3 Forhandlingene om nye utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen for perioden 2013-2020

Vedtaket om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen kom først på plass etter syv år med svært krevende forhandlinger, og bare noen uker før andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen startet 1. januar 2013. Allerede da Kyotoprotokollen ble vedtatt i 1997 ble det besluttet at partene syv år før første forpliktelsesperiodes utløp skulle initiere vurderingen av nye utslippsforpliktelser for perioden etter 2012. Dette er presisert i Kyotoprotokollen artikkel 3.9. På det første Partsmøtet til Kyotoprotokollen i 2005 ble det derfor etablert en egen forhandlingsgruppe som skulle starte vurderingen av nye utslippsforpliktelser for perioden etter 2012. Denne gruppen fikk navnet “Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol”, og skulle fullføre sitt arbeid så snart som mulig, og tidsnok til å sikre at det ikke ville bli et opphold mellom første og andre forpliktelsesperiode. Arbeidsgruppen fullførte først sitt mandat på FNs klimakonferanse i Doha, Qatar, desember 2012.

Selv om det på FNs klimakonferanse i Durban i desember 2011 var politisk enighet om en ny periode med utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen som del av en bredere forhandlingspakke, gjenstod det vanskelige spørsmål for avklaring før protokollens 191 parter kunne bli enige.

Vedtaket om en ny forpliktelsesperiode under protokollen kom på plass én dag på overtid på FNs klimakonferanse i Doha. Norges miljøvernminister Bård Vegar Solhjell ledet forhandlingene på ministernivå, sammen med sin brasilianske kollega Luiz Figueiredo Machado, og spilte en sentral rolle i å få på plass en ny Kyoto-periode. Det endelige kompromisset var resultat av omfattende ministerkonsultasjoner. Forslagene til kompromiss i de ulike forhandlingssporene under FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen, som Qatar som presidentskap la frem i de avsluttende timene, måtte sees i sammenheng. Det var en felles forståelse blant de fleste grupperinger av land at man ikke kunne gjenåpne noen av elementene i den samlede pakken til forhandlingsresultat som presidentskapet hadde lagt frem. Til slutt ble forhandlingsresultatet fra de to forhandlingssporene under FNs klimakonvensjon og forhandlingene under Kyotoprotokollen vedtatt fortløpende som en ”samlet pakke”, som presidentskapet ga tilnavnet ”The Doha gateway”.

De spørsmålene som gjenstod å avklare for å få enighet om en ny periode med utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen knyttet seg i hovedsak til det samlede ambisjonsnivået, altså hvor store utslippskutt andre forpliktelsesperiode vil lede til. I tillegg til ambisjonsnivået var mange land også opptatt av å sikre etterlevelse av forpliktelsene. At forpliktelsene skulle være rettslig bindende fra første januar 2013, var derfor et krav fra mange land i Doha. Dette var et vanskelig tema, ettersom vedtaket i Doha kom for sent til at dette kravet kunne innfris.

I substans er de tallfestede utslippsforpliktelsene naturligvis det viktigste for ambisjonsnivået, men øvrige utestående spørsmål, som lengden på forpliktelsesperioden, hvordan en skulle håndtere det store kvoteoverskuddet som hadde oppstått i første forpliktelsesperiode, og tilgang til de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen for vedlegg B-parter uten tallfestede forpliktelser i andre forpliktelsesperiode, hang også sammen med det overordnede spørsmålet om ambisjon. I tillegg var koblingen til øvrige forhandlinger under Klimakonvensjonen, og hvordan en skulle sikre at en ny periode ville starte fra 1. januar 2013, av avgjørende betydning for å få kompromisset i havn.

