6 Høringsinstansenes syn

6.1 Hovedtrekk

Mange av de høringsinstansene som har uttalt seg i saken, uttrykker støtte til å åpne for at politiet kan benytte opplysninger fra passregisteret til flere oppgaver enn etter dagens regler. Dette gjelder Riksadvokaten, Politidirektoratet (som viser til samme synspunkt fra Agder, Hordaland, Oslo, Rogaland, Vestfold og Østfold politidistrikter og Politiets utlendingsenhet), Kripos,Økokrim, Det nasjonale statsadvokatembetet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Toll- og avgiftsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Politiets Fellesforbund og Norges Politilederlag. Det fremgår at også Politijuristene i Norges Juristforbund er positiv.

Flere av høringsinstansene påpeker at adgang til å benytte opplysninger fra passregisteret er viktig for en målrettet og effektiv oppgaveløsning for politiet. PST uttaler blant annet:

«Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter JDs forslag til endring er i passloven og passforskriften. Vi vil understreke at det i forbindelse med PSTs arbeid, både knyttet til forebygging og etterforskning, er av stor betydning å ha tilgang til passregisteret for å kunne foreta en sikker identifisering av personer som er i vårt søkelys. De foreslåtte endringene vil være egnet til å ivareta dette behovet.»

Det nasjonale statsadvokatembetet mener det er åpenbart at utvidet adgang til å få utlevert opplysninger fra passregisteret ved forebygging og etterforskning av straffbare forhold vil gi økt mulighet for en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Økokrim opplyser at passbilder vil være en viktig faktor i arbeid tilknyttet kampen mot hvitvasking og terrorfinansiering. Politiets Fellesforbund uttaler blant annet:

«PF mener at høringsforslaget er meget godt dokumentert og forslaget til endring av passloven § 8 vil kunne føre til mer kvalitet og presisjon i politiets arbeid. Tilgang til foto vil være et vesentlig bidrag til å identifisere ofre på et tidlig tidspunkt – i for eksempel overgrepssaker. Dette vil bidra til å forebygge gjentatte overgrep og dermed redusere ofres lidelser ved å bli utsatt for flere overgrep.»

Noen av de høringsinstansene som er positive til å åpne for utvidet adgang til å benytte opplysningene i passregisteret, mener at forslaget i høringsnotatet inneholder for mange begrensninger til å imøtekomme behovet, og således ikke går langt nok. Dette gjelder sentrale instanser i politiet, herunder Politidirektoratet og Kripos. Blant annet gis det uttrykk for at de nedre grenser som er angitt for hvor alvorlig forhold det må være tale om for at det skal kunne benyttes opplysninger fra passregisteret ved forebygging eller etterforskning, er satt for høyt. Hovedinnholdet i merknadene refereres nærmere i punkt 6.2 nedenfor.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for skepsis eller motforestillinger til forslaget om å utvide adgangen til å benytte opplysninger fra passregisteret. Det gjelder Datatilsynet, som frykter en utvikling der politiet gis lovhjemlet tilgang til ulike registre i kriminalbekjempelsesøyemed. Tilsynet viser blant annet til at selv om denne typen lovhjemler isolert sett kan virke godt begrunnet, kan slike bestemmelser i sum få alvorlige konsekvenser for tillitsforholdet mellom borgere og forvaltningen.

Også Advokatforeningen gir uttrykk for motforestillinger, idet den uttaler:

«Advokatforeningen ønsker å påpeke en trend hvor stadig flere registre brukes til stadig nye formål. Slik utvikling har negativ påvirkning for borgernes personvern spesielt, og frihet som individer generelt.»

Norsk forening for kriminalreform (KROM) mener prinsipalt at høringsforslaget bør avvises.

Det har fremkommet også ytterligere merknader, jf. punkt 6.2 nedenfor. Blant annet har Riksarkivet, Kripos og Politijuristene i Norges Juristforbund merknader til forslaget om at politiet skal slette opplysninger fra passregisteret så snart formålet med undersøkelsen er oppfylt.

