2 Bakgrunnen for forslaget
2.1 Innledning
Adopsjonsutvalget ble oppnevnt i august 2008 og leverte i oktober 2009 sin utredning; NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste. Utvalget hadde i mandat å foreta en gjennomgang av adopsjonspolitikken og sette adopsjon inn i en bred faglig og samfunnsmessig sammenheng. Utvalget skulle blant annet utrede hva som ligger i formålet med adopsjon i dag, og belyse hvilke dilemmaer adopsjon reiser. Utvalget skulle også vurdere myndighetenes oppgaver og ansvar på dette feltet.
Utvalget fremmet et stort antall forslag om både nasjonal og internasjonal adopsjon, og forhold som gjelder både før og etter at en adopsjon er gjennomført. Hovedvekten av utvalgets forslag innebærer behov for regelendringer. Utvalget foreslår at det foretas en gjennomgang av adopsjonsloven, dens forskrifter og rundskriv. Utvalget mener at bindende regler bør nedfelles i adopsjonsloven eller i forskrift til denne loven, herunder hvilke krav som bør stilles til adoptivsøkerne. Utvalgets mandat var ikke å utarbeide et lovutkast. Utvalget har følgelig ikke utarbeidet et konkret forslag til ny adopsjonslov eller foreslått lovtekst til enkeltendringer i loven.
Adopsjonsutvalgets innstilling har vært på bred høring. Høringsfristen var 20. mai 2010. Det kom inn om lag 70 høringsuttalelser. Av disse hadde 53 instanser merknader eller kommentarer. Et flertall av høringsinstansene ga uttrykk for å være enige med Adopsjonsutvalget i behovet for en grundig gjennomgang av regelverket.
Med bakgrunn i ønsket om en gjennomgang av dagens lov, har regjeringen høsten 2012 oppnevnt et lovutvalg som har fått i mandat å utarbeide forslag til ny adopsjonslov. Lovutvalget er i gang med arbeidet og skal legge frem sitt arbeid innen 15. august 2014.
I lovutvalgets mandat er det blant annet vist til at siden adopsjonsloven har vært endret flere ganger, kan det totale rettskildebildet fremstå som noe fragmentarisk. Et klart og oversiktlig regelverk har stor betydning for de involverte i saken; adoptivbarna, biologiske foreldre, adoptivsøkerne, adopsjonsorganisasjonene og saksbehandlende organer. Utvalget skal modernisere regelverket og sikre et enhetlig og helhetlig regelverk. Utvalget skal foreta en prinsipiell vurdering av adopsjonsinstituttet i dag og blant annet vurdere om Haagkonvensjonen av 29. mai 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner skal synliggjøres i adopsjonsloven. Utvalget skal særlig utrede og ta stilling til:
om loven bør ha en formålsbestemmelse
om regler om arbeidsfordeling mellom ulike organer bør nedfelles i loven
om gangen i saksbehandlingen bør nedfelles i loven
rettsvirkningene av en adopsjon
innsyn i adopsjonssak, herunder den adoptertes rett til opplysninger om sin opprinnelige familie
adopsjon av voksne
vilkår for nasjonal adopsjon, herunder stebarns- og fosterbarnsadopsjon, adopsjon der barnets biologiske foreldre ber om bistand til å adoptere bort barnet sitt og adopsjon der foreldreansvaret er overtatt etter barneloven
krav til samtykke fra foreldre
barnets samtykke- og uttalerett
adopsjon av barn der barnet er født ved surrogati
adopsjonsformidlingen av nasjonal adopsjon
interlegale spørsmål
vilkår for internasjonal adopsjon, herunder krav til søkere
adopsjonsformidling av internasjonal adopsjon, herunder adopsjonsorganisasjonenes rolle
tilsyn med internasjonal adopsjon
spørsmål knyttet til søkeres og adopsjonsorganisasjoners omgåelse av regelverket, herunder kjøp og salg av barn og om innføring av sanksjoner.
Det har skjedd en vesentlig endring på adopsjonsfeltet de siste årene ved at både antallet gjennomførte adopsjoner og søknader om adopsjon av barn fra utlandet har gått sterkt ned. Det har også vært en økende tendens til at de barna som blir frigitt for adopsjon til utlandet er eldre barn og barn med behov for spesiell støtte. Flere opprinnelsesland stiller høyere krav til mottakerlandene når det gjelder utredning og forberedelse av adoptivsøkere.
