4 Beslutninger om gjennomføring av protokollen

I tillegg til endringene i selve protokollteksten omfatter Partsmøtets vedtak om andre forpliktelsesperiode også endringer i beslutninger foretatt av tidligere partsmøter om gjennomføring av protokollen. Vedtaket omfatter også andre elementer som er nødvendige for å operasjonalisere forpliktelsesperioden 2013-2020. Partsmøtebeslutningene om gjennomføring av protokollen har stor betydning for gjennomføring av protokollen, og for fullstendighetens skyld redegjøres det for disse elementene i punkt 4.1 – 4.3.

I vedlegg 1 og 2 til denne proposisjonen gjengis ikke hele beslutning 1/CMP.8: ”Endring i Kyotoprotokollen i henhold til protokollens artikkel 3 nr. 9 (Doha-endringen)”, bare vedtaket om og endringer i Kyotoprotokollen med vedlegg, samt den politiske forpliktelsen til å gjennomføre forpliktelsene og annet ansvar i forhold til andre forpliktelsesperiode fra 1. januar 2013. Det er redegjort for de øvrige elementene i beslutning 1/CMP.8, som knytter seg til gjennomføring av Kyotoprotokollen, i dette kapittelet. Beslutning 1/CMP.8 er tilgjengelig på nettsidene til FNs klimakonvensjon: http://unfccc.int/2860.php.

4.1 Endringer i beslutninger knyttet til gjennomføring av protokollen

De fleksible gjennomføringsmekanismene under protokollen:

På FNs klimakonferanse i Doha besluttet Partsmøtet til Kyotoprotokollen nødvendige presiseringer og justeringer i de gjeldende retningslinjene for de fleksible mekanismene for å gjøre det klart at de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen skal fungere som normalt fra 1. januar 2013, og at parter med tallfestede utslippsforpliktelser skal ha tilgang til alle de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen fra dag én, så langt dette praktisk lar seg gjøre.

Alle land som er parter til protokollen, og som står oppført i vedlegg B til protokollen vil kunne delta i prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen og motta kvoter direkte fra registeret til Den grønne utviklingsmekanismen. Dette inkluderer Japan, New Zealand og Russland som ikke vil ha nye tallfestede utslippsforpliktelser for perioden 2013-2020. Kun parter som har tallfestede utslippsforpliktelser i andre forpliktelsesperiode vil imidlertid kunne delta i utslippshandel (det vil si handel med godkjente Kyoto-kvoter) og prosjekter under Felles gjennomføring (JI).

I de første årene vil det bare være mottak av kvoter fra registeret til Den grønne utviklingsmekanismen og handel med slike kvoter som vil være aktuelt for partene med tallfestede utslippsforpliktelser i andre forpliktelsesperiode, da det vil kunne ta flere år før landene får utdelt sin tildelte kvotemengde under Kyotoprotokollen (AAUer). Dette skyldes tiden det vil ta før partene kan ta i bruk oppdaterte retningslinjer for rapportering slik Partsmøtet til Kyotoprotokollen besluttet på FNs klimakonferanse i Durban, herunder nye rapporteringsformat som er under utvikling. Implementering av nye retningslinjer er nødvendig for å kunne få tildelt utslippsmengde på riktig grunnlag. Det vil imidlertid være mulig å gjøre ganske sikre beregninger av forventet tildelt utslippsmengde for Norge. Norge bruker i dag metoder for beregning av utslipp som ligger veldig nær de nye retningslinjene som Partsmøtet har besluttet å bruke. Det er derfor ikke forventet at det vil være et stort avvik mellom de beregningene som fremgår under punkt 5.3, og den endelige utslippsmengden Norge vil få tildelt i midten av 2016. Partene skal imidlertid se nærmere på om det er mulig å fremskynde utstedelsen av kvoter fra Felles gjennomføring (JI) mellom parter med tallfestede utslippsforpliktelser.

Finansiering av klimatilpasning i utviklingsland

Partsmøtet til Kyotoprotokollen har tidligere besluttet at 2 prosent av kvotene fra Den grønne utviklingsmekanismen skal selges til inntekt for Tilpasningsfondet under Kyotoprotokollen, og således gå til finansiering av klimatilpasning i utviklingsland.

I Doha besluttet Partsmøtet til Kyotoprotokollen at tilsvarende bidrag til Tilpasningsfondet skal komme fra de to andre fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen. Dette var en viktig del av det politiske kompromisset.