3.1 Endringer i Kyotoprotokollen

På FNs klimakonferanse i Doha ble det vedtatt følgende endringer i Kyotoprotokollen:

• Tallfestede utslippsforpliktelser for perioden 2013-2020 (artikkel 3.1 bis og 3.7 bis, jf. revidert vedlegg B)

• Nye prosedyrer for ensidig og frivillig oppjustering av ambisjonsnivået for utslippsforpliktelsen i løpet av en forpliktelsesperiode (artikkel 3. 1 ter og 3.1 quater)

• Adgang til å benytte en ny markedsmekanisme som er under etablering under FNs klimakonvensjon (artikkel 3.12 bis og 3.12 ter)

• Inkludering av en ny klimagass: NF₃ (vedlegg A, jf. artikkel 3.8 bis)

• Øvre grense for tildelt utslippsmengde under Kyotoprotokollen for andre forpliktelsesperiode (artikkel 3.7 ter)

• Konsekvensjusteringer i Kyotoprotokollen (artikkel 3.8, artikkel 4.2 og artikkel 4.3)

Av Doha-endringene artikkel 2 fremgår det at de vedtatte endringene i Kyotoprotokollen skal tre i kraft i samsvar med artikkel 20 og 21 i Kyotoprotokollen. Endringen er gjenstand for partenes godkjennelse, og vil tre i kraft for de som har godkjent den på den nittiende dag etter den dato depositaren har mottatt godkjenningsdokumenter fra minst tre fjerdedeler av partene. For enhver annen part vil de tre i kraft på den nittiende dag etter den dag vedkommende part deponerer sitt godkjenningsdokument.

3.2 Nærmere om endringene i Kyotoprotokollen

Utslippsforpliktelser for perioden 2013-2020

Det ble vedtatt nye tallfestede utslippsforpliktelser under protokollen for 37 land i tillegg til EU, for perioden 2013-2020. Utslippsforpliktelsene blir uttrykt i prosent av et lands utslipp i 1990 (basisår)1, som et årlig gjennomsnitt i perioden 2013-2020. De kvantifiserte forpliktelsene for landene for andre forpliktelsesperiode fremgår av et revidert vedlegg B til Kyotoprotokollen, jf. ny artikkel 3.1 bis og 3.7 bis i Kyotoprotokollen. Vedtaket om en ny forpliktelsesperiode innebærer en samlet ambisjon for utslippsreduksjon på 18 prosent i forhold til 1990-nivået, som et årlig gjennomsnitt for perioden for de landene med kvantifiserte utslippsforpliktelser i vedlegg B for perioden 2013-2020.

For Norge innebærer vedtaket en ny utslippsforpliktelse som er konsistent med målsettingen om en utslippsreduksjon på 30 prosent i 2020 sammenlignet med 1990-utslippene. Vedtaket er en oppfølging av en politisk målsetting som Norge meldte inn under Copenhagen Accord2. Norge skal ta ansvar for å redusere utslipp for perioden 2013-2020 til 84 prosent i forhold til 1990-utslippene som et årlig gjennomsnitt. Det vil si at Norge etter Kyotoprotokollen vil være forpliktet til å sørge for at de totale klimagassutslippene i perioden 2013-2020 i gjennomsnitt er 16 prosent lavere enn Norges utslipp i 1990. Retningslinjene for rapportering er revidert for Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode, og 1990-utslippet som skal ligge til grunn for Norges forpliktelse skal være beregnet i henhold til disse nye retningslinjene. Norge vil benytte de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen, som supplement til nasjonale tiltak, for å nå forpliktelsen. Til sammenligning har Norge for perioden 2008-2012 en forpliktelse til å sikre at utslippene gjennomsnittlig ikke skal være høyere enn 1 prosent over 1990-utslippene.3

Landene som har påtatt seg nye utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen, i tillegg til Norge, er Australia, EU som fellesskap4, EUs individuelle medlemsland, Hviterussland, Island, Kroatia, Hviterussland, Kasakhstan, Liechtenstein, Monaco, Sveits og Ukraina. Hviterussland og Kasakhstan hadde ikke tallfestede og bindende utslippsforpliktelser i den første perioden. De landene som var villige til å påta seg forpliktelser i andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen representerer om lag 10-15 prosent av globale klimagassutslipp. Til sammenligning stod landene som hadde utslippsforpliktelser i første forpliktelsesperiode den gang for om lag 30 prosent av de globale utslippene av klimagasser.

I det reviderte vedlegg B fra Doha ble det, i tillegg til en ny kolonne med differensierte utslippsforpliktelser for land for perioden 2013-2020, gjort noen tekniske justeringer. De ble tatt inn to nye kolonner som gjør det mulig for land, for illustrative formål, å presentere sitt ambisjonsnivå ved bruk av et annet referanseår enn protokollens basisår. Denne endringen har ingen betydning for partenes reelle utslippsforpliktelser under protokollen.

