4 Generelt om kriminalisering av ulike forberedelseshandlinger til terror

4.1 Dagens trusselbilde

4.1.1 Innledning – statlige organer/institusjoner som ivaretar samfunnssikkerheten

Flere statlige organer har som sin oppgave å ivareta samfunnssikkerheten gjennom blant annet å forebygge terrorhandlinger. PST er et eget politiorgan som har som sin hovedoppgave å forebygge og etterforske straffbare handlinger mot rikets sikkerhet. PST utarbeider dessuten ulike analyser og trusselvurderinger. Siktemålet med trusselvurderingene er blant annet å gi grunnlag for myndighetenes prioriteringer og sikkerhetstiltak.

Etterretningstjenesten er Norges sivile og militære utenlands-etterretningstjeneste. Den er underlagt Forsvarssjefen. Etterretningstjenestens arbeid dreier seg blant annet om å innhente, bearbeide og analysere informasjon om fremmede stater, organisasjoner eller individer som kan utgjøre en reell eller potensiell trussel mot rikets sikkerhet og våre nasjonale interesser. Deres årlige åpne trusselvurderinger gir informasjon om status og forventet utvikling på ulike geografiske og tematiske områder.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har ansvar for beskyttelse av informasjon og infrastruktur av betydning for viktige samfunnsfunksjoner. NSM er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet, og rapporterer med faglig ansvarslinje til Justis- og beredskapsdepartementet med hensyn til oppgaveløsning i sivil sektor og til Forsvarsdepartementet for militær sektor. NSM skal bidra til skjerming av informasjon og objekter mot spionasje, sabotasje og terrorhandlinger ved å føre tilsyn og varsle om alvorlige dataangrep.

PST og Etterretningstjenesten har gitt hver sin trusselvurdering for 2013. Dessuten har det blitt lagt frem en samlet trusselvurdering fra Etterretningstjenesten, NSM og PST knyttet til viljestyrte hendelser. Trusselbildet har betydning for vurderingen av om det bør foretas endringer i gjeldende rett, og i tilfelle hvilke endringer som bør foretas. I det følgende gis det derfor en oversikt over hovedinnholdet i disse tre vurderingene.

4.1.2 Politiets sikkerhetstjeneste – Åpen trusselvurdering 2013

Åpen trusselvurdering 2013 ble avgitt 15. februar 2013. Her fremgår at PST anser ekstrem islamisme som den mest alvorlige terrortrusselen mot Norge. PST peker på at det de siste årene har vokst frem et voldelig multietnisk islamistisk miljø i Norge, som består av unge personer oppvokst her i landet. Personer i dette miljøet har et al-Qaida-inspirert verdensbilde, forherliger vold og mener å kunne holde Norge ansvarlig for ulike forhold.

PST erfarer at personer fra disse miljøene, samt personer fra etnisk homogene islamistiske miljøer, reiser til utlandet for å delta i væpnet kamp og treningsleire sammen med ekstreme grupper. Slike utenlandsopphold kan etter PSTs vurdering gi ideologisk skolering, kamperfaring og et utvidet kontaktnettverk av ekstreme islamister. PST forventer at enkelte kan komme tilbake til Norge med økt vilje og evne til å planlegge terroraksjoner. Videre antar PST at personer med denne type erfaring har lavere terskel for bruk av vold, og at det er en fare for økning i voldspotensialet i deler av miljøene.

PST antar at det trolig er få personer i Norge som har kapasitet til å gjennomføre større kompliserte angrep, men dette betyr ikke at eventuelle aksjoner ikke kan ha stort skadeomfang:

«Samtidig ser vi i flere europeiske land hvordan terroraksjoner gjennomføres med relativ lett tilgjengelig kapasitet, slik som ulike typer håndvåpen. Slike aksjoner kan også ha stort skadeomfang. Kapasitetsbygging i form av operativ trening, tilgang til spesielle våpen eller eksplosiver, vil slik sett ikke være et avgjørende element i utviklingen av terrortrusselen her i landet. Den mentale evnen og viljen til å gjennomføre en terroraksjon, fremstår som en like sentral faktor.»

PST legger til grunn at de fleste som er involvert i ekstrem islamistisk virksomhet i Norge, vil søke sammen i grupper. En kan samtidig ikke utelukke terrorister som opererer alene:

«Samtidig er det mulig at enkeltpersoner i Norge vil søke å gjennomføre terrorhandlinger alene. Mange av dem som har utført terroraksjoner på egen hånd, har tidligere hatt kontakt med ekstreme miljøer. I tillegg kan enkelte også radikaliseres gjennom Internett, uten særlig kontakt med miljøene de sympatiserer eller identifiserer seg med.»

PST peker på at enkelte av personene som antas å utgjøre en trussel, fremstår som impulsive og uforutsigbare:

«Usikkerheten forsterkes ytterligere ved at pågående radikalisering og rekruttering medfører at nye trusselaktører kommer til. Dette er aktører som kan være ukjente for politiet og PST, inntil en eventuell terrorhandling inntreffer.»

