Del 3
Resultater i kommunal sektor

7 Utviklingen i kommuneøkonomien til og med 2010

7.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Kommunal- og regionaldepartementet viser til analysen av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren som Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) presenterte i aprilrapporten for 2011.

Realveksten i kommunesektorens inntekter ble 2,5 pst. i 2010, mens veksten i de frie inntektene ble 2,4 pst. Dette innebærer at nivået på de samlede inntektene ble om lag som anslått i det økonomiske opplegget for 2010, mens nivået på de frie inntektene ble noe høyere. Aktivitetsveksten på 1,4 pst. er mer avdempet enn de siste årene. Den relativt lave aktivitetsveksten har blant annet sammenheng med nær nullvekst i investeringene når investeringer knyttet til forvaltningsreformen ikke medregnes. Investeringsaktiviteten ligger fortsatt på et høyt nivå.

I følge TBU bør netto driftsresultatet, som er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, over tid ligge på om lag 3 pst. for sektoren samlet. Selv om netto driftsresultat i 2009 kom opp på et tilfredsstillende nivå, ble den underliggende økonomiske balansen i kommunene fortsatt vurdert som svak fordi driftsresultatet var holdt oppe av ekstraordinære gevinster på aksjer og andre verdipapirer. Dette forholdet kom også til uttrykk i 2010 ved at netto driftsresultat i kommunene ble redusert til tross for at brutto driftsresultat var stabilt på samme nivå som i 2009, og til tross for at kommunene fikk tilført 1 mrd. kroner i ekstra rammeoverføringer mot slutten av året. Fylkeskommunene er i mindre grad enn kommunene eksponert for utviklingen i finansmarkedene og har de senere årene hatt stabile og høye driftsresultater. Fylkeskommunenes netto driftsresultat ble ytterligere forbedret i 2010. Når det korrigeres for virkningene av forvaltningsreformen for fylkeskommunene, anslår utvalget at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet ble redusert fra 3,0 pst. av inntektene i 2009 til 2¾ pst. i 2010.

Gjeldsnivået i kommunesektoren har økt kraftig de senere årene, fra vel 20 pst. av inntektene ved utgangen av 2007 til over 40 pst. ved utgangen av 2010. Den viktigste årsaken til denne utviklingen er et høyt investeringsnivå og lånefinansiering knyttet til dette. Gjeldsoppbyggingen bidrar til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for framtidige renteøkninger.

7.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

I tabell 7.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2010. Nedgangen fra og med 2002 målt ved samtlige indikatorer har sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten dette året (sykehusreformen).

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter i underkant av 18 pst. i 2010. Tabell 7.1 viser videre at målt i løpende priser har kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg rundt 12–13 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til rundt 14 pst. i 2009 og 2010. Dersom en tar hensyn til overføringen av ansvaret for sykehusene fra fylkeskommunene til staten i 2002, er kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge om lag uendret eller litt stigende fra 1990 og fram til 2008. En viktig forklaring på denne utviklingen er det høye innslaget av lønnskostnader i offentlige tjenester, som gjennomgående bidrar til høy kostnadsvekst i offentlig tjenesteyting. I løpet av de to siste årene har andelen for kommunalt konsum steget med om lag 1 prosentpoeng.

Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi avtok den kommunale sysselsettingsandelen svakt fra 2002 til 2008, da andelen var 14,6 pst. De to siste årene har timeverksandelen økt noe og anslås å utgjøre 15,5 pst. i 2010. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Målt i antall personer anslås den kommunale sysselsettingsandelen til 20 pst. i 2010, litt høyere enn i 2002.

Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010 målt i forhold norsk økonomi må både ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien gjennom 2009 og konjunkturnedgangens virkning på næringslivet i 2009.

7.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator, hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 7.1 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten og med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 1990-2010.

¹ For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen brukes en indikator der endring i sysselsettingen målt i timeverk, endring i produktinnsats i faste priser og endring i brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

Ansvaret for store deler av riksvegnettet ble overført fra staten til fylkeskommunene i 2010, som et ledd i forvaltningsreformen. Dette har medført en kraftig vekst i bruttoinvesteringene i fylkeskommunene fra 2009 til 2010. Funksjonsendringen har også medført en ekstra vekst i annet kjøp av varer og tjenester (produktinnsats), mens sysselsettingstallene i liten grad er påvirket. I beregningen av aktivitetsvekst fra 2009 til 2010 er det korrigert for denne funksjonsendringen som følge av overdragelsen av deler av riksvegnettet, og det er de korrigerte tallene som inngår i figur 7.1. Etter korreksjon for denne funksjonsendringen er aktivitetsveksten i 2010 anslått til 1,4 pst. Den anslåtte aktivitetsveksten på 1,4 pst. innebærer en klar avdemping av veksttakten i forhold til de foregående årene, og veksten er også lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge på 2,2 pst.

Også utviklingen i sysselsettingstallene for kommuneforvaltningen viser en avdemping. For årene 2007, 2008 og 2009 steg utførte timeverk i kommunesektoren årlig med rundt 3 pst. Ifølge de foreløpige nasjonalregnskapstallene steg utførte timeverk i kommuneforvaltningen med 2,2 pst. fra 2009 til 2010.

I tabell 7.2 vises aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1990–2010 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer. Gjennomsnittlig årlig aktivitetsvekst i perioden var 2,4 pst.

Tabell 7.3 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter i perioden 1990–2010. Gjennomgående i perioden har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten i de frie inntektene. Det innebærer at disse tallene undervurderer utviklingen i andelen frie inntekter.

Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra de prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.

7.4 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er hovedindikator for den økonomiske balansen i kommuner og fylkeskommuner. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger og investeringer. Over tid bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett ligge på om lag 3 pst. av inntektene. For enkeltkommuner vil det anbefalte nivået variere, særlig knyttet til graden av lånefinansiering i den enkelte kommune.

I 2007 og 2008 ble netto driftsresultat i kommunesektoren sterkt redusert, fra 5,5 pst. av inntektene i 2006 til 0,4 pst. i 2008. Reduksjonen hadde sammenheng med lav inntektsvekst, høy vekst i sysselsetting og driftsutgifter, renteøkning og betydelige tap på finansielle plasseringer. I 2009 ble inntektsveksten i kommunesektoren høy, blant annet som følge av økte overføringer som del av de finanspolitiske tiltakene mot finanskrisen. Sammen med lavere rentenivå og betydelige gevinster på finansielle plasseringer bidro dette til at netto driftsresultat økte til 3 pst. av inntektene i 2009. Fordi driftsresultatet i kommunene ble holdt oppe av ekstraordinære gevinster på finansielle plasseringer, var imidlertid den underliggende økonomiske balansen i kommunene fortsatt svak.

Fylkeskommunene har i mindre grad enn kommunene vært eksponert for utviklingen i finansmarkedene og har de siste årene hatt stabile og høye driftsresultater. Netto driftsresultat for fylkeskommunene var som gjennomsnitt over 4 pst. av driftsinntektene over perioden 2004–2009.

I 2010 har kommunene og fylkeskommunene hatt svært ulik utvikling i netto driftsresultat. For fylkeskommunene utenom Oslo økte netto driftsresultat fra 4,5 pst. i 2009 til 8,7 pst. i 2010.

Denne økningen er i stor grad påvirket av forvaltningsreformen, som blant annet innebar at ansvaret for store deler av riksvegnettet ble overført fra staten fra 1. januar 2010. Før overføringen var de økonomiske rammene for disse fordelt på henholdsvis driftsposter og investeringsposter. Da veiene ble overført til fylkeskommunene, ble den økonomiske kompensasjonen (de samlede drifts- og investeringsrammene i staten) i sin helhet gitt i form av økte rammetilskudd. Rammetilskuddet inntektsføres i fylkeskommunenes driftsregnskap. Fylkeskommunene har disponert deler av den økte rammeoverføringen til drift og deler av den til nye investeringer. Sistnevnte utgiftsføres i fylkeskommunenes investeringsregnskap. For den delen av veginvesteringene som er finansiert av den økte rammeoverføringen, vil hele inntekten synliggjøres i driftsregnskapet, mens utgiftene vil framkomme i investeringsregnskapet. Finansieringsopplegget for forvaltningsreformen har dermed medført en betydelig økning i driftsresultatet for fylkeskommunene, som viser forholdet mellom årets løpende driftsinntekter og årets løpende driftsutgifter (løpende tjenesteproduksjon samt renter, avdrag og finansiell avkastning). TBU har anslått at om lag 4/5 av økningen i netto driftresultat i fylkeskommunene kan knyttes til forvaltningsreformen.

I kommunene utenom Oslo var veksten i driftsutgifter noe lavere enn veksten i driftsinntekter i 2010, noe som bidro til en viss stigning i brutto driftsresultat. På grunn av sterk reduksjon i finansinntekter ble netto driftsresultat likevel noe redusert, fra 2,7 pst. av inntektene i 2009 til 2,3 pst. i 2010. Nivået på netto driftsresultat for kommunene utenom Oslo i 2010 ligger litt under gjennomsnittet for perioden 2004–2009, som var på 2¾ pst. av driftsinntektene.

Oslo kommune har gjennomgående tidligere hatt et nivå på netto driftsresultatet godt over gjennomsnittet for kommuneforvaltningen ellers. I perioden 2004–2008 lå netto driftsresultat i landets hovedstad på i overkant av 4 pst. av inntektene som årlig gjennomsnitt. I 2010 ble netto driftsresultatet i Oslo betydelig redusert fra 3,2 pst. i 2009 til 1,1 pst.

For kommunesektoren som helhet økte netto driftsresultat fra 3,0 pst. i 2009 til 3,2 pst. i 2010. Korrigert for forvaltningsreformen anslår TBU at netto driftsresultat har blitt redusert fra 3 pst. i 2009 til om lag 2¾ pst. av inntektene i 2010.

Antall kommuner i ROBEK

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) ble opprettet 1. januar 2001 og er et register for kommuner og fylkeskommuner som på grunn av økonomisk ubalanse er underlagt noe sterkere statlig kontroll. Departementet skal føre lovlighetskontroll av budsjettvedtaket og godkjenne vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler (overfor kommunene er myndigheten delegert til fylkesmannen).

På det meste, ved utgangen av 2004, var 118 kommuner oppført i ROBEK. Antallet ble redusert de påfølgende årene da mange kommuner klarte å dekke inn sine akkumulerte underskudd. Siden utgangen av 2007 har antallet ligget på i overkant av 40 kommuner, med en svak økning i løpet av 2009 og 2010. Ved inngangen til mai 2011 var i alt 50 kommuner og ingen fylkeskommuner oppført i ROBEK. De innmeldte kommunene er i all hovedsak inne på bakgrunn av at de enten har vedtatt å dekke inn tidligere underskudd over mer enn to år, eller at de ikke har klart å følge inndekningsplanen. Et fåtall er innmeldt utelukkende som følge av å ha vedtatt et årsbudsjett eller en økonomiplan i ubalanse.

Om lag ti av kommunene som for øyeblikket er i ROBEK, ser ut til å ha dekket inn tidligere underskudd i 2010. Disse kommunene vil da bli meldt ut av ROBEK så snart kommunestyret har vedtatt årsregnskapet for 2010 (innen utgangen av juni 2011). Om lag like mange kommuner som for øyeblikket ikke er i ROBEK, har imidlertid ikke dekket inn underskudd fra to år tilbake og kan ventes å bli meldt inn. Samlet sett forventes antallet kommuner i ROBEK å være på om lag samme nivå gjennom det neste året.

Netto driftsresultat, akkumulert underskudd og disposisjonsfond for den enkelte kommune og fylkeskommune i 2010 er vist i vedlegg 3.

7.5 Nettofinansinvesteringer og netto gjeld

Nettofinansinvesteringer (tidligere benevnt overskudd før lånetransaksjoner) er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene, med tillegg for eventuelle kursendringer i fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringsposisjon.

Figur 7.4 viser utviklingen i nettofinansinvesteringene samlet for kommuner og fylkeskommuner. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten trekker dette i retning av at nettofinansinvesteringene vil bli mer negative.

Økningen i de negative nettofinansinvesteringene de siste årene må ses i sammenheng med høy vekst i bruttoinvesteringene. Etter at bruttoinvesteringene i kommunesektoren hadde falt reelt med om lag 10 pst. over de to årene 2004 og 2005 har investeringene steget reelt med 40 pst. fra 2005 til 2009. Investeringsnivået i kommunesektoren har med dette kommet opp på et høyt nivå og utgjorde over 13 pst. av inntektene i 2009, en økning fra 11 pst. av inntektene i 2005.

Ifølge de siste nasjonalregnskapstallene fra Statistisk sentralbyrå steg bruttoinvesteringene i kommuneforvaltningen reelt med om lag 13 pst. fra 2009 til 2010. Når en holder overdragelsen av ansvaret for øvrige riksveger utenom, anslås investeringsnivået å ha holdt seg om lag uendret.

Det høye nivået på bruttoinvesteringer og dermed store negative netto finansinvesteringer har brakt med seg en økning i gjeldsnivået i kommunesektoren. Nettofinansinvesteringene i 2010 anslås til -24,3 mrd. kroner, tilsvarende 6,9 pst. av inntektene, som er den samme andelen av inntektene som i 2009.