Det ble også gjort noen tekniske endringer i vedlegg B for å klargjøre hvilke land som har tallfestede utslippsforpliktelser under protokollen og hvilke parter som ikke tar på seg nye forpliktelser i andre forpliktelsesperiode. For det første ble USA tatt ut av oversikten over land i vedlegg B, da USA aldri har ratifisert protokollen, og således ikke er part til denne. For det andre er det nå markert i vedlegg B hvilke land som ikke vil ha en tallfestet utslippsforpliktelse for andre forpliktelsesperiode, noe som er tilfelle for Japan, New Zealand, og Russland. Canada er fremdeles med i oversikten over land i vedlegg B til protokollen. Canada er imidlertid ikke lenger part til protokollen og har følgelig ingen utslippsforpliktelser i andre forpliktelsesperiode.

Det ble også tatt inn en ny kolonne i vedlegg B til Kyotoprotokollen der partenes innmeldte 2020-målsettinger under Cancún-avtalen er reflektert. Denne kolonnen innebærer ikke nye rettslige forpliktelser under Kyotoprotokollen, og heller ingen endring i status for partenes innmeldte målsettinger under Cancún-avtalen. Denne kolonnen ble tatt inn for politisk synliggjøring av lands tidligere innmeldte målsettinger. For Norge sin del innebærer det en synliggjøring av at Norges forbeholdne målsetting om å gå til 40 prosent, dersom det kan bidra til enighet om en ambisiøs global klimaavtale der de store utslippslandene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser i tråd med togradersmålet, ligger fast.

Lengden på perioden

Lengden på forpliktelsesperioden var et tema for forhandlingene, og frem mot FNs klimakonferanse i Doha var det forslag fra ulike parter om henholdsvis 5 og 8 år. Partsmøtet bestemte at andre forpliktelsesperiode skal vare i 8 år, fra 2013 til 2020. Dette var viktig for de landene som var villige til å ta på seg nye utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen for å sikre at det ikke blir et opphold mellom andre forpliktelsesperiode og den nye klimaavtalen som skal gjelde fra 2020.

Frivillig oppjustering av ambisjonsnivået i løpet av en forpliktelsesperiode

Det ble vedtatt en forenklet vedtagelses- og ikrafttredelsesprosedyre i Kyotoprotokollen for skjerping av en parts utslippsforpliktelse der en part selv ønsker dette i løpet av en forpliktelsesperiode. Disse endringene fremgår av ny artikkel 3.1 ter og 3.1 quater. Formålet med disse endringene er å gjøre det mulig for land individuelt og frivillig å oppjustere sine ambisjoner i løpet av en forpliktelsesperiode. Endringene innebærer at forslag fra en part om å skjerpe sin utslippsforpliktelse under protokollen vil bli vedtatt med mindre ¾ av partene til protokollen motsetter seg dette. Den vedtatte endringen skal sirkuleres til alle partene til protokollen, og vil tre i kraft 1. januar det påfølgende året. Det er således ikke krav om etterfølgende godkjenning fra de øvrige partene til protokollen for at slike endringer skal tre i kraft, og justering av en parts utslippsforpliktelser under protokollen kan dermed få virkning raskt. Se nærmere under punkt 4.2 for omtale av en politisk prosess som skal sikre at partene vurderer eget ambisjonsnivå under Kyotoprotokollen i 2014.

Ny markedsmekanisme

Kyotoprotokollen definerer tre mekanismer for fleksibel gjennomføring av utslippsforpliktelsene under protokollen. I Doha ble det vedtatt endringer i Kyotoprotokollen som åpner for at partene med tallfestede utslippsforpliktelser under protokollen kan bruke kvoter fra en ny markedsmekanisme som skal etableres under FNs klimakonvensjon, til oppfylling av forpliktelsene under Kyotoprotokollen, jf. ny artikkel 3.12 bis og 3.12 ter.

Den nye markedsmekanismen ble vedtatt på FNs klimakonferanse i Durban i 2011. I Doha ble det satt i gang et arbeidsprogram for å utarbeide regler og prosedyrer for den nye mekanismen. Dette arbeidet skal etter planen være ferdig i løpet av 2013, med sikte på behandling og vedtak på FNs klimakonferanse i Warszawa i desember 2013. Det er på imidlertid lite trolig at mekanismen vil komme på plass allerede i 2013. Etter at reglene er vedtatt, vil det også kunne ta noe tid før den blir operativ.

