7 Departementets vurderinger

7.1 Generelt

Høringen har styrket inntrykket av at det vil være av vesentlig verdi for politiets arbeid å kunne benytte opplysninger fra passregisteret, og at det vil være en fordel med en lovbestemmelse som regulerer adgangen. Departementet ser det hensynet til tilliten mellom innbyggerne og forvaltningen som blant annet Datatilsynet peker på, og mener at det generelt krever grundige overveielser. Slik departementet vurderer det, vil ikke bruk av opplysninger fra passregisteret til de formål som lovforslaget regner opp, innebære en vesentlig belastning på tillitsforholdet. De personopplysningene som i alle tilfeller registreres i passregisteret, jf. punkt 3 ovenfor, vil i de fleste tilfeller ikke være av følsom karakter (med den modifikasjon at et fotografi kan si noe om blant annet helseforhold). Eventuelle tilleggsopplysninger kan være sensitive, men skal være begrenset til det som er nødvendig for forvaltning av registeret og utstedelse av pass. Departementet vil ta inn i passforskriften en presisering av at registreringen ikke skal omfatte flere personopplysninger enn det som er nødvendig for forvaltningen av pass.

Departementet foreslår at loven skal nevne de oppgaver politiet skal kunne benytte passregisteret til, og at det skal være en nedre terskel for når opplysningene kan benyttes til forebygging og etterforskning av straffbare forhold. En slik løsning gir innbyggerne mer konkret informasjon om anvendelsesmuligheter enn en «rundere» formulert regel om at politiet kan bruke opplysninger fra passregisteret ved tjenstlige behov, og tydeliggjør at det er foretatt en konkret vurdering av de oppgavene som bestemmelsen nevner.

Forslaget til § 8 a første ledd bokstav a er en videreføring av tilsvarende forslag i høringsnotatet, men slik at forslaget her uttrykkelig nevner at bestemmelsen skal inkludere identifikasjon av døde personer. Det fremgår av det lange sitatet under punkt 5 ovenfor at også forslaget i høringsnotatet var ment å omfatte identifikasjon av død person. Hensynet til klarhet tilsier at meningen bør fremgå direkte av loven. Forslaget i proposisjonen her til § 8 a første ledd bokstav b og e er en videreføring av høringsnotatets forslag til § 8 a første ledd bokstav b og d.

I høringsnotatet er det foreslått å åpne for at politiet kan ha direkte søketilgang til passregisteret ved utførelse av oppgaver der det lovlig kan innhentes opplysninger derfra. Spørsmål om hvem i politiet som eventuelt skal ha direkte søketilgang, er uttalt å måtte bero på administrative vurderinger av blant annet kravene til en forsvarlig organisering av virksomheten, personvernhensyn og tilgjengelige ressurser. Høringen har ikke frembragt avgjørende argumenter mot en slik løsning, og det fremmes forslag om at den nye § 8 a skal angi at uthenting av opplysninger kan skje ved direkte tilgang. Beslutninger om bruk av registeret må treffes innenfor rammene av de regler som ellers gjelder for bruk av personopplysninger og god saksbehandlingsskikk. Departementet fremmer ikke forslag til særskilte krav om godkjenning av beslutningene eller en nærmere begrensning av antall objekter undersøkelsen kan gjelde. Som det fremgår av punkt 7.6 nedenfor, skal ikke opplysninger fra passregisteret kunne lagres på en måte som innebærer at det etableres nye «passregistre» på siden av det sentrale passregisteret.

7.2 Særlig om bruk av opplysninger fra passregisteret ved forebygging og etterforskning av straffbare forhold

Departementet mener at det bør stilles et visst krav til forholdets alvor for at det skal være adgang til å benytte passregisteret i kriminalitetsbekjempende øyemed. Hvor den nedre grensen skal gå, finnes det ikke noen fasit på. Påvisning av at noen typer straffbare forhold vil falle under grensen er naturligvis ikke i seg selv et argument mot det aktuelle nivået, siden poenget med en grense jo er at noe skal falle utenfor.

Etter høringen ser departementet at en nedre terskel for forebyggende oppgaver bør være lavere enn tre år, blant annet for å fange opp fare for seksuelt krenkende adferd overfor barn (straffeloven § 201). Videre registrerer departementet at høringen ikke vesentlig har bygget opp under forslaget om å sette grensen markert høyere for forebygging enn for etterforskning. Sentrale høringsinstanser i politiet har påpekt at det i noen sammenhenger kan være vanskelig å avgjøre om etterretningsoppgaver bør karakteriseres som forebygging eller etterforskning, og anført at en slik usikkerhet vil skape problemer dersom det ikke settes en felles grense for forebygging og etterforskning. Til dette kan bemerkes at grensen mellom forebygging og etterforskning er av betydning i flere relasjoner enn ved anvendelse av en ny bestemmelse i passloven, og at denne utfordringen består uavhengig av hva som bestemmes om innholdet i passloven. En annen sak er at en felles nedre grense vil gi et enklere og mer oversiktlig regelverk. Spørsmålet blir hvor en slik felles grense bør gå.