Organiserte høyre- og venstreorienterte miljøer utgjør en mindre trussel. Både i og utenfor de organiserte høyreekstreme miljøene finnes det likevel enkeltpersoner som kan utføre vold mot politiske motstandere eller representanter for religiøse eller etniske grupper. Disse har synspunkter basert på blant annet sterk politiker- og myndighetsforakt, i tillegg til motstand mot islam og muslimer. PST peker videre på at terrorangrepene 22. juli 2011 kan inspirere andre til å begå lignende handlinger:

«Anders Behring Breivik vil fortsatt være en inspirator for enkeltpersoner i Norge og internasjonalt. Det er flere eksempler på at utenlandske sympatisører har planlagt terroraksjoner, inspirert av Breiviks handlinger. Det er mulig at også norske sympatisører kan forsøke å gjennomføre voldelige handlinger. Disse kan være inspirert både av Breivik som person, hans ideologiske budskap og hans handlinger. Selv om de fleste sympatisører i Norge synes å ta avstand fra terroraksjonen på Utøya, er det flere som støtter angrepet mot regjeringskvartalet og regjeringen.»

Trusselen fra venstreekstreme miljøer knytter seg i første rekke til demonstrasjoner som kan resultere i vold og skadeverk, og mot enkeltpersoner og partier på den ekstreme høyresiden. PST trekker imidlertid frem at det skjer en økt polarisering mellom ulike ekstreme miljøer, og at uttalelser og voldshandlinger fra for eksempel venstreekstreme miljøer eller islamister kan medføre økt trussel om voldsbruk fra høyreekstreme.

Trusselbildet er likevel ikke begrenset til personer som kan identifiseres som enten høyre- eller venstreekstreme:

«Ekstremister som faller utenfor de tradisjonelle ekstremistiske kategoriene, vil utgjøre en vesentlig del av trusselbildet i 2013. Mens politisk ekstreme miljøer i Norge tidligere var preget av personer som ideologisk identifiserte seg i ytterkantene av en høyre/venstre akse, er bildet i dag blitt mer uoversiktlig. Flere ekstreme personer henter elementer fra ulike inspirasjonskilder, uten å identifisere seg med et klart ideologisk ståsted. Denne typen ekstremister har ofte et fiendebilde som er sterkt preget av konspirasjonstenkning. Konspirasjonsteoretiske nettsteder har skapt arenaer hvor personer kan videreutvikle og forsterke sine ideer. Konspirasjonsteoriene som presenteres på disse nettstedene inneholder sjelden direkte oppfordringer til vold. Teoretikerne hevder imidlertid å avdekke forhold som er svært alvorlige. Konspirasjonsteoretikere opplever at de er noen av de få utvalgte, som har gjennomskuet løgnene som preger samfunnet. Enkelte kan dermed forestille seg at de har en plikt til å handle. I noen tilfeller vil konspirasjonstenkingen preges av paranoide forestillinger som tenderer mot psykisk sykdom. Personer som utgjør en reell trussel, vil kunne skjule sine voldelige intensjoner i diskusjon med andre eller trekke seg ut av eventuelle grupper som de deltar i.»

4.1.3 Etterretningstjenesten – Fokus 2013

Etterretningstjenestens åpne trusselvurdering – Fokus 2013 – ble lagt frem 7. februar 2013. Den inneholder en vurdering av geografiske og tematiske områder som Etterretningstjenesten anser for å være særlig relevant for norsk sikkerhet og nasjonale interesser. Blant grenseoverskridende trusler peker Etterretningstjenesten på internasjonal terrorisme og trusler i det digitale rom (henholdsvis side 39 og 44).

Militant islamisme fremheves som den mest alvorlige terrortrusselen mot Norge (side 39):

«Militant islamisme utgjør fremdeles den mest alvorlige terrortrusselen mot Norge og norske interesser. Annen ideologisk innretning, herunder anti-jihadisme og høyre-ekstremisme, kan ligge til grunn for terrorhandlinger, men det er fra individer med ideologisk tilhørighet til militant islamisme det fremkommer intensjon og kapasiteter til å gjennomføre terrorangrep som kan ramme norske interesser.»

Etterretningstjenesten viser til at konflikter, blant annet i Syria, tiltrekker seg personer fra Norge som ønsker å delta i kamphandlinger (side 40):

«Syria har etter hvert utviklet seg til en konfliktsone som tiltrekker seg muslimer fra Europa, inkludert personer fra Norge, som ønsker å slåss mot det syriske lederskapet. For noen av disse er det trolig kampen mot et brutalt diktatur og ikke militant islamistisk ideologi som er styrende for deres ønske om deltagelse. Imidlertid er det stadig flere av personene som reiser fra Europa for å slutte seg til al-Qaidainspirerte militante islamistgrupper i Syria.»