Overføring og bruk av kvoter fra første forpliktelsesperiode

Et krevende spørsmål i forhandlingene har vært hvordan en skulle håndtere det store overskuddet av såkalte AAUer som ble etablert i første forpliktingsperiode under Kyotoprotokollen, jf. også 3.2. Problemstillingen knyttet seg til det store antall kvoter noen land fikk tildelt i første forpliktelsesperiode, og som langt overstiger deres reelle utslipp i perioden. Før FNs klimakonferanse i Doha var utgangspunktet at partene til protokollen fritt kunne overføre AAUene fra en forpliktelsesperiode til den neste. I teorien ville dette kvoteoverskuddet kunne nulle ut virkningen av nye utslippsforpliktelser under protokollen. Begrensning i retten til å overføre dette kvoteoverskuddet fra første til andre forpliktelsesperiode har derfor vært et av de viktigste spørsmålene i forhandlingene.

På FNs klimakonferanse i Doha ble Partsmøtet til Kyotoprotokollen enige om nye retningslinjer for overføring og bruk av AAUer. Alle parter med utslippsforpliktelser skal etablere en ny konto i sitt nasjonale register («Previous period surplus reserve»). Dersom en part med en utslippsforpliktelse i andre periode ønsker å overføre AAUer fra første til andre forpliktelsesperiode skal disse kvotene settes inn på denne kontoen. Det er ikke satt noen kvantitative begrensninger for overføring av kvoter til denne kontoen. De overførte kvotene vil ikke flyte fritt ut i kvotemarkedet, slik utgangspunktet var før FNs klimakonferanse i Doha. De overførte kvotene som er satt på et lands egen konto kan brukes til oppfyllelse av egne utslippsforpliktelser i andre forpliktelsesperiode. I tillegg besluttet Partsmøtet til Kyotoprotokollen av hvert land kan kjøpe en begrenset mengde overførte kvoter fra andre lands konto, tilsvarende inntil 2 prosent av landets opprinnelige kvotemengde for perioden 2008-2012. I tillegg til Norge, erklærte imidlertid Australia, EU, Japan, Liechtenstein, Monaco og Sveits at de ikke har til hensikt å kjøpe AAUer overført fra første forpliktelsesperiode.

Allerede på det første Partsmøtet til Kyotoprotokollen ble det satt en kvantitativ begrensning på overføring av kvoter fra de to prosjektbaserte mekanismene (Den grønne utviklingsmekanismen og Felles gjennomføring). I Doha ble det ikke gjort endringer i overføringsadgangen for kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene. Dette innebærer at det kan overføres kvoter fra hver av de to prosjektbaserte mekanismene tilsvarende 2,5 prosent av et lands tildelte utslippsmengde for foregående forpliktelsesperiode. For Norge innebærer dette en mulighet til å overføre ca 6 millioner kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen, og omtrent 6 millioner kvoter fra Felles gjennomføring fra første til andre forpliktelsesperiode. De fleste utviklingsland og fremvoksende økonomier ønsket ytterligere begrensninger for overføring av kvoter også fra de prosjektbaserte mekanismene, men dette fikk de ikke gjennomslag for.

Konsekvensjusteringer i relevante beslutninger

Som følge av beslutningen om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen og endringer i retningslinjene for gjennomføring av Kyotoprotokollen vil det være nødvendig med konsekvensjusteringer i settet av partsmøtebeslutninger under protokollen som knytter seg til gjennomføring av Kyotoprotokollen. Eksempelvis vil referanser til ”første forpliktelsesperiode” i eksisterende beslutningssett under protokollen måtte erstattes med referanser til ”andre forpliktelsesperiode”, og henvisninger til artikkel 3.1 jf. artikkel 3.7 (utslippsforpliktelsen for første forpliktelsesperiode) vil måtte endres til artikkel 3.1 bis og artikkel 3.7 bis (utslippsforpliktelsen for andre forpliktelsesperiode). Det er etablert en egen prosess i en av de faste underkomitéene til FNs Klimakonvensjon og Kyotoprotokollen som skal forberede utkast til reviderte beslutningstekster. Nødvendig oppdateringer skal besluttes på FNs klimakonferanse i 2013.

I Doha fattet Partsmøtet til Kyotoprotokollen en beslutning om tidspunkt for og innholdet i partenes rapportering som grunnlag for beregning av tildelt utslippsmengde i tråd med utslippsforpliktelsen for land, samt nødvendige justeringer og presiseringer i retningslinjene for de fleksible mekanismene.

Endringer i retningslinjene for gjennomføring av Kyotoprotokollen som ble besluttet på FNs klimakonferanse i Durban, Sør-Afrika, i 2011

På FNs klimakonferanse i Durban i desember 2011 ble Partsmøtet til Kyotoprotokollen i hovedsak enige om hvilke endringer i retningslinjene for gjennomføring av Kyotoprotokollen som skal gjelde for andre forpliktelsesperiode, også omtalt i Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk.