Enkelte høringsinstanser i politiet har uttalt at det er vanskelig å se tungtveiende argumenter for å oppstille høyere terskler enn de rammer som gjelder for innhenting og lagring av foto, fingeravtrykk og DNA etter straffeprosessloven §§ 158 og 160. Den nedre grensen etter disse bestemmelsene er at det er tale om en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff.

Straffeprosessloven §§ 158 og 160 regulerer adgang til å innhente opplysninger (foto, fingeravtrykk og DNA) fra personer som er mistenkt eller dømt for en straffbar handling (etter § 158 «med skjellig grunn mistenkes for en straffbar handling»). Opplysningene kan lagres i politiets registre til bruk for blant annet etterforskning av andre saker. Proposisjonen her gjelder bruk av opplysninger som er avgitt eller innført i passregisteret fordi de er relevante for utstedelse av pass, og registeret er opprettet for å administrere passordningen. Forslaget her bygger ikke på noen forutsetning om at den opplysningene gjelder, er mistenkt eller dømt for et straffbart forhold. Det er med andre ord vesentlige forskjeller mellom det som skal reguleres her og det som er regulert i straffeprosessloven §§ 158 og 160. Dermed er det heller ikke gitt at avveiningene mellom hensynene til henholdsvis kriminalitetsbekjempelse og personvern skal falle likt ut. Den nye bestemmelsen i passloven bør gjenspeile at opplysningene i passregisteret er avgitt med et annet formål enn å inngå i den generelle kriminalitetsbekjempelsen. Det kan være like naturlig å se hen til likningsloven § 3-13 nr. 2 bokstav f annet punktum, som setter en terskel på høyere straff enn fengsel i seks måneder for utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra skatteetaten til politiet i straffesaker om overtredelse av bestemmelser utenfor skatteetatens forvaltningsområde.

Departementet ser ikke at høringen har frembragt avgjørende argumenter mot at den nedre grensen for bruk av passregisteret i etterforskningsøyemed skal være høyere straff enn fengsel i seks måneder. Forslaget videreføres derfor, og slik at grensen skal være den samme ved forebygging som ved etterforskning.

Forslagene i proposisjonen innebærer ikke noen begrensning i den generelle adgangen til å ta beslag eller begjære utlevert opplysninger fra passregisteret etter straffeprosessloven kapittel 16.

7.3 Særlig om behov tilknyttet politiets arbeid etter utlendingsloven

Under høringen har Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet (PU) påpekt at tilgang til opplysninger fra passregisteret er av betydning for arbeid med ID-undersøkelser av utenlandske borgere, og at det er behov for å kunne slå opp i passregisteret i situasjoner der politiet har hjemmel til å kreve legitimasjon av en person, for eksempel i forbindelse med kontroll etter utlendingsloven § 21. Disse behovene er ikke tatt opp i høringsnotatet.

PU uttaler blant annet:

«Politiet har et overordnet og generelt ansvar for å avklare identitet til utlendinger for å utøve sine oppgaver i forbindelse med å sikre samfunnssikkerheten. Politiet har også andre oppgaver knyttet til fastsettelse av identitet. Politiet utøver dette ansvaret ved grense-/innreisekontroll, generell kontrollvirksomhet, forberedende behandling av utlendingssaker og ved uttransportering av utlendinger.

PU har det nasjonale ansvaret for registrering og identitetsfastsettelse av asylsøkere ved ankomst. PU har i tillegg et nasjonalt ansvar for å bistå politidistriktene med kontrollvirksomhet og identitetsundersøkelser i utlendingssaker som hører inn under distriktene. PU har også oppgaver i forbindelse med inn- og utreisekontroll i for eksempel såkalte Dublin-saker.

Det er store utfordringer for utlendingsmyndighetene at utlendinger som søker beskyttelse eller annen oppholdstillatelse ankommer uten reisedokumenter. I dag tas det opp biometri av utlendinger i visse tilfeller, men biometri lagres i forskjellige databaser, avhengig av sakstype. Det gjør at utlendinger i Norge kan være registrert med forskjellige identiteter i forskjellige databaser, og på den måte kan opptre med ulike identiteter i Norge. Vi viser til Nasjonalt ID-senter sin rapport om Biometri og identitet, som fastslår at behovet for en sikker identifisering og verifiseringsmetode i utlendingsforvaltningen underbygges av at stadig flere blir avslørt i identitetsmisbruk. Det vises til at biometrisk identitetskontroll vil redusere mulighetene for identitetsforveksling og identitetstyverier og forhindre at utlendinger opererer med ulike tillatelser under ulike identiteter.