Politidirektoratet og presseorganisasjonene Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag har synspunkter på fremstillingen av gjeldende rett. Disse er tatt opp under punkt 4.3 ovenfor.

6.2 Nærmere om høringsinstansenes syn på lovforslaget

Riksadvokaten er som nevnt positiv til høringsforslaget, og mener at de ulike hensyn som gjør seg gjeldende, er avveid på en fornuftig og god måte. Høringsinstansen er enig i at forslaget til passloven § 8 a første ledd bokstav c (som gjelder bruk av passregisteret ved forebygging og etterforskning av straffbare forhold) bør inneholde et visst krav til strafferamme, og at «høyere straff enn seks måneder» synes hensiktsmessig. Riksadvokaten savner imidlertid en viss omtale av betydningen av idealkonkurrens, og har enkelte øvrige merknader av teknisk karakter.

Også PST, Toll- og avgiftsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Politiets Fellesforbund og Norges politilederlag er som nevnt positive til forslaget. PST uttaler – på bakgrunn av tjenestens egne oppgaver – at de foreslåtte tersklene for når informasjon fra passregisteret kan benyttes av politiet til forebygging og etterforskning, synes hensiktsmessige. Økokrim viser til aktuelle lovbestemmelser på området for hvitvasking og terrorfinansiering, og konstaterer at disse må sies å tilfredsstille de vilkår som er lagt inn i forslaget til passloven § 8 a første ledd bokstav c.

Finans Norge ser at lovforslaget vil kunne effektivisere politiets arbeid med kriminalitetsbekjempelse, og har enkelte kommentarer om problemer som følge av bruk av falske eller fiktive identiteter og identitetstyverier. Høringsinstansen peker videre blant annet på behovet for at politiet har de verktøy som er nødvendige for kriminalitetsbekjempelsen, og disse må oppdateres i samsvar med samfunnsutviklingen og kriminalitetsutviklingen.

Også Politidirektoratet er som nevnt positiv til utvidet adgang for politiet til å benytte opplysninger fra passregisteret, men er uenig i en del av de begrensningene som ligger i forslaget. Direktoratet viser blant annet til uttalelse fra Rogaland politidistrikt om at den kunnskapen politiet har via passregisteret mv. ikke bør begrenses når det gjelder forebygging eller bekjempelse av kriminalitet. Direktoratet mener at det kan stilles spørsmål ved om det gir tilstrekkelig sammenheng i regelverket dersom passloven, ut fra personvernhensyn skal sette så vidt strenge begrensninger i bruken av opplysninger til politimessige formål som forslaget legger opp til.

Etter Politidirektoratets syn er det lite hensiktsmessig å skille mellom forebygging og etterforskning når det gjelder i hvilke tilfeller passregisteropplysninger skal kunne brukes. De foreslåtte strafferammekravene i § 8 a første ledd bokstav c er dessuten for høye. Videre bør det være vid adgang til bruk av passregisteret for ID-undersøkelser. Politidirektoratet har blant annet vist til at det i NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern er understreket at skillet mellom forvaltningsvirksomhet og annen virksomhet ikke skal hindre politiet i en effektiv kriminalitetsbekjempelse, og at det i politiregisterloven § 29 er gitt bestemmelser om at opplysninger kan utleveres til politiets forvaltningsvirksomhet i den utstrekning det er nødvendig for utøvelsen av forvaltningsvirksomheten og sivile gjøremål. Direktoratet viser til uttalelse fra Politiets utlendingsenhet (PU) med synspunkt om at dersom det anses nødvendig med en hjemmel i passloven for såkalt utvidet adgang til registeropplysningene, bør den gå ut på at opplysningene kan benyttes dersom det foreligger et tjenstlig behov.