Figur 7.4 viser også utviklingen i netto gjeld (brutto gjeld fratrukket brutto fordringer), basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper fra Statistisk sentralbyrå.

Som følge av store negative nettofinansinvesteringer de siste årene har netto gjeld steget til i overkant av 40 pst. av inntektene ved utgangen av 2010. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 1980-tallet. For årene 1997–2000 var nettogjelden så lav som rundt 10 pst. av inntektene, blant annet som følge av flere år med kursgevinster i fordringsposter.

8 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

En stor del av offentlige tjenester leveres av kommuner og fylkeskommuner, og én av fem arbeidstakere er sysselsatt i kommunal sektor. Kommunesektoren forvalter dermed en betydelig del av de samlede ressursene i norsk økonomi.

I dette kapitlet redegjøres det for en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene i perioden 2005 til 2010. Det er lagt særlig vekt på utviklingen fra 2009 til 2010.

Tallene er hentet fra KOSTRA (kommune-stat-rapportering), der foreløpige tall for 2010 ble publisert 15. mars 2011, IPLOS (individbasert pleie- og omsorgstatistikk) og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Innføring av en ny versjon av IPLOS har medført at statistikken for mottakere av tjenester i pleie- og omsorgssektoren i 2009 inntil videre er usikker. Sammenligning av 2009- og 2010-tall har derfor begrenset verdi.

Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, boliger for vanskeligstilte, barnevern, videregående opplæring og eiendomsforvaltning.

For barnehage, grunnskole, barnevern, pleie og omsorg og videregående opplæring vises nivået på tjenesteytingen i kommunal regi, samt private tjenesteytere som driver med offentlig støtte.

8.1 Utviklingstrekk i kommunale tjenester 2005-2010

De største målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge opp til 19 år og innbyggere 67 år og over. I løpet av de siste fem årene har antall innbyggere i disse gruppene økt med 55 600. Det indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Antall barn og unge i grunnskolealder har gått noe ned, det samme har antall eldre mellom 80 og 89 år. I de øvrige aldersgruppene har det vært en økning. Veksten har vært særlig sterk blant de aller eldste (90 år og over) og i aldersgruppen 16-18 år. Det samlede innbyggertallet har i perioden økt med i overkant av 280 000.

I løpet av 2010 ble det flere barn i barnehagealder, mens antallet barn og unge mellom 6 og 18 år var om lag uendret. Det ble flere eldre. Veksten var svært sterk i antallet eldre i gruppen 90 år og over. Også for gruppen 67-79 år var det høy vekst, mens det ble færre eldre i aldersgruppen 80-89 år. For 2010 indikerer beregninger fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) at merkostnadene knyttet til den demografiske utviklingen var om lag 1,8 mrd. kroner, forutsatt samme standard og dekningsgrader som året før.

Barnehager

Antall barn i barnehagealder har i løpet av de siste fem årene økt kraftig. Økningen i antall barn i barnehagealder har isolert sett gjort det mer krevende å oppnå målsetningen om full barnehagedekning. Barnehagedekningen økte fra i overkant av 76 pst. i 2005 til i overkant av 89 pst. i 2010. 53 500 flere barn fikk plass i barnehage fra 2005 til 2010, hvorav 6 900 i løpet av 2010. For de eldste barna er det tegn til at dekningsgraden stabiliseres, mens dekningsgraden fortsatt øker blant de yngste barna.

De fem siste årene har det vært en kraftig økning i andelen heltidsplasser. I snitt tilbrakte hvert barn med barnehageplass om lag 3,5 timer mer i barnehagen per uke i 2010 enn i 2005. Kapasitetsveksten var altså enda større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Målt ved antall korrigerte oppholdstimer i kommunale barnehager økte kapasiteten med om lag 41 pst. fra 2005 til 2010, mens veksten i antall barn med plass i kommunale barnehager var om lag 21 pst.

Parallelt med den sterke utbyggingen av barnehageplasser har det vært en kraftig økning i ressursinnsatsen, målt ved avtalte årsverk. Hvis en ser perioden fra 2005 til 2010 under ett, har veksten i ressursinnsats målt ved antall årsverk (39 pst.) ligget på om lag samme nivå som kapasitetsveksten i sektoren, målt ved korrigerte oppholdstimer i kommunale barnehager (41 pst.). I 2010 økte ressursinnsatsen noe mindre enn hva økningen i korrigert oppholdstid isolert sett skulle tilsi.

Andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning har de siste årene gått jevnt ned, men økte svakt igjen fra 2009 til 2010. Nedgangen må ses i sammenheng med at antall barnehager og antall barnehageplasser økte kraftig i samme periode. Andelen assistenter med fagutdanning økte på sin side betydelig i perioden 2005 til 2010.

Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen gikk i flere år ned, men fra 2008 har elevtallet vært om lag på samme nivå. Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, har på sin side økt gjennom hele perioden. I 2010 er det totale årstimetallet uendret fra 2009, men årstimer til spesialundervisning har økt. Antallet elever som fikk spesialundervisning økte på alle alderstrinn, men veksten var relativt sett noe svakere på barnetrinnet enn på mellom- og ungdomstrinnet. Imidlertid fikk hver elev som mottok spesialundervisning i snitt færre timer enn tidligere. Andelen elever som mottar spesialundervisning øker med alderstrinnene, fra om lag fire pst. i første klasse til om lag elleve pst. i tiende klasse.

Om lag 6 av 10 barn mellom seks og ni år hadde i 2010 plass i skolefritidsordningen (SFO). Andelen har økt med i alt 8,3 prosentpoeng de siste fem årene. Økningen fra 2009 til 2010 var på 1,1 prosentpoeng.

Pleie- og omsorgstjenester

Innen pleie- og omsorgstjenestene er det økende behov knyttet til at det blir flere eldre, særlig i aldersgruppen over 90 år, samtidig som det blir flere yngre mottakere. De siste årene har antall mottakere av hjemmetjenester under 67 år økt betydelig mer enn befolkningsveksten skulle tilsi, og denne gruppen utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett har utviklingen de siste årene vist en betydelig endring i hvilke grupper som benytter de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene. Endring i sammensetningen av mottakergruppen med flere mottakere blant yngre og de eldste kan tyde på økt pleietyngde blant mottakerne.

I andre halvår 2009 ble det innført ny versjon av IPLOS. Konvertering av data og produksjonsrutiner har medført en viss usikkerhet knyttet til denne statistikken. Endringer i innhold og standarder medfører dessuten at tallene for hjemmetjenester og institusjoner for 2009 og 2010 ikke er direkte sammenlignbare med foregående år. 2009- og 2010-tallene er i utgangspunktet sammenlignbare, men det er generelt stor usikkerhet knyttet til 2009-tallene, slik at verdien av å sammenligne 2009- og 2010-tallene er liten.

Årsverk av leger i institusjon har økt betydelig fra 2005 til 2010, og også fysioterapeutdekningen gikk noe opp. Andelen tilpassede enerom der beboeren har eget bad og toalett økte betydelig i 2010, men det er stor usikkerhet knyttet til disse tallene. Andel årsverk med fagutdanning har økt noe i løpet av de siste fem årene.

Sosiale tjenester

Innenfor sosiale tjenester var det en nedgang i antall sosialhjelpstilfeller fram til 2008, men etter dette har det vært en økning. Gjennomsnittlige utbetalinger har økt i perioden fram til 2009. Tall for gjennomsnittlige utbetalinger i 2010 foreligger ikke før juni 2011. Stønadslengden er i gjennomsnitt redusert det siste året.

Kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønad er fra 2010 en oppgave for alle landets kommuner. Grunnet gradvis innfasing av ordningen og usikker datakvalitet er det ikke lagt inn tall for disse tjenestene i tabellen.

Boliger for vanskeligstilte

På nasjonalt nivå i 2010 var antall kommunalt disponerte boliger for vanskeligstilte per 1 000 innbyggere 20,0. Dette er en liten reduksjon fra 2009.

Foreløpige KOSTRA-tall for 2010 viser at i underkant av tre av fire husstander som oppholder seg i midlertidig botilbud, har opphold av kortere varighet enn tre måneder. Regjeringens mål er at ingen skal oppholde seg lenger enn tre måneder i midlertidig botilbud. Det gjenstår derfor noe før målet er nådd. Det har vært et brudd i statistikken som innebærer at 2009- og 2010-tall ikke er direkte sammenliknbare med tall fra tidligere år, jf. tabellnoten over.

I 2010 var 44 pst. av de kommunalt disponerte boligene tilgjengelige for personer som bruker rullestol. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør årlig en høy andel av dem som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at andelen tilgjengelige kommunalt disponerte utleieboliger til denne gruppen fortsetter å øke.

Barnevern

Barnevernstjenestene har økt i omfang den siste femårsperioden. Når barnevernet får en melding, skal det innen én uke avklares om det skal settes i gang en undersøkelse, eller om meldingen kan henlegges. En undersøkelse skal gjennomføres innen tre måneder (i særlige tilfeller kan fristen være seks måneder). I snitt fører om lag halvparten av undersøkelsene til tiltak. De siste årene har både antall årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tar i mot hjelp fra barnevernet økt, også når en ser det opp mot veksten i antall barn og unge. Andelen undersøkelser der saksbehandlingstiden overskred fristen i lovverket på tre måneder, har gått noe ned.

Videregående opplæring

Antall 16-18-åringer økte kraftig mellom 2004 og 2008. Andelen av 16-18-åringene som er i videregående opplæring har ligget relativt stabilt rundt 90 pst. I 2009 flatet veksten i antall unge i alderen 16-18 år ut, og veksten var lav også i 2010. Det var en klar nedgang i antall lærlinger fra 2009 til 2010, mens antall elever i videregående skole økte. I 2010 var det registrert om lag 1 800 færre lærlinger i videregående opplæring enn i 2009. Dette var det andre året på rad at antall lærlinger gikk ned, men nedgangen er mindre fra 2009 til 2010 enn fra 2008 til 2009. Tilbakegangen var tydelig innenfor store utdanningsprogram som elektrofag, bygg og anlegg samt teknikk og industriell produksjon. Noe av nedgangen i antall lærlinger kan skyldes at foreløpige tall for 2010 sammenlignes med endelige tall for 2009. Ettersom det tar tid fra lærlingen har startet i lære til lærekontrakten godkjennes, forventes de endelige tallene for 2010 å bli noe høyere.

Fra 2009 til 2010 var veksten i avtalte lærerårsverk og veksten i antall elever om lag like stor, henholdsvis 1,4 pst. og 1,5 pst. Andelen av elevene som fikk oppfylt førstevalget i 2010 økte med 4,2 prosentpoeng sammenlignet med året før. Andelen som sluttet i løpet av året økte med et halvt prosentpoeng.

8.2 Eiendomsforvaltning

Ansvaret for å prioritere eiendomsforvaltning ligger til kommunesektoren selv. Kommunal- og regionaldepartementet følger opp ved å tilrettelegge for rammebetingelser som skal gjøre kommunesektoren i stand til å ivareta eiendomsforvaltningen.

En av de store utfordringene i kommunesektoren har vært mangel på kunnskap og kompetanse om eiendomsforvaltning. God kompetanse er en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne eie og drive sine bygninger og sin eiendomsforvaltning på en effektiv måte. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor fortsatt støtte opp om arbeidet i KoBE (Kompetanse for Bedre Eiendomsforvaltning).

Fra og med 2009 fikk kommunesektoren bedre styringsinformasjon i form av nøkkeltall om eiendomsforvaltning i KOSTRA. Kontoplanen i KOSTRA ble fra og med 2008 i hovedsak tilpasset NS3454 (Norsk standard om livssykluskostnader for byggverk). I tillegg er det etablert rapportering av data om bygningsareal til bygningene for (fylkes)kommuner og (fylkes)kommunale foretak. I KOSTRA-publiseringen i 2011 ble det publisert tall for 2010, slik at det nå finnes en tidsserie på tre år.

Den foreløpige publiseringen av 2010-tallene viser at 360 kommuner og alle fylkeskommunene har rapportert arealdata som danner grunnlag for nøkkeltall om eiendomsforvaltning. KOSTRA gir nøkkeltall om prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og utdypende tjenesteindikatorer på en rekke forhold knyttet til ansvaret med å forvalte bygninger.

Tallene i tabell 8.8 og 8.9 viser at kommunesektoren prioriterer eiendomsforvaltning av sentrale formålsbygg høyere i 2010 enn i 2009. Det samlede arealet per innbygger har vært stabilt fra 2009 til 2010. Enhetskostnadene per kvadratmeter har nominelt sett økt noe fra 2009 til 2010. Utgiftene til vedlikeholdsaktiviteter har blitt noe redusert både for kommuner og fylkeskommuner. Dette har sammenheng med tiltakspakken, som i stor grad ble brukt i 2009. Energikostnadene per kvadratmeter økte med henholdsvis 21,6 pst. for kommunene og 17 pst. for fylkeskommunene. Siden dette er relativt ny statistikk, er det grunn til å ta forbehold om enkelte feil i tallene.

Departementet vil gi Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet 2 103 500 kroner i tilskudd i 2011 til gjennomføring av et femårig FoU-program om kommunal eiendomsforvaltning. 103 500 kroner er overføring fra 2010. Programmet omfatter et doktorgradsprogram, forskerstyrte prosjekter og brukerstyrte prosjekter. Programmet tar sikte på å legge grunnlaget for bedre eiendomsforvaltning i et langsiktig perspektiv. På mellomlang sikt forventes det at det utvikles kunnskap og effektive verktøy som gir bedre grunnlag for politisk styring og faglig forvaltning av kommunal og fylkeskommunal eiendomsmasse.