Vi viser også til KRIPOS rapport: Den organiserte kriminaliteten i Norge - Trender og utfordringer 2011-2012, hvor det fremheves at falsk ID også er sentralt i forbindelse med grensekryssende kriminalitet og at den grensekryssende kriminaliteten øker i omfang. Det vises til de samme forholdene som rapporten til Nasjonalt ID-senter nevner, herunder at man enkelt kan etablere falsk og/eller doble identiteter i Norge. Modus kan for eksempel være at en utenlandsk borger som ikke har avlagt fingeravtrykk og som har fått oppholdstillatelse, kan søke om beskyttelse under en annen identitet. Enkelte personer har fått permanent opphold, og noen kan ha fått norsk statsborgerskap. Hvis personen har fått utstedt norsk pass eller utlendingspass, kan vedkommende finnes ved søk på bilde i passregisteret.

PU erfarer også at det er utstrakt misbruk av imposter, altså at man låner og/eller misbruker andres identitetspapirer, i hensikt å skjule ulovlig opphold eller tilsløre egen identitet i forbindelse med kriminalitet. Det å kunne kontrollere foto i passregister og sammenligne dette med personen man har foran seg er enkelt og ressursbesparende for politiet, men også skånsomt for den som blir kontrollert. Alternativet for verifisering av oppgitt identitet er gjerne innbringelse og fingeravtrykksundersøkelse. Vi mener dette må anses som et lite inngrep overfor den enkelte, sett opp mot tungtveiende samfunnsmessige hensyn.»

Passregisteret vil kunne bekrefte at en person er norsk statsborger. Ved at passregisteret inneholder utlendingspass og reisebevis for flyktninger, jf. passloven § 8 første ledd, kan passregisteret dessuten gi også andre opplysninger av betydning for politiets oppgaver etter utlendingsloven.

Norge har ingen alminnelig legitimasjonsplikt. I arbeidet med å håndheve utlendingsloven kan imidlertid politiet innenfor visse rammer kreve legitimasjon, jf. utlendingsloven § 21. Ved innreise og frem til korrekt identitet er registrert, har en utlending plikt til å medvirke til å avklare sin identitet i den grad utlendingsmyndighetene krever det, jf. samme lov § 83 annet ledd. Etter utlendingsloven § 93 skal en asylsøker innlevere pass eller annet reisedokument som utlendingen er i besittelse av, sammen med søknaden. Departementet ser at det, i de oppgaver som politiet har etter utlendingsloven med å identifisere utlendinger, kan være av betydning å innhente informasjon fra passregisteret. Når det foreligger en særskilt plikt til å legitimere seg eller på annen måte opplyse om egen identitet, tilsier de samme hensyn at politiet skal kunne benytte passregisteret. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at politiet kan benytte opplysninger fra passregisteret i arbeid med å avklare identitet etter utlendingsloven når utlendingen har plikt til å gi opplysninger om egen identitet.

7.4 Særlig om automatiserte søkeprosesser i bildemateriale

I høringsnotatet punkt 4.3 er det nevnt at muligheten til å benytte opplysninger fra passregisteret til blant annet etterforskning, i utgangspunktet inkluderer en mulighet til å gjennomføre såkalte automatiserte søkeprosesser i bildematerialet. Videre er det pekt på enkelte positive og negative sider ved å benytte materialet på denne måten, se punkt 5 ovenfor. Høringsuttalelsene har i bare begrenset grad gitt bidrag til vurderingen av automatiserte søkeprosesser innenfor det området som proposisjonen gjelder. Departementet fremmer ikke forslag om særskilte restriksjoner i denne proposisjonen, men vil ved behov ta temaet opp igjen. For ordens skyld understrekes at vurderingen her ikke kan ses som grunnlag for å lagre ytterligere materiale i passregisteret eller andre steder enn det som loven i dag åpner for.

7.5 Spørsmål om samtykke som grunnlag for å hente opplysninger fra passregisteret

Som det fremgår av punkt 6.2 ovenfor, har Datatilsynet gått imot at samtykke skal inngå som grunnlag for å benytte opplysninger fra passregisteret. Det fremgår at Datatilsynet er bekymret for at det utvikles et «to-sporet» system for politiets virksomhet, der politiet i det ene sporet følger lovens system og vilkår, og det andre sporet nærmest reguleres i en bilateral avtale mellom politiet og den enkelte borger. Datatilsynet mener at det må være opp til Stortinget å angi grensene for hvilke tiltak politiet kan iverksette overfor den enkelte borger, og at det ikke nødvendigvis kan forventes at den enkelte borger i alle sammenhenger er i stand til å ivareta sine rettigheter og interesser i møte med politiet.