Videre nevner Politidirektoratet at anvendelsesområdet for politiloven § 8 og utlendingsloven § 21 kan være overlappende, og at de samme hensyn gjør seg gjeldende. Det bør derfor være anledning til søk i passregisteret for begge kategorier. Det vises videre til uttalelse fra Politiets utlendingsenhet om at tilgang til bilde og opplysninger i passregisteret er relevant i forbindelse med ID-undersøkelser av utenlandske borgere, og til enhetens oppgaver med fastsetting og misbruk av identitet og doble identiteter, og til følgende fra samme enhet:

«Enten det dreier seg om politiets forvaltningsmessige oppgaver, eller rent politimessige formål, er det gode samfunnsmessige grunner for at politiet bør kunne sjekke identitetsopplysninger og dokumenter opp mot det mest sikre (og også eneste) sentrale register, for personopplysninger og identitetskontroll.

Vår vurdering er at personvernrettslige hensyn nettopp tilsier at ID-opplysningene gitt til politiet bør kontrolleres uten begrensninger. Et register opprettet for å sikre notoritet over passopplysninger, innehar såpass sikre kvaliteter, at det å begrense politiets tilgang, er betenkelig ut fra flere samfunnsmessige hensyn. Vi nevner igjen at ID-problematikk har blitt et omfattende problem, nasjonalt og internasjonalt. ID-tyverier er også et økende samfunnsproblem og er en type straffbart forhold som oppleves meget integritetskrenkende og skaper store problemer for den enkelte som har blitt utsatt for dette, samt at det er vanskelig å etterforske slike lovbrudd. Når det gjelder ID-tyverier må det tenkes forebyggende tiltak, fordi når skaden er skjedd, har den store omkostninger for den enkelte og samfunnet. Mao, myndighetene har generelt, og politiet har spesielt, et legitimt behov for å vite rett identitet på en person i forbindelse med ulike kontroller, og i andre sammenhenger hvor ID-opplysninger er sentralt. Hensynet til den enkelte borger, og av hensyn til tilliten til offentlige dokumenter, tilsier at politiet uten hindring skal kunne sjekke opplysninger opp mot passregisteret.»

Politidirektoratet mener at det i alle sammenhenger der politiet har hjemmel til å be om identifikasjon, eller det er behov for å identifisere en person, for eksempel i forbindelse med utlendingskontroll, jf. utlendingsloven § 21, pågripelser, blant annet etter straffeprosessloven § 173, ved trafikkontroller og ved generell etterforskning, bør kunne slås opp i passregisteret.

Skillet mellom forebygging og etterforskning skaper etter Politidirektoratets syn tolkningstvil, særlig når det gjelder etterretning. Dersom loven skal skille mellom forebygging og etterforskning, bør det avklares hvor etterretningsvirksomhet «plasseres». Politidirektoratet viser i denne sammenheng til uttalelse fra Oslo politidistrikt, som for sin del viser til drøftelse av etterretningsbegrepet i andre sammenhenger, og til uttalelse fra Hordaland politidistrikt. Sistnevnte antar at såkalte etterretningsopplysninger dekkes av enten «forebygging» eller «etterforskning», og mener dette bør fremkomme tydeligere. Politidirektoratet og flere av dets underliggende instanser mener at forslaget til passloven § 8 a setter et kunstig skille mellom etterforskning og forebygging, og at terskelen på tre år for forebygging medfører at en rekke typer alvorlige straffbare handlinger faller utenfor det politiet etter forslaget skal kunne benytte opplysninger fra passregisteret til. Politidirektoratet foreslår, med støtte fra Agder, Hordaland, Oslo og Vestfold politidistrikter, at bruk av passbilder for andre politiformål kun bør kreve at handlingen kan medføre frihetsstraff, og slik at det ikke skilles mellom forebygging og etterforskning.

Videre mener Politidirektoratet, med henvisning til uttalelse fra Vestfold politidistrikt, at det skal åpnes for søk i passregisteret ved automatisk behandling. Det vises til at automatiserte søkeprosesser i fremtiden vil kunne bli av vesentlig betydning for å oppklare alvorlig kriminalitet, og uttales at strafferammen for forhold som skal gi adgang til en slik fremgangsmåte ikke bør settes for høyt. Endelig viser direktoratet til enkelte merknader fra samme politidistrikt om logging av søk.