Det er fortsatt nødvendig for de fleste kommuner å høyne statusen på eiendomsforvaltning og prioritere ressurser på kort sikt med tanke på et godt, verdibevarende vedlikehold, noe som igjen vil sikre gode tjenester for brukerne av de kommunale og fylkeskommunale bygningene, god økonomi og økt handlingsrom i framtida for kommunene og fylkeskommunene.

9 Utviklingen i kommunenes skatteinntekter

9.1 Innledning

Skatteinntekter er en del av kommunenes frie inntekter, og omfatter skatt på inntekt og formue, naturressursskatt, eiendomsskatt og andre produksjonsskatter (konsesjonsavgift). I perioder har også kommunene beholdt deler av selskapsskatten. Kommunesektorens skatteinntekter avhenger bl.a. av skatteregler, skattesatser og økonomiske konjunkturer, herunder sysselsettings- og lønnsutvikling. Stortinget vedtar maksimalskattørene for kommuner og fylkeskommuner, dvs. hvor stor del av skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere som skal tilfalle kommunesektoren. Dette skjer innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien, og må ses i sammenheng med utviklingen i skattegrunnlagene, endringer i personbeskatningen og fordelingen av inntektene til kommunene og fylkeskommunene mellom rammeoverføringer og skatter.

Det som regnes som frie inntekter innenfor kommuneopplegget, er inntekter som innebærer budsjettvedtak i Stortinget. Skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt, er gjenstand for en delvis skatteutjevning mellom kommunene. I de periodene kommunene har beholdt deler av selskapsskatten, har denne også blitt utjevnet.

I analysene er det skatteinntekter innenfor kommuneopplegget som er tatt med, dvs. skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og selskapsskatt. Eiendomsskatt, som er en frivillig skatt, og konsesjonsavgift, som betales til kommunene som er berørt av utbygging eller regulering, er ikke med i analysen.

I dette kapitlet analyseres skatteinntektenes betydning som kommunal inntekt, med utgangspunkt i skattetall for siste tjueårsperiode. Ulike rammebetingelser påvirker kommunenes skatteinntekter. Gjennom årene har det for eksempel vært ulik skatteandel og skattøre, samt utjevningsgrad i skatteutjevningen. I kommuneopplegget ses forventet skatteinngang i sammenheng med størrelsen på og fordelingen av rammetilskuddet.

9.2 Hovedlinjer i kommunenes skatteinngang og skatteutjevning gjennom perioden

Kommunenes skatteinntekter består i hovedsak av skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere. Etter skattereformen i 1992 har den samlede skatten på alminnelig inntekt vært 28 pst1. I 1992 var den kommunale skattøren på 13,50 pst., og sank deretter til et nivå på 11,20 pst. i 2000. Etter dette har den kommunale skattøren steget igjen, med unntak av 2008, og for årene 2009 og 2010 lå nivået på 12,80 pst. I forbindelse med en ønsket nedgang i skattens andel av kommunenes frie inntekter fra 45 til 40 pst., er den kommunale skattøren for 2011 redusert til 11,30 pst.

Formuesskatten fra personlige skattytere utgjør en mindre andel av kommuneskatten enn skatt på alminnelig inntekt. Her ligger skattøren på 0,7 pst.

For inntektsårene 1991–1997 og 2002–2005 fikk kommunesektoren beholde en del av selskapsskatten. For inntektsåret 1991 var også den kommunale skattøren for selskapsskatt på 13,50 pst., men sank deretter til godt under nivået for skattøren for personlige skattytere, og var i 1997 på 4,25 pst. Selskapsskatten for 2002–2005 ble utbetalt som en del av rammetilskuddet i perioden 2005–2008.

Naturressursskatten ble innført inntektsåret 1997. Denne skatten betales av kraftforetak til kommuner og fylkeskommuner. Grunnlaget for naturressursskatten er gjennomsnittet av det enkelte kraftverks samlede produksjon over de sju siste årene (inkl. inntektsåret). Naturressursskatten omfattes av skatteutjevningen.

SSBs statistikk over innbetalt og fordelt skatt viser at ordinær skatt som tilfalt kommunene har økt fra 81,3 mrd. kroner i 1992 til 107,8 mrd. kroner i 2010, målt i 2008-kroner.

Behovet for kommunale tjenester og kostnadene ved å tilby disse tjenestene varierer betydelig mellom kommunene, samtidig varierer skattegrunnlaget. I inntektssystemet utjevnes forskjeller i ufrivillige kostnader, dvs. knyttet til ulikheter i bosettingsmønster, befolkningssammensetting m.m., i prinsippet fullt ut, mens forskjeller i skatteinntektene utjevnes delvis. Årsaken er at hensynet til like økonomiske forutsetninger, utjevning og stabilitet avveies mot hensynet til kommunenes insentiver for å skaffe egne, lokalt forankrede inntekter. Siden skatteutjevningen er delvis, eksisterer det fremdeles betydelige inntektsforskjeller mellom kommunene etter skatteutjevning.

Gjennom skatteutjevningen skal alle kommuner sikres en viss minsteinntekt per innbygger. Fram til og med 1996 ble minsteinntektskommunene, dvs. kommuner som hadde skatteinntekter under et gitt av gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger, tildelt inntektsutjevnende tilskudd via skattefordelingsfondet. Dette tilskuddet var en egen post i rammetilskuddet, og ble regnet ut basert på to år gamle skattetall. I tillegg var det en trekkordning for kommuner med høye skatteinntekter. Fra 1997 ble det inntektsutjevnende tilskuddet en del av innbyggertilskuddet.

I 2000 ble det innført løpende inntektsutjevning, dvs. at inntektsutjevningen beregnes fortløpende gjennom budsjettåret, etter hvert som skatteinngangen for de ulike månedene foreligger. Inntektsutjevningen ble samtidig utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene. Dette året ble kommunene kompensert med 91 pst. (kompensasjonsgrad) av forskjellen mellom egen skatt per innbygger og 108 pst. (referansenivå) av landsgjennomsnittet. Kommuner som lå mellom 108 og 140 pst. av landsgjennomsnittet ble ikke kompensert, mens kommuner som lå over 140 pst. av landsgjennomsnittet ble trukket 50 pst. av skatteinntektene over 140 pst. Inntektsutjevningen var selvfinansierende, ved å trekke alle kommuner med et likt beløp per innbygger. Deretter skjedde en opptrapping ved at referansenivået økte til 110 pst., mens kompensasjonsgraden gikk ned til 90 pst., og grensen for kommuner som ble trukket 50 pst. gikk ned til 134 pst. av landsgjennomsnittet.

Fra og med 2005 har det vært symmetrisk utjevning. Dette betyr at kommuner med inntekter over et gitt referansenivå – dvs. landsgjennomsnittet for skatt per innbygger – trekkes like mye per innbygger som kommuner med inntekter under referansenivået blir kompensert med. Kompensasjonsgraden i den symmetriske utjevningen har økt gradvis fra 55 pst. i 2005 til 60 pst. i 2011. I tillegg til symmetrisk inntektsutjevning ble det innført en tilleggskompensasjon for å skjerme kommuner med lave skatteinntekter. Denne gis til kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet, og tilsvarer 35 pst. av forskjellen mellom egen skatteinntekt og 90 pst. av landsgjennomsnittet, og finansieres ved et likt trekk per innbygger for alle kommunene. I 2010 ble 197 mill. kroner omfordelt via skatteutjevningen (2010-kroner).

9.3 Nærmere om analysene

Skatt fra personlige skattytere er omfattet av forskuddsordningen. Det betyr at de betaler forskudd på skatt i det kalenderåret inntekten opptjenes, mens endelig skatt fastsettes året etter, i henhold til skatteligningen. Kommunene regnskapsfører skatteinntektene det kalenderåret inntektene kommer. Skatteinntekter som blir tilført kommunene løpende, dvs. bokført skatt, er tilgjengelig via SSBs skatteregnskapsstatistikk. Denne statistikken er grunnlaget for skatteutjevningen i inntektssystemet.

Skatt på inntekt og formue fra selskaper er omfattet av etterskuddsordningen, dvs. skatten innbetales året etter inntektsåret. For inntektsårene 1991–1997 og 2002–2005 fikk kommunesektoren beholde en del av selskapsskatten. Kommunene bokførte denne skatten i perioden 1992–1998, via den ordinære skatteinngangen, og i perioden 2005–2008, via rammetilskuddet.

Naturressursskatten, som blir tilført kommunene fra inntektsåret 1997, ga inntekter til kommunene fra og med 1998. Denne inngår i bokført skatt sammen med skatt på inntekt og formue, og blir også omfattet av skatteutjevningen.

Det som vil være bokført for hvert budsjettår for kommunene er foreløpig innbetalt beløp fra personlige, og ev. etterskuddspliktige skattytere, samt en endelig avregning knyttet til ligningsoppgjøret for tidligere inntektsår. SSBs skatteregnskapsstatistikk, som gjengir kommunenes bokførte skatt, er fordelt på kommunenivå fra og med 1997. For å kunne analysere kommunenes skatteinntekter over et lengre tidsrom er det benyttet tall for utlignet skatt fra Skattedirektoratet i årene 1991–2008. Det er naturlig å ta utgangspunkt i tall etter skattereformen 1992. Denne reformen medførte en utvidelse av skattegrunnlaget, særlig når det gjaldt inntektsskatt fra etterskuddspliktige skattytere.

I analysene av effekten av skatteutjevningen er det benyttet tall for bokført skatt, siden det er denne skatten som utjevnes. Det er da tatt utgangspunkt i årene med løpende skatteutjevning, dvs. i årene 2000–2010. For å gjøre tallene sammenlignbare over år, er alle skattetallene prisjustert til 2008-kroner.

Analysene er utført på kommunestrukturen i 2010, det betyr at der det har vært kommunesammenslutninger i perioden er tallene slått sammen til den nye kommunen.

Oslo er skilt ut som egen gruppe i analysene. Oslo tilføres skatteinntekter både som kommune og som fylkeskommune, og fører dessuten regnskap for kommunale og fylkeskommunale oppgaver sammen. I analysene er det Oslos skatteinntekter som kommune som er vist. Det er dermed én kommune i gruppen, men den utgjør over 10 pst. av landets innbyggere.

Analysene er utført i tre grupperinger av kommunene. Første gruppering som er gjort er etter SSBs sentralitetsindeks for 2008. Med sentralitet menes en kommunes geografiske beliggenhet sett i forhold til tettsteder av ulik størrelse. Her tar man ikke bare utgangspunkt i tettsteder på ulike nivåer mht. størrelse og tilbud av funksjoner, men også reisetid til tettsteder på ulike nivåer2. Oslo er skilt ut som egen gruppe. Gruppen av de minst sentrale og de mest sentrale kommunene inneholder 149 kommuner hver, mens gruppen av de nest minst sentrale og de nest mest sentrale kommunene inneholder henholdsvis 52 og 79 kommuner. Gruppen med de mest sentrale kommunene omfatter de fleste kommunene i Østfold, Akershus og Vestfold, kommunene i Drammens-, Kristiansands-, Stavanger-, Trondheims- og Tromsøområdet, og ellers noen kommuner i andre større byområder. I gruppen av de minst sentrale kommunene ligger kommuner i indre deler og fjellstrøk av Østlandet og Sørlandet, og kommuner i indre strøk og på kysten av Vestlandet, Trøndelag og Nord-Norge.

Det er også foretatt en gruppering av kommuner etter gjennomsnittlig innbyggertall i analyseperioden. For analysen av utlignede skattetall 1991–2008 er det benyttet gjennomsnittlig innbyggertall 1991–2008, mens for analysen av effekten av skatteutjevningen (bokført skatt) er det benyttet gjennomsnittlig innbyggertall 2000–2010. Kommunene er fordelt i fire grupper med like mange kommuner i hver. De mest folkerike kommunene er videre skilt ut i egne grupper: Kommuner med over 50 000 innbyggere eksklusive de fire største kommunene; Bergen, Stavanger og Trondheim; og Oslo.

Det er også gjort en inndeling av kommuner etter gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst i analyseperioden. Kommuner med negativ befolkningsvekst er delt inn i to like store grupper, og kommuner med positiv befolkningsvekst er også delt inn i to like store grupper. Oslo er skilt ut for seg. I perioden 1991–2008 hadde Oslo en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst på 1,1 pst., mens tilsvarende tall for 2000–2010 var 1,5 pst. Det vil si at Oslo ville havnet i gruppen med høyest befolkningsvekst. Kommuner med høyest befolkningsvekst er i hovedsak sentrale kommuner på Øst-, Sør- og Sørvestlandet, samt Bergens- og Trondheimsområdet og noen få andre større byer. Kommuner med størst negativ befolkningsvekst omfatter i hovedsak kommuner i de to minst sentrale gruppene av kommuner.

Alle tre grupperinger omfatter eller har sammenheng med innbyggertallet. Mye av skatteinngangen til kommunene har sammenheng med innbyggertallet, og analysene er først og fremst basert på skatt per innbygger. Skatteutjevningen tar også utgangspunkt i skatt per innbygger. Det er utført analyser av variasjonen i skatteinntekter mellom kommunene, hvordan vekst i skatteinntekter fordeler seg, og effekten av skatteutjevningen.

