5 Utvidelse av dekningsperioden i lønnsgarantiloven

5.1 Innledning og bakgrunn

Formålet med den statlige lønnsgarantiordningen er at arbeidstakere som rammes av konkurs hos arbeidsgiver, og som derfor ikke får utbetalt lønn, likevel skal få dekket sine krav. Det er imidlertid enkelte begrensninger i dagens regelverk. Blant annet er det en beløpsgrense på to ganger folketrygdens grunnbeløp, dekningsretten for lønn er begrenset til en periode på seks måneder og det gis kun lønnsgarantidekning for lønnskrav som har forfalt til betaling de siste fire månedene før fristdagen i konkursen, med mindre kravet ”uten ugrunnet opphold” er forsøkt inndrevet.

Arbeidsdepartementet foreslår å endre den siste begrensningen ved at lønnsgarantiens dekningsområde utvides slik at det gis dekning for lønnskrav som har forfalt til betaling de siste tolv månedene før fristdagen. Departementets forslag vil kunne bidra til å dempe virkningene av sosial dumping. I tillegg vil forslaget føre til en enklere behandling av eldre lønnskrav.

Praksis viser at det ikke er uvanlig at arbeidstakere på konkurstidspunktet har reelle lønnskrav som er forfalt mer enn fire måneder tilbake i tid, og som nektes lønnsgarantidekning fordi vilkåret om at kravet må være forsøkt inndrevet uten ugrunnet opphold, ikke kan anses oppfylt. Det fremgår både av Arbeids- og velferdsetatens statistikk og av de klagesakene departementet behandler at det ofte er utenlandske arbeidstakere som blir rammet av disse begrensningene i regelverket. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at klageavgjørelser vedrørende lønnskrav eldre enn fire måneder omfattet 103 personer i perioden 1. januar 2010 til 28. juni 2011. For tidsrommet januar til juni 2010 hadde 49,5 prosent av disse utenlandske navn, og denne andelen økte til 62,4 prosent i perioden juni 2010 til juni 2011.

En utvidelse av “foreldelsesregelen” fra fire til tolv måneder før fristdagen vil etter departementets syn derfor kunne ha stor praktisk betydning for utenlandske arbeidstakeres mulighet til å få lønnsgarantidekning. Disse arbeidstakerne har ofte dårligere norskkunnskaper, samt manglende kunnskap om og forståelse av regelverket, noe som både kan forsinke og vanskeliggjøre prosessen med å inndrive utestående lønnskrav. Det kan også være grunn til å tro at utenlandske arbeidstakere aksepterer lønnsutsettelser og andre lovnader fra useriøse arbeidsgivere i større grad enn norske arbeidstakere.

Det er videre en viktig målsetting for lønnsgarantiordningen at det ikke skal gå for lang tid fra en konkurs inntreffer til utbetaling av lønnsgaranti faktisk skjer. Departementets forslag innebærer en forenkling av en av de bestemmelsene i lønnsgarantiregelverket som vurderes å by på flest skjønnsmessige og tidkrevende vurderinger. Forslaget vil dermed medføre en enklere saksbehandling av denne typen saker og formodentlig føre til noe færre klagesaker.

5.2 Gjeldende rett

Etter lov 14. desember 1973 nr. 61 om statsgaranti for lønnskrav ved konkurs m.v. (lønnsgarantiloven) § 1 dekkes lønnskrav over den statlige lønnsgarantiordningen i den utstrekning de har fortrinnsrett i arbeidsgivers konkurs etter reglene i kapittel 9 i lov 8. juni 1984 nr. 59 om fordringshavernes dekningsrett (dekningsloven). Lønnsgarantien er i det enkelte tilfelle begrenset til et beløp som svarer til to ganger folketrygdens grunnbeløp på fristdagen.

Krav på lønn er i utgangspunktet en fortrinnsberettiget fordring, men det er gjort noen begrensninger i dekningsloven § 9-3 for enkelte typer lønnskrav. Det følger blant annet av dekningsloven § 9-3 første ledd nr. 1 tredje ledd at det kun er lønnskrav som har forfalt de siste fire månedene før fristdagen som er fortrinnsberettiget. I henhold til dekningsloven § 9-3 andre ledd har kravet likevel fortrinnsrett selv om forfallstiden ligger lenger tilbake enn fire måneder før fristdagen dersom fordringshaveren uten ugrunnet opphold:

• 1) har søkt fordringen inndrevet, men ikke har nådd å skaffe seg utlegg som boet må respektere, eller

• 2) har tatt skritt som nevnt i konkursloven § 63 for å få åpnet konkurs i skyldnerens virksomhet, men ikke innen fire måneder etter forfallstid har nådd å fremsette konkursbegjæring som blir tatt til følge.

Fristdagen ved konkurs vil vanligvis være den dagen da den begjæring om åpning av konkurs som ble tatt til følge, kom inn til tingretten, jf. dekningsloven § 1-2.

Videre følger det av dekningsloven § 9-3 første ledd nr. 1 tredje ledd, andre punktum at fortrinnsretten er begrenset til lønn i seks måneder.

