7 Deltakelse i terrororganisasjon
7.1 Gjeldende rett
Deltakelse eller medlemskap i en terrorgruppe er ikke straffbart, verken etter straffeloven 1902 eller straffeloven 2005.
Ulike handlinger som utøves av en deltaker vil imidlertid allerede i dag etter omstendighetene kunne straffes, for eksempel verving og rekruttering til utførelse av en terrorhandling, jf. straffeloven 1902 § 147 c første ledd, samt medvirkning til slik handling, jf. § 147 c tredje ledd. Det samme gjelder å gi støtte i form av penger eller andre formuesgoder til å begå en terrorhandling, jf. straffeloven 1902 § 147 b første ledd. Dersom slik støtte gis til personer eller foretak som bruker midlene til å begå eller forsøker å begå terrorhandlinger, kan det straffes etter straffeloven 1902 § 147 b annet ledd.
Det fremgår av disse bestemmelsene at medvirkning straffes på samme måte. Handlingen kan også rammes av forsøksansvaret etter straffeloven 1902 § 49. Straffeloven 1902 §§ 147 b og 147 c er videreført i straffeloven 2005, jf. henholdsvis §§ 135 og 136. Medvirknings- og forsøksansvaret følger av straffeloven 2005 §§ 15 og 16. Straffeloven 2005 § 135 første ledd bokstav b til d og annet ledd er formulert slik at de uttrykkelig rammer støtte i form av penger eller andre formuesgoder til grupper som har til formål å begå terror- og terrorrelaterte handlinger, når de har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 8.8.3.5 side 198.
Deltakelse i og støtte til en privat, militær organisasjon, rammes av straffeloven 1902 § 104 a første ledd. Bestemmelsen er videreført i straffeloven 2005 med enkelte endringer. For det første presiserer straffeloven 2005 § 128 at bestemmelsen er begrenset til å gjelde militære organisasjoner her i riket. Dernest er støtten til den militære organisasjonen begrenset til økonomisk eller annen materiell støtte, men samtidig er også medvirkning til slik støtte kriminalisert.
Ulike former for støtte til politiske organisasjoner som gjør bruk av vold mv. er kriminalisert i straffeloven 1902 § 104 a annet ledd. Bestemmelsen rammer den som danner, deltar i, rekrutterer medlemmer til, eller støtter en slik organisasjon. Bestemmelsen er ikke begrenset til deltakelse i voldelig sammenslutning her i riket, men må naturlig utfra sin plassering forstås som begrenset til å gjelde sammenslutninger som truer nasjonale interesser. Organisasjonens mål må være å forstyrre samfunnsordenen eller å oppnå innflytelse i offentlige anliggender. Dette målet må videre fremmes ved «sabotasje, maktanvendelse eller andre ulovlige midler», og det må være «tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler». Bestemmelsen videreføres i straffeloven 2005, men med visse innstramninger. Om behovet for å videreføre bestemmelsen i straffeloven 2005 het det (Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 7.11.4.2 side 146):
«Bruk av vold og trusler for å fremme et politisk standpunkt bør imidlertid kunne forebygges og etterforskes før det kommer til forsøk på konkrete, politisk motiverte voldshandlinger. Å delta i, rekruttere til eller støtte voldelige sammenslutninger med politiske mål skaper en fare for skade på demokratiske verdier, jf. prinsippene for kriminalisering i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) side 88 flg.»
Etter straffeloven 2005 § 129 er det et krav om at voldshandlingene må være «grove». Støtten må dessuten være økonomisk eller på annen måte materiell. Om det i tillegg burde spesifiseres hvilke handlinger som kvalifiserer som skritt som peker mot at organisasjonens formål skal realiseres, het det (Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 7.11.4.2 side 147):
«Departementet ser det av hensyn til blant annet ytringsfriheten og organisasjonsfriheten som selvsagt at denne begrensningen opprettholdes i en ny bestemmelse. Departementet har vurdert om det er ønskelig også å kvalifisere hvilke skritt som må være tatt, for eksempel slik at det må være begått straffbare handlinger av en nærmere bestemt art eller med en viss strafferamme, men har kommet til at det ikke bør stilles slike krav om bestemmelsen skal gi en mulighet til tidlig å komme i inngrep med ekstremistiske miljøer.»
I straffeloven 2005 er ulike handlinger mot rikets sikkerhet mv. som utføres på vegne av en terrororganisasjon, likestilt med handlinger til fordel for en fremmed stat, jf. §§ 121 til 124 og 126. Dette er begrunnet med at utviklingen har medført at faren for terrorhandlinger et stykke på vei har erstattet de mer tradisjonelle truslene mot rikets indre og ytre sikkerhet. Hva som menes med «terrororganisasjon» er definert slik (Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 7.9.4.5 side 141):
«Med ‘terrororganisasjon’ forstås en organisert gruppe som enten har som hovedformål å begå terrorhandlinger eller hvor en vesentlig del av gruppens virksomhet består i å begå slike handlinger, jf. delutredning VIII side 104.»