Etter Etterretningstjenestens vurdering kan slike reiser medføre en økt terrortrussel mot Norge (side 40):

«Utenlandske krigere kan komme til å utgjøre en trussel ved retur til sine hjemland i Europa. Oppholdet i Syria kan gi økt kompetanse innenfor krigføring, senke terskelen for bruk av vold og bidra til ytterligere radikalisering og nettverksbygging. Utenlandske krigere kan bevisst eller ubevisst synliggjøre sitt hjemland for militante islamistgrupper som ønsker å ramme mål i Europa. Kompetansen de tilegner seg kan også lettere gjøre dem i stand til selv å delta i planlegging og utførelse av terrorangrep.»

Også terrororganisasjoner som al-Qaida vurderes å kunne utgjøre en trussel om terroraksjoner i Europa. Organisasjonens operative evne har blitt svekket, men det finnes likevel en trussel om angrep foretatt av enkeltpersoner. Det trekkes frem at organisasjonen oppfordrer personer i Europa til å begå terrorangrep på egenhånd (side 43):

«Osama bin Ladens arvtager Ayman al-Zawahiri har likevel klart å opprettholde kjerneorganisasjonens posisjon som et strategisk og ideologisk overbygg for global jihad og for organisasjonens filialer og samarbeidspartnere. Kjerneorganisasjonens intensjon om å utføre terrorangrep i Europa er fortsatt tilstede. En indikasjon på dette er ledelsens oppfordring til personer i Europa om å utføre angrep på egenhånd.»

Etterretningstjenesten påpeker videre at terrorangrepene 22. juli 2011 har ført til økt oppmerksomhet om trusselen fra høyreekstreme og islamfiendtlige miljøer, både i Norge og i resten av verden, men at trusselen i liten grad er internasjonal (side 42-43):

«Høyreekstremisme og islamfiendtlige grupperinger er på fremmarsj i Europa, Russland og USA. Samarbeid mellom disse grupperingene på tvers av landegrenser foregår hovedsakelig på det politiske og ideologiske plan. Disse grupperingenes vold og terror utspiller seg i stor grad innenfor nasjonale grenser. Typiske målgrupper for deres utøvelse av vold har vært jøder, muslimer, venstreradikale aktivister og nasjonale styresmakter. Det er så langt ikke avdekket ønske om, eller forsøk på, å gjennomføre terrorangrep på tvers av landegrenser.»

Som følge av at stadig mer sensitiv informasjon lagres i det digitale rom, får denne arenaen økt betydning for krise- og konflikthåndtering. I tillegg til statlige og militære etterretnings- og sikkerhetstjenester og kommersielle aktører, kan terrorist- og ekstremistgrupper samt organiserte hackergrupper stå bak trusler i det digitale rom (side 44).

Etterretningstjenesten trekker frem trusselen om terroraksjoner mot samfunnskritisk infrastruktur gjennomført via det digitale rom (side 44-45):

«Al-Qaida beskriver ‘cyber-jihad’ som en aksjonsform med stort skadepotensial og har oppfordret individer til å utføre dette. Muligheten for å gjennomføre terroraksjoner via det digitale rom omtales også på andre jihadistiske nettsider. Noen av disse sidene fremmer synspunkter om å etablere egne sentre for denne type aktivitet, andre redegjør for hvorfor man bør angripe såkalte SCADA-systemer (som bl.a. annet kontrollerer industriell og samfunnskritisk infrastruktur), samt lamme finansielle tjenester for å påvirke hverdagen for den vanlige borger. Det fåtall av konkrete hendelser fra ekstremistiske islamister som til nå kan spores tilbake til såkalte ‘terrorist-elementer’, er lite avanserte. Grunnet ofrenes manglende sikkerhetsbevissthet har de har likevel fått et visst, om enn svært begrenset, skadeomfang.»

4.1.4 Samordnet vurdering fra Etterretningstjenesten, NSM og PST – Trusler og sårbarheter 2013

Samordnet vurdering fra Etterretningstjenesten, NSM og PST – Trusler og sårbarhet 2013 – ble lagt frem 18. februar 2013. Her trekkes mange av de samme truslene frem som i vurderingene av PST og Etterretningstjenesten som omtales i punkt 4.1.2 og 4.1.3. I oppsummeringen uttales at erfaring tilsier at trusselaktører har intensjon om og evne til å utnytte eksisterende og potensielle sårbarheter gjennom et bredt spekter av metoder og virkemidler (side 14). Det erkjennes samtidig at man ikke kan avdekke eller avverge alle trusler, og at blant annet terrorangrep kan skje uten forvarsel.

4.2 Meld. St. 21 (2012-2013) Terrorberedskap

Justis- og beredskapsdepartementet la 20. mars 2013 frem stortingsmeldingen Meld. St. 21 (2012–2013) Terrorberedskap. Meldingen følger opp NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Den inneholder en overordnet strategi for å forebygge og håndtere terror i Norge og mot norske interesser og nordmenn i utlandet.