Departementet har derfor, selv om lovutvalget er i gang med sin utredning, valgt å foreta enkelte endringer i adopsjonsloven. Det er prioritert noen særskilte forslag som kan legge til rette for en mer hensiktsmessig og ressursbesparende behandling av sakene, samtidig som kravene til faglig forsvarlighet ivaretas. Øvrige spørsmål og problemstillinger knyttet til adopsjonsloven har departementet overlatt til lovutvalget å vurdere. Det tidligere adopsjonsutvalgets utredning danner et viktig grunnlag for både departementets og lovutvalgets arbeid.
2.2 Høringen
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sendte 29. oktober 2012 på høring forslag til endringer i lov 28. februar 1986 nr. 8 om adopsjon (adopsjonsloven). Disse forslagene var å anse som kun en begrenset del av oppfølgingen av Adopsjonsutvalgets forslag i NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste.
I tillegg signaliserte departementet at det i visse tilfeller skal være mulig å adoptere tidligere ektefelles eller registrerte partners barn etter dødsfall og skilsmisse. Dette er en oppfølging av Farskapsutvalget i NOU 2009: 5 Farskap og annen morskap og Adopsjonsutvalget.
Følgende høringsinstanser ble invitert til å uttale seg:
Arbeidsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Atferdssenteret
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge
Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet
Barnevernets uviklingssenter i Nord-Norge
Bioteknologinemnda
Bispedømmerådene
Datatilsynet
Domstolsadministrasjonen
Fylkesmennene
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Helsedirektoratet
Helseregionene
Human Rights Service (HRS)
Høgskolen i Bergen
Høgskolen i Finnmark
Høgskolen i Harstad
Høgskolen i Lillehammer
Høgskolen i Oslo og Akershus
Høgskolen i Sogn og Fjordane
Høgskolen i Sør-Trøndelag
Høgskolen i Telemark
Høgskolen i Østfold
Høgskulen i Volda
Diakonhjemmet Høgskole
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Institutt for samfunnsforskning
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Kirkerådet
Landets distriktspsykiatriske sentra
Landets kontrollkommisjoner
Landets pasient- og brukerombud
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Likestillingssenteret, Hamar
KVINNFORSK, Universitetet i Tromsø
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flykningkvinner
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Nasjonalt kunnskapssenter for folkehelsen
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
Nordisk institutt for kvinne- og kjønnsforskning
Norsk institutt for by- og regionsforskning
Nordisk nettverk for ekteskapet
Norsk Innvandrerforum
Norges Forskningsråd (NFR)
Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU)
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Norsk senter for barneforskning (NOSEB)
Norsk senter for menneskerettigheter
OMOD - Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Politidirektoratet
Regionsenter for barn og ungdoms psykiske helse
Regjeringsadvokaten
Regionale ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging
Rettshjelpskontoret i Indre Finnmark
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Sametinget
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Senter for medisinsk etikk (SME)
Sentralenheten for fylkesnemndene
Sivilombudsmannen
Statens helsetilsyn
Statens råd for funksjonshemmede
Statistisk sentralbyrå
Statens sivilrettsforvaltning
Sysselmannen på Svalbard
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Nordland
Universitetet i Tromsø
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Fylkeskommunene
Kommunene
Longyearbyen lokalstyre
Overformynderiene
Adopsjonsforum
Akademikerne
Aleneforeldreforeningen
AMATHEA – Rådgivningstjeneste for gravide
Amnesty International Norge
Antirasistisk senter
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Barneverninstitusjonenes Samarbeidsforum
Barnevernsproffene
Childwatch International - UiO
Den norske Legeforening
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Den norske Tannlegeforening
Enestående adoptanters forening
Fagforbundet
Familiestiftelsen 15. mai
Fellesorganisasjonen (FO)
Flerfaglig fellesorganisasjon
Flyktningehjelpen
Forandringsfabrikken
Foreningen Adopterte
Foreningen 2 foreldre
Foreningen for partnerskapsbarn
Forum for Barnekonvensjonen
Forum for Kvinner og utvikling
Forum for menn og omsorg
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