I delutredning VIII (NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet) side 104 fremgår at definisjonen er utformet etter mønster av definisjonen av «organisert kriminell gruppe» i straffeloven 1902 § 162 c. Dette innebærer et krav til en viss struktur og varighet, jf. nærmere om dette under punkt 11.1.1.
Spørsmålet om å kriminalisere det å delta i terrororganisasjoner ble vurdert i 2007 i forbindelse med det første av to lovforslag om den spesielle delen av straffeloven 2005, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 8.8.2 side 193-195. Forholdet til menneskerettighetene ble samtidig vurdert, fortrinnsvis retten til foreningsfrihet, jf. EMK artikkel 11 og SP artikkel 22. Departementet la til grunn at en bestemmelse som rammet deltakelse i terrorgrupper, ikke ville stride mot retten til foreningsfrihet. En slik bestemmelse ble likevel ikke foreslått idet departementet mente den reiste prinsipielle betenkeligheter og ville kunne være vanskelig å håndheve. Den ville dessuten bryte med norsk strafferettstradisjon som knytter straffansvaret til konkrete handlinger. Således ble det ikke lagt frem et slikt forslag. Det var i tråd med PSTs syn den gang. Utenriksdepartementet og Det nasjonale statsadvokatembetet var imidlertid i favør av en kriminalisering av deltakelse i terrororganisasjoner.
7.2 Fremmed rett
7.2.1 EU
EU har vedtatt en rammebeslutning 13. juni 2002 (2002/475/JHA) om bekjempelse av terrorisme. Den pålegger medlemsstatene å gjennomføre en rekke tiltak for å forebygge terrorhandlinger. Rammebeslutningen er ikke folkerettslig bindende for Norge. Departementet anser at det likevel er et mål for Norge å være på linje med EU når det gjelder terrorbekjempelse, blant annet for å sikre effektivt politisamarbeid.
Rammebeslutningen artikkel 2 omhandler straffbare handlinger med forbindelse til en terroristgruppe, jf. artikkel 2 nr. 2:
«Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende forsætlige handlinger er strafbare:
a) ledelse af en terrorgruppe
b) deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, herunder ved tilvejebringelse af informationer eller materielle midler eller gennem enhver form for finansiering af dens aktiviteter, vel vidende, at denne deltagelse bidrager til terroristgruppens kriminelle aktiviteter.»
Hva som menes med «terroristgruppe» er nærmere definert i artikkel 2 nr. 1:
«1. I denne rammeafgørelse forstås ved ‘terroristgruppe’ en struktureret sammenslutning af en vis varighed bestående af mere end to personer, som handler i forening med henblik på at begå terrorhandlinger. Udtrykket ‘struktureret sammenslutning’ betegner en sammenslutning, der ikke er vilkårligt dannet med henblik på umiddelbart at begå en strafbar handling, og hvis medlemmers roller ikke nødvendigvis er formelt defineret, hvis sammensætning ikke nødvendigvis er fast, og hvis struktur ikke nødvendigvis er nærmere fastlagt.»
Kommisjonen har etter vedtakelsen av rammebeslutningen avgitt to rapporter om gjennomføringen i medlemsstatene. I begge disse rapportene kritiseres både Danmark og Sverige for ikke å ha gjennomført beslutningen i tråd med dens innhold.
I Kommisjonens avsluttende rapport (COM (2007) 681) uttales følgende på side 7:
«The lack of separate criminalisation of collaboration with a terrorist group in Sweden and of leadership of a terrorist group in both Sweden and Denmark, does not automatically exclude attainment of the results sought by the Framework Decision, but it may disrupt the systematic and political aim of this instrument and the clarity of implementation, and can hinder full implementation of related provisions. Therefore, it must be sustained that Sweden and Denmark have not fully implemented Article 2.»
7.2.2 Danmark
Etter dansk rett er det ikke noe generelt straffansvar for deltakelse i en terrororganisasjon. Den danske straffeloven § 23 rammer imidlertid dem som ved «tilskyndelse, råd, eller dåd» har medvirket til en straffbar gjerning.
Deltakelse kan etter omstendighetene dessuten rammes som en handling som sikter til å fremme eller medvirke til utførelsen av en forbrytelse, når denne ikke fullbyrdes, jf. den danske straffeloven § 21. En slik handling straffes som forsøk.