Det er ikke utført analyser av fylkeskommunenes skatteinntekter. Siden skattegrunnlaget stort sett er det samme, vil fylkeskommunenes skatteinntekter gjenspeile fordelingen av skatten til kommunene.

9.4 Fordeling av skatteinntekter på ulike typer av kommuner

I analysen av fordeling av skatt på ulike typer kommuner, er det benyttet utlignede skattetall fra 1991–2008. Skatteutjevningen er ikke tatt med her.

Skatteinngangen på landsbasis

Figur 9.1 viser landsgjennomsnittet for skatt per innbygger fra 1991–2008, omregnet til 2008-tall, og fordelt på skatt på inntekt og formue, selskapsskatt og naturressursskatt. Figuren viser at kommunenes skatteinntekter i all hovedsak består av skatt på inntekt og formue. Skatt på inntekt og formue per innbygger har vært jevnt stigende fram til og med en topp for inntektsåret 2005 (bokført i kommunene i 2006). 2006 var et godt skatteår for kommunene, da skatteinngangen ble langt høyere enn beregnet. I årene etter finanskrisen har skatt per innbygger gått ned. Skatteregnskapstall fra bokført skatt for 2009 og 2010 viser imidlertid at skatteinngangen er på vei oppover igjen.

Selskapsskatten og naturressursskatten utgjør bare en liten del av skatteinntektene på landsbasis. Disse skattetypene er svært ujevnt fordelt mellom kommunene og kan utgjøre et viktig inntektsgrunnlag for enkeltkommuner. Vi ser at selskapsskatten, som kommunene beholdt en del av fra inntektsårene 1991–1997 og 2002–2005, har bidratt til å øke skatteinntektene på landsbasis, mens naturressursskatten er av mindre omfang. Selskapsskatten har variert mye fra år til år, men har bidratt til høyere skatt per innbygger i alt i de årene kommunene har beholdt en del av denne.

Det var en liten økning i naturressursskatt per innbygger fra 1997 til 1998, noe som skyldes at satsen ble økt med 0,1 øre per kWh.

Fordelingen av skatteinngangen mellom kommunene

Skatteinngangen er mer eller mindre stabil i ulike deler av landet. Generelt har lavinntektskommuner mer stabile skatteinntekter enn for eksempel kommuner med et mer konjunkturutsatt næringsliv og kommuner med større kraftverk.

De ulike typene skatteinntektene fordeler seg ikke jevnt mellom ulike typer kommuner. Skatt på inntekt og formue, som i hovedsak er påvirket av innbyggertallet, er mer jevnt fordelt enn selskapsskatten og naturressursskatten.

Figur 9.2 viser skatt per innbygger hvor kommunene er gruppert etter sentralitet. Skatt per innbygger stiger med økende sentralitet. Dette hovedtrekket holder seg gjennom hele perioden. Unntaket er gruppen med de minst sentrale kommunene, som har noe høyere skatt per innbygger enn gruppen med de nest minst sentrale kommunene. Dette skyldes at gruppen med de minst sentrale kommunene inneholder kommuner som har høye inntekter fra naturressursskatten, og fra selskapsskatten i perioden 1991–1997. Oslo har generelt sett høye skatteinntekter per innbygger, særlig i periodene med selskapsskatt.

Selskapsskatten per innbygger for inntektsårene 2002–2005 var høyere jo mer sentral kommunen er. Spesielt har Oslo hatt høye inntekter fra selskapsskatten. I perioden på 1990-tallet hvor kommunene fikk beholde en andel av selskapsskatten, varierte imidlertid inntekten fra denne skatten mer fra år til år.

Figur 9.3 viser skatt per innbygger fordelt på grupper av kommuner etter gjennomsnittlig innbyggertall 1991–2008. Her finner vi omtrent samme mønster som for sentralitet: Jo høyere innbyggertall i kommunegruppen, desto høyere skatteinntekt per innbygger, særlig for gruppene av kommuner med over 20 000 innbyggere, byene Bergen, Trondheim og Stavanger, og høyest for Oslo. Unntaket er de minste kommunene, som har skatteinntekter på nivå med mellomstore kommuner.

Figur 9.4 viser skatt per innbygger fordelt på grupper av kommuner etter befolkningsvekst. Her ser vi at de to gruppene av kommuner med negativ befolkningsvekst, samt gruppen av kommuner med den lavest positive befolkningsveksten, har om lag samme skatt per innbygger i perioden. Dette omfatter tre fjerdedeler av kommunene. Gruppen av kommuner med høyest befolkningsvekst har en del høyere skatt per innbygger, mens Oslo (med skatteinntekter for kommunedelen) skiller seg ut med mest skatt per innbygger.

9.5 Spredningsmål

Skattereformen 1992 førte til at enkelte kommuner økte skatteinntektene mye, og dette bidro til å øke forskjellen mellom kommunene. I analysene er det derfor tatt utgangspunkt i tall etter skattereformen. Det tas fremdeles utgangspunkt i utlignet skatt.

Det er stor forskjell i skatt per innbygger mellom kommunene. Dette mønsteret holder seg gjennom hele perioden 1991-2008, men sett under ett har variasjonen gått ned. Figur 9.5 viser maksimums- og minimumsverdi for skatt per innbygger per kommune, samt gjennomsnittet, i analyseperioden.

Forskjellen mellom kommunene med mest skatt per innbygger og minst skatt per innbygger gikk jevnt ned fra 1991, før det stabiliserte seg noe på slutten av 1990-tallet. Deretter har forskjellen svingt noe. Forskjellen er større i perioden med selskapsskatt på 1990-tallet, og i år hvor kommunene har hatt høye skatteinntekter som i inntektsårene 2001 og 2005. Gjennomsnittlig skatt per innbygger har, perioden sett under ett, økt fra i underkant av 20 000 til i overkant av 20 000 kroner per innbygger, målt i 2008-kroner. Det har vært en tendens til nedgang i gjennomsnittlig skatt per innbygger etter inntektsåret 2005.

Gjennomsnittsverdien ligger mye nærmere minimumsverdien enn maksimumsverdien for skatt per innbygger. Det betyr at det er relativt få kommuner som har svært høye skatteinntekter.

Figur 9.6 viser variasjonen i skatt per innbygger, målt ved variasjonskoeffisienten. Variasjonskoeffisienten er definert ved standardavviket delt på gjennomsnittsverdien, og gir et uttrykk for den relative variasjonen i et datasett.

Vi ser at variasjonen i skatt per innbygger mellom kommunene, målt ved variasjonskoeffisienten, er redusert fra 0,43 i 1991 til 0,25 i 2008. For noen inntektsår har variasjonen økt noe. Vi ser for eksempel at perioder med høyere skatteinntekter også gir mer variasjon i skatt per innbygger. Men alt i alt har spredningen i skatteinntekter mellom kommunene blitt mindre.

Variasjonen i skatt per innbygger mellom kommunene er relativt lav for skatt på inntekt og formue, og varierer ikke mye fra år til år. Her svinger variasjonskoeffisienten rundt 0,15, men den var noe høyere for inntektsåret 2005. For naturressursskatten og selskapsskatten er imidlertid variasjonen mye høyere. For naturressursskatten varierer den mellom 3,1 og 3,5, mens for selskapsskatten varierer den mellom 2 og 3 i perioden på 1990-tallet, og i overkant av 1 i perioden på 2000-tallet.

9.6 Skattevekst

Resultater av analysene av skattevekst avhenger noe av hvilket år vi velger å ta utgangspunkt i. Skattereformen i 1992 medførte varige endringer i skatteinngangen for kommunene, det er derfor naturlig å ta utgangspunkt i dette tidspunktet. Vi ser på vekst i absolutte skattetall og i skatt per innbygger i perioden 1991-2008. På landsbasis er gjennomsnittlig årlig vekst i skatteinngangen i absolutte tall på 1,7 pst. i denne perioden, mens gjennomsnittlig årlig vekst i skatt per innbygger er 1,1 pst. Dette betyr at kommunene via skatteinngangen har fått ta del i den generelle velstandsutviklingen i samfunnet den siste tjueårsperioden.

Når vi ser på vekst for kommunene gruppert etter sentralitet, ser vi at skatteveksten fra år til år svinger mer jo mer sentral gruppen av kommuner er. Dette er vist i figur 9.7. Spesielt varierende har veksten i skatteinntektene vært for Oslo. Det vil si at de kommunene som har høyest skatteinntekter per innbygger også opplever mindre stabilitet i skatteinngangen enn kommuner med lave skatteinntekter. De samme svingningene i skatteveksten finner vi også når vi ser på kommuner gruppert etter innbyggertall og etter befolkningsvekst. Grupper av kommuner med høyere innbyggertall og høyere befolkningsvekst har mer svingninger i skatteveksten enn grupper av kommuner med lavere innbyggertall og negativ befolkningsvekst.

Figur 9.8 viser gjennomsnittlig årlig vekst for hele perioden i pst. for den samme gruppen av kommuner, i absolutte tall og i skatt per innbygger. Jo mer sentral gruppen av kommuner er, jo større har gjennomsnittlig årlig vekst vært i absolutte tall. Her varierer veksten fra 0,1 til 2,0 pst. for de fire gruppene av kommuner, mens Oslo har hatt høyest vekst med 2,7 pst. Tilsvarende veksttall for skatt per innbygger følger samme mønster, men her er forskjellene mellom gruppene mindre. Gjennomsnittlig årlig vekst i skatt per innbygger varierer mellom 0,6 og 1,1 pst., mens Oslo har en vekst på 1,5 pst. i skatt per innbygger.

Når vi ser på grupper av kommuner etter gjennomsnittlig innbyggertall, vist i figur 9.9, følger det omtrent samme mønster. Målt i absolutte tall har gruppen med lavest folketall negativ gjennomsnittlig vekst, mens de andre gruppene av kommuner har positiv gjennomsnittlig vekst som øker jo høyere gjennomsnittlig innbyggertall kommunegruppen har. Her er også forskjellene mindre når veksten måles i skatt per innbygger. Gruppen av kommuner med lavest gjennomsnittlig innbyggertall har positiv, men minst vekst i skatt per innbygger. De tre neste gruppene av kommuner med gjennomsnittlig innbyggertall mellom 2 102 og 20 000 innbyggere har omtrent lik vekst per innbygger på 0,8-0,9 pst., mens gruppene av kommuner med over 20 000 innbygger har en vekst på 1-1,5 pst., der Oslo har størst vekst.

Vi ser at gruppen med de minste kommunene har negativ vekst i absolutte tall, men positiv vekst i kroner per innbygger. Dette skyldes at veksten har vært mer negativ i absolutte tall enn i tall per innbygger i de årene det har vært negativ vekst, og motsatt for år med vekst: Veksten har vært større i kroner per innbygger enn i absolutte tall. Dette gir ulike utslag når veksten måles som et årlig gjennomsnitt.

Grupper av kommuner etter befolkningsvekst følger også samme mønster for gjennomsnittlig årlig vekst i absolutte tall som grupper av kommuner etter innbyggertall. Dette er vist i figur 9.10. Bildet blir også her moderert ved å se på veksten i skatt per innbygger. Gruppene av kommuner med negativ eller lav befolkningsvekst har en gjennomsnittlig årlig vekst i kroner per innbygger på 0,6-0,8 pst, mens gruppen av kommuner med høyest befolkningsvekst og Oslo har en tilsvarende vekst på over 1,0 pst.

Vi ser også her at gruppen med kommuner med størst negativ befolkningsvekst har negativ skattevekst i absolutte tall, men positiv skattevekst i kroner per innbygger. Dette skyldes at skatteveksten har vært mer negativ i absolutte tall enn i kroner per innbygger i de årene det har vært negativ skattevekst. For år med skattevekst har det vært motsatt: Skatteveksten har vært større i kroner per innbygger enn i absolutte tall. Dette gir ulike utslag når skatteveksten måles som et årlig gjennomsnitt.

Som nevnt avhenger gjennomsnittlig årlig vekst av hvilke år som er med i analysen. Hvis vi tar utgangspunkt i bokført skatt fra 2000-2010, som er den perioden vi baserer våre analyser av skatteutjevningen i inntektssystemet på, vil ikke lenger Oslo ha den høyeste veksten i skatteinntekter. I denne perioden er det gruppen av sentrale kommuner ekskl. Oslo som har høyest gjennomsnittlig årlig vekst i absolutte tall, mens målt i skatt per innbygger er det gruppen med de nest minst sentrale kommunene som har høyest vekst. Gruppert etter innbyggertall er det de tre nest største byene (Bergen, Trondheim og Stavanger) som har høyest gjennomsnittlig årlig vekst, både i absolutte tall og i skatt per innbygger. Gruppert etter befolkningsvekst er det gruppen med størst befolkningsvekst (ekskl. Oslo) som har høyest vekst i absolutte tall, mens målt i skatt per innbygger er veksten relativt jevnt fordelt.

9.7 Effekten av skatteutjevningen i inntektssystemet

Som vi har sett påvirker valget av hvilke skatteinntekter kommunene skal beholde, samt valg av skatteandel/skattøre, variasjonen i skatt per innbygger mellom kommunene og hvordan det fordeler seg mellom ulike grupper av kommuner. I tillegg har skatteutjevningen mye å si for hva kommunene faktisk sitter igjen med av skatteinntekter til slutt, fordi den bidrar til å dempe variasjonen i skatteinntekter mellom kommunene.

