseforetakene til kommunene. Kommunene vil kunne søke om investeringstilskudd gjennom investeringsordningen for sykehjem og omsorgsboliger.

I statsbudsjettet for 2012 kommer regjeringen tilbake med endelig forslag om størrelsen på beløpet som skal overføres til kommunene i forbindelse med samhandlingsreformen.

Regjeringen foreslår at midler til kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og utskrivningsklare pasienter fordeles som rammetilskudd etter en ny kostnadsnøkkel. Enkelte kommuner vil kunne ha høyere kostnader ved kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter ved innføringstidspunktet enn det som fordeling etter kostnadsnøkkelen fanger opp. Disse vil i en overgangsperiode få en kompensasjon utover det som fordeles gjennom kostnadsnøkkelen. Kompensasjonen vil i 2012 bli gitt innenfor veksten i de frie inntektene. Regjeringen vil i statsbudsjettet komme tilbake til nivå og innretning på kompensasjonen.

Regjeringen vil i statsbudsjettet 2012 foreslå et øremerket tilskudd til etablering av dagaktivitetstilbud for demente, slik at 5000 mennesker med demens i 2012 kan få et aktivitetstilbud deler av uken. Årsverkskostnadene knyttet til utvidelse av tilbudet vil inngå som en del av veksten i kommunenes frie inntekter i 2012. Målsettingen i Demensplan 2015 er at alle kommuner innen 2015 skal kunne tilby dagaktivitetstilbud for demente. Regjeringen har som mål å innføre en lovfestet plikt til å tilby dagtilbud når tilbudet er bygget videre ut. Se nærmere omtale i kapittel 4.7.2.

Ved forvaltningsreformen i 2010 overtok fylkeskommunene ansvaret for om lag 17 000 km offentlig vei fra staten. Kompensasjonen til fylkeskommunene ble gitt som rammetilskudd, med fratrekk av økningen i momskompensasjon som fylkeskommunene ville få ved anskaffelser av varer og tjenester knyttet til veiene. Ved en feil ble det ikke tatt hensyn til momskompensasjon for bompengefinansierteveiprosjekter som ble overført til fylkeskommunene. Det vil derfor bli foretatt et trekk i fylkeskommunenes inntektsramme i 2012 for å rette opp denne feilen. Departementet vil komme tilbake med størrelsen på trekket og fordelingen på fylkeskommunene i statsbudsjettet 2012. Se nærmere omtale i kapittel 4.5.1.

I det nye inntektssystemet for kommunene fra 2011 er kriteriet for psykisk utviklingshemmede under 16 år falt bort og verdien på kriteriet for psykisk utviklingshemmede 16 år og over redusert. Som følge av disse endringene vil kommunene få kompensert et høyere beløp i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester i 2012. Økningen i tilskuddet er anslått til om lag 250 mill. kroner. Det vil bli korrigert for denne konsekvensen ved å trekke inn om lag 250 mill. kroner av rammetilskuddet i 2012. Departementet vil komme tilbake med endelig beløp i statsbudsjettet 2012. Se omtale av saken i kapittel 4.10.4.

I statsbudsjettet til høsten vil regjeringen komme tilbake med en ytterligere konkretisering av inntektsrammene og oppgavene for kommunesektoren i 2012. På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. Skattøren fastsettes blant annet på grunnlag av gjeldende målsetting om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter.

Staten vil innenfor rammen av konsultasjonsordningen ha dialog med kommunesektoren om det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2012. Hittil i år har partene blant annet drøftet kommunesektorens økonomiske situasjon og økonomiske konsekvenser for kommunesektoren i 2012 knyttet til demografiske endringer. I tillegg er planlagte reformer, tiltak og andre enkeltsaker som berører kommunesektoren drøftet. Drøftingene skjer blant annet på bakgrunn av rapporter fra TBU. I tilknytning til framleggelsen av statsbudsjettet for 2012 vil partene drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen.

2.2 Skjønnsrammen for 2012

Kommunal- og regionaldepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet, etter retningslinjer gitt av departementet.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2012 blir satt til 2 442 mill. kroner. Av denne rammen fordeles 2 033 mill. kroner til kommunene, mens 409 mill. kroner går til fylkeskommunene.

Basisrammen

Basisrammen utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen, uten andre føringer enn retningslinjene for skjønnstildeling gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmesider etter framleggelsen av statsbudsjettet.

Departementet foreslår en basisramme på 1 026 mill. kroner for kommunene og 341 mill. kroner for fylkeskommunene i 2012. Dette er samme nominelle nivå som i 2011.

Kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift

Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene i Norge, og kompensasjonen gjennom skjønnstilskuddet for disse kommunene og fylkeskommunene falt bort. Kommuner og fylkeskommuner som fremdeles har høyere sats på arbeidsgiveravgiften enn de hadde før omleggingen i 2004, får kompensert differansen mellom den nye satsen og satsen i 2003. Samlet utgjør kompensasjonen i 2012 382 mill. kroner for kommunene og 68 mill. kroner for fylkeskommunene.

Skjønnstilskudd til inntektssvake kommuner i Sør-Norge

I statsbudsjettet for 2009 ble skjønnsrammen til kommunene utvidet med 100 mill. kroner til inntektssvake kommuner i Sør-Norge som ikke mottar regionalpolitiske tilskudd. Departementet foreslår å videreføre tilskuddet i 2012. Departementet fordeler midlene på fylkesrammer, som fylkesmennene fordeler videre til kommunene. Kriteriene for tilskuddet er at det fortrinnsvis skal gå til kommuner med et lavt nivå på de frie inntektene, og som ikke kvalifiserer til andre regionalpolitiske tilskudd.

Kompensasjon for endringer i inntektssystemet

I forbindelse med endringene i inntektssystemet som gjelder fra og med 2011, ble det fordelt 400 mill. kroner til kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på summen av endringene. Fordelingen vil ligge fast med samme kronebeløp inntil neste revisjon av kostnadsnøkkelen.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Departementet foreslår at det settes av 70 mill. kroner innenfor skjønnsrammen til kommuner som får uforutsette utgifter i løpet av 2012. Søknader fra kommunene om ekstraordinære skjønnsmidler går via fylkesmannen. Departementet kan også bruke noen av disse midlene til å dekke engangskostnader ved kommunesammenslåinger.

Prosjektskjønn

Innenfor skjønnsrammen ligger tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. Prosjektskjønnet utgjør 129 mill. kroner i 2011. Departementet foreslår at prosjektskjønnet settes til 56 mill. kroner i 2012.

E-valgsprosjektet

E-valgsprosjektet blir finansiert innenfor prosjektskjønnsrammen. I 2012 er det budsjettert med 25 mill. kroner til prosjektet.

Det ble i Prop. 1 S (2010-2011) redegjort for E-valgsprosjektets totalkostnad for perioden fram til juni 2012. Prosjektet omfatter utviklingen av et valgadministrativt system, samt en løsning for elektronisk stemmegivning. Kostnadsrammen for prosjektet er anslått til 199 mill. kroner. Dette inkluderer usikkerhetsavsetninger, slik at prosjektet med 85 pst. sannsynlighet ikke vil overskride dette beløpet (P85), mens styringsrammen (P50) er anslått til 184 mill. kroner. P50 og P85 er overslag gitt med henholdsvis 50 og 85 pst. sannsynlighet for at forbruket ikke vil bli høyere enn dette.

Overslaget over prosjektets totalkostnad er basert på en usikkerhetsanalyse utført i samsvar med metodikken som Finansdepartementet har utviklet for kvalitetssikring av større statlige investeringsprosjekter. Usikkerhetsanalysen er gjennomført av Det norske Veritas, som departementet har engasjert som ekstern kvalitetssikrer av prosjektet.

Kriterier for prosjektskjønnet 2012

Kriteriene for prosjektskjønnet er uendret fra 2011.

• Kommunal- og regionaldepartementet kan gi tilskudd til utviklings- og fornyelsesprosjekter i kommuner og fylkeskommuner. Prosjektene skal ha læringseffekt også for andre kommuner og fylkeskommuner. Det kan ikke gis tilskudd til ordinær omstilling og omorganisering i enkeltkommuner/-fylkeskommuner. Det kan heller ikke gis tilskudd til rene utredningsoppdrag.

• Tilskudd kan primært gis på grunnlag av søknader fra kommuner og/eller fylkeskommuner, samt til prosjekter som gjennomføres i samarbeid med eller er initiert av KS. Søknader fra flere kommuner og samarbeidspartnere prioriteres framfor søknader fra enkeltkommuner/-fylkeskommuner.

• Departementet kan selv initiere utviklingsprosjekter eller utviklingsprogrammer i et utvalg kommuner/fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner/fylkeskommuner inviteres til å delta i slikt utviklingsarbeid.

• Kommunal- og regionaldepartementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner/fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer.

• Dersom tilskudd gis til andre enn kommuner, fylkeskommuner, KS eller øvrige departementer, må det gå klart fram at søker opptrer på vegne av noen bestemt angitte kommuner/fylkeskommuner, at disse vil delta i utviklingsarbeidet og dra nytte av tiltaket.

• Noen av midlene vil benyttes til forskningsbasert evaluering av forsøk, større utviklingsprosjekter og lovreformer.

3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2011

3.1 Inntektsveksten i 2011

Nasjonalbudsjettet for 2011 innebar en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2011 på 5,1 mrd. kroner, tilsvarende 1,5 pst. Veksten i de frie inntektene ble anslått til 1,9 mrd. kroner, tilsvarende 0,7 pst. Veksten ble regnet i forhold til daværende anslag på regnskap for 2010.