Endelig er det straffbart å fremme virksomheten til en person, gruppe eller en sammenslutning som begår eller har til hensikt å begå nærmere bestemte terrorhandlinger, jf. den danske straffeloven §114 e.
7.2.3 Finland
I Finland er både ledelse av og kvalifiserte former for deltakelse i en terrororganisasjon kriminalisert. Ledelse av en terroristgruppe rammes av 3 § i strafflagen kap 34 a, jf. 1 mom. som lyder:
«Den som leder en terroristgrupp i vars verksamhet har begåtts ett sådant brott som avses i 1 § 1 mom. 2–7 punkten eller 2 mom. eller ett straffbart försök till ett sådant brott eller ett sådant brott som avses i 2 §, skall för ledande av terroristgrupp dömas till fängelse i minst två och högst tolv år.»
Kvalifiserte former for deltakelse rammes av strafflagen 4 § i kap 34 a. Denne straffebestemmelsen rammer den som fremmer virksomheten til en terrorgruppe gjennom ulike former for bistand, for eksempel å stille lokaler til disposisjon, skaffe til veie informasjon, som når den kommer til gruppens kunnskap, kan skade alvorlig en stat eller internasjonal organisasjon, samt å gi juridiske eller økonomiske råd om virksomheten.
Strafflagen 4a og 4b §§ i strafflagen kap 34 a som rammer henholdsvis det å gi opplæring til terrorhandlinger og det å rekruttere til terrorhandlinger, vil også etter omstendighetene omfatte handlinger som utføres av deltakere i en terrorgruppe.
7.2.4 Sverige
Etter svensk rett er deltakelse i en terrororganisasjon ikke straffbart i seg selv. Sverige anser at EUs rammebeslutning om terror er gjennomført ved at en rekke forberedelseshandlinger som kan knyttes til terrorvirksomhet er kriminalisert, jf. Regeringens proposition 2002/03:38 punkt 5.2 side 46-48 hvor det fremgår at de handlingene som skal kriminaliseres etter artikkel 2 i EUs rammebeslutning anses for dekket av reglene om medvirkning, forsøk, forberedelse og forbund.
7.3 Forholdet til religionsfriheten, ytringsfriheten og organisasjonsfriheten
Grunnleggende rettigheter som religionsfriheten, ytringsfriheten og organisasjonsfriheten etter EMK artikkel 9, 10 og 11, har betydning for utformingen av en straffebestemmelse som rammer deltakelse i en terrorgruppe. Dette er rettigheter som også følger av SP, jf. artikkel 18, 19, 21 og 22. Tilsvarende vurderinger må foretas etter disse bestemmelsene. Drøftelsen i det følgende er begrenset til EMK.
EMK er gjort til en del av norsk rett ved menneskerettsloven. Ved motstrid skal konvensjonsbestemmelsene gå foran norsk lov, jf. menneskerettsloven § 3.
EMK artikkel 9 nr. 1 om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet lyder:
«1. Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet; denne rett omfatter frihet til å skifte sin religion eller overbevisning, og frihet til enten alene eller sammen med andre og såvel offentlig som privat å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse.»
Videre lyder EMK artikkel 10 nr. 1 om ytringsfrihet slik:
«1. Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. Denne artikkel skal ikke hindre stater fra å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.»
Endelig lyder EMK artikkel 11 nr. 1 om forsamlings- og foreningsfrihet:
«1. Enhver har rett til fritt å delta i fredelige forsamlinger og til frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser.»
Den sentrale bestemmelsen vil i denne sammenheng være artikkel 11 om organisasjonsfriheten.
Artikkel 11 om forsamlings- og foreningsfriheten er utformet som en rettighet for det enkelte individ. Den vil også kunne påberopes av juridiske personer, herunder en forening eller organisasjon. Det er imidlertid kun retten til «fredelige forsamlinger» som er beskyttet.
Hvorvidt en organisasjon anses som en terrororganisasjon eller en politisk organisasjon, kan bero på den enkeltes ståsted. Avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolen viser imidlertid at EMK artikkel 11 nr. 1 ikke er til hinder for å tvangsoppløse politiske partier som oppfordrer til vold, eller fører en politikk som er uforenlig med et demokratisk samfunn og dets verdier. Terrororganisasjoner – definert som organisasjoner som enten har som hovedformål å begå terrorhandlinger eller hvor en vesentlig del av gruppens virksomhet består i å begå slike handlinger – kan på dette grunnlag neppe betraktes som «fredelige» forsamlinger som er beskyttet av EMK artikkel 11 nr. 1.