I perioden 2000–2010 har et stigende antall kommuner tjent på inntektsutjevningen. I 2010 kom 340 kommuner ut med pluss i skatteutjevningen, dette utgjør nær 80 pst. av kommunene. Samlet innbyggertall i disse kommunene varierer noe fra år til år, men omfatter for alle år etter år 2000 over halvparten av folketallet i alt. For 2010 var andelen 54 pst.

Figur 9.11 viser maksimumsverdi og minimumsverdi for skatteinntekt per innbygger før og etter utjevning. Vi ser at spennet mellom de to verdiene reduseres betraktelig for alle år etter utjevning. Siden de fleste kommunene tjener på skatteutjevningen, bidrar også utjevningen til at gjennomsnittet for skatt per innbygger per kommune øker. Dette skyldes i første rekke tilleggskompensasjonen i skatteutjevningen, der alle kommuner bidrar med et likt beløp per innbygger for å løfte opp de mest skattesvake kommunene.

Figur 9.12 viser variasjonskoeffisienten før og etter utjevning. Vi ser at skatteutjevningen bidrar til at variasjonen i skatt per innbygger mellom kommunene, målt ved variasjonskoeffisienten, mer enn halveres.

Skatteutjevningen bidrar til at skatteinntekter per innbygger nærmer seg landsgjennomsnittet, særlig for kommuner med skatt under landsgjennomsnittet. Her bidrar tilleggskompensasjonen for de mest skattesvake kommunene til at skatt per innbygger blir ganske lik etter utjevning. Kommuner med høye skatteinntekter skiller seg fremdeles ut, men forskjellene er langt mindre enn før utjevning.

Når vi ser på ulike grupper av kommuner etter sentralitet, blir de tre minst sentrale gruppene av kommuner løftet opp i skatt per innbygger via skatteutjevningen. Skatt per innbygger før utjevning er vist i figur 9.13, mens skatt per innbygger etter utjevning er vist i figur 9.14. Gruppen av sentrale kommuner, ekskl. Oslo, blir trukket noe ned, slik at de etter utjevning ligger så vidt høyere enn de andre kommunene. Oslo blir trukket en god del i inntektsutjevningen, men ligger fremdeles noe høyere enn de andre kommunene etter utjevning.

For årene 2001 og 2006, hvor skatteinngangen for kommunene var relativt høy, samt for årene 2005–2008 hvor kommunene fikk tilbakeført en del av selskapsskatten via rammetilskuddet, var forskjellene mellom de ulike gruppene av kommuner større enn ellers i perioden 2000–2010. Dette gjelder også etter utjevning. I analyseperioden har forskjellen mellom de ulike gruppene av kommunene vært lavest de to siste årene, etter at selskapsskatten er tatt bort og skatteutjevningen har økt.

For alle gruppene av kommuner til og med 20 000 innbyggere bidrar inntektsutjevningen til høyere skatt per innbygger. Gruppen med kommuner med over 20 000 innbyggere går noe ned i skatteinntekter etter utjevning, mens gruppen med Bergen, Trondheim og Stavanger, og særlig Oslo, får redusert skatteinntektene en del.

Når det gjelder kommuner fordelt etter befolkningsvekst er det bare gruppen av kommuner med høyest gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst i perioden, og Oslo, som blir trukket i skatteutjevningen. Gruppene av kommuner med negativ og lav befolkningsvekst tjener på skatteutjevningen.

I 2010 ble det omfordelt nesten 6 mrd. kroner gjennom skatteutjevningen (i 2010-kroner). Det er relativt få kommuner som bidrar med store beløp i skatteutjevningen. Målt i absolutte tall er Oslo største bidragsyter med over 40 pst. av det omfordelte beløpet. Hvis trekket i skatteutjevningen for Bærum og Stavanger også tas med, summerer det seg til to tredeler av det omfordelte beløpet.

Siden skatt etter utjevning er det kommunene sitter igjen med av skatteinntektene, kan det være mer tjenlig å se på vekst i skatteinntektene etter utjevning enn før utjevning. Vi kan da se på veksten i perioden 2000–2010 for bokført skatt, siden det er denne perioden vi benytter når vi ser på tall for skatteutjevningen. Som nevnt i avsnitt 9.6 er det gruppene med de mest sentrale kommunene, de tre nest største byene og kommunene med høyest befolkningsvekst som har hatt størst vekst i denne perioden, mens Oslo har hatt lavest vekst.

Siden skatteutjevningen er selvfinansierende, er landstallene for skattevekst de samme før og etter utjevning. Men for de gruppene av kommuner vi har sett på, er veksten i skatteinntekter jevnere fordelt mellom gruppene, både målt i absolutte tall og i tall per innbygger. Hvis vi ser på grupper av kommuner etter sentralitet, varierer den gjennomsnittlige årlige skatteveksten per innbygger mellom 1,8 og 2,2 pst. Unntaket er Oslo, der veksten per innbygger i skatt etter utjevning har vært 0,6 pst. For grupper av kommuner etter innbyggertall er det de tre nest største byene som har mest vekst per innbygger, også målt i skatt etter utjevning.

9.8 Oppsummering

Inntektsforskjeller er den viktigste forklaringen på forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene. Kommunene har ansvar for grunnleggende velferdstjenester, derfor kan man ikke akseptere store forskjeller mellom kommunene, eller at det er store svingninger over tid. Skatt er mer ujevnt fordelt og svinger mer enn rammetilskudd.

Vi har sett at det er forskjeller i skatteinntekter mellom ulike grupper av kommuner etter sentralitet, innbyggertall og befolkningsvekst. Forskjellene har eksistert i hele perioden, men variasjonen mellom kommunene har gått ned. Vekst i absolutte tall er høyere jo mer sentral gruppen av kommuner er, jo høyere innbyggertallet til gruppen av kommuner er, og jo høyere befolkningsvekst gruppen av kommuner har hatt. Siden mesteparten av skatteinntektene kan relateres til innbyggertall, blir bildet mer nyansert ved å se på vekst i skatt per innbygger. Veksten i skatt per innbygger er jevnere fordelt mellom de ulike gruppene av kommuner enn absolutt vekst målt i kroner.

Hvilke skatteinntekter og hvor mye kommunene får beholde av dem påvirker ikke bare nivået på kommunenes skatteinntekter, men også fordelingen av skatteinntektene mellom kommunene. Selskapsskatten og naturressursskatten bidrar til større variasjon i inntekter mellom kommunene. Naturressursskatten utgjør en liten del av kommunenes skatteinntekter samlet sett, men har stor betydning for enkelte små og mindre sentrale kommuner. I perioder der kommunene har fått beholde en andel av selskapsskatten, har også variasjonen mellom kommunene blitt forsterket. Denne skatten har vært spesielt viktig for Oslo, men også for andre folkerike kommuner i sentrale strøk.

Utformingen av skatteutjevningen (utjevningsgrad, tilleggskompensasjon m.m.) påvirker også i stor grad den endelige fordelingen av kommunenes skatteinntekter. Uansett utforming bidrar den i stor grad til å gjøre variasjonen i skatteinntekter mellom kommunene mindre. Særlig bidrar tilleggsutjevningen for kommuner med under 90 pst. av landsgjennomsnittet i skatt per innbygger til å dra lavinntektskommuner nesten opp på nivå med landsgjennomsnittet. Likevel bidrar den bare delvise utjevningen til at det fremdeles eksisterer forskjeller i skatt per innbygger mellom kommunene.

De endringene som er gjort de siste årene, der blant annet selskapsskatten er tatt bort som kommunal inntekt, utjevningsgraden i skatteutjevningen er økt og skattens andel av kommunenes samlede inntekter er redusert, har ført til at forskjellene i skatteinntekter mellom kommunene etter ujevning nå er på et forholdsvis lavt nivå.

10 Samhandlingsreformen

10.1 Om samhandlingsreformen

Regjeringen la i juni 2009 fram St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen. Ved stortingsbehandlingen av meldingen ble det gitt tilslutning til hovedlinjene i reformen. Reformen er nå konkretisert ved at regjeringen har lagt fram forslag til nytt lovverk, nye økonomiske virkemidler og stortingsmelding om nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015), jf. Prop. 90 L (2010–2011), Prop. 91 L (2010–2011) og Meld. St. 16 (2010–2011).

Blant de mest sentrale virkemidlene som foreslås er:

• økt innsats på folkehelsearbeid og forebygging i helse- og omsorgstjenesten

• lovpålagt samarbeidsavtale mellom kommuner og regionale helseforetak

• kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten

• kommunalt betalingsansvar for utskrivningsklare pasienter

• ny kommunal plikt til å tilby døgnopphold til pasienter med behov for øyeblikkelig hjelp.

Reformen skal gjennomføres over tid fra 1. januar 2012, og første implementeringsfase følger Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015). Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester og lov om folkehelsearbeid konkretiserer de rettslige virkemidlene i reformen og erstatter og harmoniserer dagens lovverk. De økonomiske virkemidlene skal støtte målene om ønsket arbeidsfordeling, gode pasientforløp og løsninger på laveste effektive omsorgsnivå. Et viktig grep i reformen har vært å etablere virkemidler som gir spesialisthelsetjenesten og kommunene økonomiske insentiver til å samarbeide.

Samtidig skal det satses mer på helsefremmende arbeid, både i helse- og omsorgstjenesten og rettet mot arbeidsliv, skole og barnehage. Gjennom den nye folkehelseloven får kommunene et tydelig ansvar for befolkningens helse. Dette betyr at kommunene må skaffe seg oversikt over helsetilstanden til kommunens innbyggere, fastsette mål og strategier for å møte lokale folkehelseutfordringer, samt iverksette nødvendige tiltak i egen kommune.

Informasjon til kommunene

Det vil bli utarbeidet informasjonsmateriell til kommunene om de nye lovene. Folkehelseinstituttet skal i samarbeid med Helsedirektoratet utvikle nøkkeldata, som skal være tilgjengelig for kommunene innen utgangen av 2011. Helsedirektoratet skal også lage veiledende materiell om blant annet inngåelse av avtaler mellom kommuner og helseforetak, og om utvikling av lokalmedisinske sentre. Helsedirektoratet er i tillegg i gang med å utvikle et forvaltningssystem som skal håndtere innfasingen av de økonomiske virkemidlene, herunder gjøre data tilgjengelig slik at kommunene kan følge med på sine innbyggeres forbruk av spesialisthelsetjenester. Det er i statsbudsjettet for 2011 satt av midler til å utvikle en kurspakke, som i regi av KS skal understøtte kommunal planlegging i innfasningsperioden.

Det vil i 2011 igangsettes en følgeevaluering av reformen i regi av Norges forskningsråd. Følgeevalueringen skal gi nyttig informasjon gjennom planperioden og være et grunnlag for eventuelle framtidige justeringer i virkemiddelbruk.

10.2 Nytt lovverk

Ny kommunal helse- og omsorgslov

Det framgår av Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. at den nye loven skal erstatte og harmonisere dagens kommunehelsetjenestelov og sosialtjenestelov, og at dagens lovmessige skille mellom helsetjenester og sosiale tjenester foreslås opphevet. Dette betyr at den del av dagens sosialtjeneste som er regulert i sosialtjenesteloven, blir en del av helse- og omsorgtjenesten. Forenkling av regelverket innebærer en felles tjeneste med felles regelverk, herunder felles klage- og tilsynsinstans. Et hovedgrep ved lovforslaget er at kommunens overordnede ansvar tydeliggjøres. Med et overordnet sørge-for-ansvar kan kommunen innenfor de rammer som lov og forskrift setter, selv velge hvordan den vil organisere virksomhetene og tjenestene ut i fra lokale forhold og behov. Kommunens plikter videreføres i all hovedsak, men pliktene foreslås utformet mer overordnet og profesjonsnøytralt. Krav om at tjenestene skal være forsvarlige videreføres og tydeliggjøres. Dette innebærer blant annet at kommunene skal tilrettelegge tjenestene slik at pasienter og brukere gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud, og at virksomheter og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter. Det presiseres i lovforslaget at kommunene skal tilrettelegge tjenestene slik at tilstrekkelig fagkompetanse sikres. Videre er det foreslått hjemler til å gi forskrifter om krav til innholdet i tjenestene, herunder kompetansekrav for ulike typer tjenester. Videre foreslås det at spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal drive systematisk arbeid for å ivareta pasient- og brukersikkerhet og kvalitet. Det foreslås at kommunene skal oppnevne en koordinator for pasienter og personer med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Det lovfestes at kommunen skal sørge for at pasienter og mottakere gis innflytelse ved utforming av kommunens helse- og omsorgstjeneste. Loven tydeliggjør også kommunens ansvar for helsefremmende og forebyggende arbeid.

Den kommunale helse- og omsorgstjenesten og helseinstitusjoner i spesialisthelsetjenesten skal ta hensyn til behovet for effektiv elektronisk samhandling ved anskaffelse og videreutvikling av sine journal- og informasjonssystemer. For å legge til rette for effektiv elektronisk samhandling kan det i forskrift stilles krav om at dokumentasjon og kommunikasjon av helseopplysninger skal skje elektronisk.