Det ble vedtatt nye retningslinjer for rapportering og enkelte metodeendringer. Metodeendringene vil føre til endringer i 1990-utslippet, som skal ligge til grunn for beregning av Norges forpliktelse i andre forpliktelsesperiode. Dette henger bl.a. sammen med endringer i de vektene som brukes for å regne om de ulike gassene under Kyotoprotokollen til en felles enhet. Gassene vektes ved bruk av FNs klimapanels (IPCC) verdier for globalt oppvarmingspotensial (GWP). I andre forpliktelsesperiode vil verdiene fra IPCCs fjerde hovedrapport brukes. Effekten av de nye GWP-verdiene på de nåværende beregningene av de norske 1990-utslippene er at de blir ca. 2,4 prosent høyere. Endringer i GWP-verdiene gjør at tiltak som har redusert utslippene av metan (deponiforbud) og PFK (aluminiumsproduksjon) vil få en større vekt, mens tiltak som har redusert utslippene av N₂O (innen produksjon av mineralgjødsel) og SF₆ (nedleggelse av magnesiumproduksjon) vil få mindre vekt enn tidligere. Med dagens kunnskap vil de nye GWP verdiene gjøre at utslippsøkningen fra 1990 til 2020 anslås ca. 1 prosent lavere enn økningen som presenteres i fremskrivingene for Norge under punkt 5.1. Økningen fra 2011 til 2020 blir marginalt lavere (0,1 prosent). Det forventes at metodeendringene som kan følge de nye retningslinjene for rapportering ikke vil ha stor betydning for Norge siden vi allerede i stor grad benytter metoder som ligger svært nær de nye kravene.

På FNs klimakonferanse i Durban i 2011 ble det fastsatt endringer i reglene for arealbruk og arealbruksendringer for fremtidige forpliktelsesperioder, i henhold til Kyotoprotokollens artikkel 3.3 og 3.4. Reglene for skogforvaltning under artikkel 3.4 bygger på prinsippene fra første forpliktelsesperiode, men med viktige endringer. Inkludering av effekter som følge av aktiviteten skogforvaltning er gjort obligatorisk i det nye regelverket. Nettoopptaket fra aktiviteten skogforvaltning skal beregnes i forhold til et selvvalgt referansenivå. Norge har valgt 1990 som referansenivå. Av dette opptaket kan landene få godskrevet et opptak av CO₂ opp til et tak på 3,5 prosent relatert til landets utslipp i 1990, når bidrag fra eventuelle felles gjennomføringsprosjekter under Kyotoprotokollen innen skogforvaltning også er inkludert. I første forpliktelsesperiode er det et tilsvarende tak på 3 prosent, men uten at bidrag fra Felles gjennomføring er inkludert. Dette betyr at Norge kan godskrive 1,75 millioner tonn CO₂-ekvivalenter årlig fra skogskjøtsel fra og med 2013, mot 1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter årlig i inneværende Kyoto-periode.

I første forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen rapporteres karbon i avvirket skog som frigjort ved avvirkningstidspunktet, uten å ta hensyn til hva trevirket vil bli brukt til eller produktets levetid. Det nye regelverket for skogskjøtsel (artikkel 3.4) åpner for at en i større grad skal kunne regnskapsføre utslippet ved det faktiske utslippstidspunktet, det vil si når karbonet frigjøres til atmosfæren. Dette vil slå positivt ut for tre som byggemateriale, hvor karbonet blir lagret gjennom produktets levetid. Endringene i karbonlageret i treprodukter skal regnskapsføres i det landet hvor avvirkningen skjer, mens endringer i karbonlageret fra importerte produkter ikke skal inngå i importlandets regnskap. Det ble også vedtatt nye regler for hvordan utslipp fra større naturforstyrrelser (skogbranner, stormer, insektangrep etc.) skal håndteres i tilknytning til det nasjonale klimagassregnskapet for skog.

Regnskapet for opptak og utslipp knyttet til endringer i arealbruk (artikkel 3.3) blir ikke berørt av regelendringene.

4.2 Politisk enighet om å vurdere ambisjonsnivået under Kyotoprotokollen i 2014

Et av de mest krevende spørsmålene i forhandlingene om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen var ambisjonsnivået for andre forpliktelsesperiode. Partsmøtet i Doha etablerte en politisk prosess hvor landene med tallfestede utslippsforpliktelser i andre forpliktelsesperiode skal vurdere opptrapping av sine utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen senest i 2014, og rapportere om mulighetene for dette og sine intensjoner om økte ambisjoner innen 30. april 2014.