Norge har, i likhet med EU, argumentert for at den nye mekanismen skal være på sektornivå, i motsetning til Den grønne utviklingsmekanismen under Kyotoprotokollen som er på prosjektnivå. En markedsmekanisme på sektornivå vil innebære at det kan godkjennes utslippsreduksjoner for en eller flere sektorer og/eller delsektorer i et land, noe som vil kunne bidra til større samlede reduksjoner og sikre bedre kontroll med de totale utslippene. Mekanismen vil kunne inngå i den nye avtalen som skal fremforhandles under Klimakonvensjonen innen 2015. Dersom denne mekanismen kommer på plass før 2020, vil den også kunne benyttes til oppfyllelse av utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen.

Inkludering av en ny klimagass: nitrogentrifluorid (NF₃)

Protokollens utslippsforpliktelser omfatter allerede de seks viktigste klimagassene, som fremgår av vedlegg A til Kyotoprotokollen: karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆). I Doha ble det vedtatt å inkludere utslipp av nitrogentrifluorid (NF₃). Denne gassen blir brukt som erstatning for PFK og SF₆ innen elektronikkindustrien, særlig i tilknytning til produksjon av LCD-skjermer, halvledere og i solcelleproduksjon. Inkludering av NF₃ er ikke forventet å ha noen vesentlige konsekvenser for Norges forpliktelse. Klima- og forurensningsdirektoratets vurdering er at det er lite sannsynlig at Norge per i dag har utslipp av NF₃, og at lite tilsier at vi vil få slike utslipp innen 2020. Partene kan velge å bruke 1995 eller 2000 som basisår for NF₃, i stedet for 1990, jf. ny artikkel 3.8 bis.

Gassene under Kyotoprotokollen sees under ett og veies ved bruk av FNs klimapanels (IPCC) verdier for globalt oppvarmingspotensial. I andre forpliktelsesperiode vil det globale oppvarmingspotensial fastsettes ved bruk av verdiene fra IPCCs fjerde hovedrapport.

Sikkerhet for at det ikke skapes et stort nytt overskudd av kvoter i andre forpliktelsesperiode

I første forpliktelsesperiode fikk noen land tildelt en utslippsmengde som langt oversteg deres reelle utslipp for perioden 2008-2012. Et vanskelig forhandlingstema i Kyoto-forhandlingene de siste syv årene har vært hva som burde skje med dette kvoteoverskuddet. Se nærmere under punkt 4.1 for omtale av spørsmålet om overføring og bruk av kvoter fra første forpliktelsesperiode.

For å sikre at vedtaket av nye utslippsforpliktelser i Doha ikke skal medføre et tilsvarende kvoteoverskudd i andre forpliktelsesperiode, ble det vedtatt en ny bestemmelse i protokollen som i praksis innebærer en øvre grense for den enkelte parts tildelte utslippsmengde (assigned amount) i andre forpliktelsesperiode, jf. ny artikkel 3.7 ter.

Den øvre grensen for tildelt utslippsmengde i andre forpliktelsesperiode tilsvarer gjennomsnittet av utslippsnivået de tre første årene i foregående forpliktelsesperiode under protokollen, multiplisert med lengden på den inneværende forpliktelsesperioden. Det innebærer at partene i praksis må slette tildelte kvoter dersom de i andre forpliktelsesperiode har fått tildelt kvoter utover gjennomsnittet av egne utslipp i årene 2008, 2009 og 2010 multiplisert med åtte. En slik bestemmelse vil ikke ha betydning for Norges forpliktelse. EU erklærte at de vil gjennomføre bestemmelsen som fellesskap. Det er derfor forventet at endringen bare vil kunne få konsekvenser for Hviterussland, Ukraina og Kasakhstan. For disse landene er bestemmelsen forventet å innebære en skjerping i forhold til de vedtatte utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen.

Konsekvensjusteringer i Kyotoprotokollen

Det ble også vedtatt noen mindre konsekvensjusteringer i Kyotoprotokollen, se vedtatte endringer i artikkel 3.8, artikkel 4.2 og artikkel 4.3.