Strategien bygger på fem mål, hvorav ett er å avverge og avdekke terrorhandlinger før de får sjansen til å finne sted. I meldingen erkjennes det at samfunnet ikke alltid vil lykkes i å forebygge radikalisering (punkt 6.1 side 45). Derfor må myndighetene være i stand til å avdekke planer om terrorhandlinger og å gjennomføre tiltak som kan avverge at planene blir gjennomført.

Meldingen redegjør nærmere for utviklingstrekkene i dagens trusselbilde, jf. punkt 3 side 21 følgende. I tillegg til vurderingene fra PST, E-tjenesten og NSM, som er gjennomgått ovenfor, bygger fremstillingen av trusselbildet på Europols rapport «EU Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT)».

22. juli-kommisjonens redegjørelse for trusselbildet i NOU 2012: 14 kapittel 4, kommenteres slik (punkt 3 side 21):

«I 22. juli-kommisjonens rapport settes terrorangrepet 22. juli inn i en bredere sammenheng, ved at det i kapittel 4 gis en gjennomgang av sentrale utviklingstrekk i terrorisme som et transnasjonalt fenomen de siste 20 – 30 årene. Kommisjonen gjennomgår både utviklingen i trusselbildet og de mål som har blitt rammet av angrep. Justis- og beredskapsdepartementet mener at det trusselbildet som Norge må forholde seg til og forberede seg på, er noe mer omfattende og bredere sammensatt enn det hovedbildet som tegnes i kommisjonens rapport.»

Departementet påpeker at terror er en trussel både for verdenssamfunnet og Norge (punkt 3.1 side 21):

«Verdenssamfunnet står overfor en vedvarende og alvorlig terrortrussel. Terrorisme har ofte internasjonale forgreninger. Angrepet 22. juli 2011 viser at terrorisme også kan oppstå i Norge, utført av en nordmann og med bakgrunn i norske forhold. Trusselbildet som Norge må forholde seg til, påvirkes både av samfunnsutviklingen i Norge og av globale utviklingstrekk.»

Trusselbildet vurderes som komplekst, og enkeltpersoner og små miljøer anses for å representere en stor utfordring (punkt 3.6 side 29 ):

«Gjennomgangen viser at det foreligger et komplekst trusselbilde hvor informasjon, kapital, varer og mennesker beveger seg over landegrensene. Sikkerhets- og etterretningstjenestenes vurdering er at den mest alvorlige trusselen mot Norge og norske interesser i 2013 vil komme fra personer og grupper som har et al-Qaida-inspirert verdensbilde. Selv om de organiserte høyre- og venstreekstreme miljøene framstår som mindre truende, kan de utføre vold mot enkelte politiske motstandere eller religiøse og etniske miljøer. Enkeltpersoner og små miljøer som opererer uavhengig av de organiserte miljøene representerer en stor utfordring.»

I meldingen viser departementet til ulike forhold og utviklingstrekk som kan påvirke terrortrusselen, herunder utviklingen i verdensøkonomien, endret styresett i land og regioner, internasjonalt engasjement og politiske enkeltsaker, reise-, bosettings- og etableringsmønstre, utviklingen av IKT og fremveksten av Internett og radikalisering (punkt 3.1 side 23-24). Radikalisering omtales som en prosess der en person i økende grad aksepterer bruk av vold for å nå sine politiske mål. I meldingen heter det at radikaliseringsprosesser kan skje innenfor alle typer livssyn, politiske retninger og ideologier, og at rekruttering til terroristnettverk også skjer i Norge (punk 3.1.6 side 23-24):

«Europeiske undersøkelser påpeker at en etablert personlig relasjon til en sentral skikkelse innenfor et radikalt miljø, for eksempel en karismatisk opinionsleder eller annen type autoritetsperson, ser ut til å være viktig for å påvirke personer til å støtte eller utføre politisk motivert vold. Etter hvert som personen trekkes nærmere sin nye omgangskrets, har man sett tendenser til at han velger å isolere seg fra sitt opprinnelige miljø.

Europeiske analyser viser også en sammenheng mellom det å ha foretatt en eller flere utenlandsreiser til områder hvor radikalisering og voldelig ekstremisme står sterkt, og støtte til voldelig ekstremisme. Undersøkelsene viser imidlertid at motivasjonen for å reise varierer. Noen reiser med en bevisst tanke om å delta på treningsleire eller for å hente inspirasjon og komme i kontakt med ekstreme miljøer i utlandet. For andre er bakgrunnen for å foreta reisen i utgangspunktet legitime formål som å besøke familien eller studere. I løpet av utenlandsoppholdet påvirkes imidlertid personen i retning av en voldsorientert overbevisning. PST har det siste året registrert at flere personer enn tidligere har reist fra Norge til konfliktområder.»