Kripos er positiv til at politiet skal kunne benytte opplysninger fra passregisteret til flere formål enn i dag, men mener for det første at det bør klargjøres at forslaget til endringer i passloven ikke er ment å innebære begrensninger i politiets generelle adgang til å ta beslag i eller begjære utlevert opplysninger i medhold av straffeprosessloven kapittel 16. Når det gjelder fotografi i passregisteret, mener høringsinstansen at det må ses hen til formålet med registreringen når registerets sensitivitet skal vurderes. At det mer eller mindre tilfeldig vil fremgå enkelte opplysninger av sensitiv karakter, kan etter høringsinstansens syn ikke være avgjørende for om registeret som sådan oppfattes som sensitivt.

Etter Kripos’ syn mangler det en avklaring av hvilke krav som etter forslaget til passloven § 8 a første ledd bokstav c vil gjelde for å kunne benytte opplysninger fra passregisteret til etterretningsoppgaver. Dette behovet reduseres dersom den nedre grense for å benytte opplysningene gjøres lik for forebygging og etterforskning. Kripos foretrekker likevel en løsning der «forebygging» og «etterforskning» erstattes med en mer generell formulering om at politiet kan få utlevert bilder fra passregisteret «til politimessige formål», og der adgangen til å bruke passregisteret skal være uavhengig av strafferamme. Med en slik regulering vil politiet i hvert tilfelle selv måtte vurdere om det er saklig og relevant å benytte adgangen til å få utlevert aktuelle opplysninger med grunnlag i det formålet man ønsker å oppnå.

Kripos viser til at en nedre terskel på tre år for bruk av passregisteret i forebyggingsøyemed, avskjærer bruk av passregisteret ved en rekke straffbare forhold, samtidig som forebygging har avgjørende betydning og gevinst ved at færre utsettes for kriminalitet. Høringsinstansen uttaler videre blant annet:

«Velger man å opprettholde dagens sondring og kravet til strafferamme, er det vår vurdering at strafferammen bør legges lavere og likt for både forebygging og etterforskning. Som redegjort for er tersklene strenge sett i forhold til bruk av tvangsmidlene pågripelse og ransaking. Vi kan heller ikke finne tungtveiende argumenter for å oppstille strengere terskelverdier enn de rammer som gjelder for innhenting og lagring av foto, fingeravtrykk eller DNA innhentet etter nevnte regler. Også sammenhengen i regelverket på dette området taler for at strafferammen ved utlevering av passbilder settes tilsvarende. Selv om foto, fingeravtrykk og DNA normalt vil være innhentet som ledd i en straffesak, bør det tas i betraktning at selve registreringen av disse opplysningene nok oppfattes som et større inngrep enn at politiet får tilgang til relativt nøytrale opplysninger i passregisteret.»

Endelig har Kripos merknader til dagens utforming av passloven § 8 fjerde ledd, og til enkelte mer tekniske sider ved forslaget til § 8 a. Når det gjelder forslaget til § 8 a tredje ledd om sletteplikt, uttaler høringsinstansen at den legger til grunn at departementet ikke mener å gjøre endringer i straffeprosesslovens system for behandling av dokumenter som inngår i en straffesak og de foreslåtte bestemmelsene i politiregisterforskriften kapittel 25.

Også Det nasjonale statsadvokatembetet mener at den nye § 8 a i passloven ikke bør inneholde krav til strafferamme, og at en eventuell strafferamme i tilfelle må settes lavere enn i forslaget. Vilkårene for å få utlevert passopplysninger bør være de samme ved forebygging som ved etterforskning. Skal det være en terskel, bør den være den samme som etter straffeprosessloven § 158.

I likhet med Politidirektoratet, Kripos og Det nasjonale statsadvokatembetet, mener heller ikke Politijuristene i Norges Juristforbund at det er grunn til å skille mellom forebygging og etterforskning for i hvilke tilfeller det skal kunne innhentes opplysninger fra passregisteret, og at et slikt skille skaper uklarhet og unntar forhold som bør være omfattet. Etter høringsinstansens syn bør terskelen for begge kategorier gå ved forhold som kan medføre frihetsstraff. Gjøres terskelen høyere, er det behov for en særskilt hjemmel for bruk av passregisteret ved forebygging av brudd på politiloven § 7. For øvrig uttaler Politijuristene blant annet at det er personvernhensyn knyttet også til at identifisering kan gjøres på en korrekt og betryggende måte, og at opplysningene i passregisteret er mindre sensitive enn det som politi og påtalemyndighet har adgang til gjennom andre hjemler.

