6 Departementets vurderinger
6.1 Klargjøring av hjemmel
Samferdselsdepartementet viser til at nesten alle høringsinstansene som har svart enten er positive til forslaget om å klargjøre hjemmelen for miljøfartsgrensen eller at de ikke har merknader til det.
Samferdselsdepartementet har forståelse for Helse- og omsorgsdepartementets merknad om at klargjøringen fremstår som unødvendig. Den faktiske situasjonen de siste årene, med manglende håndheving og ulike syn på miljøfartsgrensen hos sentrale aktører i media har skapt usikkerhet hos trafikantene. Spriket i høringsuttalelsene understreker behovet for klargjøring av hjemmelsgrunnlaget for miljøfartsgrenser. Samferdselsdepartementet mener derfor at klargjøring i skiltforskriften ikke vil være tilstrekkelig. Departementet viser for øvrig til Oslo Politidistrikts kommentar om at verken vegtrafikkloven § 7 annet ledd eller § 6 femte ledd gir hjemmel for den tidligere miljøfartsgrensen i Oslo. Samferdselsdepartementet deler denne vurderingen, men viser til at høringsbrevet anga vegtrafikkloven § 6 annet ledd som dagens hjemmel for den tidligere miljøfartsgrensen og at forslaget innebærer at vegtrafikkloven § 6 tredje ledd blir ny hjemmel. Det siste skyldes utfordringer med lovstrukturen i vegtrafikkloven § 6 annet ledd.
Samferdselsdepartementet har etter høringen vurdert Riksadvokatens forslag om å innta passusen: ”… for bestemt eller ubestemt tid” i vegtrafikkloven § 6 tredje ledd. Samferdselsdepartementet har valgt å ta innspillet til følge, men med tillegget av ordet: ”også”. Bakgrunnen for tillegget er å reflektere vegmyndighetenes kompetanse i dag til også å fastsette andre tidsbegrensede fartsgrenser, som for eksempel vinterfartsgrenser, skolefartsgrenser og fartsgrenser satt som et ulykkeskompenserende tiltak, for eksempel frem til vegen har fått midtdeler, i henhold til vegtrafikkloven § 6 annet ledd.
Riksadvokatens forslag om å oppheve vegtrafikkloven § 6 femte ledd er vurdert. Samferdselsdepartementet mener bestemmelsen bør beholdes, da den går lengre enn kun å gi vegmyndighetene rett til å fastsette prøveordninger med miljøfartsgrense, jf. St.meld. nr. 37 (1996-97) Norsk veg og vegtrafikkplan 1998-2007 s. 51, der det blant annet vises til prøveordninger med fartsgrenser i mørke i større sammenhengende områder.
Dette innebærer følgende forslag til klargjøring:
Vegtrafikkloven § 6 tredje ledd vil nå gi vegmyndighetene hjemmel til å fastsette miljøfartsgrenser på ubestemt eller bestemt tid, for eksempel for ett eller flere år, for tidsavgrensede perioder som en vintersesong, for måneder, uker eller dager, når hensynet til miljøet er det mest fremtredende hensynet bak fartsgrensen. Miljøfartsgrenser med hjemmel i vegtrafikkloven § 6 tredje ledd avgrenses mot alle miljøfartsgrenser som ikke kan karakteriseres som ”midlertidige” eller som ledd i en prøveordning, jf. vegtrafikkloven § 7 annet ledd og vegtrafikkloven § 6 femte ledd.
Vegtrafikkloven § 7 annet ledd vil fortsatt gi vegmyndighetene hjemmel til å fastsette midlertidige miljøfartsgrenser, for eksempel miljøfartsgrenser som varierer i takt med en konkret luftforurensningssituasjon, når hensynet til miljøet er det mest fremtredende hensynet bak fartsgrensen.
Vegtrafikkloven § 6 femte ledd vil fortsatt gi vegmyndighetene hjemmel til å fastsette prøveordninger med fartsgrenser, inklusive miljøfartsgrenser.
Vegtrafikkloven § 6 annet ledd og vegtrafikkloven § 7 annet ledd vil for øvrig forbli vegmyndighetenes hjemmel henholdsvis for alle andre fartsgrenser for bestemt/ubestemt tid og for midlertidige fartsgrenser.
6.2 Reaksjonssystemet
Samferdselsdepartementet viser til at de fleste høringsinstansene som kommenterer forslaget om et differensiert reaksjonssystem for overtredelser av miljøfartsgrenser, går imot dette. Samferdselsdepartementet viser til høringskommentarene ovenfor, og i sær Riksadvokatens vurdering om at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i vegtrafikkloven § 33 nr. 1 om tap av førerett for et felles reaksjonssystem.