For å sikre at dette blir vurdert på politisk nivå ble det avtalt en rundebordkonferanse på ministernivå i mai/juni 2014. På dette ministermøtet skal det utarbeides en rapport som skal vurderes på Partsmøtet til Kyotoprotokollen i 2014. I informasjonen som partene skal sende inn innen 30. april 2014 skal partene også informere om sin måloppnåelse under andre forpliktelsesperiode så langt, samt sende inn oppdaterte utslippsfremskrivninger for perioden frem til 2020.

Avtalen om å diskutere økte ambisjoner under Kyotoprotokollen på politisk nivå i 2014 må sees i sammenheng med parallelle prosesser under Klimakonvensjonen og andre høynivåmøter som også setter fokus på økte ambisjoner for utslippskutt fram mot 2020. På FNs klimakonferanse i Doha var det enighet om viktigheten av engasjement på høyt politisk nivå i oppfølgingen av arbeidet under ”Durban-plattformen” med den nye klimaavtalen under Klimakonvensjonen som etter planen skal vedtas i 2015, og arbeidsprogrammet for økte ambisjoner frem mot 2020. FNs Generalsekretær erklærte i Doha at han vil kalle sammen verdens ledere for et høynivåmøte i 2014, for å bidra til å mobilisere politisk vilje fram mot 2015. Videre ventes arbeidet med FNs klimapanels femte hovedrapport avsluttet i 2014.

4.3 Politisk enighet om å starte fra dag én

Det vil ta tid før en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen blir folkerettslig bindende. En ny forpliktelsesperiode trer først i kraft 90 dager etter at ¾ av partene, det vil si 144 parter, har gitt etterfølgende godkjenning til de vedtatte endringene i Kyotoprotokollen med vedlegg, jf. punkt 3.1. I teorien innebærer dette at endringene i Kyotoprotokollen med vedlegg vil kunne tre i kraft uten at de andre landene med vedtatte tallfestede utslippsforpliktelser for andre forpliktelsesperiode har gitt sin etterfølgende godkjenning. EU er i gang med sine interne prosesser, og er tydelig på at slik godkjenning må følges opp så raskt som mulig.

Det som er ren beslutningstekst om gjennomføring av protokollen, og som ikke innebærer endringer i Kyotoprotokollen selv eller vedlegg A eller B til protokollen, vil imidlertid gjelde fra dag én.

Det var stor uenighet om hvordan partene best skulle sikre en smidig overgang mellom første og andre forpliktelsesperiode. Ulike tilnærminger for å sikre at andre forpliktelsesperiode skulle starte 1. januar 2013 har vært diskutert i forhandlingene, og Norges holdning har lenge vært at vi må søke å finne praktiske løsninger innenfor rammen av Kyotoprotokollen, og våre konstitusjonelle rammer.

Løsningen på FNs klimakonferanse i Doha var politisk enighet om at en ny forpliktelsesperiode i praksis skal iverksettes fra 1. januar 2013. Det vil si at partene, innenfor sine nasjonale rammer og krav til prosedyrer, skal starte gjennomføringen av andre forpliktelsesperiode fra dag én i påvente av ikrafttredelse. Partene tok høyde for nødvendige nasjonale prosedyrer, og den politiske avtalen om å starte fra dag én innebærer ingen rettslig forpliktelse for Norge. Når det gjelder selve utslippsforpliktelsen vil det endelige oppgjøret først skje i slutten av perioden. Utslippsforpliktelsen for perioden 2013-2020 blir først folkerettslig bindende fra ikrafttredelse, men når forpliktelsen trer i kraft vil partene være forpliktet til å gjøre opp for ”utslippsbudsjettet” for hele den definerte perioden, det vil si fra 1. januar 2013 til 31. desember 2020. Det var derfor avgjørende for partene at de kan starte oppfyllelsen før utslippsforpliktelsen for perioden 2013-2020 blir folkerettslig bindende, slik at oppfyllelsestiden ikke blir for kort.

Det blir svært viktig for tilliten i FN-forhandlingene at partene følger opp denne politiske viljeserklæringen.

Partsmøtet til Kyotoprotokollen oppfordret videre alle til å behandle etterfølgende godkjenning av de vedtatte endringene i Kyotoprotokollen med vedlegg som en hastesak. Det er svært viktig at alle partene til protokollen følger opp denne delen av avtalen for å sikre at andre forpliktelsesperiode trer i kraft så snart som mulig.