Med den nye loven om kommunale helse- og omsorgstjenester får kommunene og sykehusene plikt til å inngå samarbeidsavtaler. Avtalene skal forhindre at pasienter blir liggende på sykehus fordi hjemkommunen ikke har noe tilbud til dem. Samarbeidsavtalene skal legge til rette for at pasientene behandles i kommunene hvis de der får et like godt eller bedre tilbud enn på sykehus.

Det foreslås en lovfestet plikt for kommunen til å sørge for tilbud om døgnopphold for personer med behov for øyeblikkelig hjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste. Dette vil være en ny lovpålagt oppgave for kommunen, og tilbudet vil være et alternativ til sykehusinnleggelse. Med døgnopphold for øyeblikkelig hjelp menes innleggelse av personer med behov for hjelp som er påtrengende nødvendig og som ikke er planlagt på forhånd. Plikten gjelder kun for de pasienter som kommunen har mulighet for å utrede, behandle eller yte omsorg. Regjeringen legger opp til lovfesting nå, men tar sikte på at bestemmelsen skal tre i kraft 1. januar 2016.

Ny folkehelselov

Helse- og omsorgsdepartementet fremmet 9. april 2011 Prop. 90 L (2010–2011) Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven). I forslaget til folkehelselov stilles det krav til at fylkeskommuner og kommuner har et systematisk og langsiktig folkehelsearbeid med utgangspunkt i regionale og lokale utfordringer og behov. Lovforslaget legger grunnlag for samordning av folkehelsearbeidet på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Lovforslaget innebærer bl.a. at ansvaret for folkehelsearbeid legges til kommunen fremfor til kommunens helsetjeneste. Videre vil kommunens ansvar for å ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer bli konkretisert, slik at den enkelte kommune får et tydelig bilde av hva som er folkehelseutfordringene i det enkelte fylke og kommune. Statlige helsemyndigheter og fylkeskommunene skal gjøre opplysninger om helsetilstand og påvirkningsfaktorer tilgjengelig og gi støtte til kommunene. Denne oversikten over folkehelseutfordringer skal inngå som grunnlag for arbeidet med planstrategier. Kommunen skal med utgangspunkt i lokale utfordringer fastsette mål og strategier og iverksette nødvendige tiltak.

10.3 Det økonomiske opplegget for samhandlingsreformen

Fra og med 2012 innføres kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunalt betalingsansvar for utskrivningsklare pasienter. Det tas sikte på at en ny kommunal plikt til å tilby døgnopphold til personer med behov for øyeblikkelig hjelp innføres fra 2016.

De økonomiske virkemidlene skal støtte målene om bedre arbeidsfordeling mellom kommune og helseforetak, gode pasientforløp og kostnadseffektive løsninger. Et viktig grep i reformen har vært å etablere virkemidler som gir spesialisthelsetjenesten og kommunene økonomiske insentiver til å samarbeide. En eventuell innsparing i kommunene som følge av kommunal medfinansiering og den nye ordningen med betalingsansvar for utskrivningsklare pasienter, vil kunne inngå som en del av grunnlaget for drift av alternative tilbud i kommunene.

Regjeringen har i Meld. St. 16 (2010–2011) Nasjonal helse- og omsorgsplan (2011–2015) varslet at en større del av veksten i helsebudsjettene skal komme i kommunene, blant annet for å ivareta behovet for økt forebygging og styrket folkehelsearbeid. Regjeringen vil i sine årlige budsjettframlegg komme tilbake med forslag til eventuelle endringer i bevilgningene til kommunene og spesialisthelsetjenesten.

Kommunal medfinansiering

Fra og med 2012 legger regjeringen opp til å innføre 20 pst. kommunal medfinansiering av konsultasjoner og medisinske opphold for alle somatiske pasienter i alle aldersgrupper. Det har i utformingen av ordningen vært viktig å ta hensyn til enkeltkommuners økonomiske risiko. Kirurgi og fødsler er ikke inkludert i medfinansieringen. I tillegg vil nyfødte barn og pasientbehandling med kostbare biologiske legemidler, unntas fra medfinansieringsgrunnlaget. Det legges opp til et tak på 30 000 kroner for særlig ressurskrevende enkeltopphold.

Kommunal medfinansiering omfatter i første omgang bare aktivitet som er inkludert i den innsatsstyrte finansieringen (ISF). Det innebærer at aktivitet hos privatpraktiserende avtalespesialister ikke er inkludert ved innføringen. Regjeringen legger heller ikke opp til å innføre kommunal medfinansiering for psykisk helsevern, rusbehandling og opphold i private opptreningsinstitusjoner. Det er behov for å klargjøre oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, før det etableres nye økonomiske virkemidler for disse pasientgruppene.

Midlene som overføres til kommunene fra 2012 for å innføre kommunal medfinansiering, vil bli finansiert av en tilsvarende reduksjon i ISF-bevilgningen. Analyser basert på forslag til innretning og tall for 2. tertial 2010 viser at overføringen vil bli i størrelsesorden 4,2 mrd. 2010-kroner. Kommunal medfinansiering er et økonomisk insentiv og midlene fordeles til kommunene som frie inntekter. Endelig beløp som skal innlemmes i rammetilskuddet presenteres i statsbudsjettet for 2012. I årene etter 2012 vil aktivitetsveksten i spesialisthelsetjenesten inngå i vurderingen av de årlige oppleggene for kommuneøkonomien.

I forslag til ny kommunal helse- og omsorgslov er det hjemmel til å gi forskrift om kommunal medfinansiering. Helse- og omsorgsdepartementet tar sikte på å sende forskriften på høring i løpet av sommeren 2011. Det vil bli utarbeidet et regelverk om ordningen.

Utskrivningsklare pasienter

Dagens betalingsforskrift innebærer at kommunene betaler for utskrivningsklare pasienter fra og med ti dager etter at kommunen er varslet om utskriving, dersom ikke annet er avtalt. Regjeringen legger opp til en betalingsplikt fra første dag, for å sikre at kommunene gis et økonomisk insentiv til å etablere tilbud til pasienter som er ferdig behandlet i spesialisthelsetjenesten. Betalingssatsen er satt til kroner 4 000 per døgnopphold. Fra 2012 legges det opp til at betalingsplikten innføres for utskrivingsklare pasienter innen somatikk.

Det er knyttet usikkerhet til omfanget av utskrivningsklare pasienter innen psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling. Helse- og omsorgsdepartementet vil utrede modeller for betaling for utskrivningsklare pasienter for disse områdene.

Kommunene vil få overført midler for utskrivningsklare pasienter tilsvarende om lag 560 mill. kroner. Overføringen baseres på en betalingssats på 4 000 kroner som tar høyde for driftskostnader, inkludert kapitalkostnader og 140 000 liggedøgn som tilsvarer gjennomsnittlig antall utskrivningsklare liggedøgn per år i perioden 2007–2009. Midlene overføres til rammetilskuddet til kommunene. Endelig beløp som skal innlemmes i rammetilskuddet presenteres i statsbudsjettet for 2012.

I forslag til ny kommunal helse- og omsorgslov er det hjemmel til å gi forskrift om kriterier for når en pasient er utskrivningsklar. Forskriften vil regulere betalingssatsen som skal gjelde for hver dag kommunen ikke tar imot en utskrivningsklar pasient og spesialisthelsetjenestens varslingsplikt når pasienter antas å være utskrivningsklare. Forskriften vil presisere hvilke opplysninger det enkelte helseforetak skal gi kommunen for å forberede mottak av utskrivningsklare pasienter. Helse- og omsorgsdepartementet tar sikte på å sende forskriften på høring i løpet av sommeren 2011.

Styringsinformasjon og oppgjørsordning

Både kommunal medfinansiering og overføring av det økonomiske ansvaret for utskrivningsklare pasienter, forutsetter at relevante data om spesialisthelsetjenesten gjøres tilgjengelige for kommunene, og brukes som grunnlag for økonomisk oppgjør.

Datagrunnlaget for det økonomiske oppgjøret av kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter skal være et nasjonalt ansvar, og skal i hovedsak ta utgangspunkt i data fra Norsk pasientregister (NPR). Begge finansieringsordningene forskriftsreguleres. Helsedirektoratet er ansvarlig for alle beregninger som gjelder den enkelte kommune, utarbeidelse av prognoser, kontrollrutiner m.v. Det legges opp til en innretning som understøtter kommunenes behov for styring og kontroll. Informasjon om aktivitetsutviklingen vil gå fra sentrale myndigheter til kommunene, på samme måte som til spesialisthelsetjenesten i dag. Datagrunnlaget gjøres tilgjengelig for kommunene, for eksempel gjennom en nettbasert løsning hvor kommunene fortløpende kan få innsyn i og informasjon om kostnader til kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter.

De nye ordningene forutsetter at den enkelte kommune etter regning betaler til det regionale helseforetaket i den helseregion kommunen geografisk tilhører. Betalingsgrunnlaget for den enkelte kommune fastsettes av Helsedirektoratet basert på regler og retningslinjer for ordningen. Det arbeides med sikte på at betalingssystemet skal minimere den administrative byrden for kommuner og regionale helseforetak, dog slik at regnskapstekniske krav, likviditetshensyn og øvrige behov knyttet til økonomistyringen hos partene imøtekommes.

Øyeblikkelig hjelp – døgnopphold i kommunene

I Prop. 91 L (2010–2011) er det foreslått plikt for kommunene til å sørge for tilbud om døgnopphold for personer med behov for øyeblikkelig hjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste. Dette er en oppgaveoverføring fra spesialisthelsetjenesten til kommunene. Driftskostnadene fullfinansieres ved at midler overføres gradvis fra regionale helseforetak til kommunene i perioden 2012 til 2015, med sikte på innlemming ved ikrafttredelse av plikten i 2016. Dette innebærer at 50 pst. av midlene overføres fra bevilgningene til regionale helseforetak til kommunene gjennom øremerkede tilskudd basert på søknader, og 50 pst. tilføres konkrete prosjekter gjennom krav om direkte bidrag fra de regionale helseforetakene til kommunene. Endelig utforming av det øremerkede tilskuddet presenteres i statsbudsjettet for 2012.

Regionale helseforetak og kommune er sammen ansvarlig for å bygge opp tilbud. Det er lagt til grunn et måltall i 2015 på om lag 240 000 liggedøgn og en liggedøgnkostnad på 4 330 kroner inkludert kapitalkostnader.

Kommunene vil kunne søke om investeringstilskudd gjennom investeringsordningen til heldøgns omsorgsplasser, basert på de kriteriene som gjelder for ordningen.

10.4 Delkostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og betalingsansvar for utskrivningsklare pasienter

Midlene til kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og utskrivningsklare pasienter overføres til kommunene gjennom innbyggertilskuddet, som er den største komponenten i rammetilskuddet.

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunket med et likt beløp i kroner per innbygger til alle kommuner før man foretar en omfordeling mellom kommunene basert på ordningen med utgiftsutjevning (kostnadsnøkkel). Kommunene er forskjellige både i forhold til demografi, geografi og andre etterspørselsforhold som kommunene selv ikke rår over. Målet med utgiftsutjevningen er å fange opp disse ufrivillige kostnadsforskjellene. Kostnadsnøkkelen er den mekanismen i inntektssystemet som i praksis sørger for dette, og som fordeler tilskudd til kommunene etter deres varierende behov. Kostnadsnøkkelen består av et sett med kriterier og tilhørende vekter som sier noe om hvorfor kostnadene varierer mellom kommunene.

Midlene til kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter inkluderes fra 2012 i utgiftsutjevningen, og det er derfor laget en egen kostnadsnøkkel for å fange opp variasjoner i kommunenes kostnader. Kommunal- og regionaldepartementet har tatt utgangspunkt i regresjonsanalyser og brukerstatistikk i arbeidet med å lage en delkostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter.

Regresjonsanalyse kan benyttes for å avdekke betydningen av kostnadsforhold og etterspørselsfaktorer. Ut fra en regresjonsanalyse kan man si noe om hvilke forhold som bidrar til å forklare utgiftsvariasjoner mellom kommuner.

Brukerstatistikken som er benyttet er kostnader på foretaksnivå, som er fordelt på aldersgrupper og videre brutt ned på kommunenivå. Dette gir nyttig informasjon når man skal kartlegge hvordan forbruket av spesialisthelsetjenester varierer mellom ulike aldersgrupper. Det er også dette materialet som er benyttet i regresjonsanalysene.

10.4.1 Datagrunnlag

Kommunal medfinansiering

For kommunal medfinansiering (KMF) er datagrunnlaget fra 2009 og 2010. Antall DRG-poeng (DRG står for diagnoserelaterte grupper) i helseforetakene er kostnadsberegnet og fordelt på pasientenes hjemkommune. Ulike diagnoser og prosedyrer er «verdt» et bestemt antall DRG-poeng basert på et eget klassifiseringssystem3. I 2010 var enhetsprisen på et DRG-poeng 35 968 kroner, basert på landsgjennomsnittlige kostnader. I praksis innebærer kommunal medfinansiering på 20 pst. at en kommune betaler 20 pst. av egne innbyggeres forbruk av spesialisthelsetjenester målt i antall DRG-poeng. Kirurgi, fødsler, nyfødte barn og pasientbehandling med kostbare biologiske legemidler unntas fra medfinansieringsgrunnlaget. Det legges også opp til at kostnader for enkeltopphold utover 30 000 kroner ikke omfattes av medfinansieringsansvaret.