Samferdselsdepartementet mener, blant annet på bakgrunn av innkomne høringssvar, at overtredelser av miljøfartsgrensen må behandles likt som overtredelser av andre fartsgrenser. Det innebærer konkret at også tilleggsreaksjonene tap av førerrett og prikkbelastning må vurderes i forhold til miljøfartsgrensen på stedet i tråd med prinsippet om at en fartsgrense er en fartsgrense, uavhengig av hensynet eller hensynene bak fartsgrensen. Det har blant andre Vegdirektoratet fremhevet i sitt høringssvar. Samferdselsdepartementet har for øvrig notert seg Riksadvokatens forslag om å ta inn en bestemmelse i kapittel 2 i forskrift 19. desember 2003 nr. 1660 om tap av retten til å føre motorvogn mv. (tapsforskriften). Bestemmelsen skal presisere at det ved overtredelse av miljøfartsgrense skal fastsettes tap av førerett etter tabellene i forskriften § 2-2. Samferdselsdepartementet viser her til at forskriften ligger under Justis- og beredskapsdepartementets ansvarsområde og at dette må bli vurdert i en etterfølgende forskriftsprosess.
Samferdselsdepartementet viser videre til Riksadvokatens høringskommentar om også å ta inn passussen: ”… eller allmenne hensyn” i vegtrafikkloven § 33 nr. 2. Prikkbelastningsordningen trådte i kraft 1. januar 2004. I Ot.prp. nr. 71 (2001-2002) (endringslov) understreket Samferdselsdepartementet at ordningen ble iverksatt av hensyn til trafikksikkerheten og at det var trafikkfarlige overtredelser som skulle inngå i ordningen.
Samferdselsdepartementet mener fartsovertredelser ligger i kjerneområdet for prikkbelastningsordningen. Det vises her til vurderingen ovenfor om risikoelementet knyttet til overtredelser av miljøfartsgrensen. Hensynet til trafikantene, og til de som håndhever vegtrafikklovgivningen, taler for et felles reaksjonssystem. Samferdselsdepartementet viser her til at Riksadvokaten, Politidirektoratet, Utrykningspolitiet, Oslo Politidistrikt og Vegdirektoratetalle fremhever et felles system. Samferdselsdepartementet foreslår derfor, i tråd med Riksadvokatens forslag, å ta inn passussen: ”… eller allmenne hensyn” i vegtrafikkloven § 33 nr. 2.
Samferdselsdepartementet vil imidlertid fortsatt være tilbakeholdne med å ta inn nye overtredelser i prikkbelastningsordningen, dersom disse forholdene i hovedsak er begrunnet med hensynet til miljøet. En slik linje er i tråd med forutsetningene bak prikkbelastningsordningen, jf. Ot.prp. nr. 71 (2001-2002).
6.3 Underskilt med informasjon om miljøfartsgrensen
Samferdselsdepartementet konstaterer at enkelte høringsinstanser mener det er behov for underskilt til miljøfartsgrense med informasjon også om ordinær fartsgrense på stedet. Høringsinstansene har fremhevet at dette blant annet har betydning for tap av førerkort og prikkbelastning. Samferdselsdepartementet mener at disse høringskommentarene må sees i forhold til det opprinnelige forslaget om et differensiert reaksjonssystem, der den ”ordinære” fartsgrensen på vegen skulle danne utgangspunktet for tilleggsreaksjonene tap av førerrett og prikkbelastning. Det foreliggende reviderte forslaget med et felles reaksjonssystem, vil innebære at miljøfartsgrensen skal legges til grunn både for hovedreaksjonen, normalt forenklet forelegg med de samme satser som for overtredelse av andre fartsgrenser, og for eventuelle tilleggsreaksjoner. Samferdselsdepartementet mener at behovet for underskilt nå er begrenset til kun eventuelt å informere trafikantene om hvilket hensyn som ligger helt eller delvis bak fartsgrensen. I tråd med dagens praksis bør derfor veg- og skiltmyndighetene selv gis anledning til å vurdere behovet for slike underskilt i forbindelse med den konkrete miljøfartsgrensestrekning.
6.4 Bruk av variable fartsgrenseskilt og krav til forurensningssituasjon for innføring av miljøfartsgrense
Samferdselsdepartementet viser til at flere høringsinstanser mener det bør innføres variable fartsgrenseskilt og at miljøfartsgrensen kun må gjelde i de perioder der forurensningsforskriftens grenseverdier for svevestøv faktisk overskrides.
Variable miljøfartsgrenseskilt kan ha positive og negative konsekvenser, både i forhold til trafikksikkerhet, trafikkavvikling og miljø. Miljøfartsstrekningen på E18 er skiltet med elektroniske skilt og fartsgrensen der kan endres fra Statens vegvesens trafikksentral. De elektroniske skiltene er imidlertid ikke variable i den forstand at de automatisk endrer fartsgrensen i forhold til lokal konsentrasjon av svevestøv.
