11 Økonomiske og administrative konsekvenser
11.1 Vurderingen i høringsnotatet
11.1.1 Flytting av ansvaret for utredningen av adoptivsøkere fra kommunene til regionene i Bufetat
I høringsnotatet ble det foreslått å flytte ansvaret for å utrede adoptivsøkere i saker om adopsjon av barn fra utlandet fra kommunene til de fem regionene i Bufetat. Forslaget gjaldt også søknad om adopsjon av barn her i landet der biologiske foreldre ber myndighetene om bistand til adopsjon av barnet. Departementet foreslo at kommunene fortsatt, men først etter anmodning fra regionen i Bufetat, skal ha en plikt til å bistå med å opplyse saken der dette er nødvendig.
Departementet la i høringsnotatet til grunn at dersom de fem regionene i Bufetat overtar arbeidet med å utrede adoptivsøkere, vil søkerne bli underlagt større grad av likebehandling både når det gjelder innholdet i saksbehandlingen og saksbehandlingstid. Departementet la også til grunn at utredningene jevnt over vil bli av bedre kvalitet og gjennomsnittlig saksbehandlingstid kortere. Departementet viste også til at besparelse dessuten ville oppnås ved at det ikke jevnlig ville være nødvendig å lære opp et stort antall ansatte i kommunene i utredningsarbeid, og at det heller ikke på samme måte lenger vil være nødvendig å veilede ansatte i kommunene i enkeltsaker. På den annen side ble det forutsatt at Bufetat måtte styrkes med flere stillinger for å ha kapasitet til å utrede søkere.
Forslaget innebar at kommunene ikke lenger skal inn i alle sakene. Flytting av utredningsarbeidet til de fem regionene i Bufetat vil derfor frigjøre kapasitet i kommunene.
Departementet foreslo at overføringen av ansvaret for å utrede adoptivsøkere fra kommunene til Bufetat finansieres ved at det overføres midler tilsvarende kommunens ressursbruk til oppgavene i dag, fratrukket de få oppgaver kommunen fortsatt vil ha, fra kommunens rammetilskudd (kapittel 571) til driftsbudsjettet for det statlige barnevernet (kapittel 855). Departementet la til grunn at Bufetat kan utføre oppgavene innenfor rammene når etaten får overført midler som i dag blir benyttet til oppgavene i kommunene. Det ble foreslått at flytting av midler fremmes i de ordinære budsjettprosessene.
11.1.2 Samboere og adopsjon
Departementet uttalte i høringsnotatet at forslaget om å innføre en adgang for samboere til å adoptere på lik linje med ektefeller ville innebære noen flere søknader om adopsjon, samt noen flere klagesaker. Departementet la til grunn et anslag på 5-10 flere saker om søknad om utenlandsadopsjon og 20 flere saker om innenlandsadopsjon, dvs. til sammen 25-30 flere saker. Etter forslaget vil en definisjon av et samboerforhold fremgå av selve lovteksten. Det er derfor ikke grunn til å tro at selve behandlingen av søknader fra samboere vil kreve mer ressurser enn behandlingen av søknader fra ektepar. Departementet la derfor til grunn at endringene som ble foreslått på dette området, ville medføre små administrative og økonomiske konsekvenser.
11.1.3 Adopsjonsforberedende kurs som vilkår for forhåndssamtykke
Departementet foreslo i høringsnotatet å gi en hjemmel i adopsjonsloven til å fastsette nærmere forskrifter om krav til søkernes deltakelse på adopsjonsforberedende kurs med en eventuell egenandel.
Departementet la til grunn at de aller fleste søkere deltar på slike kurs i dag, og at forslaget derfor ikke ville medføre merutgifter av betydning.
11.1.4 Øvrige forslag
Når det gjelder de øvrige forslagene som ble fremmet i høringsnotatet, ble det lagt til grunn at disse ikke ville medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.