I henhold til dekningsloven § 9-3 første ledd nr. 6, er renter inntil fristdagen og inndrivelsesomkostninger som relaterer seg til fortrinnsberettigede krav å anse som fortrinnsberettigete fordringer.

Lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven) § 67 første ledd stiller krav om at den som begjærer konkurs etter bestemmelsene i §§ 60 til 63 skal betale inn til tingretten et beløp som tilsvarer det maksimale ansvar for kostnadene ved bobehandlingen etter § 73 ved innlevering av konkursbegjæringen. Det skal likevel ikke stilles sikkerhet etter første ledd når konkurs begjæres åpnet av skyldneren eller en arbeidstaker med fortrinnsberettiget fordring etter dekningsloven § 9-3, jf. konkursloven § 67 siste ledd.

5.3 Departementets vurdering og forslag

Utvidet dekningsperiode for lønnskrav

Departementet foreslår at det skal gis lønnsgarantidekning for lønnskrav som har forfalt til betaling de siste tolv månedene før fristdagen i konkursen, men at kravet som i dag begrenses oppad til to ganger folketrygdens grunnbeløp og til lønn for til sammen seks måneder. Fristen på tolv måneder vil etter forslaget være absolutt.

Etter gjeldende rett er det som nevnt i utgangspunktet kun lønnskrav som har forfalt til betaling de siste fire månedene før fristdagen som er fortrinnsberettigede, med mindre arbeidstaker uten ugrunnet opphold enten har forsøkt å inndrive fordringen, men ikke har nådd å skaffe seg utlegg som må respekteres av boet, eller har tatt skritt for å få åpnet konkurs hos arbeidsgiver.

Hva som kreves av aktivitet fra arbeidstaker for at kravet om ”inndrivelse uten ugrunnet opphold” skal være oppfylt, fremgår blant annet av forarbeidene til loven og forvaltningspraksis. For at unntaksbestemmelsen i dekningsloven § 9-3 andre ledd skal komme til anvendelse stilles det som krav at inndrivelsen igangsettes kort tid etter at lønnen uteblir, og at de enkelte skritt videre i prosessen er hensiktsmessige og skjer raskt. Det kreves videre at det er utvikling i inndrivelsesprosessen, og at arbeidstaker har gjort alvorlige forsøk på å få utbetalt sitt krav og om nødvendig tatt rettslige skritt.

Et stort antall saker som gjelder kravet til inndrivelse, viser at bestemmelsen i dekningsloven § 9-3 andre ledd ofte oppleves som uklar, vanskelig å etterleve og som generelt urimelig. Mange arbeidstakere har gjort en god del for å få utbetalt utestående lønn, men ofte er dette likevel ikke tilstrekkelig for å oppfylle dagens krav til aktivitet og tidsforløp. Arbeidstaker vil ofte være i en situasjon som gjør det vanskelig å igangsette en inndrivelsesprosess. Dette kan for eksempel gjelde dersom arbeidsforholdet fremdeles består og arbeidsgiver kommer med stadige løfter om at lønnen vil bli betalt. I slike tilfeller vil arbeidstakerne gjerne avvente situasjonen før de tar videre skritt for å inndrive lønnskravet. I tillegg vil nok en del arbeidstakere være tilbakeholdne med å ta rettslige skritt fordi de er redde for å miste arbeidet eller skade forholdet til arbeidsgiver. Departementet antar at mange utenlandske arbeidstakere kan være særlig sårbare overfor useriøse arbeidsgivere i slike situasjoner, blant annet som følge av språkvansker og liten kjennskap til norsk regelverk.

Etter departementets vurdering vil den foreslåtte endringen gi et regelverk som blir lettere tilgjengelig, og som vil oppfattes mer rimelig og forutsigbart for arbeidstakerne. Det antas også at det vil kunne dempe virkningene av sosial dumping. I tillegg vil forslaget føre til raskere lønnsgarantiutbetalinger ved at regelverket blir enklere å praktisere for både bostyrerne og forvaltningen.

Når det gjelder den foreslåtte fristen på tolv måneder, er denne ment å være absolutt. Etter departementets vurdering vil en slik regel være forutsigbar og enkel å forholde seg til. Departementet viser også til at en periode på tolv måneder i de aller fleste tilfeller vil gi arbeidstakerne tilstrekkelig god tid til både å områ seg, og til å inndrive utestående krav.

Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om det er rimelig at en arbeidstaker som over en lengre periode ikke har gjort noe for å få inndrevet utestående lønnskrav skal få dekket dette over lønnsgarantiordningen. Departementet ser at det i enkelte saker kan være tale om at arbeidstaker, ved ikke å forfølge sitt lønnskrav, har gitt arbeidsgiver en form for kreditt. I de fleste tilfeller har imidlertid arbeidstakerne gjort forsøk på å få utbetalt sine utestående krav selv om aktiviteten ikke tilfredsstiller de kravene som følger av dekningsloven § 9-3 andre ledd.