Samferdselsdepartementet omtalte kort variable miljøfartsgrenseskilt i høringsbrevet. Det ble der vist til at utrulling av slike skilt ville kreve et omfattende forvaltningssystem med tett koordinering mellom vær og forurensningsvarsling, beredskap for trafikkstyring, informasjon til trafikkantene og investering i ny infrastruktur. Det lå imidlertid utenfor høringstemaet og dette lovforslaget, å drøfte innføring av et slikt system, inkludert å vurdere de konsekvenser et slikt system vil ha. Samferdselsdepartementet mener imidlertid at dagens vegtrafikklov gir hjemmel for å innføre variable miljøfartsgrenser og et slikt system med variable miljøfartsgrenseskilt.
Samferdselsdepartementet foreslår ikke at miljøfartsgrensen kun skal gjelde i de perioder forurensningsforskriftens grenseverdier for svevestøv faktisk overskrides eller når det er fare for slik overskridelse. Fast miljøfartsgrense, for eksempel i piggdekksesongen, er et forebyggende tiltak for å redusere støvproduksjon og et avbøtende tiltak mot oppvirvling, og har som formål å oppfylle forurensningslovens krav og redusere helsebelastningen. Samferdselsdepartementet foreslår heller ikke at bruk av miljøfartsgrense skal begrenses til et tiltak for å redusere svevestøv eller andre former for luftforurensning. Hensynet til miljøet og/eller befolkningens helse, innebærer at eksempelvis støyforurensning også kan gi grunnlag for bruk av miljøfartsgrense, jf. Nasjonal Handlingsplan for Støy (2007-2011), der miljøfartsgrense på enkelte innfartsårer og/eller på omkjøringsveger rundt de største byene nevnes. Samferdselsdepartementet viser til at det må gjøres konkrete vurderinger i forbindelse med det enkelte vedtak om bruk av miljøfartsgrense på den enkelte vegstrekning. Dette er reflektert i pkt. 8 nedenfor.
6.5 Samfunnsøkonomisk analyse av miljøfartsgrenser og hvilke kjøretøy som skal omfattes av miljøfartsgrense
Norges Automobilforbund (NAF)har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av miljøfartsgrensen i Oslo, der miljøgevinsten for PM10, NOX, CO2 og støy er vurdert mot nyttetapet for trafikanter og næringsliv. NAFs beregning viser at nytten av tiltaket er 16,9 mill. kr., mens kostnadene er 191,6 mill. kr. NAF hevder at miljøvirkningene av miljøfartsgrensene er små og tiltaket lite målrettet, fordi PM10 er lite helseskadelige partikler og utslipp av helseskadelige forbrenningspartikler sannsynligvis økes ved lavere fart. NAF mener derfor at en variabel miljøfartsgrense for alle kjøretøy gir en negativ samfunnsnytte på 20 mill. kr. i året, mens en variabel miljøfartsgrense rettet mot tungtransporten gir en svak positiv samfunnsnytte på 3 mill. kr. i året. NAF anbefaler derfor kun en variabel miljøfartsgrense for tunge kjøretøy, dersom miljøfartsgrensen skal gjeninnføres.
Samferdselsdepartementet viser til at fartsgrenser kan fastsettes etter ulike prinsipper. Verken Norge, eller noen av de øvrige nordiske landene, fastsetter fartsgrenser alene for å minimalisere trafikkens samfunnsøkonomiske kostnader. I praksis fastsettes fartsgrensene ut fra flere kriterier. Dette innebærer at fartsgrensene ikke alltid vil være samfunnsøkonomisk optimale. Samferdselsdepartementet viser imidlertid til omtale i Trafikksikkerhetsboken 4. utgave, Oslo 2012, der det fremgår at: ”For Norges vedkommende er dagens fartsgrenser nær de optimale.”, samtidig som det presiseres at det finnes noen viktige unntak.
Samferdselsdepartementet mener at miljøfartsgrensen må sees i lys av vegeiers ansvar som anleggseier etter forurensningsloven og de der lovpålagte krav til reduksjon av svevestøv. Samferdselsdepartementet viser også til at hovedformålet med lovforslaget er å klargjøre at miljø, inklusive befolkningens helse, er et allment hensyn i vegtrafikkloven og dermed også kan være et hensyn i vegmyndighetenes fartsgrensesetting. Lovforslaget skal sikre det rettslige grunnlaget for eventuell ønsket bruk av miljøfartsgrenser. Mest nærliggende her vil være gjeninnføring av miljøfartsgrensen i Oslo. NAFs beregninger fremstår som et viktig innspill til vurderingen i forbindelse med et eventuelt nytt vedtak om miljøfartsgrense i Oslo. Samferdselsdepartementet vil av den grunn ikke foreslå at miljøfartsgrenser generelt kun skal gjelde for tunge kjøretøy. Samferdselsdepartementet viser til at dette må bygge på konkrete vurderinger i forbindelse med det enkelte vedtak om miljøfartsgrense på den enkelte vegstrekning.