Etter at nasjonalbudsjettet ble lagt fram har det kommet ny informasjon som har betydning for kommunesektorens inntektsvekst i 2011:

• Ved nysalderingen av 2010-budsjettet ble kommunenes frie inntekter økt med 1 mrd. kroner.

• Øremerkede tilskudd i 2010 ble om lag 850 mill. kroner lavere enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet 2011

• Lønnsveksten i 2011 i norsk økonomi anslås nå til 3,9 pst., mot 3¼ pst. i nasjonalbudsjettet 2011.

• Rammen for lønnsoppgjøret i kommunesektoren ble 4¼ pst. Det innebærer merutgifter for kommunesektoren i 2011 på om lag 2 mrd. kroner i forhold til anslaget i nasjonalbudsjettet 2011. Anslaget på kostnadsveksten i kommunesektoren (deflator) i 2011 er oppjustert fra 2,8 pst i nasjonalbudsjettet 2011 til 3,4 pst.

• Skatteanslaget er oppjustert med 1,3 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til at skatteinntektene ble nedjustert med 109 mill. kroner i januar i Prop. 59 S (2010–2011) om overgangsregler for pensjonistbeskatningen. Denne nedjusteringen ble kompensert med en tilsvarende økning i rammeoverføringene.

• Anslaget for øremerkede overføringer i 2011 er oppjustert med om lag 0,1 mrd. kroner netto. Dette er knyttet til en økning på om lag 0,3 mrd. kroner i investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser i Prop. 65 S (2010–2011) og nedjustering av øremerkede tilskudd på til sammen om lag 0,2 mrd. kroner i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2011.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2011 anslås nå til om lag 4,5 mrd. kroner, tilsvarende 1,4 pst. Realveksten i frie inntekter anslås til 0,6 mrd. kroner, tilsvarende 0,2 pst.

Tabell 3.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2010 og anslag for 2011 i revidert nasjonalbudsjett 2011.

Samtidig med denne proposisjonen legger Finansdepartementet fram Prop. 120 S (2010–2011) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2011. Enkelte bevilgningsendringer som berører kommunesektoren er gjengitt i kapitlene 3.2 og 3.3.

3.2 Kunnskapsdepartementet

Tiltak mot frafall og styrking av ungdomstrinnet

Det foreslås å øke bevilgningen over kapittel 226, post 60 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner med 15 mill. kroner. Midlene skal gå til oppfølging av elever med svake grunnleggende ferdigheter gjennom prosjektet Ny GIV (gjennomføring i videregående opplæring).

I statsbudsjettet for 2011 er det lagt til grunn at 2 500 lærere skal kunne ta videreutdanning gjennom strategien «Kompetanse for kvalitet». Foreløpige oversikter viser at det i 2011 ligger an til å bli et belegg på om lag 1 500 studenter. Dette innebærer at bevilgningsbehovet over kapittel 226, post 21 reduseres med 60 mill. kroner. Disse midlene foreslås for 2011 omdisponert til andre kompetanseutviklingstiltak i prosjektet Ny GIV, et kompetanseprogram for klasseledelse og tiltak for styrking av regneferdighetene på ungdomstrinnet.

3.3 Kommunal- og regionaldepartementet

Administrasjons- og gjennomføringskostnader for fylkeskommunale oppdrag til Innovasjon Norge

Bevilgningen på kapittel 551, post 60 foreslås økt med 24,5 mill. kroner. Midlene skal gå til å dekke administrasjons- og gjennomføringskostnader i Innovasjon Norge knyttet til forvaltningen av fylkeskommunale tilskuddsordninger, som etter omleggingen til et nytt finansieringssystem er flyttet fra Nærings- og handelsdepartementets kapittel 2421, post 70. Kostnadene er imidlertid høyere enn lagt til grunn i Prop. 1 S (2010–2011). Midlene overføres i 2011 direkte fra Kommunal- og regionaldepartementet til Innovasjon Norge.

Innbyggertilskudd – flere barn i barnehage

Hovedtyngden av de øremerkede tilskuddene til barnehager ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd for 2011. Beløpet inkluderte midler til drift av barnehageplasser opprettet i 2010 basert på et anslag for utbygging i 2010. Prognosen for 2010 var 7 100 heltidsplasser, noe som ble anslått å gi rom for 5 400 flere barn i barnehage. Foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det ble opprettet 8 200 nye heltidsplasser i 2010, og at om lag 6 800 flere barn fikk plass i barnehage. Utbyggingen ble dermed noe høyere enn forventet. Det foreslås derfor å øke bevilgningen med 23,5 mill. kroner.