Politijuristene mener det må utvises tilbakeholdenhet med å innføre restriksjoner mot automatiserte søkeprosesser. Det vises til at regelverket i utgangspunktet bør være teknologinøytralt, og at en ved å innføre restriksjoner, risikerer å stenge for fremtidige muligheter som man per i dag ikke har erfaring med og mulighet til å vurdere. Eventuelle begrensninger bør derfor avvente og ikke innføres nå. Endelig tar høringsinstansen opp at bruk av passopplysninger i kriminalitetsbekjempelse må inkludere mulighet til å ta opplysningene inn i datasystemet Indicia, med den følge at de i fremtiden vil være underlagt politiregisterloven. Ved bruk av opplysningene i straffesak, vil de være regulert av straffeprosessloven.

Samferdselsdepartementet redegjør for merknader fra Post- og teletilsynet (straks nedenfor). For øvrig støtter høringsinstansen forslaget om at det skal settes en nedre grense for når det kan utleveres opplysninger fra passregisteret, og at grensen etter § 8 a første ledd bokstav c settes til høyere straff enn fengsel i seks måneder. Etter Samferdselsdepartementets syn vil det i utgangspunktet være hensiktsmessig at politiet kan få utlevert opplysninger fra passregisteret også når det gjelder etterforskning av brudd på vegtrafikkloven.

Post- og teletilsynet påpeker, med bakgrunn i erfaring med en lignende bestemmelse i ekomloven § 2-7, at det foreslåtte tillegget til passloven § 8 fjerde ledd («med mindre annet er bestemt i lov eller i forskrift i medhold av lov») kan være problematisk i forhold til kontrollhjemler i andre deler av lovverket. Tilsynet foreslår å presisere lovteksten slik at det fremgår at den gjelder bare politiet. Videre, under henvisning til forslaget til passloven § 8 a første ledd bokstav a, redegjør høringsinstansen for at det ved behandling av anmodninger fra politiet om fritak fra taushetsplikten for savnede personers trafikkdata, for voksne, savnede personers vedkommende kreves konkrete holdepunkter for å mistenke kriminelle forhold før fritak kan gis.

Under henvisning til forslaget til § 8 a første ledd bokstav c, peker Post- og teletilsynet på at behovet tilknyttet saker om overtredelse av vegtrafikkloven ikke trenger stå i veien for at terskelen for bruk av passregisteret i etterforskningsøyemed settes til ett års fengsel (istedenfor høyere straff enn fengsel i seks måneder). Et alternativ kan være å vise særskilt til vegtrafikklovens straffebestemmelse. Videre peker tilsynet på at en eventuell klagemulighet etter EMK artikkel 13 for den som har fått sin informasjon utlevert fra passregisteret, kan bli vesentlig vanskeliggjort dersom det åpnes for søk og uthenting uten å stille krav om forutgående godkjenning eller vedtak.

Med relevans for muligheten til automatiserte søk i passregisteret, nevner Post- og teletilsynet at tilsynet selv har en vesentlig mer restriktiv praksis for fritak fra taushetsplikt for basestasjonssøk enn for trafikkdata på enkelttelefoner, siden førstnevnte «rammer alle uskyldige tredjeparter som har kommunisert med mobiltelefon i det aktuelle området og tidsrom». Gjennomsøk av bildebasen i passregisteret på grunnlag av biometrisk gjenkjenning vil på samme måte innebære søk i personopplysninger om tredjepersoner. Høringsinstansen påpeker at det er uklart hvilke forslag som ligger i høringsnotatet når det gjelder søk med biometrisk gjenkjenning i passregisteret.