Det påpekes videre at personer og grupper med kapasitet til å begå terrorhandlinger eller andre omfattende voldshandlinger, kan organisere seg på forskjellige måter. Trusselen fra selvstendige celler og personer som handler på egenhånd antas å være økende (punkt 3.2 side 24):

«Europol påpeker også at svekkelsen av al-Qaida og dermed av deres evne til å gjennomføre større angrep, vil føre til at de vil forsøke å rekruttere individuelle støttespillere i vestlige land til å planlegge og gjennomføre angrep. Al-Qaida har ifølge Europol også oppfordret til individuell jihad gjennom gjennomføring av småskala angrep. Al-Qaida-fraksjonen i Jemen har i internettpublikasjoner oppfordret enkeltpersoner i vestlige land til å begå forskjellige typer terrorhandlinger på egenhånd uten kontakt med andre. Europol antar i en europeisk sammenheng at det er sannsynlig at angrepstrusselen fra voldelige «homegrown» og selvstendige jihadist-celler vil passere trusselen fra de organiserte gruppene som har forbindelse til al-Qaida.

I de senere år har flere utførte eller avbrutte terrorangrep i Europa og den vestlige verden blitt utført av personer som har agert på egenhånd. Bakgrunnen kan variere. Det kan dreie seg om gjerningsmenn som har forbindelser til etablerte terrororganisasjonsformer, men som bevisst velger å agere alene for å unngå å bli oppdaget. Det kan imidlertid også dreie seg om personer som agerer på eget initiativ uten nærmere interaksjon med andre grupper eller nettverk. Risikoen for slike angrep gjør at trusselbildet blir mer komplekst og vanskelig å bedømme.»

Det antas at terrorister i fremtiden ikke bare vil angripe myndighetsmål og tett befolkede områder, men også vil søke nye mål som IKT-systemer (punkt 3.3 side 25):

«Det må også tas høyde for at terrorister i framtiden vil søke nye mål. Etter hvert som IKT-systemer er blitt stadig viktigere, mer integrert i alle deler av samfunnet og utgjør en stadig større del av det som er kritisk for at samfunnet skal fungere normalt, vil også disse være i større fare for å bli utsatt for angrep. Dersom en angriper kan bryte seg inn i eller ødelegge prosess- og styringssystemer, kan angriperen ta kontroll over eller lamme for eksempel kraftproduksjon, kraftoverføring, raffinerier, vannforsyning, renseanlegg, samferdsel eller kommunikasjon.»

Videre vises det i meldingen til at det finnes en rekke forskjellige fremgangsmåter og angrepsmidler som kan benyttes av en person som ønsker å begå terrorhandlinger. Selv om terrorister ofte har benyttet seg av konvensjonelle angrepsmetoder, er det grunn til å ta høyde for at hittil ukjente metoder og angrepsmidler brukes, herunder angrep mot IKT-infrastruktur, forgiftning av vann- og matvareforsyningen og andre biologiske angrep (punkt 3.4 side 25-26):

«Fra andre land i Europa har vi eksempler på at det er iverksatt åpenbart velorganiserte angrep mot store deler av et lands IKT-infrastrukturer med sikte på å lamme viktige samfunnsfunksjoner. Iran opplevde i 2010 at deres infrastruktur i tilknytning til urananrikningsanlegg ble angrepet. Programmene som ble benyttet (Stuxnet) var i følge media særlig rettet mot en type kommersiell styringsprogramvare som ble benyttet av iranske myndigheter i urananrikningsanlegget. Samme kommersielle programvare er i bruk verden over. Etterretningstjenesten viser også til opprullingen i 2011 av den såkalte Operasjon Night-Dragon, som rettet seg mot et knippe internasjonale energiselskaper, hvor en statlig aktør gjennom flere år systematisk hadde utnyttet sikkerhetshull for til slutt å skaffe seg muligheten til å hente ut sensitiv informasjon fra selskapene. I dag synes ikke ikke-statlige aktører å ha kapasitet til å gjennomføre slike cyberangrep. På sikt vil også ikke-statlige aktører kunne utvikle slike kapasiteter. Det er allerede i dag en utfordring at statlige aktører ofte bruker stedfortredere (hacktivistgrupper, universitetsmiljøer, halvstatlige bedrifter og andre) til å utføre handlinger som gjør det vanskelig å spore operasjonen tilbake til en statlig myndighetsstruktur.

CBRN-midler har til nå i liten grad vært benyttet i terrorangrep. Angrepet i undergrunnsbanen i Tokyo i 1995, der nervegassen Sarin ble benyttet, er et eksempel. Bruk av gass og/eller andre giftige kjemikalier på større ansamlinger av mennesker – særlig i offentlig kommunikasjon eller offentlige bygninger – er del av dagens trusselbilde. Forgiftning av vann/matvareforsyningen med kjemikaler eller biologiske midler kan heller ikke avskrives fra trusselbildet.