Datagrunnlaget viser kun variasjon i diagnoser i helseforetakene fordelt på kommunene. Kostnadene i helseforetakene vil også variere etter andre faktorer så som organisering i sykehusene, små- og stordriftsfordeler og også hva slags type behandling som tilbys for samme diagnose (medisinsk praksis). Denne typen forskjeller vil ikke bli reflektert av dette datagrunnlaget. Kostnader som skyldes ulik organisering med mer i sykehusene er heller ikke representativt for hva kommunen vil ha av senere kostnader ved å gi alternativ behandling eller forebygging i kommunen.

Generelt er kommunenes utgifter bestemt av variasjoner i etterspørsel etter tjenester og variasjoner i enhetskostnader mellom kommuner ved å tilby tjenesten. Vanligvis fanger alderskriteriene supplert med ulike sosiale kriterier opp variasjoner i etterspørselen i kommunene. På tilbudssiden fanger bosettingskriterier og kommunestørrelse (basis) opp variasjonene. Forbruk av DRG-poeng, brutt ned på kommunenivå, gir trolig et tilfredsstillende inntrykk av variasjonene i etterspørselen etter spesialisthelsetjenester på kommunenivå per dato, og forslaget til kostnadsnøkkel er basert på dette datagrunnlaget. Variasjoner i framtidige enhetskostnader kommunene imellom ved å tilby tjenester fanges ikke opp av dette datamaterialet, men ved en senere oppdatering av nøkkelen vil man kunne ta utgangspunkt i regnskapstall på kommunenivå. Kostnadsnøklene skal oppdateres om lag hvert fjerde år. Siden midlene til kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter kan bli regnskapsført på ulike funksjoner vil man trolig fange opp «bruken av medfinansieringspengene» gjennom å oppdatere de øvrige delkostnadsnøklene, samtidig som en avvikler en egen nøkkel for kommunal medfinansiering.

Figur 10.1 gir en oversikt over omregnede DRG-poeng fordelt på aldersgrupper, og viser en tydelig sammenheng mellom alder og hvor mye behandlingen koster (i gjennomsnitt). Variasjonene er store, fra om lag 320 kroner per innbygger i gruppen 0–17 år til om lag 4 700 kroner per innbygger for gruppen 90 år og over.

Utskrivningsklare pasienter

For antall utskrivingsklare pasienter har vi tall over liggedøgn på sykehus i årene 2006 til 2009. I figur 10.2 er det vist prosentandelen liggedøgn fordelt på ulike aldersgrupperinger.

Figur 10.2 viser at hvor vanlig det er at pasienter blir liggende på sykehus etter at de er definert som utskrivingsklare, øker med pasientenes alder. I gjennomsnitt over årene 2006–2009 kan 62,5 pst. av liggedøgnene for utskrivningsklare pasienter knyttes til pasienter som er over 80 år. Om lag 86 pst. av liggedøgnene knytter seg til personer over 71 år. Det er små årlige variasjoner.

10.4.2 Analyseresultater

Forslaget til kostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og utskrivningsklare pasienter baserer seg på brukerstatistikk, og statistiske analyser.

Kommunal medfinansiering

Brukerstatistikken tilsier at utgifter til spesialisthelsetjenesten jevnt over vil være høyere i kommuner med en eldre befolkning.

Det kan være rimelig å anta at behovet for spesialisthelsetjenester ikke bare påvirkes av alder, men også av sosioøkonomiske forhold som uavhengig av alder påvirker sykeligheten. For eksempel kan det tenkes at dårlige levekår og sosiale forhold for den enkelte fører til helseproblemer som igjen fører til høyere utgifter til spesialisthelsetjenesten. Høyt antall fattige, uføre, arbeidsledige, enslige/ugifte, høy dødelighet og opphopning av flere sosiale variabler i kommunen kan være eksempler på kriterier som kan føre til økt etterspørsel etter spesialisthelsetjenester. I analysene er det testet en rekke levekårsvariabler.

Først og fremst viser analyseresultatene at en høy andel eldre innbyggere trekker i retning av høyere utgifter til spesialisthelsetjenesten.

Når det gjelder levekårsvariabler er det bare ugifte 67 år og over4 som gjennomgående er statistisk utsagnskraftig i de statistiske analysene, mens tre variabler er statistisk utsagnskraftige i enkelte modellspesifikasjoner (det vil si at resultatene i stor grad avhenger av hvilke andre kriterier som er med i modellene); antall arbeidsledige, opphopningsindeksen5 og dødelighetskriteriet6.

Ugifte 67 år og over er statistisk utsagnskraftig i regresjonsanalysene, men er høyt korrelert med eldre aldersgrupper7. Dette betyr at om en kommune har mange eldre, har de også gjennomgående mange ugifte. Kommunal- og regionaldepartementets vurdering er at det er mer fornuftig å bruke alderskriterier siden man da fanger opp hele aldersgruppen og kan bruke nyere data.

Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering er ikke arbeidsledige et godt egnet kriterium å fordele midlene til kommunal medfinansiering etter. Det er mange grunner til at man kan være arbeidsledig, det er ikke nødvendigvis en direkte kobling mellom sykelighet og arbeidsledighet. I tillegg er arbeidsledighet en konjunkturavhengig variabel og det er lite trolig at utgiftene til spesialisthelsetjenesten vil være konjunkturavhengig. Heller ikke opphopningsindeksen gir troverdige analyseresultater.

Dødelighetskriteriet er signifikant i noen av modellspesifikasjonene. Kriteriet i seg selv er intuitivt, og er i dag en del av delkostnadsnøkkelen for kommunehelsetjenesten. Kriteriet inngikk også i den tidligere kostnadsnøkkelen for helsetjenester for fylkeskommunene (dvs. før 2002). Kommunal- og regionaldepartementet mener at en kan velge å ta med dødelighetskriteriet i en kostnadsnøkkel, men effekten av denne variabelen i analysen er lav, slik at modellens forklaringskraft kun øker marginalt om variabelen inkluderes. Det er derfor valgt å ikke inkludere variabelen i forslaget til kostnadsnøkkel.

Det er viktig å understreke at det ikke menes at alder alene bestemmer sannsynligheten for sykdom, eller kostnadene ved behandling. Men vi snakker her om forskjeller på kommunenivå, og ikke på individnivå. Det er liten tvil om at man i en undersøkelse på individnivå vil finne klare sammenhenger mellom utgiftene til spesialisthelsetjenester og en rekke sosioøkonomiske variabler, noe både internasjonale og nasjonale studier viser. Også i en undersøkelse om forskjeller innad i en kommune, for eksempel mellom ulike bydeler, så vil man kunne finne slike sammenhenger. Men det er ikke gitt at man finner igjen disse sammenhengene på kommunenivå.

Variasjonene i kostnadene mellom kommunene er ikke veldig store, og en del av variasjonene kommunene i mellom vil være tilfeldige variasjoner et enkelt år som vanskelig fanges opp i analysene.

Det er ikke klare kjennetegn som går igjen verken hos de kommunene som har utgifter over gjennomsnittet, eller hos de kommunene som har utgifter under gjennomsnittet. Unntaket er at vi ser en tendens til at større kommuner gjennomgående har lavere utgifter enn mindre kommuner. Dette kan i hovedsak forklares med at større kommuner har en yngre befolkning, mens mindre kommuner har en eldre befolkning. Både analysene og brukerstatistikken viser sammenhengen mellom aldersgrupper og utgifter. Dette kan også være med på å forklare hvorfor for eksempel «urbanitet» ikke er statistisk utsagnskraftig i analysene; på den ene siden er det gjerne større levekårsutfordringer i større kommuner (fanges blant annet opp av urbanitetskriteriet) som vi antar trekker i retning av høyere utgifter, men samtidig har de større kommunene ofte en yngre befolkning som på sin side trekker i retning av lavere utgifter. Det vil altså kunne være store forskjeller i utgifter innad i en kommune på individnivå/bydelsnivå/sosial klasse, som man ikke nødvendigvis finner igjen på kommunenivå.

Analyseresultatene er i stor grad i tråd med Rattsø-utvalget sine analyser (NOU 1996: 1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner). Rattsø-utvalget analyserte fylkeskommunale utgiftsdata8, og testet blant annet flere sosioøkonomiske variabler. De fant ingen systematiske effekter av sosioøkonomiske variabler med unntak av at de fant det dokumentert at graden av dødelighet påvirket sykehusforbruket på fylkeskommunalt nivå. Rattsø påpeker at en rekke analyser basert på norske og internasjonale data dokumenterer at ulike sosioøkonomiske forhold som privat inntekt og sosial status kan forklare variasjoner i sykehusforbruk på individnivå, men at det kan være vanskeligere å dokumentere slike sammenhenger på fylkesnivå siden variasjonen i de sosioøkonomiske variablene er langt mindre på fylkesnivå enn på individnivå.

Magnussen-utvalget foretok en gjennomgang av systemet for fordeling av inntekter mellom de fire regionale helseforetakene (basisbevilgningen) (NOU 2008: 2 Fordeling av inntekter mellom regionale helseforetak). Utvalget fant at alder har stor betydning for forbruket av sykehustjenester, i tillegg fant de at ulike helsetilstandsvariable (dødelighet, andel sykemeldte, andel uføretrygdede, andel med rehabiliteringspenger, levekårsindeks), andel av befolkningen med grunnskole som høyeste utdanning og klimavariabler hadde betydning. I utvalgets forslag til somatikknøkkel, som nå er implementert i helseforetakene, utgjør alderskriterier om lag 60 pst. Gjennom analysene har Kommunal- og regionaldepartementet testet variabler som er sammenlignbare med variablene Magnussen-utvalget benyttet i sine analyser. Analyseresultatene tyder på at sammenhengene Magnussen-utvalget finner på regionale helseforetaksnivå ikke gjør seg gjeldende på kommunenivå ut fra det datagrunnlaget som her er lagt til grunn.

På bakgrunn av analyseresultatene foreslås det en kostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering basert på alderskriterier.

Utskrivningsklare pasienter

Brukerstatistikken viser at de fleste liggedøgn for utskrivningsklare pasienter kan knyttes til de eldste aldersgruppene. Det vil derfor være naturlig å anta at kommuner med en høy andel eldre også vil ha flere utskrivningsklare pasienter. Tallene viser imidlertid at omfanget av utskrivningsklare pasienter er økende med kommunestørrelse, og at små kommuner jevnt over har få utskrivningsklare pasienter. Samtidig er andelen eldre jevnt over større i mindre kommuner enn i større kommuner. Det er derfor grunn til å tro at variasjon i antallet utskrivningsklare pasienter har sammenheng med om en kommune har kortidsplasser til disposisjon. Antall kortidsplasser er et eksempel på et kriterium som ikke er objektivt, og kan ikke brukes i kostnadsnøkkelen. En fordeling basert på alderskriterier er dermed den beste måten å fordele midlene på.

I sum utgjør disse midlene, som er foreløpig beregnet til 560 mill. kroner, relativt lite i forhold til midlene til kommunal medfinansiering. Departementet foreslår derfor at midlene fordeles etter den samme nøkkelen som midlene til kommunal medfinansiering.

10.4.3 Forslag til kostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og utskrivningsklare pasienter

På bakgrunn av analysene og brukerstatistikken foreslår departementet å innføre en kostnadsnøkkel som består utelukkende av alderskriterier. Aldersinndelingen som er vist i figur 10.1 brukes som kriterier i kostnadsnøkkelen. I vektingen av kriteriene tas det utgangspunkt i de ulike aldersgruppenes andel av samlede kostnader i 2010. Dette vises i tabell 10.1 sammen med befolkningsandeler.

Tabell 10.1 viser at om lag 4 pst. av utgiftene kan knyttes til gruppen 90 år og over, mens denne gruppen bare utgjør om lag 1 pst. av samlet befolkning (befolkningstall per 1. januar 2011). Til sammenligning står gruppen 18–49 år for om lag 21 pst. av de samlede utgiftene, mens 44 pst. av samlet befolkning tilhører denne aldersgruppen. Gruppen 90 år og over vil med andre ord bli vektet relativt høyt i forslaget til kostnadsnøkkel, mens gruppen 18–49 år vil bli vektet relativt lavt i kostnadsnøkkelen.

Tabell 10.2 viser forslaget til kostnadsnøkkel, der alderskriteriene er gitt vekt etter kostnadsandeler. Forskjellene fra tabell 10.1 skyldes at kostnadsvektene i tabell 10.2 er vist med 4 desimaler. Kostnadsvektene kan bli justert noe i statsbudsjettet ved at det brukes oppdaterte kostnadstall. Tallene i tabell 10.1 er basert på kostnadsandeler i 2010.

Enkelte kommuner vil kunne ha høyere kostnader ved kommunal medfinansiering og utskrivingsklare pasienter ved innføringstidspunktet enn det som fordeling etter kostnadsnøklene fanger opp. Disse vil i en overgangsperiode få en kompensasjon utover det som fordeles gjennom kostnadsnøkkelen. Kompensasjonen vil i 2012 bli gitt innenfor veksten i de frie inntektene. Regjeringen vil i statsbudsjettet komme nærmere tilbake til nivå og innretning på kompensasjonen.