11.2 Høringsinstansenes syn
11.2.1 Flytting av ansvaret for utredningen av adoptivsøkere fra kommunene til regionene i Bufetat
Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget om å flytte utredningen av adoptivsøkere fra kommunene til de fem regionene i Bufetat, støtter dette. Se kapittel 4. Flere understreker imidlertid at forslaget må følges av tilstrekkelige ressurser.
Bufdir understreker at det må tilføres tilstrekkelig med ressurser som gjør regionene i stand til å ivareta utredningsarbeidet i tråd med intensjonen bak forslaget. Dette fremheves som spesielt viktig med tanke på reiseavstander, siden Bufetat må reise på hjemmebesøk til familiene flere ganger:
”…For regioner som dekker større geografiske områder hvor søkerne bor mer spredt, vil det kunne bli svært tid- og ressurskrevende for regionkontoret å ha ansvaret for utredningen. Det forutsettes at saksbehandler selv må reise ut til søkerne dersom disse bor et stykke fra regionkontoret, noe som kan gi en svært krevende arbeidssituasjon for den enkelte…”
Flere andre instanser belyser at omleggingen vil medføre økte reisekostnader. InorAdopt uttaler at adopsjonsprosessen allerede er kostnadskrevende for den enkelte søker, og fremhever at en eventuell flytting av utredningsansvaret ikke må føre til økte kostnader for søkerne. På bakgrunn av dette understreker også InorAdopt at Bufetat må tilføres økte ressurser.
Departementet har lagt til grunn syv dagsverk til utredning av én sak der søkerne er førstegangssøkere. Trondheim kommune uttaler i forbindelse med dette en bekymring for om dette er tilstrekkelig:
”Lange avstander med medfølgende reisetid i tillegg til økende krav til sosialrapportenes utforming og innhold er utfordrende, og vi stiller oss tvilende til departementets anslag om effektiv saksbehandlingstid på syv dager. Her skal inngå tre – fire møter med adopsjonssøkerne, reising, skriving og kvalitetssikring av sosialrapport.”
Adopsjonsforum uttaler om utforming av sosialrapporter at omfanget av disse også har en økonomisk side, og at mer konsise rapporter kan spare søkerne og adopsjonsorganisasjonene for store utgifter. De fremhever videre at med en mer enhetlig produksjon av rapportene, vil det være mulig å unngå høye kostnader med å oversette en rekke gjentakelser og til dels unødvendig informasjon.
Fellesorganisasjonen er blant dem som er negative til forslaget om å flytte utredningsarbeidet fra kommunene til regionkontorene i Bufetat. De fremhever spesielt at det vil være kritisk å flytte midler fra en allerede anstrengt kommuneøkonomi. Organisasjonen peker videre på at dette kan få konsekvenser for satsingen på å styrke det kommunale barnevernet.
11.2.2 Adopsjonsforberedende kurs som vilkår for forhåndssamtykke
Flere av høringsinstansene har hatt synspunkter på spørsmålet om innføring av en egenandel for deltakelse på adopsjonsforberedende kurs. Se punkt 7.6.3.
Bufdir er den eneste instansen som mener at det bør innføres en egenandel. Direktoratet anfører at selv om stadig flere adoptivsøkere ønsker å gå på adopsjonsforberedende kurs, er det langt fra alle som deltar. Direktoratet mener derfor at et krav om obligatoriske kurs vil innebære en betydelig merkostnad for Bufetat og ber uansett om at det gis en særskilt bevilgning til gjennomføring av kursene. Videre uttaler Bufdir følgende:
” …I 2011 ble det avholdt 15 kurs hvor ca. 145 søkerpar og 10 enslige deltok. Samme år mottok Bufetat 415 adopsjonssøknader, 189 av disse var søknader fra førstegangssøkere. Det er ikke mulig å avdekke hvor mange av søkerne bak de resterende 216 søknadene som hadde deltatt på kurs i forbindelse med tidligere adopsjonsprosess. Med et krav om obligatorisk kurs for samtlige søkere, måtte det dermed ha vært avholdt langt flere kurs for at behovet i 2011 skulle ha blitt dekket. Legges det til grunn at hvert kurs kostet omlag kr 200 000, ville merkostnadene ha blitt betydelige. Selv om behovet for antall kurs trolig vil avta etter noen år, når alle vil ha deltatt på kurs i forbindelse med første søknad, er det etter dette klart for oss at et krav om obligatoriske kurs vil innebære en betydelig merkostnad for Bufetat.”