Til nå har biologiske angrep i liten grad vært benyttet av terrorister, men fra tid til annen omtales hendelser der noen har mottatt det man frykter skal være miltbrannbakterier (Antrax). Miltbrannbakterier ble benyttet i biologisk krigføring allerede i første verdenskrig. En uke etter angrepene 11. september 2001 i USA ble flere senatskontorer utsatt for antraxangrep, hvorpå fem personer døde og en rekke ble skadet. Antraxangrepene i USA viste at selv begrensede biologiske anslag vil kunne medføre betydelige beredskapsutfordringer.

Biologiske angrep kan tenkes benyttet både mot befolkningen og mot matvareforsyningen. Det må antas at det i forskningsinstitusjoner forskes både på virus og bakterier som kan settes inn som angrepsmiddel mot en befolkning. Det kan få store følger om slike substanser kommer på avveie og benyttes til angrep.

’Skitne bomber’ er konvensjonelle sprenglegemer som ved eksplosjon sprer radioaktivt materiale over større eller mindre områder. En slik bombe detonert i et tett befolket område kan gjøre svært stor skade, både på mennesker som blir direkte utsatt for radioaktivt materiale og ved at området blir radioaktivt forurenset.»

I meldingen fremgår videre at terrortrusselen kommer fra ulike grupperinger og aktører med ulik motivasjon, herunder både islamistisk inspirert terrorisme og annen politisk motivert vold (punkt 3.5 side 26-29). I tillegg vises det til at Europol finner en økning i trusselen fra såkalte ensaks-grupperinger (punkt 3.5.2 side 28):

«Europol skriver i TE-SAT 2012 at det er en økning i aktiviteten av voldelige dyrerettighetsekstremistgrupper og voldelige miljøekstremistgrupper. Det er et lavt antall alvorlige hendelser forårsaket av slike ensaks-grupperinger, men gruppenes aktiviteter gir grunn til bekymring. Aktiviteter utøvd av slike grupper går fra enkelt skadeverk til alvorlig ødeleggelse og bruk av brannbomber til improviserte eksplosiver. Det finnes ingen prototype av voldelige ensaks-ekstremistgrupper, men enkelte grove fellestrekk finnes. Majoriteten er forholdsvis unge og kan bli funnet i en gruppe av idealistiske, ofte fremmedgjort ungdom som ikke er enig med den retningen samfunnet tar og derfor er villig til å søke å oppnå sine mål med voldelige handlinger. Grupperingene har ifølge Europol likhetstrekk med voldelige venstreekstremistiske grupper, noe som også kan være en forklaring på et økt samarbeid mellom voldelige venstreekstremistiske grupper og voldelige miljøekstremistiske grupper. Gruppene er profesjonelle og har ofte medlemmer med høy kapasitet til å utnytte internett for rekruttering og propaganda. Dette gjør at trusselen fra slike grupper i Europa øker.

I Norge har det vært utført voldelige aksjoner fra ekstreme dyreverngrupperinger, og et nettverk sier på sin nettside at de støtter sabotasjebrann.»

4.3 Forholdet til andre regler

4.3.1 Innledning

Gjeldende rett må utformes i samsvar med våre internasjonale forpliktelser. I den forbindelse står menneskerettighetene sentralt. Viktige menneskerettigheter kommer også til uttrykk i Grunnloven.

Krigens folkerett setter også grenser for i hvilken grad strafferettslige regler kommer til anvendelse i en krigssituasjon. I krig og i væpnede konflikter kan ellers straffbare handlinger være lovlige som krigshandlinger.

Nedenfor gis en oversikt over de menneskerettighetene som er mest berørt av lovforslaget. Det redegjøres også for hvilken betydning det får for regelanvendelsen at lovbruddet skjer i en krigssituasjon eller i en væpnet konflikt.

4.3.2 Menneskerettighetene

Ved bekjempelse av terrorhandlinger må statene holde seg innenfor de grenser som trekkes opp av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Flere konvensjoner har regler som kan være av betydning for utformingen av materielle straffebestemmelser rettet mot forberedelser av terrorhandlinger.

De mest sentrale konvensjonene er den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP). Konvensjonene er gjort til del av norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Ved motstrid skal konvensjonsbestemmelsene gå foran norsk lov, jf. menneskerettsloven § 3.

Retten til ytringsfrihet kommer til uttrykk i Grunnloven § 100, EMK artikkel 10 og SP artikkel 19. Ytringsfriheten omfatter ikke bare frihet til å ytre seg, men også til å motta informasjon. Reglene om ytringsfriheten vil derfor ha betydning for bestemmelser som kriminaliserer mottakelse av opplæring i visse metoder og teknikker som er særlig egnet til å begå terrorhandlinger mv, se punkt 5.3. Retten til ytringsfrihet kan også ha betydning for utformingen av en straffebestemmelse som rammer deltakelse i en terrororganisasjon, se punkt 7.3. Endelig berøres også retten til ytringsfrihet av den generelle bestemmelsen som kriminaliserer forberedelse til terrorhandlinger, se punkt 8.4.2.