Helseansattes yrkesforbund
Helsetjenestens lederforbund
Humanetisk forbund
InorAdopt
Islamsk Råd Norge
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Midt-Norge
Jusshjelpa i Tromsø
KILDEN
Kirkens bymisjon
Kirkens Familievern
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Kontaktutvalget for innvandrere og norske myndigheter (KIM)
Koordineringsutvalget for psykiatriske ungdomsteam
Kvinnefronten
Kvinnegruppa Ottar
KUN – Senter for kunnskap og likestilling
Landsforeningen for barnevernsbarn
Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LLH)
Landsgruppen av helsesøstre
Landsorganisasjonen (LO)
Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Mental Helse
Nasjonalforeningen for folkehelsen
Norges Juristforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Røde Kors
Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO)
Norsk Barnevernsamband
Norsk Folkehjelp
Norsk Fosterhjemsforening
Norsk Fysioterapeutforbund
Norsk helse- og sosiallederlag
Norsk Lærerlag
Norsk kvinnesaksforening
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk Pasientforening
Norsk Psykologforening
Norsk Sykepleierforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjonen for Private Barneverntiltak (OPB)
PRESS - Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Reform – ressurssenter for menn
Ressurssenter for Pakistanske Barn
Rettspolitisk forening
Rådet for psykisk helse
Sarahkka – Samisk kvinneorganisasjon
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
SOS rasisme
Stiftelsen Rettferd for taperne
Stiftelsen Menneskerettighetshuset
Surrogatiforeningen
Unge funksjonshemmede
UNICEF-komiteen i Norge
UNIO
Utdanningsforbundet
Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon (UHO)
Verdens Barn
Voksne for Barn
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Ønskebarn
48 høringsinstanser har avgitt uttalelse. Av disse har følgende 26 instanser hatt merknader:
Politidirektoratet
Trondheim kommune
Datatilsynet
Justis- og beredskapsdepartementet
Bærum kommune
Landsgruppen for helsesøstre
Asker kommune
InorAdopt
Adopsjonsforum
Nord-Hålogaland biskop
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Den Norske Advokatforening
Verdens Barn
Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør (RBUP Øst og Sør)
Norsk fosterhjemsforening
Fellesorganisasjonen
Enestående Adoptanters Forening
Ønskebarn
Sør-Hålogaland biskop
Drammen kommune
Tunsberg bispedømmekontor
Utlendingsdirektoratet
Fagforbundet
Oslo kommune
Stiftelsen Rettferd for taperne
Norsk Barnevernsamband
Flertallet av høringsinstansene har vært positive til hovedtrekkene i forslagene i høringsnotatet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har forelagt høringsnotatet for de fem regioner i Bufetat, og har avgitt høringssvar på vegne av hele etaten.
Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør (RBUP Øst og Sør) er imidlertid generelt kritisk til høringsforslagene, og viser til at det er nedsatt et lovutvalg som skal foreta en fullstendig revisjon av adopsjonsloven. De savner blant annet en drøfting av adopsjonsinstituttet opp mot andre assisterte måter foreldre kan få barn på.
I høringsnotatet foreslo departementet å tydeliggjøre kravet til bevisbyrde slik at adopsjonsbevilling bare må gis når det er klar sannsynlighetsovervekt for at adopsjonen vil bli til barnets beste. På bakgrunn av høringen har departementet kommet til at forslaget reiser flere problemstillinger og bør ses i en bred sammenheng. Vi mener derfor at spørsmålet om bevisbyrde i adopsjonsloven bør vurderes nærmere av lovutvalget som skal foreta den fullstendige revisjonen av adopsjonsloven.
Videre foreslo departementet i høringsnotatet at Faglig utvalg for adopsjonssaker ikke lenger skal foreta utvelgelse av adoptivforeldre til barn med behov for spesiell støtte ved internasjonal adopsjon. Oppgaven skulle legges til de fem regionene i Bufetat som behandler søknad om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet som første instans. Det er et klart flertall blant høringsinstansene for forslaget om ikke å videreføre gjeldende ordning. Enkelte instanser har imidlertid innvendinger mot å legge oppgaven til all fem regioner i Bufetat. Siden forslaget ikke krever lovendring, men kan avklares i Faglig utvalgs mandat, vil departementet følge opp forslaget på annen måte. I en oppfølging av forslaget vil departementet ta høringsinstansenes synspunkter med i vurderingen.