2 Pensjonsreformen

2.1 Innledning

Pensjonsreformen har pågått siden 2001 da regjeringen Stoltenberg I nedsatte Pensjonskommisjonen. Reformen omfatter alle deler av pensjonssystemet, både i og utenfor folketrygden. Nye regler for alderspensjon fra folketrygden ble vedtatt ved endringslov 5. juni 2009 nr. 32. Loven trådte i kraft 1. januar 2010, men mange av de vedtatte endringene ble gitt virkning først fra 1. januar 2011. Se punkt 2.2 for en nærmere omtale av de vedtatte endringene i folketrygden.

Tariffpartene avtalte våren 2009 at gjeldende regler for tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor skal videreføres, men med nødvendige tilpasninger til de vedtatte endringene i folketrygden. For de lovfestede offentlige ordningene, blant annet i Statens pensjonskasse, ble avtalen fulgt opp gjennom endringslover 25. juni 2010 nr. 28 og 29. De tariffestede ordningene i kommunal sektor og helseforetak ble avtalt justert tilsvarende i tariffoppgjøret våren 2010. Se punkt 2.3 for en nærmere omtale av tilpasningene av tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor.

Flere av tilpasningene som allerede er vedtatt i ordinær offentlig tjenestepensjon, får også virkning for tjenestepensjonene som behandles i denne proposisjonen. Dette gjelder dels endringene i samordningsloven, som får virkning for alle ordningene, og dels endringene i lov om Statens pensjonskasse, som får virkning for de ordningene som omfattes av denne loven, men gjennom tilleggslover mv. har særskilte regler for beregning/opptjening av pensjon. Se punkt 2.4 for en nærmere omtale.

Også andre deler av pensjonssystemet er i ferd med å bli lagt om. I privat sektor ble tariffpartene våren 2008 enige om en ny AFP-ordning som er utformet etter de samme opptjenings- og uttaksprinsippene som i ny alderspensjon i folketrygden. De nærmere reglene følger av lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven). Finansdepartementet har videre lagt fram forslag til endringer i tjenestepensjonsordningene i privat sektor som innebærer at ordningene tilpasses fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden, jf. Prop. 6 L (2010-2011). Tilpasningene i pensjonsordningene i privat sektor, samt tilpasninger i andre ytelser enn alderspensjon fra folketrygden, herunder uføreytelser, omtales ikke nærmere i det følgende.

2.2 Endringer i folketrygdens alderspensjon

Ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) ble det blant annet innført nye opptjeningsregler, levealdersjustering og fleksibelt uttak fra 62 år i folketrygdens alderspensjon. Det ble også innført nye regler for regulering av alderspensjon. De vedtatte endringene bygger på to brede forlik i Stortinget i 2005 og 2007, som ble fulgt opp ved Ot.prp. nr. 37 (2008-2009).

De nye reglene om fleksibelt uttak, levealdersjustering og regulering skal gjelde både pensjon beregnet etter dagens opptjeningsregler og pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler. Reglene er gitt virkning fra 1. januar 2011.

I ny alderspensjon i folketrygden skal inntektspensjonen opptjenes gjennom den enkeltes inntekt over livet, og alle opptjeningsår skal telle med. Pensjonsopptjeningen tilsvarer 18,1 prosent av inntekten fra første krone opp til 7,1 ganger grunnbeløpet. Den årlige pensjonsopptjeningen bygger opp en pensjonsbeholdning. Personer med liten eller ingen opptjening skal samtidig sikres en garantipensjon. Garantipensjonen avkortes med 80 prosent av opptjent inntektspensjon slik at alle som har vært yrkesaktive får en pensjon utover minstenivået.

Dagens regler for opptjening av alderspensjon vil gjelde fullt ut for personer født til og med 1953, og vil fases gradvis ut for årskullene 1954–1962. Dette innebærer at det fram til 2016 – når 1954-kullet fyller 62 år – bare vil ytes pensjon opptjent etter dagens regler. Fra og med 1963-kullet vil de nye reglene gjelde fullt ut.

De nye fleksible uttaksreglene innebærer at alderspensjon kan tas ut, helt eller delvis, fra 62 år under forutsetning av at årlig pensjon fra 67 år minst tilsvarer minste pensjonsnivå. Pensjonen kan graderes i 20, 40, 50, 60, 80 og 100 prosent. I tillegg kan en arbeide så mye en vil uten at pensjonen avkortes.

Levealdersjusteringen innføres fra 2011 for personer født i 1943 eller senere, og betyr at en må arbeide noe lenger enn tidligere for samme pensjon når befolkningens levealder øker. Ved en gitt uttaksalder innebærer levealdersjusteringen dermed at alderspensjonen reduseres ved økt levealder i befolkningen. I ny alderspensjon gjennomføres levealdersjusteringen ved at opptjent pensjonsbeholdning divideres med et delingstall som avhenger av uttakstidspunkt og utvikling i levealder. Delingstallene sikrer at forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger er uavhengig av uttakstidspunkt, slik at pensjonen blir høyere jo senere den tas ut. Alderspensjon opptjent etter dagens opptjeningsregler skal levealdersjusteres ved at opptjente rettigheter i form av grunnpensjon og tilleggspensjon (basispensjon) divideres med et forholdstall. På samme måte som for alderspensjon opptjent etter nye regler, avhenger forholdstallene av uttakstidspunkt og endringer i levealder.

