5 Økonomiske og administrative konsekvenser
En ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen innebærer i stor grad videreføring av et etablert system, som er godt integrert i norsk klimapolitikk. Gjennomføring av nye utslippsforpliktelser for Norge vil ha konsekvenser av økonomisk og administrativ karakter. Kostnadene for Norge består dels av kostnader ved tiltak for å redusere utslippene nasjonalt, og dels i betalingen for netto kjøp av kvoter fra utlandet gjennom internasjonal kvotehandel og prosjektbasert samarbeid.
I Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk ble det varslet en rekke nye virkemidler, blant annet et nytt klimateknologifond, at petroleumssektoren må betale en høyere pris for utslipp av klimagasser, en aktiv skogpolitikk, en økt satsing på kollektivtransport og skjerpede utslippskrav for biler. De foreslåtte tiltakene i klimameldingen innebærer en sterkere klimasatsing på flere områder. Det er ikke mulig på sikkert grunnlag å anslå effekten av denne satsingen frem mot 2020. Det er for eksempel usikkert når, hvor sterkt og i hvilken sektor økt innsats på forskning og teknologiutvikling vil gi resultater i form av reduserte utslipp.
For en fullstendig gjennomgang av norsk klimapolitikk og nasjonale virkemidler og tiltak vises det til Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk. Norge vil være en stor kjøper av kvoter også for perioden 2013-2020 som supplement til nasjonale tiltak.
Det forventes ikke vesentlige endringer i administrative kostnader knyttet til deltagelse i Kyotoprotokollen ved overgangen fra den første til den andre forpliktelsesperioden.
5.1 Referansebane
Ifølge utslippsregnskapet som ble presentert i mai 2013 var norske utslipp av klimagasser 50,4 mill. tonn CO2 ekvivalenter i 1990 og 52,9 mill. tonn i 2012. De sist oppdaterte fremskrivningene av norske utslipp fremgår av Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013. Fremskrivningene er basert på vedtatt politikk. De gir derfor anslag for utslippene ved en videreføring av dagens virkemiddelbruk. Framskrivningene er dermed ikke en beskrivelse av regjeringens mål og fanger ikke opp effekter av endret bruk av virkemidler framover. I perspektivmeldingen anslås norske utslipp i 2020 å ligge på 54,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter når GWP-verdier fra IPCCs andre hovedrapport brukes. I klimameldingen ble det varslet en rekke nye tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser. Effekten av disse tiltakene er ikke innarbeidet i disse anslagene, men vil komme i tillegg fordi framskrivingene av utslipp kun inkluderer effekten av vedtatte virkemidler og tiltak.
I utslippsregnskapet og fremskrivningene er verdiene fra FNs klimapanel sin andre hovedrapport benyttet, mens en i andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen vil benytte de oppdaterte verdiene fra FNs klimapanels fjerde hovedrapport. Dersom de nye GWP-verdiene fra IPCCs fjerde hovedrapport brukes blir utslippene i 1990 beregnet til 51,6 millioner tonn CO2-ekvivalenter, og utslippene i 2020 55,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter.
Norge har innført et bredt sett av virkemidler for å redusere nasjonale utslipp av klimagasser. På usikkert grunnlag kan de årlige norske utslippene i 2010 anslås å ligge 11 – 14 millioner tonn, eller vel 20 prosent, lavere enn de ville ha vært uten vår nasjonale klimapolitikk. Effekten av virkemidler kommer også til uttrykk ved at utslipp per produsert enhet (karbonintensitet) i norsk økonomi har falt med om lag 40 prosent de siste 20 år når oljesektoren er inkludert. I fastlandsøkonomien er utslippsintensiteten halvert i samme tidsrom. Klimatiltak som er gjennomført siden 2007 kan på usikkert grunnlag anslås til å redusere de årlige utslippene i Norge med opp mot 5 millioner tonn i 2020. I tillegg bidrar Norge til utslippsreduksjoner i utviklingsland og framvoksende økonomier, blant annet ved kjøp av klimakvoter gjennom Den grønne utviklingsmekanismen (CDM).
For en nærmere redegjørelse av forventet fordeling av norske utslipp, og faktorer som påvirker utslippsutviklingen vises det til Perspektivmeldingen 2013.
5.2 Internasjonal kvotepris og faktorer som kan innvirke på denne
Som tidligere presentert i Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk ble det allerede på FNs klimakonferanse i Durban i 2011, som del av en samlet pakke, politisk enighet om å etablere en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen fra 2013. Endelig vedtak om dette ble fattet på FNs klimakonferanse i Doha i desember 2012.