Noen terroristgrupperinger er knyttet til religiøse miljøer, eller er religiøst motivert. I så måte kan også retten til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religions- eller livssynsfrihet som fremgår av EMK artikkel 9 og SP artikkel 18, ha betydning for utforming av straffebud som gjelder kriminalisering av deltakelse i en terrororganisasjon, og etter omstendighetene også kriminalisering av mottakelse av terrortrening. Religionsfriheten kommer også til uttrykk i Grunnloven § 16.

Retten til forsamlings- og foreningsfrihet er fastsatt i EMK artikkel 11 og SP artikkel 21 og 22. Denne kan utfordres ved en bestemmelse som kriminaliserer deltakelse i terrororganisasjoner. Dette er nærmere behandlet under punkt 7.3. Retten til forsamlings- og foreningsfrihet berøres også av bestemmelsen som kriminaliserer mottakelse av terrortrening og den generelle bestemmelsen som kriminaliserer forberedelse til terrorhandlinger, se henholdsvis punkt 5.3 og punkt 8.4.2.

Retten til personlig integritet, privatliv mv. følger både av det generelle prinsippet om personvern og av EMK artikkel 8. Den generelle bestemmelsen som kriminaliserer forberedelse til terrorhandlinger griper inn i den alminnelige handlefriheten og reiser således spørsmålet om den er forenlig med nevnte rettigheter. Dette er behandlet nærmere under punkt 8.4.2.

Menneskerettighetene representerer ikke bare en begrensning for statenes maktutøvelse, men også en plikt for statene til å beskytte borgerne mot terrorhandlinger. At statene har en slik plikt følger av EMK artikkel 2 nr. 1 og SP artikkel 6 nr. 1 om retten til liv. Tiltak for å gjennomføre EMK artikkel 2 nr. 1 og SP artikkel 6 nr. 1 må likevel skje innen de rammer som de øvrige rettighetene i menneskerettskonvensjonene setter.

Retten til ytringsfrihet, forsamlings- og foreningsfrihet, organisasjonsfrihet og retten til privatliv mv., er ikke absolutte. Inngrep i rettighetene kan skje i samsvar med lov og være nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til særlige formål. Hvilke grenser menneskerettighetene legger på lovgivningen beror derfor først på om den aktuelle handlemåten er vernet, og dernest på om og i hvilken grad det er grunnlag for å gjøre unntak.

At inngrep i rettigheter må være hjemlet i lov, innebærer ikke et krav om formell lov. Begrepet «law» omfatter både skrevne rettsregler og regler som er utviklet gjennom rettspraksis. Det stilles her, som ellers i konvensjonene, krav om tilgjengelighet, presisjon og forutberegnelighet. Begrunnelsen er at borgerne skal kunne ha et rimelig grunnlag for å danne seg en oppfatning av rekkevidden av inngrepet. Det aksepteres likevel etter EMK at det i ethvert rettssystem er nødvendig å tolke lovbestemmelser, presisere uklare punkter og utvikle rettsreglene i lys av samfunnsutviklingen. Ettersom det i norsk rett følger av Grunnloven § 96 at straffebestemmelser skal ha hjemmel i formell lov, er det kravene om presisjon og forutberegnelighet som i første rekke er relevante. Forholdet til lovkravet i Grunnloven § 96 og EMK artikkel 3 er drøftet nærmere i punkt 8.4.1 som gjelder den generelle bestemmelsen som kriminaliserer forberedelsen til terrorhandlinger.

Etter EMK artikkel 8, 9, 10 og 11 er hensynet til nasjonal sikkerhet og offentlig trygghet lovlige grunnlag for inngrep i den aktuelle rettigheten. EMK artikkel 8, 10 og 11 nevner i tillegg blant annet hensynet til å forebygge uorden eller kriminalitet. Også etter SP artikkel 18, 19, 21 og 22 kan inngrep skje på lignende vilkår. Effektiv bekjempelse og forebygging av terrorhandlinger er anerkjente grunnlag for inngrep.

Statenes adgang til å vedta straffebestemmelser som griper inn i rettighetene avhenger av om inngrepet er «nødvendig i et demokratisk samfunn». EMD-praksis viser at det må være «a pressing social need» for inngrepet. Det innebærer at inngrepet må være egnet til å nå formålet, formålet kan ikke oppnås ved mindre inngripende midler og inngrepet må fremstå som forholdsmessig. Statspartene har en viss skjønnsmargin ved denne vurderingen. Ofte vil det være tale om en avveining av motstående interesser som alle er vernet av menneskerettighetene, hvor staten griper inn i enkelte rettigheter for å sikre andre.