Departementet viser for øvrig til at det i særlige tilfeller, med hjemmel i lønnsgarantiloven § 7, vil være mulig å nekte en arbeidstaker lønnsgarantidekning. Denne bestemmelsen skal hindre misbruk av lønnsgarantiordningen, og kan komme til anvendelse dersom en arbeidstaker tar arbeid for en arbeidsgiver som vedkommende vet eller burde vite at er ute av stand til å dekke løpende lønnsforpliktelser. Det samme gjelder dersom arbeidstakeren vet eller burde vite at forutsetningen for ansettelsesforholdet, ansettelsesvilkår eller endring i en arbeidsavtale er at krav helt eller delvis skal dekkes over lønnsgarantien.

På bakgrunn av dette foreslår departementet å endre lønnsgarantiloven § 1 tredje ledd slik at bestemmelsen utvides til å omfatte lønnskrav som har forfalt inntil tolv måneder før fristdagen, selv om dette ikke er en fortrinnsberettiget fordring etter dekningsloven § 9-3 første ledd nr. 1 tredje ledd.

Renter og inndrivelseskostnader

For å få dekket renter inntil fristdagen og inndrivelseskostnader over lønnsgarantiordningen, er det et vilkår at disse relaterer seg til fortrinnsberettigede krav. Endringsforslaget innebærer imidlertid at arbeidstaker vil få lønnsgarantidekning for lønnskrav som ikke er fortrinnsberettigede etter dekningsloven kapittel 9. For at arbeidstakerne også skal få dekket renter og inndrivelseskostnader knyttet til disse lønnskravene, foreslår departementet en tilføyelse i lønnsgarantiloven § 1 tredje ledd som gir arbeidstaker rett til å få dekket renter inntil fristdagen og inndrivelseskostnader for lønnskrav som har forfalt de siste tolv månedene før fristdagen.

Statens regressrett

I dekningsloven § 9-3 første ledd nr. 1 andre ledd er staten i nærmere bestemte tilfeller gitt rett til regress, med fortrinnsrett mot boet, uten at lønnskravene som er dekket av lønnsgarantien er fortrinnsberettigede etter dekningsloven kapittel 9.

Departementet foreslår en tilføyelse i dekningsloven § 9-3 første ledd nr. 1 andre ledd fjerde punktum, som gir staten tilsvarende regressrett i konkursboet også når det er gitt lønnsgarantidekning for lønnskrav som har forfalt inntil de siste tolv månedene før fristdagen, selv om disse ikke er fortrinnsberettigede fordringer etter dekningsloven kapittel 9.

Fritak for krav til sikkerhetsstillelse

Den som begjærer konkurs, skal i utgangspunktet stille sikkerhet for omkostningene ved bobehandlingen, såkalt rekvirentansvar, jf. konkursloven § 67 første ledd. Det følger imidlertid av konkursloven § 67 siste ledd at en arbeidstaker med fortrinnsberettiget fordring etter dekningsloven § 9-3 er unntatt fra kravet til sikkerhetsstillelse. Dette innebærer at arbeidstakere som etter endringsforslaget har et krav som er dekningsberettiget over lønnsgarantien, men ikke fortrinnsberettiget i boet etter dekningsloven kapittel 9, ikke vil få åpnet konkurs uten å stille slik sikkerhet.

Etter departementets vurdering gjør hensynet bak unntaksbestemmelsen i konkursloven § 67 siste ledd seg også gjeldende for arbeidstakere som har lønnskrav som er dekningsberettiget etter lønnsgarantiloven, selv om kravene ikke er fortrinnsberettigede etter dekningslovens regler.

Departementet foreslår derfor en tilføyelse i konkursloven § 67 siste ledd som fritar arbeidstakere som har lønnskrav som er dekningsberettiget etter lønnsgarantiloven § 1 tredje ledd andre og fjerde punktum, fra kravet om sikkerhetsstillelse.

Krav fra arbeidstakere som har vært daglig leder eller styremedlem i en konkursrammet virksomhet, er dekningsberettiget etter lønnsgarantiloven, men de er ikke fortrinnsberettiget etter dekningsloven. Dette innebærer følgelig at disse arbeidstakerne etter dagens regelverk må stille sikkerhet i henhold til konkursloven § 67 første ledd. Bakgrunnen for dette er at daglig leder og styremedlem tidligere falt utenfor lønnsgarantiens dekningsområde, men ved en lovendring i 2005 ble de innlemmet i ordningen. At de i forbindelse med denne lovendringen ikke samtidig ble fritatt fra dette kravet, skyldes en inkurie. Departementet foreslår derfor at også disse arbeidstakerne blir unntatt fra kravet til sikkerhetsstillelse.

5.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske konsekvensene er innarbeidet i Prop 1 S (2012–2013) Statsbudsjettet. Det antas at forslaget vil medføre en økning i lønnsgarantiutbetalingene på 5 millioner kroner årlig. Administrativt vil endringene innebære at saksbehandlingen av denne typen saker vil bli enklere og at noen klagesaker vil bortfalle.