Stortinget har gitt en fullmakt på 1 milliard kroner til å inngå avtaler om kjøp av kvoter som først blir generert og levert i perioden etter 2012. Ved utgangen av april 2013 er om lag 380 mill. kroner av fullmakten benyttet. Kjøpsstrategi for andre forpliktelsesperiode fremgår av Meld. St. 2 (2012–2013) Revidert nasjonalbudsjett 2013.
Prosjekter som allerede er FN-godkjente vil kunne generere et betydelig antall kvoter. FNs klimasekretariat anslår at det fram til 2020 vil kunne utstedes opp til 7 500 millioner kvoter (hver tilsvarende ett tonn CO2-ekvivalenter) bare fra de prosjektene som er godkjent før april 2012 under Den grønne utviklingsmekanismen. I tillegg kommer potensialet under Felles gjennomføring. Det forventes derfor at eksisterende prosjekter vil kunne gi tilstrekkelig med kvoter for å kunne dekke etterspørselen frem mot 2020. De lave prisene, som for mange prosjekter ikke engang dekker kostnadene ved å kontrollere at prosjektet er gjennomført som forutsatt, gjør at det er usikkert hvor mange kvoter som faktisk vil bli utstedt fra Den grønne utviklingsmekanismen og Felles gjennomføring (JI) for tidsrommet til og med 2020. Lave kvotepriser må ses i sammenheng med kombinasjonen av et stort antall godkjente kvoter og lav etterspørsel som følge av redusert økonomisk aktivitet i Europa. EU har stått for størstedelen av etterspørselen etter kvoter fra CDM- og JI-prosjekter frem til nå. EUs medlemsland vil også stå for størstedelen av utslippene som omfattes av andre forpliktelsesperiode, og vil dermed fremdeles kunne være den viktigste gruppen av land som etterspør kvoter fra de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen.
Flere kommersielle aktører, herunder kraftselskaper, industriselskaper og investeringsbanker, samt institusjoner, som bl.a. Verdensbanken, jobber med å etablere nye prosjekter innenfor CDM-rammeverket. Fortsatt lave priser kan imidlertid gjøre det vanskelig å realisere nye prosjekter i dette markedet.
5.3 Økonomiske konsekvenser
Kostnadene for Norge og virkningene for norske bedrifter og arbeidsplasser som følge av en ny utslippsforpliktelse for Norge under Kyotoprotokollen, vil være avhengig av nasjonale utslipp og hvilke virkemidler og tiltak som gjennomføres.
Norge vil etter Kyotoprotokollen være forpliktet til å sørge for at de totale klimagassutslippene i perioden i gjennomsnitt er 16 prosent lavere enn Norges utslipp i 1990.
Med nye GWPer og nåværende estimat av 1990-utslipp blir grunnlaget for tildeling 51,6 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Utslippsforpliktelsen på 84 prosent vil i så fall innebære at Norge får tildelt 43,3 millioner kvoter årlig og totalt 346 millioner kvoter for perioden 2013-2020. Utslippene i samme periode kan med utgangspunkt i Perspektivmeldingen 2013 anslås til rundt 440-450 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Basert på de tekniske fremskrivningene i Perspektivmeldingen 2013 innebærer dette at Norge i gjennomsnitt årlig må redusere utslippene med rundt 12-13 millioner tonn CO2-ekvivalenter i forhold til anslått utslipp i perioden 2013-2020. Disse tallene vil kunne justeres som følge av de nye retningslinjene for rapportering og metodiske endringer og eventuelle andre endringer.
Kyotoprotokollen åpner for at partene innenfor noen nærmere bestemte rammer kan bokføre økt opptak i skog, i forhold til 1990-nivået, som følge av skogforvaltning og arealbruk (artikkel 3.4). Norge vil i andre forpliktelsesperiode kunne godskrive utslippsreduksjoner under artikkel 3.4 tilsvarende 3,5 prosent av de samlede utslippene av klimagasser i 1990. Den reelle økningen i opptaket er forventet å være langt høyere. Utslipp og opptak av klimagasser som skyldes arealbruksendringer etter 1990 (artikkel 3.3) godskrives i sin helhet. Det er usikkert om dette bidraget vil være netto opptak eller netto utslipp. Når kreditering av opptak i skog tas med anslås det at Norge må redusere utslippene med 10-11 millioner tonn CO2 ekvivalenter i gjennomsnitt per år. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.
Kvoteprisen er en stor usikkerhetsfaktor. Den lå lenge på rundt 100 kr/tonn og har vært over 200. Kvoteprisene er for tiden lave, og prisen på kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen ligger i dag på mellom 0,3 og 0,4 euro. Prisfallet vi har sett det siste året skyldes blant annet at eksisterende prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen antas å kunne levere langt flere kvoter enn etterspørselen de kommende årene. Endringer i etterspørselen vil endre prisen. Kostnader knyttet til kvotekjøp vil bero på den til enhver tid gjeldende markedsprisen, og den strategien Norge følger for kvotekjøp, jf. Meld. St. 2 (2012–2013) Revidert nasjonalbudsjett 2013.