De enkelte forslagene i proposisjonen her er utformet slik at de etter departementets syn ligger innenfor de krav menneskerettighetene setter. Det redegjøres nærmere for forholdet mellom de foreslåtte bestemmelsene og aktuelle menneskerettigheter, samt høringsinstansers syn på dette, i tilknytning til de enkelte forslagene.

4.3.3 Terrorhandlinger i væpnet konflikt

Det rettslige utgangspunktet er at straffebestemmelsene i straffeloven 1902 og straffeloven 2005 kapittel 16 om folkemord mv. (og resten av straffeloven 2005 når den trer i kraft) gjelder uansett om handlingen er utøvd i fredstid eller krigstid. Dette utgangspunktet gjelder også for bestemmelsene om terror. Om handlingen er begått i Norge eller utlandet, spiller mindre rolle idet de aller fleste bestemmelsene i straffeloven 1902 som rammer terror er gitt universell anvendelse, jf. straffeloven 1902 § 12 nr. 3 og nr. 4.

Spørsmålet om terrorbestemmelsenes rekkevidde i væpnede konflikter, ble drøftet i Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 8.4.2 side 162-165. Utgangspunktet var forholdet mellom konvensjoner om bekjempelse av terrorisme og Roma-vedtektene for Den internasjonale straffedomstolen (ICC). Dersom konflikten har status som en internasjonal væpnet konflikt, gjelder følgende (side 164):

«Når det er erklært krig eller faktisk foregår en væpnet konflikt mellom to eller flere stater, foreligger det en internasjonal væpnet konflikt. Det samme gjelder dersom (deler av) en stats territorium er okkupert (se fellesartikkel 2 i Genèvekonvensjonene). I internasjonale væpnede konflikter er det bare medlemmer av en parts væpnede styrker som har adgang til å anvende voldelige maktmidler overfor fiendtlige militære mål som ledd i konflikten. Dersom andre aktører tyr til maktanvendelse i en væpnet konflikt, er dette ulovlig, og innebærer at disse begår terrorhandlinger så langt de objektive vilkårene for en terrorhandling er oppfylt. Unntaket for væpnede styrker i terrorismekonvensjonene innebærer likevel ikke straffrihet for noen parts ulovlige handlinger i en væpnet konflikt. Handlingene kan rammes av andre regler, for eksempel som krigsforbrytelser etter humanitærretten.»

Unntaksvis kan imidlertid også en frigjøringsbevegelse omfattes av unntaket om straffrihet for krigshandlinger (samme sted):

«To vilkår må være oppfylt: Gruppen må ha en folkerettslig anerkjent rett til å delta i en væpnet konflikt, og den må oppfylle vilkårene i humanitærretten for å kunne være en legitim part i en væpnet konflikt (herunder respektere reglene for opptreden i væpnet konflikt). Hvis vilkårene er oppfylt, vil konflikten gå over fra å være en intern til å bli en internasjonal væpnet konflikt (jf. første tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene artikkel 1 nr. 4). Regelen er utformet med tanke på et folks kamp for selvbestemmelse i samsvar med FN-pakten og FNs erklæring om folkerettslige prinsipper om mellomstatlige forhold (Generalforsamlingens resolusjon 2625 (XXV) 24. oktober 1970).»

Visse begrensninger gjelder således for anvendelsen av terrorbestemmelsene på handlinger begått av opprørsgrupper i internasjonale væpnede konflikter.

For interne (ikke-internasjonale) væpnede konflikter gjelder andre regler. Slike konflikter kjennetegnes ved at de ikke involverer væpnede styrker fra andre stater. Om anvendelsen av terrorbestemmelsene for handlinger begått i en slik konflikt heter det (samme sted):

«Annen tilleggsprotokoll til Genèvekonvensjonene artikkel 1 stiller følgende krav for at det skal foreligge en intern væpnet konflikt: Den væpnede konflikten må finne sted på territoriet til en kontraherende part mellom landets væpnede styrker og væpnede opprørsstyrker, opprørsstyrkene må være organisert og under ansvarlig kommando, og de må utøve en slik kontroll over en del av et territorium at det setter dem i stand til å utføre vedvarende og samordnende militære operasjoner. I interne væpnede konflikter får terrorkonvensjonene bare anvendelse på ikke-statlige aktørers opptreden i konflikten. Terrorkonvensjonene bør imidlertid, som påpekt av Generaladvokaten, Utenriksdepartementet og Røde Kors, tolkes og anvendes i samsvar med humanitærretten på dette punkt, slik at handlinger foretatt av opprørsgrupper bare kan straffes som terrorhandlinger hvis de samtidig er i strid med humanitærretten.»

Handlinger som er begått av opprørsgrupper som ikke faller inn under definisjonen i annen tilleggsprotokoll artikkel 1 kan imidlertid straffes som terrorhandlinger såfremt de for øvrig oppfyller vilkårene for straff.