Forholds- og delingstallene fastsettes med utgangspunkt i de enkelte årskullenes forventede gjenstående levetid på ulike uttakstidspunkt. Dersom nye årskull av pensjonister forventes å leve lenger, betyr det at en må arbeide noe lenger for samme pensjon som tidligere årskull. Alternativt kan alderspensjonen tas ut ved samme alder som tidligere årskull, men den vil da være noe lavere.

Levealdersjustering av folketrygdens alderspensjon er nærmere beskrevet i Ot. prp. nr. 37 (2008-2009) kapittel 5.

De nye reglene for regulering, som innføres fra 2011, skal gjelde for alle alderspensjonister. Alderspensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Pensjon under opptjening skal fortsatt reguleres i takt med lønnsveksten. Reguleringen skjer med virkning fra 1. mai hvert år.

2.3 Tilpasninger i ordinær offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor

I tariffoppgjøret våren 2009 ble det avtalt at dagens regler for offentlig tjenestepensjon (bruttoordningen) og AFP i offentlig sektor skal videreføres, men med nødvendige tilpasninger til de vedtatte endringene i folketrygden. For de lovfestede offentlige ordningene er avtalen fulgt opp med nødvendige lovvedtak 25. juni 2010, jf. Prop 107 L (2009-2010) og Innst. 360 L (2009-2010). Ved lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse er gjeldende regler for AFP i statlig sektor videreført. AFP-ordningen i statlig sektor er også regulert i hovedtariffavtalen i statlig sektor, jf. punkt 4.2 i gjeldende hovedtariffavtale. Avtalen fra tariffoppgjøret 2009 er også fulgt opp med nødvendige endringer i blant annet lov om Statens pensjonskasse, lov om pensjonsordning for sykepleiere og lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv., jf. endringslov 25. juni 2010 nr. 29. De aktuelle lovendringene trer i kraft 1. januar 2011.

Pensjonsregelverket i kommunal sektor og i helseforetakene tilsvarer i all hovedsak regelverket i Statens pensjonskasse. I tariffoppgjøret våren 2010 ble det avtalt at regelverket for tjenestepensjon og AFP i kommunal sektor og helseforetak, skal justeres tilsvarende endringene som er vedtatt i statlig sektor.

Endringslov 25. juni 2010 nr. 29 omfatter også nødvendige tilpasninger i samordningsloven (lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser) til innføring av levealdersjustering og fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden. Disse endringene får virkning for alle tjenestepensjonsordninger som omfattes av samordningsloven, det vil si både de lovfestede ordningene i statlig sektor og de tariffestede ordningene i kommuner og helseforetak.

I de offentlige tjenestepensjonsordningene beregnes det først en brutto alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. For ordinær alderspensjon fra blant annet Statens pensjonskasse utgjør pensjonen ved full opptjeningstid 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, normalt sluttlønnen. Denne bruttopensjonen reduseres (samordnes) deretter med alderspensjon fra folketrygden. Som hovedregel skal det gjøres fradrag i tjenestepensjonen for hele tilleggspensjonen/særtillegget. Det gjelder likevel flere unntak fra hovedregelen. Videre er fradraget for grunnpensjon 75 prosent av grunnbeløpet (G), mens faktisk grunnpensjon er minst 0,85 G. Dagens system innebærer dermed at pensjonisten er garantert en samlet pensjon på minst 66 prosent av sluttlønnen (bruttogarantien) ved full opptjeningstid, men på grunn av samordningsreglene vil pensjonisten alltid få noe mer enn bruttogarantien (de såkalte samordningsfordelene).

Endringene som er vedtatt med hensyn til levealdersjustering og samordning gjelder for de årskullene som omfattes av levealdersjusteringen i folketrygden, og får sin alderspensjon fra folketrygden i sin helhet opptjent og beregnet etter dagens regler. Det vil si at endringene får virkning fra og med 1943-kullet til og med 1953-kullet. Personer i 1943-kullet fyller 67 år i 2010. Dersom de tar ut alderspensjon i 2010, omfattes de ikke av lovendringene. De nye opptjenings- og beregningsreglene i folketrygden, som vil innføres gradvis fra og med 1954-årskullet, vil kreve ytterligere tilpasninger, blant annet i samordningsregelverket. Departementet varslet i Prop. 107 L (2009-2010) punkt 1.2 at forslag til nødvendige lovendringer vil bli fremmet senere.