Datatilsynet har som nevnt gitt uttrykk for motforestillinger mot forslaget om å åpne for at politiet skal kunne benytte passregisteret til flere formål. Tilsynet uttaler blant annet:

«Datatilsynet frykter en utvikling hvoretter politiet gis særskilt lovhjemlet tilgang til stadig ulike registre og informasjonssystemer for forebygging og etterforskning av kriminelle handlinger. Dette gjelder særlig for forvaltningsregistre.

Isolert sett kan denne type lovhjemler virke nærmest tilforlatelige og godt begrunnet. Flere slike bestemmelser kan i sum få alvorlige konsekvenser for tillitsforholdet mellom borgeren og forvaltningens organer. Den enkelte borger bør kunne ha tillit til at de opplysninger som gis til et forvaltningsorgan kun benyttes til det formålet som opplysningene avgis for, typisk å utstede førerkort eller å opplyse en forvaltningssak. Dersom det erfares at politiet relativt enkelt kan få utlevert opplysningene for politimessige formål, kan det medføre at borgerne blir tilbakeholdne med å gi opplysninger som ellers er nødvendige for at forvaltningen skal kunne utføre sine oppgaver.

Denne type lovregulering etableres i all hovedsak for å senke terskelen for politiet, snarere enn det motsatte. Det innebærer at man tilsidesetter, og til en viss grad uthuler, straffeprosesslovens bestemmelser. Særlig betenkelig er det at beslutningen om å hente inn de aktuelle opplysningene i det enkelte tilfellet ikke kreves dokumentert og etterprøvbart.

Datatilsynet mener at denne type ”snarveier” for politiet bør reserveres for de alvorligste lovbruddene, og tilfeller hvor det ellers er nødvendig at politiet iverksetter raske tiltak. I dette tilfellet er det foreslått å gi adgang til å benytte opplysningene ved det meste av såkalt ”hverdagskriminalitet”. Dette synes i all hovedsak å være begrunnet i rene effektivitetshensyn. Det anføres at det er arbeidskrevende å følge straffeprosesslovens bestemmelser, særlig i forbindelse med automatisk trafikkontroll og andre saker som behandles i stort volum.

Datatilsynet vil på generelt grunnlag advare sterkt mot å tillegge effektivitetshensyn avgjørende vekt når det gjelder regulering av politimessige tiltak. Man kan fort ende opp i et sirkelresonnement, hvor terskelen ”må” settes lavt for å få tilstrekkelig effektiviseringsgevinst til å rettferdiggjøre reguleringen.

Endelig vil tilsynet understreke at det er uten betydning at det i dette tilfellet at politietaten er behandlingsansvarlig for det aktuelle forvaltningsregisteret, og derved allerede har faktisk tilgang til opplysningene. Det vises til at det er formålet som skal styre tilgangen til personopplysningene, ikke motsatt.»

Datatilsynet har ikke sterke innvendinger mot innholdet i forslaget til § 8 a første ledd bokstav a, men finner innholdet i samme bestemmelse bokstav b og d noe mer betenkelig. Høringsinstansen støtter ikke forslaget til samme bestemmelse bokstav e (bruk av passregisteret når den opplysningene gjelder, samtykker), og uttaler i den sammenheng:

«Samtykke vil i mange sammenhenger være å anse som det foretrukne rettslige grunnlag for behandling av personopplysninger, idet det ivaretar den enkeltes autonomi. Dette gjelder imidlertid ikke ubetinget.

Etter Datatilsynets oppfatning må det soleklare utgangspunktet være at politiets forebyggings- og etterforskningsvirksomhet skal skje i henhold til straffeprosesslovens bestemmelser, og eventuelle særlover, og at politiet er avskåret fra å iverksette tiltak som ikke er hjemlet direkte.

Datatilsynet er bekymret for at det utvikles et ”to-sporet”- system for politiets virksomhet hvor politiet i det ene sporet følger lovens system og vilkår, og det andre sporet nærmest reguleres i en bilateral avtale mellom politiet og den enkelte borger.