11.3 Departementets vurdering
11.3.1 Flytting av ansvaret for utredningen av adoptivsøkere fra kommunene til regionene i Bufetat
Departementet fastholder at overføringen av ansvaret for utredning av adoptivsøkere fra kommunene til Bufetat skal finansieres ved at det overføres midler tilsvarende kommunens ressursbruk til oppgavene fra kommunens rammetilskudd (kapittel 571) til driftsbudsjettet for det statlige barnevernet (kapittel 855). Departementet legger til grunn at Bufetat kan utføre oppgavene innenfor rammene når etaten får overført midler som på overføringstidspunktet blir benyttet til oppgavene i kommunene. Forslag til flytting av midler fremmes i forbindelse med de årlige budsjettframleggene.
Selv om forslaget innebærer at Bufetat må tilføres ressurser, vil det også være faglige og administrative samordningsgevinster ved å legge utredningsarbeidet til regionene i Bufetat hvor også vedtaksmyndigheten er lagt. En vil for eksempel i noen grad kunne utnytte eksisterende kompetanse og administrasjon i regionene i Bufetat. Vekselvirkningen av å utrede søkere og treffe vedtak, vil gi saksbehandlere bred og allsidig kompetanse om adopsjon.
Ut i fra erfaring fra enkelte kommuner legger departementet til grunn at det vil være tilstrekkelig med syv dagsverk til utredning av én sak der søkerne er førstegangssøkere. I dette ligger at det gjennomføres tre-fire møter med adoptivsøkerne, reising, skriving av sosialrapport og kvalitetssikring av sosialrapport. I dag er det to utredere som møter søkerne og har samtaler med disse. Departementet antar at det vil være behov for færre dagsverk i saker der søkerne har adoptert tidligere eller der det søkes om nytt forhåndssamtykke på grunn av lang ventetid i utlandet, da den tidligere sosialrapporten kan danne grunnlaget for utredningsarbeidet.
Antallet adopsjonssøknader varierer fra år til år, og avhenger av flere utenforliggende faktorer. I tidsperioden 2004 til 2012 var antallet høyest i 2006 med 1023 søknader, og har siden den gang sunket. Antallet var lavest i 2012 med 304 saker. Så sent som i 2009 var det totale antallet søknader om adopsjon av barn fra utlandet 800. Beregninger basert på innspill fra et utvalg kommuner, viser at totale kostnader forbundet med disse sakene i 2009 forløp seg til ca. kr 14,5 mill for kommunene, mens kostnadene i 2012 beløper seg til om lag kr 6 mill.
Departementet legger til grunn at det er vanskelig å forutsi den videre utviklingen i antall adopsjonssøknader. Departementet vil komme tilbake til det eksakte beløpet som skal overføres til Bufetat, og tidspunkt for oppgaveoverføringen, i forbindelse med de årlige budsjettframleggene.
I høringsnotatet fremgikk det at uttrekket fra kommunerammen skulle være fratrukket beregnede kostnader for plikten kommunene har til å bistå Bufetat i å opplyse søknader om forhåndssamtykke. Også i dag bistår kommunens hjelpetjenester den instansen i kommunen som utreder søkerne med å opplyse en slik sak. Plikten til å bistå regionene i Bufetat vil derfor ikke ha økonomiske konsekvenser av betydning for kommunene i den forstand at uttrekket fra kommunerammen kun er knyttet til selve saksbehandlingen av utredningen. Ressurser kommunene i dag bruker på å bistå den kommunale instansen som foretar utredningen, beholdes i kommunerammen. Departementet har etter en fornyet vurdering kommet til at forslaget derfor ikke vil innebære noen økonomiske konsekvenser for kommunene.