11 Inntektssystemet

11.1 Inndelingstilskudd

Ved Stortingets behandling av kommuneproposisjonen for 2011 (Prop. 124 S (2009–2010)) hadde flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti følgende merknad:

«Flertallet viser til at kommuner som slår seg sammen, får beholde samme nivå på inndelingstilskuddet i 10 år. Flertallet ber regjeringen om å vurdere å forlenge denne perioden ytterligere, slik at kommunene får beholde inndelingstilskuddet i 15 år før nedtrappingen over 5 år begynner.»

Inndelingstilskuddet i inntektssystemet er en kompensasjonsordning til sammenslåtte kommuner for reduksjon i rammetilskuddet som følge av kommunesammenslåing. Nå kompenserer inndelingstilskuddet for bortfall av basistilskudd og eventuell reduksjon i samlede regionalpolitiske tilskudd, i tillegg til eventuelle merkostnader som følge av økt arbeidsgiveravgift. I 2011 er det fem kommuner som mottar inndelingstilskudd, Re, Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Inderøy kommune kommer med i ordningen fra 2012, etter sammenslåing mellom Mosvik og Inderøy kommuner 1. januar 2012.

Dagens ordning

I forbindelse med sammenslåingen av Ramnes og Våle kommuner fra 1. januar 2002, foreslo regjeringen i St.prp. nr. 62 (1999–2000) å innføre ordningen med inndelingstilskudd. Det ble lagt opp til at ordningen skulle gjelde i ti år etter sammenslåingen. I St.prp. nr. 64 (2001–2002) foreslo regjeringen å innføre en overgangsordning for kommunene, med en gradvis nedtrapping av inndelingstilskuddet, for at kommunene skulle kunne tilpasse virksomheten til det nye inntektsgrunnlaget. Forslaget, som fikk støtte i Stortinget, innebærer at inndelingstilskuddet blir trappet ned med 1/5 i hvert av de påfølgende fem årene. Tilskuddet blir justert for pris- og lønnsvekst. Dette ble gjort gjeldende fra og med 2002, slik at alle kommunene som i dag får inndelingstilskudd kom innenfor overgangsordningen. I 2009 ble det opprettet et nytt distriktstilskudd Sør-Norge. I Prop. 124 S (2009–2010) foreslo regjeringen på bakgrunn av dette å oppdatere de elementene som inngår i inndelingstilskuddet. Forslaget fikk støtte i Stortinget.

Forslag til endring

Inndelingstilskuddet er en støtte som gis til sammenslåtte kommuner i en overgangsperiode, for at kommunene på en god og forutsigbar måte skal kunne tilpasse seg nye rammevilkår. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår å utvide perioden for fullt inndelingstilskudd fra ti til 15 år. Med dette ønsker departementet å legge til rette for gode og stabile rammevilkår for kommuner som på frivillig grunnlag ønsker å slå seg sammen. Departementet foreslår at de kommuner som i dag mottar inndelingstilskudd skal omfattes av utvidelsen. Videre foreslår departementet at nedtrappingen av tilskuddet skjer som i dag, med 1/5 hvert av de påfølgende fem årene.

Finansieringen av ordningen vil skje som i dag med et trekk i innbyggertilskuddet.

11.2 Delkostnadsnøkkel barnehage

Fra og med 2011 ble store deler av de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddet for kommunene (jf. Prop. 1 S (2010–2011) for Kommunal- og regionaldepartementet), og inkludert i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Gjennom utgiftsutjevningen kompenseres kommunene i prinsippet fullt ut for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Kostnadsnøkkelen er den mekanismen i inntektssystemet som i praksis sørger for dette, og som fordeler tilskudd til kommunene etter deres varierende behov. Kostnadsnøkkelen består av et sett med objektive kriterier og tilhørende vekter som sier noe om hvorfor kostnadene varierer mellom kommunene.

Den samlede kostnadsnøkkelen er sammensatt av flere sektorspesifikke delkostnadsnøkler, og når midlene til barnehage ble innlemmet i rammetilskuddet ble det laget en egen delkostnadsnøkkel for barnehager (jf. Prop. 124 S (2009–2010) Kommuneproposisjonen 2011). Delkostnadsnøkkelen for barnehager bygger på analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF). I rapporten Barnehager i inntektssystemet for kommunene9 analyserte de barnehagesektoren i årene 2006–2008 for å finne ut hvilke faktorer som påvirker kommunenes utgifter til barnehage. SØF fant at variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass var det som i hovedsak påvirket kommunenes kostnader, og anbefalte å fange opp etterspørselsvariasjonene med kriteriene barn 1-2 år uten kontantstøtte og utdanningsnivået i befolkningen, i tillegg til antall barn 3-5 år. Dette er de kriteriene som på en best mulig måte fanget opp variasjonene i kommunenes utgifter til barnehage, basert på tallene som var tilgjengelige våren 2010 (2008-tall). Delkostnadsnøkkelen for barnehage, vist i tabell 11.1, består av kriteriene barn 1-2 år uten kontantstøtte, antall barn 3-5 år og utdanningsnivået i befolkningen (innbyggere over 16 år med høyere utdanning).

Barnehagesektoren har vært i stor endring de siste årene, også i årene etter 2008. Som varslet høsten 2010 har Kommunal- og regionaldepartementet nå foretatt en ny vurdering av kriteriene i delkostnadsnøkkelen for barnehage. Departementet har tatt utgangspunkt i analysene utført av SØF og oppdatert disse med tall for 2009, både med tall fra KOSTRA og regnskapstall fra private barnehager. I tillegg til å teste de samme modellene som ble testet av SØF er det også analysert flere alternative modeller, for å gjøre en vurdering av hvilke kriterier som i størst mulig grad fanger opp variasjonene i kommunenes kostnader til barnehage.

I likhet med SØF har departementet utført analyser av både beregnede og faktiske kostnader til barnehage. I de beregnede kostnadene til barnehage tar man utgangspunkt i KOSTRA-tall, og beregner kommunenes kostnader til de private barnehagene ut fra kostnadene i de kommunale barnehagene. Dette betyr at man antar at kostnadene i private barnehager er lik kostnadene i de kommunale barnehagene, og dette kan ses på som et øvre anslag på kostnadene til barnehager i kommunene. En annen tilnærming er å se på de faktiske kostnadene til barnehager, der man benytter kommunale regnskapstall fra KOSTRA og regnskapstall fra de private barnehagene. Med økende grad av økonomisk likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager vil de to målene på kostnadene over tid nærme seg hverandre, og beregnede kostnader kan ses på som et mål på kostnadene i en situasjon med full likebehandling.

Departementets analyser av beregnede kostnader til barnehage i 2009 viser seg å gi relativt like resultat som det SØF fant i sine analyser på 2008-tall. Det er de samme variablene som ser ut til å ha betydning for variasjonene i kommunenes utgifter til barnehage, og kriteriene i dagens kostnadsnøkkel forklarer i overkant av 58 pst. av variasjonene i kommunenes kostnader. Dette er en relativt høy forklaringskraft, og på linje med det SØF finner i sine analyser av tall for 2006–2008. Alle variablene i modellen er også klart statistisk utsagnskraftige, og størrelsen på koeffisientene er om lag som i dagens kostnadsnøkkel. Også analysene av de faktiske kostnadene til barnehager i 2009 gir resultater som er relativt like det SØF fant i sin rapport, og alle variablene i dagens kostnadsnøkkel er statistisk signifikante. I forhold til analysene SØF utførte er forklaringskraften om lag den samme i de oppdaterte analysene. Basert på analyseresultatene er fortsatt en modell med kriteriene i dagens kostnadsnøkkel den modellen som gir best forklaringskraft, og som dermed best fanger opp variasjonene i kommunenes kostnader til barnehage.

Rett til barnehageplass ble innført fra august 2009. Det er rimelig å anta at dette har påvirket etterspørselen etter barnehageplasser i 2010. Det er også grunn til å tro at økt grad av økonomisk likebehandling vil gi endringer i både kostnader og etterspørsel etter barnehageplass. På grunn av at sektoren stadig er i endring vil det derfor være nødvendig å følge med på utviklingen framover.

Departementet vil derfor foreta en ny vurdering av delkostnadsnøkkelen basert på endelige regnskapstall tall for 2010. Eventuelle endringer kan bli foreslått allerede i 2012.

11.3 Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over i kostnadsnøkkelen for kommunene

Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over ble tatt inn i kostnadsnøkkelen for kommunene da midler til psykisk utviklingshemmede ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 1998. Ved gjennomgangen av inntektssystemet våren 2010 vurderte departementet blant annet kriteriet i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, og i den nye delkostnadsnøkkelen, gjeldende fra 2011, ble vekten på kriteriet noe redusert.

Departementets analysearbeid ga grunn til å stille spørsmål om utformingen av dagens kriterium er spesifikt nok i forhold til den målgruppen en ønsker å fange opp. I kommuneproposisjonen for 2011 ble det derfor varslet at departementet skulle arbeide videre med å vurdere om det bør gjøres endringer i dette kriteriet, enten i forbindelse med innhenting av data eller utformingen av kriteriet. Som et ledd i denne gjennomgangen av kriteriet, sendte departementet ut en spørreundersøkelse i februar 2011. Hensikten med spørreundersøkelsen var å få kommunenes syn på hvordan innrapporteringen av antall psykisk utviklingshemmede til Helsedirektoratet fungerer, og å finne ut hvordan en på best mulig måte kan få informasjon om utgiftene kommunene har til denne målgruppen. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 100 tilfeldig utvalgte kommuner, og besvart av 84 kommuner.

Departementet vil fram mot statsbudsjettet for 2012 vurdere resultatene fra spørreundersøkelsen og foreta en helhetlig vurdering av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede. Det vil også bli vurdert om det bør gjøres endringer i kriteriet eller innrapporteringsordningen.

11.4 Kostnadsnøkkel for kommunene 2012

Fra og med 2012 foreslås det en endring i kostnadsnøkkelen for kommunene. I forbindelse med samhandlingsreformen legges det opp til at det innføres 20 pst. kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten, og at kommunene får ansvaret for utskrivningsklare pasienter fra første dag. Midlene til dette overføres til kommunene som frie inntekter, og kommunal medfinansiering og kommunalt ansvar for utskrivningsklare pasienter inkluderes i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Det er utarbeidet en egen delkostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter, jf. kapittel 10.4. Denne delkostnadsnøkkelen vektes inn i den samlede kostnadsnøkkelen fra og med 2012, ut fra hvor stor andel av den samlede kostnadsnøkkelen dette utgjør. I tabell 11.3 er delkostnadsnøkkelen for kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter vektet inn i den samlede kostnadsnøkkelen med utgangspunkt i beløp beregnet på 2010-tall. Endelig beløp som skal innlemmes i rammetilskuddet presenteres i statsbudsjettet for 2012, det vil derfor kunne komme mindre tekniske justeringer i kostnadsnøkkelen presentert i tabell 11.3.

Tabell 11.2 viser nye sektorandeler i 2012, basert på foreløpige tall for samhandlingsreformen. Andelene er beregnet ut fra beregnet utgiftsbehov i 2011, om lag 197 mrd. kroner. Det vil kunne bli mindre endringer hvis beløpene i statsbudsjettet avviker fra de foreløpige tallene.

Departementets forslag til kostnadsnøkkel for kommunene i 2012 er vist i tabell 11.3. Endelig beløp som overføres til kommunene i forbindelse med samhandlingsreformen presenteres i statsbudsjettet for 2012. Ved behov vil det derfor kunne bli gjort mindre tekniske justeringer i kostnadsnøkkelen for kommunene i 2012.

11.5 Kostnadsnøkkel for fylkeskommunene

I kommuneproposisjonen 2011 (Prop. 124 S (2009–2010)) ble det lagt fram forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. På grunn av flere uavklarte faglige spørsmål ble det ikke lagt fram forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene. Per i dag foreligger det ikke tilfredsstillende mål på bosettingsmønster for fylkeskommunene, slik at det er vanskelig å vurdere om eventuelle merkostnader ved spredt bosetting fanges opp på en god måte. Som tidligere varslet, vil departementet se nærmere på denne problemstillingen fram til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene legges fram.

Fra og med 2010 fikk fylkeskommunene overført ansvaret for store deler av det som tidligere var øvrig riksveinett og øvrige riksveiferger, jf. Ot.prp. nr 10 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen). Til sammen ble det overført i underkant av 7 mrd. kroner til fylkeskommunene på samferdselsområdet i forbindelse med forvaltningsreformen, og midlene skal fordeles med særskilt fordeling i inntektssystemet til og med 2013. Fra og med 2014 skal disse midlene fordeles etter objektive kriterier i utgiftsutjevningen i inntektssystemet, og endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene bør ses i sammenheng med dette.

Det tas sikte på å legge fram ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen 2014, med virkning fra 1. januar 2014.

Tannbehandling for rusmisbrukere

Tilskudd til tannbehandling for rusmisbrukere, som tidligere har vært fordelt med særskilt fordeling i inntektssystemet (tabell C i Grønt hefte), fordeles fra 2012 etter kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen. I 2011 utgjorde midlene til tannbehandling av rusmisbrukere 19,6 mill. kroner. Beløpet utgjør en liten del av det samlede utgiftsbehovet for fylkeskommunene, og kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene blir derfor ikke endret som følge av dette. I forbindelse med arbeidet med ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene vil også behovet for eventuelle endringer i kostnadsnøkkelen for tannhelse bli vurdert.