Det må være opp til Stortinget å angi grensene for hvilke tiltak politiet kan iverksette overfor den enkelte borger. Det kan etter tilsynets vurdering ikke forventes at den enkelte borger i alle sammenhenger er i stand til å ivareta sine egne rettigheter og interesser i møte med politiet. Etter tilsynets vurderinger løper man en klar risiko for at det gis samtykke under opplevd press, og at behandlingen derved mangler rettslig grunnlag.»

Videre advarer Datatilsynet på generelt grunnlag mot at ett register skal ivareta ulike behandlingsformål. Det vises til at formålet er styrende for blant annet hvilke opplysninger som skal inngå i registeret, hvor lenge opplysningene skal oppbevares der, hvem som skal få tilgang til registeret mv. Normalt vil det derfor være behov for ulike behandlingsregler tilpasset de ulike behandlingsformålene. Dette kan være spesielt vanskelig å gjennomføre når et register allerede er opprettet for ett formål, og senere skal tas i bruk for andre formål, slik som i denne saken. Datatilsynet støtter forslaget om å tydeliggjøre i forskriften at det er forvaltningsformålet som skal være styrende for hvilke opplysninger som skal inngå i registeret. For øvrig minner Datatilsynet om at det, også om utlevering fra registeret skal kunne skje ved direkte tilgang, påhviler den behandlingsansvarlige for registeret å føre kontroll med at opplysningene ikke leveres ut i større utstrekning enn det er rettslig grunnlag for, og at behandlingen ellers er underlagt tilfredsstillende informasjonssikkerhet, herunder med tanke på tilgangsstyring.

Advokatforeningen påpeker at stadig flere registre brukes til stadig nye formål, og at utviklingen har negativ påvirkning for borgernes personvern og frihet. Videre mener høringsinstansen at den foreslåtte § 8 a bør inneholde en viss begrensning med hensyn til antall objekter som utleveres fra passregisteret, og en tidsmessig avgrensning av formålet. Med en vid formulering av formålet ser Advokatforeningen en fare for at politiet får sitt eget passregister, som vil kunne brukes til andre formål enn det opprinnelige.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) mener prinsipalt at forslaget i høringsnotatet bør avvises, under henvisning blant annet til at det etter foreningens syn kan karakteriseres som «forsøk på å hjemle en lovstridig formålsutglidning», og at endringene etter foreningens syn ikke oppfyller proporsjonalitetskriteriene i et personvernperspektiv. En eventuell mulighet for direkte søk i passregisteret, bør etter høringsinstansens syn begrenses til særskilt autorisert personell. Videre uttaler KROM at biometrisk identifikasjon synes særlig egnet for formålsutglidninger, og mener at overvåkingspotensialet som ligger i biometrisk ansiktsgjenkjenning i ytterste konsekvens kan representere en trussel mot sentrale demokratiske prinsipper. Etter høringsinstansens syn bør det være forbud mot automatiske søkeprosesser i forhold til passregisteret. Videre peker foreningen på at en slik presumsjon for samtykke som er omtalt i tilknytning til forslaget til § 8 a første ledd bokstav a, neppe oppfyller kravene til samtykke etter personopplysningsloven § 2 nr. 7, og at betraktningen er relevant også for forslaget til § 8 a første ledd bokstav e.

Vedrørende forslaget om at opplysninger fra passregisteret i angitte tilfeller skal kunne benyttes ved forebygging og etterforskning av straffbare forhold, finner KROM generelt ikke å kunne slutte seg til departementets påstand om at hensynet til å forebygge kriminalitet bør veie tyngre enn den enkeltes interesse i at passregisteret bare benyttes i samsvar med formålet med avgivelsen av opplysningene. En nedre terskel på seks måneder vedrørende etterforskning vil i praksis åpne for bruk av opplysninger i passregisteret i et betydelig antall saker. Hvis forslaget vedtas, bør grensen heves betraktelig. KROM mener at politiet allerede, gjennom straffeprosessloven, er gitt svært omfattende virkemidler med hensyn til etterforskning og forebygging av kriminalitet.