Deltakelse mv. i fredelige samlinger til støtte for en terrororganisasjon, vil imidlertid etter omstendighetene kunne være beskyttet av retten til forsamlingsfrihet i EMK artikkel 11 nr. 1. Slike forsamlinger kan også være beskyttet av artikkel 9 om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet, samt artikkel 10 om ytringsfrihet. Adgangen til inngrep i artikkel 9 nr. 2 samt artikkel 10 nr. 2 er underlagt tilsvarende vilkår som artikkel 11 nr. 2.
Inngrepsadgangen forutsetter at inngrepet har hjemmel i lov, ivaretar nærmere angitte formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn, jf. artikkel 11 nr. 2 som lyder:
«2. Utøvelsen av disse rettigheter skal ikke bli undergitt andre innskrenkninger enn de som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Denne artikkel skal ikke hindre at lovlige innskrenkninger blir pålagt utøvelsen av disse rettigheter for medlemmene av de væpnede styrker, av politiet og av statsforvaltningen.»
Oppregningen av de hensyn som kan begrunne inngrep er uttømmende, og skal fortolkes strengt. Relevante momenter i den forbindelse vil blant annet være hvor konkret støtten til terrororganisasjonen er, herunder dens bruk av vold, samt i hvilken grad samlingen truer grunnleggende demokratiske prinsipper. Inngrepet må dessuten være nødvendig og proporsjonalt i forhold til den interesse som beskyttes.
7.4 Høringsnotatet
Av PSTs brev 1. november 2011 fremgikk det at PST nå mente at deltakelse og medlemskap i terrororganisasjoner burde kriminaliseres. På denne bakgrunn ble dette vurdert på nytt.
Departementet la til grunn at deltakelse eller medlemskap i terrororganisasjonen i seg selv ikke medførte skade eller fare for skade. Det ble likevel uttalt at enkelte forhold kunne tale for en slik utvidelse av grensen for et passivt medvirkningsansvar (høringsnotatet punkt 1.3.7 side 28):
«På den annen side kan et straffbarhetsvilkår om direkte tilknytning til en konkret, straffbar handling samtidig åpne for at en tilsynelatende vanlig deltaker eller medlem i det skjulte øver langt større innflytelse over gruppen. Kriminalisering åpner da for at politiet kan iverksette etterforskning.»
Det har også vært anført at det er lettere å bevise deltakelse eller medlemskap enn tilknytning til en konkret terrorhandling. Samtidig er det grunn til å tro at også det å kartlegge hvem som er deltaker eller medlem i en terrororganisasjon eller et terrornettverk, kan by på bevismessige utfordringer.»
Det ble også vurdert alternativer mellom ingen kriminalisering og full kriminalisering (høringsnotatet samme sted):
«Også mellomløsninger kan tenkes, for eksempel at aktiv deltakelse rammes, mens passivt medlemskap faller utenfor. Å ramme passivt medlemskap har en lav terskel og kan representere en fare for at mer unnskyldelige forhold kriminaliseres. En annen begrensning kan være å kreve at det skal være en direkte sammenheng mellom sammenslutningens formål og gjennomføringen av en terrorhandling, for eksempel slik at deltakelse eller medlemskap i sammenslutninger som utelukkende driver med terrorfinansiering faller utenfor. I forlengelsen av dette synes det naturlig at ansvaret for medvirkning til at noen blir medlem eller deltaker faller utenfor straffansvaret.»
Et annet spørsmål som oppstår, er definisjonen av en terrororganisasjon. Et alternativ er å knytte dette opp mot en offisiell liste (høringsnotatet punkt 1.3.7 side 28):
«Gitt slik kriminalisering, vil et neste spørsmål være hvilke organisasjoner som skal omfattes av forbudet. Både FNs og EUs lister over terrororganisasjoner er knyttet til et sanksjonssystem, ikke straffeansvar. FNs terrorliste er gjennomført i norsk rett ved forskrift 22. desember 1999 nr. 1374 om sanksjoner mot Usama bin laden, Al-Qaida og Taliban, og det er en rekke sanksjoner knyttet til å være ført opp på denne listen. Reglene i hvitvaskingsloven innebærer at transaksjoner til og fra personer eller grupper som er oppført på EUs terrorliste i mange tilfeller vil bli betraktet som «mistenkelige» etter loven og dermed bli rapportert til myndigheten og undersøkt nærmere, med frysing av midler som en mulig konsekvens. En rekke land, for eksempel Storbritannia, USA og Australia, opererer med egne nasjonale lister over terrororganisasjoner.»