Det europeiske systemet for handel med utslippskvoter åpner for at norske bedrifter kan bruke kreditter fra de prosjektbaserte mekanismene under Kyotoprotokollen til oppgjør for sine utslipp i perioden 2013-2020. EUs reviderte kvotedirektiv for perioden 2013-2020 begrenser bruken av kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene under Kyotoprotokollen vesentlig både kvantitativt og kvalitativt, se nærmere Prop. 77 S (2011–2012) Samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2009/29/EF for å forbedre og utvide ordningen for handel med utslippskvoter for klimagasser i Fellesskapet (revidert kvotedirektiv). Det er ikke mulig å anslå hvor mange FN-kvoter bedriftene vil levere til oppgjør hvert år i perioden 2013-2020. Disse kvotene vil den norske staten kunne bruke til oppgjør for utslippsforpliktelsen for perioden 2013-2020.
I første Kyotoperiode har det vært en kobling mellom EUs kvotesystem og Kyotoprotokollen. Om det blir en slik kobling i andre forpliktelsesperiode, og hvordan den i så fall utformes, er fremdeles uavklart. En kobling vil kunne ha betydning for hvordan Norge oppfyller sin utslippsforpliktelse, det vil si hvor mange Kyotokvoter som skaffes til veie gjennom EUs kvotesystem og hvor mange staten må kjøpe. Norge ønsker at det skal være en slik kobling, og mener at det vil være positivt for utviklingen av mer globale og sammenknyttede karbonmarkeder. Spørsmålet har også betydning for kobling av EUs kvotesystem mot kvotesystemer i eksempelvis Sveits og Australia. Det kan imidlertid ta tid før dette spørsmålet er avklart.
Hvorvidt EUs kvotesystem er koblet sammen med Kyotoprotokollen eller ikke, forventes ikke å ha direkte konsekvenser for de kvotepliktige virksomhetene, jf. Prop. 77 S (2011–2012) Samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2009/29/EF for å forbedre og utvide ordningen for handel med utslippskvoter for klimagasser i Fellesskapet (revidert kvotedirektiv) kapittel 2.
I Doha ble man også enige om at 2 prosent av AAUene som for første gang overføres mellom land skal selges til inntekt for Tilpasningsfondet, samt 2 prosent av kvotene som blir utstedt ved felles gjennomføring (JI). Det er usikkert når og hvordan denne bestemmelsen blir gjennomført. Disse kvotene vil neppe bli utstedt før i 2016, og det er ikke sikkert at de vil bli overført mellom land før landene gjør opp sine forpliktelser i 2023. Videre vil det i utgangspunktet kun være stater som kan bruke slike kvoter, og det er dermed usikkert hvor stor etterspørselen etter slike kvoter blir, og hva prisen på disse blir.
5.4 Administrative konsekvenser
Det forventes ikke vesentlige endringer i administrative kostnader knyttet til deltagelse i Kyotoprotokollen ved overgangen fra den første til den andre forpliktelsesperioden. Administrative konsekvenser vil primært være knyttet til å opprettholde nasjonale systemer for utslippsregnskap og kvoteregister, og statens kjøpsprogram.
Kyotoprotokollen forplikter Norge til å etablere og opprettholde nasjonale systemer for utslippsregnskap og kvoteregister, og protokollen stiller også utvidede krav til rapportering i forhold til den rapporteringen som følger av Klimakonvensjonen. Registeret er etablert og administreres av Klima- og forurensningsdirektoratet. Utslippsregnskapet utarbeides i fellesskap av Klima- og forurensningsdirektoratet og Statistisk Sentralbyrå, og rapporteres til FNs Klimakonvensjon av Klima- og forurensningsdirektoratet. Klima- og forurensningsdirektoratet er også kontaktpunkt for Den grønne utviklingsmekanismen og Felles gjennomføring. Dette arbeidet, herunder arbeid med utslippsregnskap, kvoteregister og rapportering er i dag godt integrert i Klima- og forurensningsdirektoratets løpende arbeid. Norge legger opp til å ha felles registerløsning med EU, og det vil her måtte ses på nødvendige endringer som følger av nye retningslinjer for overføring av kvoter, herunder etablering av en ny konto for overførte kvoter i det enkelte lands nasjonale register.
Statens kjøpsprogram administreres av Finansdepartementet, jf. Meld. St. 2 (2012–2013) Revidert nasjonalbudsjett 2013.
Miljøverndepartementet tilrår at endringene i Kyotoprotokollen av 8. desember 2012 godkjennes, herunder fastsettelse av nye utslippsforpliktelser for perioden 2013-2020. Utenriksdepartementet slutter seg til dette.