Departementet ser at det kan være betenkelig å etablere rettigheter for politiet – som har tvangsmakt, og som det skal knytte seg en særskilt autoritet til – på grunnlag av samtykke fra den enkelte. Samtidig må man etter departementets syn ta i betraktning at det i dette tilfellet ikke er tale om et mer inngripende tiltak enn å hente opplysninger fra passregisteret. Det er en fare for at regelverket blir unødvendig «stivbent» dersom samtykke ikke skal kunne tjene som grunnlag i denne sammenheng, slik det jo ellers kan for bruk av både alminnelige og sensitive personopplysninger, jf. personopplysningsloven §§ 8, 9 og 11. På denne bakgrunnen fastholder departementet at samtykke bør inngå i oppregningen i passloven § 8 a første ledd. Ut fra de hensyn som Datatilsynet har pekt på, foreslås at passloven skal gi uttrykk for at samtykke forutsetter frivillighet og informasjon, og at det er gitt uttrykkelig, jf. forslaget til § 8 a første ledd bokstav f.

7.6 Spørsmål om oppbevaring mv. av opplysninger etter bruk

For at begrensningene etter den nye § 8 a skal være effektive, bør det ikke være adgang til å lagre opplysningene fra passregisteret ut over det som er nødvendig for å oppfylle formålet med behandlingen eller dokumentere behandlingen av den saken som opplysningene er innhentet for. I høringsnotatet var det første av disse elementene ivaretatt, gjennom forslag til en regel om at opplysningene skal slettes så snart formålet med undersøkelsen er oppfylt (forslaget til § 8 a tredje ledd). Departementet ser at regelen bør nevne også behov for å dokumentere saksbehandlingen.

Når opplysninger fra passregisteret er brukt under etterforskning, må de kunne arkiveres i straffesaken som et ordinært straffesaksdokument og være underlagt de regler som gjelder for oppbevaring av straffesaksdokumenter. Ved bruk av opplysningene fra passregisteret i forvaltningsvirksomhet, vil god forvaltningsskikk kreve at politiet dokumenterer de opplysningene som er brukt ved behandling av saken. Ved bruk av opplysninger fra passregisteret i ettersøkningssaker vil det være behov for å dokumentere det fotografiet som er brukt.

Departementet foreslår at den regulering som er nødvendig for å ivareta ovenstående, skal komme til uttrykk i § 8 a tredje ledd, som en regel om at opplysninger som er hentet fra passregisteret på grunnlag av den nye § 8 a ikke skal lagres ut over det som er nødvendig for å oppfylle formålet med behandlingen av opplysningene eller dokumentere saksbehandlingen. Departementet forutsetter videre at det ikke opprettes datamessige søkefunksjoner med det formål å kunne gjenbruke opplysninger fra passregisteret. Med den regelen som foreslås, ser ikke departementet behov for en slik særordning som Riksarkivaren har tatt opp muligheten for.

7.7 Utlevering av opplysninger til utlandet

Norge bidrar til bekjempelse av kriminalitet ved å delta i internasjonalt politisamarbeid, så som nordisk politisamarbeid, Schengen-samarbeidet og samarbeid gjennom Europol og Interpol. Innenfor slike samarbeid er det behov for å kunne utveksle opplysninger. Blant annet gjelder dette i arbeid med å finne savnede og identifisere døde personer, og ved forebygging og etterforskning av straffbare handlinger. Politiregisterloven inneholder en egen bestemmelse om utlevering av opplysninger til utlandet (politiregisterloven § 22). Siden proposisjonen her gjelder adgang til å bruke opplysninger fra politiets forvaltningsvirksomhet, vil ikke politiregisterloven dekke behovet for å kunne utlevere opplysninger fra passregisteret. Departementet ser at det bør gis en særskilt regel om adgang til å utlevere opplysninger fra passregisteret til samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter. Forslaget, som ikke var med under høringen, kommer til uttrykk i § 8 a fjerde ledd.

7.8 Enkelte andre forhold

Av praktiske grunner må teknisk personale ha tilgang til passregisteret når dette er nødvendig for drift og administrasjon av systemet. Departementet ser likevel ikke at det i denne sammenhengen er naturlig å nevne tekniske funksjoner i lovteksten.

Passloven § 8 fjerde ledd har en noe uhensiktsmessig utforming, blant annet ved at innholdet av uttrykket «passmyndigheten» ikke er tydelig i sammenhengen der. Av praktiske grunner foreslår departementet likevel ikke noen ny utforming av hele § 8 fjerde ledd nå, men merker seg temaet for en senere proposisjon.