Det kan også bero på en konkret vurdering (høringsnotatet punkt 1.3.7 side 28-29):
«Idet nevnte listeføring er knyttet til et sanksjonssystem, ikke straffebestemmelser, synes det fornuftig at straffebestemmelsen heller knyttes til grupper som har begått eller planlegger å begå handlinger som omfattes av straffeloven 1902 § 147 a og straffeloven 2005 § 131. Dette er en tilsvarende systematikk som etter straffeloven 1902 § 104 a annet ledd, der det er handlingene gruppen har som formål å begå som avgjør hvorvidt sammenslutningen faller inn under straffebestemmelsen.
Det at en gruppe er ført på en terrorliste vil kunne være et bevis som trekker i retning av at den aktuelle gruppen anses som en terrororganisasjon. Departementet antar at listeføring hos en internasjonal organisasjon vil være mer tungtveiende enn en nasjonal listeføring, men at desto flere nasjonale lister en gruppe er oppført på, desto større bevisverdi vil oppføringene ha.»
Etter dette la departementet frem forslag til lovtekst som kriminaliserer deltakelse eller medlemskap i en terrororganisasjon eller terrornettverk (høringsnotatet punkt 1.3.7 side 29):
«I straffeloven 1902 kapittel 14 (i tilknytning til terrorbestemmelsene i §§ 147 a til 147 c):
Med fengsel inntil 2 år straffes den som danner, er medlem i eller yter økonomisk eller annen støtte til en sammenslutning som har til formål å begå en terrorhandling som nevnt i § 147 a, når sammenslutningen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler.
Råder sammenslutningen eller dens medlemmer over forråd av våpen eller sprengstoff, har organisasjonen medlemmer under 18 år, bruker den personer under 18 år eller foreligger det andre særlig skjerpende omstendigheter, er straffen fengsel inntil 6 år.
I straffeloven 2005 kapittel 18 om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger:
Med fengsel inntil 2 år straffes den som danner, er medlem i eller yter økonomisk eller annen støtte til en sammenslutning som har til formål å begå en terrorhandling som nevnt i § 131, når sammenslutningen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler.
Råder sammenslutningen eller dens medlemmer over forråd av våpen eller sprengstoff, har organisasjonen medlemmer under 18 år, bruker den personer under 18 år eller foreligger det andre særlig skjerpende omstendigheter, er straffen fengsel inntil 6 år.
Medvirkning straffes ikke.»
Det er en nær, indre sammenheng mellom straffebestemmelser, herunder strafferammer, og bruk av tvangsmidler. Spørsmålet om å heve strafferammen til fengsel inntil tre år ble vurdert. Behovet ble imidlertid vurdert som ivaretatt gjennom annet ledd om fengsel inntil seks år ved grove overtredelser (høringsnotatet punkt 1.3.7 side 30):
«Behovet for tilgang til noen flere tvangsmidler i etterforskningen av slike lovbrudd, kan også tale for at strafferammen bør settes til fengsel i tre år. Det vil åpne for bruk av utlevering av data etter straffeprosessloven §§ 210 b og 210 c om utlevering av data når lov 15. april 2011 nr. 11 om endringer i ekomloven og straffeprosessloven mv. (gjennomføring av EUs datalagringsdirektiv i norsk rett) trer i kraft. Lovbruddet vil dessuten være en handling som kan gi grunnlag for å anvende straffeloven 1902 § 60 a om organisert kriminalitet, jf. punkt 3 nedenfor. I den grad det under etterforskningen er klare holdepunkter for at deltakelse eller medlemskap utøves som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven 1902 § 60 a, vil forhøyelse av strafferammen til seks år også utløse skjulte tvangsmidler som teknisk sporing og kommunikasjonskontroll etter straffeprosessloven § 216 b.»
7.5 Høringsinstansenes syn
Utenriksdepartementet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Generaladvokaten, Nordre Buskerud politidistrikt og PST støtter forslaget om å kriminalisere deltakelse og medlemskap i terrororganisasjoner. Det gjør også Etterretningstjenesten som likevel stiller seg noe tvilende til om deltakelse og medlemskap i terrororganisasjoner lar seg bevise. Etter deres syn er det derfor bedre å gå inn for en mellomløsning som åpner for å ramme aktiv deltakelse i en terrororganisasjon.
Oslo statsadvokatembete mener det må avklares hva den enkelte deltaker må vite om sammenslutningens formål.Det gjør også Generaladvokaten som uttaler:
«Til dette kommer at sammenslutningen kan ha flere formål, og at vedkommende opplyser å ha til hensikt å støtte et aktverdig formål, som også med rimelighet kan fremstå i hans øyne som sammenslutningens hovedformål.
En mulig løsning kan være å gjøre bestemmelsen mer objektiv slik at den rammer medlemskap eller støtte til sammenslutning eller gruppe som står oppført på en nærmere angitt liste.»