De vedtatte lovendringene i lovfestet ordinær tjenestepensjon og samordningsloven innebærer at både alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger (bruttopensjonen) og samordningsfradraget for alderspensjon fra folketrygden skal levealdersjusteres ved bruk av forholdstallene i folketrygden. Levealdersjustering og samordning skal skje tidligst fra 67 år. Det vil si at for personer som kan ta ut tjenestepensjon før 67 år fordi stillingen har særaldersgrense, for eksempel 60 år, skal tjenestepensjonen ikke levealdersjusteres og samordnes med alderspensjon fra folketrygden før ved 67 år. I tilfeller der alderspensjon fra folketrygden er tatt ut tidligere enn 67 år, skal samordningen skje som om folketrygden var tatt ut ved 67 år. Brutto tjenestepensjon kan økes ved å arbeide etter 67 år, men ikke mer enn til en har kompensert for effekten av levealdersjusteringen, det vil si inntil pensjonen ved full opptjeningstid utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.

Lovendringene betyr at levealdersjusteringen gjennomføres på hele pensjonen for all opptjening, det vil si på samme måte som i folketrygden.

En individuell garanti for årskullene til og med 1958-kullet sikrer personer med full opptjening (normalt 30 år) en pensjon på minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved 67 år. Det vil si at samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen etter levealdersjustering og samordning skal utgjøre minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Blir samlet pensjon lavere enn det garanterte nivået, skal det utbetales et garantitillegg fra tjenestepensjonsordningen som sikrer at samlet pensjon når det garanterte nivået. For personer med mindre enn full opptjeningstid skal den individuelle garantien gjelde forholdsmessig. Garantien er en oppfølging av avtalen fra tariffoppgjøret i 2009 og gjelder som nevnt for årskullene til og med 1958-kullet. Den sikrer at grunnlovsvernet for opptjente rettigheter er ivaretatt, jf. nærmere omtale i Prop. 107 L (2009-2010) punkt 4.3. I nevnte proposisjon punkt 4.3.4 heter det for øvrig følgende om årskull fra og med 1959-kullet:

«For de første årskullene fra 1959-kullet som ikke omfattes av den individuelle garantien vil det bli foretatt en særskilt vurdering av behovet for eventuelle justeringer ut over det som følger av avtalen fra tariffoppgjøret i 2009.»

De vedtatte lovendringene innbærer videre at reguleringen av offentlige tjenestepensjoner endres. Alderspensjon og AFP under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Oppsatte rettigheter, det vil si rettigheter for personer som fratrer sin stilling uten rett til straks å få pensjon, skal reguleres med lønnsveksten fram til uttakstidspunktet. For medlemmer som har mottatt alderspensjon etter særaldersgrense eller avtalefestet pensjon før 67 år, skal pensjonsgrunnlaget omregnes ved 67 år ved at det oppreguleres med lønnsveksten fra fratredelsesalderen til 67 år. Uføre- og etterlattepensjon skal reguleres med lønnsveksten fram til 67 år. Etter fylte 67 år reguleres disse pensjonene med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 prosent.

2.4 Betydning for pensjonsordningene som behandles i denne proposisjonen

Endringene som er vedtatt i samordningsloven ved endringslov 25. juni 2010 nr. 29, og som gjelder tilpasning av uttak av tjenestepensjon til levealdersjustering og fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden, omfatter også tjenestepensjonsordningene som behandles i denne proposisjonen, jf. Prop. 107 L (2009-2010) og Innst. 360 L (2009-2010). Det er dermed ikke behov for ytterligere tilpasninger i samordningsreglene til innføringen av fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden i proposisjonen her.

De vedtatte endringene i lov om Statens pensjonskasse vil i større eller mindre grad få virkning for de pensjonsordningene som omfattes av denne loven, men som gjennom tilleggslover mv. har særskilte regler for beregning/opptjening av pensjon. Dette gjelder pensjonsordningene for høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen, Regjeringsadvokaten og leder i Arbeidsretten, og ballettdansere, sangsolister og korsangere ved Den Norske Opera & Ballett. Endringene i lov om Statens pensjonskasse får ikke virkning for pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.

Det varierer med andre ord hvor store tilpasninger som er nødvendige i de ulike ordningene som omfattes av proposisjonen her. Pensjonsordningen for Regjeringsadvokaten og leder i Arbeidsretten omfattes fullt ut av de vedtatte endringene i lov om Statens pensjonskasse. For disse er det derfor kun tale om å avvikle dagens særregler om tillegging av tjenestetid i proposisjonen her. Pensjonsordningen for ballettdansere, sangsolister og korsangere ved Den Norske Opera & Ballett omfattes også av endringene, men det må foretas visse tekniske justeringer av den individuelle garantien, jf. punkt 6.3. Også pensjonsordningene for høyesterettsdommere og Sivilombudsmannen omfattes av de vedtatte reglene om levealdersjustering av bruttopensjon, men det er også for disse behov for å justere den individuelle garantien, jf. punkt 6.3. Disse ordningene omfattes imidlertid ikke av de vedtatte endringene i regulering av ordinær offentlig tjenestepensjon.

I punkt 6.4 foreslås det at pensjon fra pensjonsordningene for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere og Sivilombudsmannen skal reguleres på samme måte som ordinær offentlig tjenestepensjon.