Forslaget vil innebære opprettelse av nye statlige arbeidsplasser lagt til de fem statlige regionale forvaltningsenhetene i Bufetat. Ved at oppgaven legges til de fem regionene i Bufetat blir distriktsmessige hensyn ivaretatt. Forslaget vil likevel ha få distriktsmessige konsekvenser. I dag har Bufetat region Øst nesten halvparten av sakene. Dersom årsverkene skal fordeles med hensyn til antallet saker i de forskjellige regionene, vil om lag halvparten av årsverkene måtte legges til Bufetat region Øst. Dette vil sikre at utredningsarbeidet kan drives mest mulig kostnadseffektivt og i størst mulig nærhet til søkerne. De resterende årsverkene vil måtte fordeles nokså likt på de øvrige regionene i Bufetat.
11.3.2 Samboere og adopsjon
Departementet fastholder at forslaget om å åpne for at samboere skal få adoptere ikke vil føre til økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Økningen vil kun dreie seg om et fåtall saker.
Saker om utenlandsadopsjon vil i all hovedsak gjelde søknad om forhåndssamtykke fra heterofile samboere, fordi det frem til nå ikke har vært opprinnelsesland som har frigitt barn for adopsjon til homofile par. Saker om innenlandsadopsjon vil kunne dreie seg om søknad fra både heterofile samboere og homofile samboere, og vil gjelde for eksempel søknad om stebarnsadopsjon og adopsjon av fosterbarn.
Etter forslaget vil en definisjon av et samboerforhold fremgå av selve lovteksten. Det er derfor ikke grunn til å tro at selve behandlingen av søknader fra samboere vil kreve mer ressurser enn behandlingen av søknader fra ektepar.
Departementet legger til grunn at endringene som foreslås på dette området medfører små administrative og økonomiske konsekvenser. Eventuelle merutgifter vil dekkes innenfor Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets budsjettrammer.
Når flere får adoptere vil flere ha rett på foreldrepenger og engangsstønad. Denne kostnaden vil avhenge av hvor mange flere som får adoptere.
11.3.3 Adopsjonsforberedende kurs som vilkår for forhåndssamtykke
Adopsjonsforberedende kurs arrangeres av Bufdir og holdes i dag over 2 helger på hotell. Kursene koster ca. kr 200 000 pr. kurs, som dekker godtgjørelse til kursledere, hotellutgifter, veiledning til kurslederne mellom kursene og kursledersamling. Kursene er beregnet på 20 deltakere, men avholdes også med ned til 14 deltakere. Kursene er i dag gratis for dem som deltar, men de må selv dekke sine eventuelle reisekostnader.
Dagens adopsjonslov krever ikke deltakelse på adopsjonsforberedende kurs, men departementet har lagt til grunn at de fleste søkerne deltar på kurs. På denne bakgrunn antok departementet i høringsnotatet at innføring av obligatoriske kurs ikke ville medføre merkostnader, selv om kurset skulle forbli gratis.
På bakgrunn av tallmateriale fra Bufdir legger departementet til grunn at det i 2011 var 201 førstegangssøknader om adopsjon til barn fra utlandet. Det utgjør 402 personer, dersom samtlige søkere var par. I 2010 opplyser Bufdir at det ble arrangert 25 kurs med 462 deltakere. I 2008 arrangerte Bufdir 20 kurs med 436 deltakere. Ved å arrangere like mange kurs som i for eksempel 2010, legger departementet til grunn at samtlige førstegangssøkere vil få plass på kurs.
Departementet fastholder etter dette at et forslag om obligatoriske kurs uten egenandel ikke ville medføre merutgifter av betydning.
11.3.4 Øvrige forslag
Departementet mener at de øvrige forslagene ikke vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.