Utenriksdepartementet ser et klart behov for å ramme deltakelse i terrororganisasjoner utover de forhold som i dag rammes av ulike straffebestemmelser. Departementet uttaler:
«For eksempel kan det dreie seg om tilfeller hvor en person bevislig yter støtte til en terrorgruppe, men hvor det ikke samtidig foreligger bevis som knytter denne støtten til en konkret terrorhandling. Det vil i en slik situasjon kunne foreligge et behov for raskt å sikre at terrorgrupper ikke benytter norsk territorium som base for sine aktiviteter.»
Utenriksdepartementet anser det heller ikke vanskeligere å håndheve et forbud mot deltakelse i terrororganisasjon enn et forbud mot terrorfinansiering eller andre former for bidrag:
«Annen deltakelse enn finansiering av gruppens virksomhet kan være like straffverdig. Det vil heller ikke by på større utfordringer å ta stilling til om en gruppe har begått eller planlagt å begå en terrorhandling i relasjon til finansieringsforbudet enn i forhold til annen deltakelse i gruppens aktiviteter. Utenriksdepartementet er av den oppfatning at sammenhengen i regelverket tilsier at det burde være en straffebestemmelse for deltakelse i terrorgruppe ettersom finansiering er gjort straffbart.»
Nordre Buskerud politidistrikt mener at kriminalisering vil ha preventive og holdningsskapende virkninger.
Det nasjonale statsadvokatembetet, Nordre Buskerud politidistrikt og PST går inn for at strafferammen bør settes til 3 år.
Kripos,Riksadvokaten, Den norskeAdvokatforening og Amnesty International Norge er kritiske til forslaget om å kriminalisere deltakelse eller medlemskap i terrororganisasjoner. De begrunner dette med at straff prinsipielt skal forbeholdes konkrete straffbare handlinger.
Politidirektoratet gir uttrykk for skepsis. Etter deres syn må behovet for kriminalisering sees i sammenheng med bestemmelsen om terrorforbund og forslaget til endring i straffeloven 1902 § 60 a.
Subsidiært har Riksadvokaten følgende syn på utformingen av en bestemmelse som kriminaliserer deltakelse eller medlemskap i terrororganisasjoner:
«Dersom departementet likevel velger å fremme et lovforslag til Stortinget om forbud, bør det begrenses til personer som sitter i en ledende rolle i et terrornettverk. Det antas å være enklere å bevise en lederrolle i en terrororganisasjon fremfor et mer eller mindre fast ‘medlemskap’. I PSTs begrunnelse for forslaget synes dette å være hovedformålet.»
Om den nærmere avgrensningen av hva som skal regnes som «terrororganisasjon» skriver Den norskeAdvokatforening:
«Hvilke organisasjoner som skal være terrororganisasjoner har også vist seg være vanskelig å definere, og man har operert med internasjonale lister der noen land har vært førende for hvilke organisasjoner som skal stå på listen. Videre driver noen organisasjoner som kan benevnes som terrororganisasjoner og politisk og humanitær virksomhet. Det vil bli en problemstilling om hvordan man forholder seg til personer som er involvert i andre deler av virksomheten enn terrorvirksomhet.»
Riksadvokaten mener at begrepet «terrororganisasjon» bør klargjøres.Det gjør også Generaladvokaten:
«For det første hvilke krav som stilles til at betegnelsen terrororganisasjon er aktuell; hvor går f.eks. grensen mellom hva enkelte kan regne som lovlig motstandsvirksomhet, men som aktuelle myndigheter lett kan betegne som terror. Og straffbarheten hvis en deltakers subjektive oppfatning er at organisasjonens virksomhet er lovlig motstandsvirksomhet, enten dette er begrunnet ut fra samfunnsforhold, religion eller mer ekstreme politiske synspunkter.»
7.6 Departementets vurdering
Terrorisme må bekjempes og terrorhandlinger må forhindres. Departementet mener at det i den forbindelse er viktig å motarbeide terrororganisasjoner. I proposisjonen her foreslås derfor å kriminalisere kvalifisert deltakelse i terrororganisasjoner, jf. forslaget til straffeloven 1902 § 147 d og straffeloven 2005 § 136 a. Lovforslaget er primært et supplement til eksisterende bestemmelser som rammer den som begår eller planlegger å begå en terrorhandling. Dette er myntet på dem som på ulikt vis bidrar til å danne og opprettholde en terrororganisasjon, for eksempel ved å verve medlemmer, styre, eller yte materiell støtte.
