4 Presisering av forskriftshjemler i petroleumsloven og arbeidsmiljøloven

4.1 Innledning og bakgrunn

Helt siden oppstarten av norsk petroleumsvirksomhet har det vært lagt til grunn et prinsipp om at myndighetenes utgifter til tilsyn skal refunderes av næringen. Allerede i sikkerhetsforskrifter for utforskning etter og utnyttelse av undersjøiske petroleumsforekomster av 25. august 1967 ble det således fastsatt at næringen skulle dekke myndighetenes omkostninger ved tilsyn. Dagens ”refusjonsforskrift” av 27. juni 1997 bygger videre på dette prinsippet. Forskriften er preget av at tradisjonelt tilsyn, som inspeksjoner og revisjoner, har vært tilsynsmyndighetens viktigste virkemidler for å sikre etterlevelse av regelverket. Petroleumsnæringen har imidlertid vært, og er fortsatt, preget av sterk utvikling mht. aktivitetsnivå, aktørbilde, teknologi mv. Myndighetenes oppfølging har i takt med dette utviklet seg fra tradisjonelt tilsyn i medhold av et detaljert regelverk, til tilsynsaktiviteter som i større grad innrettes mot ansvarliggjøring av aktørene basert på et funksjonelt regelverk. Dette betyr bl.a. at tilsynsinnsatsen har dreiet i retning av mer dialog og kunnskapsutvikling for å påvirke til risikoforståelse og kontinuerlig forbedring. Denne utviklingen har gjort det nødvendig å tydeliggjøre, og på enkelte områder utvide, grunnlaget for hva næringen skal dekke av Petroleumstilsynets utgifter, slik at dette harmonerer bedre med de tilsynsaktiviteter som faktisk benyttes.

I denne forbindelse sendte Arbeidsdepartementet 22. juni 2012 på høring et forslag til en ny forskrift om gebyr og sektoravgift for tilsyn med helse- miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Forslaget er en videreføring av prinsippet om at næringen skal dekke utgiftene ved tilsynet, men legger altså opp til en videre anvendelse av begrepet tilsyn enn det som tradisjonelt har vært vanlig. Dette innebærer at Petroleumstilsynet skal kunne kreve at næringen dekker en noe større del av utgiftene til oppfølging av næringen enn tilfellet er i dag.

Utkastet til ny forskrift legger opp til en todelt finansieringsordning med en gebyrordning som skal finansiere tradisjonelle tilsynsoppgaver som inspeksjoner, revisjoner, granskninger osv., og en sektoravgift som skal bidra til å finansiere visse andre oppfølgingsaktiviteter overfor næringen som sådan. Eksempler på slike aktiviteter er den årlige utviklingen av et helhetlig risikobilde i petroleumsnæringen (RNNP), forberedelser til større tilsynskampanjer, oppsummeringsmøter med næringen for å belyse sikkerhetsutfordringer og gjennomgang av større ulykker utenfor tilsynets myndighetsområde med sikte på identifisere forbedringspunkter for næringen. Sistnevnte vil særlig kunne være ulykker i petroleumsvirksomheten i andre land, men også relevante ulykker i andre sektorer både i utlandet og Norge. Kunnskap og anbefalinger som springer ut av slik ulykkesoppfølging, vil bli formidlet til næringen slik at denne får et bedre grunnlag for å ivareta egen sikkerhet, samtidig som det vil danne grunnlag for prioriteringer og fremtidige tilsynskampanjer.

Et bærende prinsipp for finansieringsordningen er at Petroleumstilsynet ikke skal kunne kreve mer i gebyr eller sektoravgift enn kostnadene ved den enkelte tilsyns- eller oppfølgingsaktivitet.

Hvilke oppfølgingsutgifter som kan kreves dekket over sektoravgiftsordningen avgrenses naturlig i forhold til oppgaver som er av en slik karakter at de bør finansieres over Petroleumstilsynet driftsbudsjett (statsbudsjettet). Dette er foruten en rekke administrative forhold som klagesaker og unntakssøknader, oppgaver knyttet til oppfølging av det etablerte partssamarbeid i sektoren, regelverksarbeid, internasjonalt samarbeid og rene forvaltningsoppgaver mv. Forslaget tilsikter ikke å gjøre endringer i prinsippet om at slike oppgaver fortsatt skal dekkes over statsbudsjettet.

Petroleumstilsynet fører tilsyn både etter petroleumsloven og arbeidsmiljøloven. I høringen til ny ”refusjonsforskrift” har nærings- og arbeidsgiverorganisasjonene (Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk olje og gass, Norsk Industri og Norges Rederiforbund), foruten å gi uttrykk for generell skepsis mot å utvide Petroleumstilsynets refusjonsgrunnlag, stilt spørsmål ved om det er tilstrekkelig hjemmel i lovene for å innkreve en sektoravgift som beskrevet ovenfor. Næringen gir også uttrykk for en generell bekymring for at bruk av ”sektoravgift” skal spre seg til andre tilsynsområder.

4.2 Departementets vurdering

Petroleumsloven og arbeidsmiljøloven gir i dag hjemmel til å kreve refundert utgifter til ”tilsyn”. Tilsyn er ikke et legaldefinert begrep, verken i arbeidsmiljøloven eller petroleumsloven. Tilsynsoppfølgningen har utviklet seg over tid og har blant annet vært drevet av Petroleumstilsynets utvikling av metoder for å møte økt aktivitetsnivå og kompleksitet i næringen. Endringer i HMS-regelverket, slik som overgang til internkontroll og funksjonelle krav, har også åpnet for andre oppfølgingsmetoder. Et hovedfokus for Petroleumstilsynet har vært å sørge for at næringen selv har tilstrekkelig risikoforståelse og kunnskap til å kunne kontrollere at egen virksomhet drives forsvarlig.

I lys av den utvikling i tilsynsmetodikk som har skjedd over mange år, har Arbeidsdepartementet lagt til grunn at innføring av en sektoravgift ikke nødvendiggjør endringer i hjemmelsgrunnlagene. Departementet registrerer imidlertid at det er uenighet om dette i høringen. Etter departementets oppfatning er det i seg selv uheldig dersom næringen stiller spørsmål ved om det formelle grunnlaget for refusjonsordningen er i orden. Departementet foreslår derfor at hjemmelsgrunnlaget presiseres i lovene; henholdsvis i petroleumsloven § 10-3 og arbeidsmiljøloven § 18-3.

4.3 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2013. Det er lagt opp til at ny forskrift om gebyr og sektoravgift skal tre i kraft fra samme tid. Endringene i petroleumsloven § 10-3 og arbeidsmiljøloven § 18-3 vil ikke i seg selv ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Regjeringen har imidlertid, som omtalt, fremmet forslag om forskriftsendringer som vil ha økonomiske konsekvenser for næringen. Forslaget om nytt gebyr- og sektoravgiftssystem er basert på det prinsipp at Petroleumstilsynets samlede utgifter til oppfølging av virksomhetene, både i form av tradisjonelle tilsynsoppgaver og andre oppfølgingsaktiviteter, skal finansieres av næringen. De økonomiske konsekvensene er innarbeidet i Prop. 1 S (2012–2013) Statsbudsjettet.