Riksarkivet har påpekt at forslaget til passloven § 8 a tredje ledd om plikt til å slette opplysninger, vil stride mot arkivloven § 9. Utgangspunktet etter sistnevnte bestemmelse er at alt arkivmateriale skal bevares, og kun kan kasseres dersom dette er fastsatt av Kongen ved forskrift i medhold av arkivloven § 12 eller etter særskilt samtykke av Riksarkivaren. Kassasjonsforbudet i arkivloven går foran bestemmelser om kassasjon i eller i medhold av andre lover, jf. arkivloven § 9 bokstav c. Videre uttaler Riksarkivet blant annet:

«Vi ser at det kan være gode grunner til at innhentede opplysninger ikke oppbevares men slettes. Som det blant annet påpekes finnes de aktuelle opplysningene allerede i passregisteret. Bevaringshensyn skulle således ikke tilsi arkivering og/eller bevaring også hos andre enheter i politiet.

På den annen side er det et viktig hensyn, som også skal ivaretas gjennom arkivloven, at offentlige organer dokumenterer sine arbeidsprosesser. Dersom opplysninger innhentet fra passregisteret skal slettes, legger vi derfor til grunn at det like fullt dokumenteres hva slags opplysninger som er innhentet fra passregisteret under arbeidet med en sak. Gitt dette, kan Riksarkivaren gå inn for at det fastsettes bestemmelser om sletting av de opplysningene som er innhentet.

Som nevnt fastsetter arkivloven § 9 at kassasjonsforbudet i arkivloven går foran bestemmelser om kassasjon i eller i medhold av andre lover. Det er vesentlig for Riksarkivaren at dette prinsippet ikke uthules. Riksarkivaren vil derfor motsette seg en bestemmelse om sletting i passloven § 8a slik det foreslås i høringsnotatet.

Riksarkivaren ser det som en bedre løsning at det fastsettes en forskrift med hjemmel i arkivloven § 12. I henhold til arkivloven § 12 kan Kongen fastsette forskrifter om blant annet arkivbegrensning og kassasjon. Arkivforskriften, fastsatt av Kongen i statsråd, er hjemlet i denne bestemmelsen.

Med hjemmel i § 12 er det også fastsatt en bestemmelse om kassasjon i § 3 siste ledd i forskrift om tilskot til livssynssamfunn. Forskriften er fastsatt av Kultur- og kirkedepartementet etter delegasjon fra Kongen.

En kunne tenke seg at det på tilsvarende måte ble delegert myndighet til Justisdepartementet til å fastsette forskrift om kassasjon/sletting etter arkivloven § 12, for eksempel i passforskriften. Vi antar at dette i tilfelle forutsetter et samarbeid mellom Justisdepartementet og Kulturdepartementet.

Til veiledning kunne en eventuelt også ta inn en bestemmelse i passloven om at Kongen, med hjemmel i arkivloven § 12, gir nærmere bestemmelser om kassasjon av opplysninger innhentet med hjemmel i passloven § 8a.»

Videre tar Riksarkivet opp at passloven § 6 a inneholder en henvisning til arkivloven med et noe uklart formål. Høringsinstansen uttaler:

«I forbindelse med at en nå forbereder endringer i passloven, kunne det muligens være hensiktsmessig å se om ikke også § 6a kan og bør presiseres. Meningen må vel være å få frem at slettingspåbudet i § 6a ikke er i strid med kassasjonsforbudet i arkivloven § 9, fordi de opplysningene som slettes uansett ville vært gjenstand for arkivbegrensning etter arkivforskriften § 3-19, jf § 3-18.

Dette kunne for eksempel gjøres ved å endre § 6a siste ledd slik:

«Sletting av opplysninger innhentet med hjemmel i denne paragraf skjer uten hinder av arkivloven § 9, jf arkivforskriftens bestemmelser om arkivbegrensning i § 3-19 jf § 3-18.»

Politiets data- og materielltjeneste (PDMT) har vist til at det i et forslag til politiregisterforskriften er sagt eksplisitt at det kan gis tilgang til registeropplysninger når dette er nødvendig for drift og administrasjon av systemet, og reist spørsmål om det er behov for en tilsvarende bestemmelse i denne saken.