Terrororganisasjoner vurderes som en stor trussel mot samfunnssikkerheten og demokratiske verdier. Dette er allerede i dag synliggjort i straffeloven 2005, jf. §§ 121 til 124 og 126 som likestiller trusler fra en terrororganisasjon med trusler fra en fremmed stat. Samtidig er ikke deltakelse i terrororganisasjoner kriminalisert på linje med ulike former for deltakelse i voldelige organisasjoner med et politisk formål, jf. straffeloven 1902 § 104 a annet ledd som med visse endringer er videreført i straffeloven 2005 § 129. Begge bestemmelsene må forstås som begrenset til trusler mot norske interesser. Dette innebærer at deltakelse i terrororganisasjoner som ikke er rettet mot norske interesser, faller utenfor.
Å motarbeide eksistensen av terrororganisasjoner vurderes som et viktig tiltak for å forhindre terrorhandlinger. Riktignok er en rekke alvorlige handlinger i dag straffbare som terrorhandlinger, jf. straffeloven 1902 § 147 a og straffeloven 2005 § 131. Medvirkning straffes på samme måte. Også forsøk på terrorhandlinger rammes, jf. straffeloven 1902 § 49 og straffeloven 2005 § 16. Grensen for straffbart forsøk ligger imidlertid i tid relativt nær den fullbyrdede handlingen og muligheten for å gripe inn og forhindre en terrorhandling kan da være begrenset.
Forbudet mot deltakelse i en terrororganisasjon foreslås utformet etter mønster av straffeloven 2005 § 129. I den grad det nye straffebudet dekker det samme forholdet som straffeloven 2005 § 129, vil altså forslaget forskuttere ikrafttredelsen på dette punktet.
Ulike terrororganisasjoner vil ha ulik profil. Enkelte vil være utpreget aksjonsorientert, mens andre samtidig høster oppslutning gjennom samfunnsnyttig arbeid, eller som frigjøringsbevegelse. Dette kan imidlertid etter departementets syn ikke være relevant så lenge organisasjonen har som hovedformål å begå terrorhandlinger eller hvor en vesentlig del av gruppens virksomhet består i å begå slike handlinger. Ingen visjoner eller veldedige tiltak skal kunne legitimere virksomheten til politiske organisasjoner hvis hovedformål eller en vesentlig del av virksomheten er å begå terrorhandlinger. Det vises også til forenings- og forsamlingsfriheten i EMK artikkel 11 nr. 1 som verner «fredelige» forsamlinger.
Begrepet «terrororganisasjon» skal forstås på samme måte som i straffeloven 2005 §§ 121 til 124 og 126. Dette innebærer at organisasjonen har en viss struktur og varighet. Den foreslåtte utvidelsen av definisjonen av «organisert kriminell gruppe» i straffeloven 1902 § 60 a annet ledd, jf. punkt 11.5, skal ikke tillegges betydning for definisjonen av terrororganisasjon.
Terrororganisasjonen må videre ha demonstrert sin vilje til å realisere sitt mål ved å begå lovbrudd. Samtidig må ikke bestemmelsen føre til at en organisasjon som tidligere oppfylte kriteriene for en terrororganisasjon, alltid skal anses for å være en terrororganisasjon. Straffebestemmelsen bør bare ramme de organisasjonene som til enhver tid oppfyller vilkårene, jf. ovenfor. Et annet spørsmål er om det bør gjelde en tidsmessig grense for hvor langt tilbake i tid et tidligere lovbrudd som peker mot et terrorformål, må ligge for at dette vilkåret fortsatt skal anses for oppfylt. Etter departementets syn må dette bero på en konkret vurdering, for eksempel med hensyn til hvilken holdning organisasjonen har til tidligere handlinger og standpunkter.
Kravet til skyld innebærer at den som deltar, må utvise forsett med hensyn til alle straffbarhetsbetingelsene, det vil si sin deltakelse i organisasjonen, at organisasjonen er en terrororganisasjon, og at den har «tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler». Det foreslås ikke at vedkommende må ha et terrorforsett med sin deltakelse i terrororganisasjonen. Etter departementets syn er handlingen i seg selv straffverdig. Et tilleggskrav om at slik deltakelse skal være begått med et særlig terrorforsett, synes således overflødig.
Departementet går i lovforslaget bare inn for å kriminalisere de former for støtte som i dag er omfattet av forbudet i straffeloven 2005 § 129. Vilkårene for straffansvar er således strengere enn etter eksisterende bestemmelser om forbud mot deltakelse i voldelige sammenslutninger med et politisk formål, jf. straffeloven 1902 § 104 a annet ledd. Departementet legger dermed til grunn at forslaget ikke er i strid med Norges menneskerettslige forpliktelser, jf. punkt 7.3.
Etter mønster av straffeloven 2005 § 129 foreslås strafferammen satt til fengsel inntil seks år. Dette er en viss skjerpelse fra strafferammen på fengsel inntil to år for overtredelse av straffeloven 1902 § 104 a annet ledd. På den annen side er også straffbarhetsvilkårene skjerpet. En strafferamme på fengsel inntil seks år er dessuten i samsvar med dagens strafferamme for grove overtredelser av § 104 a annet ledd, jf. § 104 a første ledd annet punktum. Strafferammen åpner dessuten for anvendelse av tvangsmidler som utlevering av data etter straffeprosessloven §§ 210 b og 210 c når lov 15. april 2011 nr. 11 om endringer i ekomloven og straffeprosessloven mv. trer i kraft. Det åpner dessuten for at en straffbar handling kan gi grunnlag for å anvende straffeloven 1902 § 60 a om organisert kriminalitet.
Straffeloven 1902 § 104 a annet ledd er angitt som en særskilt hjemmel for bruk av tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven §§ 200 a om skjult ransaking, 202 c om teknisk sporing og § 216 a om kommunikasjonskontroll. I forlengelsen av dette foreslås at også overtredelse av forbudet mot deltakelse i terrororganisasjoner, kan danne grunnlag for anvendelsen av disse tvangsmidlene. Disse endringene i straffeprosessloven har ikke vært på høring. Det anses ikke påkrevd siden forslaget til straffeloven 1902 § 147 d bare delvis er en utvidelse av virkeområdet til straffeloven 1902 § 104 a annet ledd. Også det forhold at lovforslaget rammer mer alvorlige forhold enn straffeloven 1902 § 104 a annet ledd, jf. skjerpede straffbarhetsvilkår og høyere strafferamme, taler for denne løsningen. Idet forbudet mot terrororganisasjoner rammer særskilte forberedelseshandlinger, blir det også viktigere at tvangsmidler kan benyttes for å stanse handlingene.
Tvangsmidler kan også benyttes i avvergende øyemed ved brudd på straffeloven 1902 § 104 annet ledd, jf. straffeprosessloven § 222 d. Med samme begrunnelse som ovenfor foreslås at tvangsmidler også kan benyttes i avvergende øyemed for å hindre overtredelse av forbudet mot deltakelse i en terrororganisasjon.
Det er også andre bestemmelser om bruk av tvangsmidler i straffeprosessloven som kommer til anvendelse for § 104 a idet det generelt henvises til straffeloven 1902 kapittel 8 og 9, som for eksempel i straffeprosessloven §§ 200 a tredje ledd fjerde punktum, 202 c sjette ledd første punktum og 208 a annet ledd annet punktum. Dette er imidlertid henvisninger som generelt bygger på hensynet til rikets sikkerhet, og hvor det ikke er like opplagt at det også bør innarbeides en henvisning til straffeloven 1902 ny § 147 d. Tilsvarende justeringer i disse bestemmelsene i straffeprosessloven, vil således måtte vurderes nærmere og også sendes på høring. Et unntak herfra bør imidlertid gjøres for politiloven § 17 b første ledd som omhandler oppgavene til PST. PST har både ansvaret for å forebygge og etterforske overtredelser av straffeloven 1902 § 104 a, jf. politiloven § 17 b første ledd nr . 1, og ulike terrorhandlinger, jf. politiloven § 17 b første ledd nr. 5 som viser til straffeloven 1902 §§ 147 a, 147 b og 147 c. Departementet foreslår således å legge en henvisning til ny § 147 d til politiloven § 17 b første ledd nr. 5.
Straffeloven 1902 § 12 nr. 3 og nr. 4 regulerer i hvilken utstrekning loven kommer til anvendelse på handlinger som er foretatt i utlandet. Terrorisme utgjør en universell trussel, og lovgivningen bør således ikke være til hinder for at straffebudet mot kvalifisert deltakelse i terrororganisasjoner gis tilsvarende anvendelse. Forslaget til ny § 147 d foreslås derfor føyd til oppregningen i § 12 nr. 3 bokstav a og nr. 4 bokstav a. Også overtredelse av straffeloven 1902 § 104 a er gitt slik universell anvendelse.
Selv om straffeloven 1902 § 147 d derved gis meget bred anvendelse, vil slike lovbrudd som hovedregel bare bli strafforfulgt av påtalemyndigheten når saken har tilknytning til Norge. En ytterligere skranke for strafforfølgning ligger i kravet til at Kongen i statsråd avgjør spørsmålet om å reise tiltale for handlinger som er begått av utlending i utlandet, jf. henvisningen i § 13 første ledd til §12 første ledd nr. 4 bokstav a.
Bestemmelsene i straffeloven 2005 om straffelovgivningens anvendelse på handlinger i utlandet, foreslås imidlertid ikke endret i denne omgang. Disse skal gjennomgås i forbindelse med lovens ikrafttredelse.