3 Formål, definisjoner, ufravikelighet og avtaler med andre land

3.1 Formål

3.1.1 Gjeldende rett

Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved blant annet sykdom og skade, uførhet og dødsfall, se folketrygdloven § 1-1 første ledd.

Yrkesskadeforsikringsloven har ikke en egen formålsbestemmelse, men det følger av § 3 første ledd andre punktum at formålet er å gi arbeidstakere full erstatning for yrkesskader og yrkessykdommer på objektivt grunnlag.

3.1.2 Yrkesskadeutvalgets forslag

Yrkesskadeutvalget foreslo i 2004 at det i ny arbeidsskadeforsikringslov tas inn en bestemmelse om at hovedformålet med loven er å sikre arbeidstaker erstatning ved arbeidsskader, uten hensyn til om noen er skyld i skaden. Utvalget foreslo også at det i samme bestemmelse tas inn at loven skal bidra til forebygging, rehabilitering og attføring.

3.1.3 Høringsuttalelser

Ingen høringsinstanser uttalte seg om Yrkesskadeutvalgets forslag til formålsbestemmelse.

3.1.4 Departementets vurdering

Etter gjeldende rett er arbeidstakerne sikret økonomisk kompensasjon ved ulykkesskader og yrkessykdommer gjennom folketrygdens særregler og gjennom den lovpålagte yrkesskadeforsikringen. Disse to regelverkene foreslås nå slått sammen til en ny arbeidsskadeforsikringslov. Formålet med loven er å sikre arbeidstaker erstatning ved arbeidsskade. Dette oppnås ved å pålegge arbeidsgiver å tegne forsikring for sine ansatte. Forsikringen skal gi arbeidstaker rett til direktekrav mot forsikringsselskapet. Og det er denne forsikringen som skal dekke skader på objektivt, kausalt grunnlag. Departementet mener det er hensiktsmessig med en egen formålsbestemmelse, og foreslår at det i ny lov presiseres at arbeidstaker gjennom en obligatorisk forsikringsordning (arbeidsskadeforsikringen) skal sikres rett til full erstatning ved arbeidsskade uten hensyn til om noen er skyld i skaden, se lovforslaget § 1.

Etter departementets syn er det ikke nødvendig eller hensiktsmessig å utvide formålsbestemmelsen med en presisering av at den også skal bidra til forebygging, rehabilitering og attføring. Dette blant annet fordi insentivene til forebygging som ligger i risikoavhengige premier, videreføres med departementets forslag. I tillegg vil arbeidsgiver også etter arbeidsmiljølovgivningen ha plikt til å iverksette forebyggende tiltak for å redusere eller unngå risiko for skader og sykdommer i arbeidet. Når det gjelder behovet for medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring, vil det primært være Arbeids- og velferdsetatens ansvar, uavhengig av om behovet er utløst av arbeidsskade. Forsikringsselskapene iverksetter også rehabiliteringstiltak, for eksempel ved å sørge for at arbeidstaker kommer tidlig til lege for vurdering og/eller behandling. Departementet tar sikte på å legge til rette for at dette videreføres. Det forutsettes derfor at det utvikles et nødvendig samarbeid mellom forsikringsnæringen og en nyopprettet arbeidsskadeenhet som skal behandle saker etter ny lov.

3.2 Definisjoner

3.2.1 Gjeldende rett

I folketrygdloven er arbeidstakerbegrepet definert i § 1-8. Loven har imidlertid ingen generell definisjon av hva som menes med arbeidsgiver, selv om arbeidsgiver har en rolle i loven, for eksempel arbeidsgivers plikt til å melde yrkesskader og plikt til å betale arbeidsgiveravgift.

Yrkesskadeforsikringsloven har en egen bestemmelse som definerer hva som menes med både arbeidsgiver og arbeidstaker, se § 2.

Hva som menes med yrkesskade og yrkessykdom er regulert både i folketrygdloven §§ 13-3 og 13-4, og yrkesskadeforsikringsloven § 11.

Begrepet forsikringsgiver er ikke definert i dagens regelverk.

3.2.2 Yrkesskadeutvalgets forslag

Yrkesskadeutvalget foreslo i 2004 å innta en egen bestemmelse med definisjoner av en del sentrale begreper i arbeidsskadeforsikringsloven. Det gjaldt følgende begreper: arbeidstaker, arbeidsgiver, forsikringsgiver, arbeidsskade og skadelidt.

3.2.3 Høringsuttalelser

Statens Pensjonskasse støttet Yrkesskadeutvalgets forslag om at det i loven presiseres at «Som forsikringsgiver regnes også staten». Ingen øvrige høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å innta en egen definisjonsbestemmelse i ny lov.

3.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener i likhet med Yrkesskadeutvalget at det er hensiktsmessig og informativt med en egen bestemmelse om sentrale begreper i lov om arbeidsskadeforsikring, og foreslår at den definerer hvem som regnes som arbeidstaker, arbeidsgiver og forsikringsgiver, og hva som regnes som arbeidsskade.

Departementet foreslår at som arbeidstaker regnes enhver som arbeider eller utfører verv i arbeidsgiverens tjeneste, se § 6 første ledd andre punktum. I tillegg skal andre under tjenestegjøring for det offentlige, herunder ombud i offentlig virksomhet anses som arbeidstaker, se § 6 andre ledd. Som arbeidstakere regnes også enkelte andre grupper, se § 7 til § 10. Det vises til punkt 5.1, der begrepet arbeidstaker er nærmere omtalt.

Departementet foreslår at begrepet arbeidsgiver gis samme innhold som i yrkesskadeforsikringsloven § 2 bokstav a. Arbeidsgiver er det sentrale pliktsubjektet i ny lov. Departementet vil i neste fase av arbeidet med reformen komme tilbake til lovforslag om arbeidsgivers plikter, som plikten til å tegne forsikring og plikten til å melde skader og sykdommer til den nye enheten. Begrepet arbeidsgiver er nærmere beskrevet i punkt 4.3.

Departementet foreslår at forsikringsgiver defineres som den som ved avtale påtar seg, eller etter loven har plikt til, å yte arbeidsskadeforsikring. Departementet støtter ikke utvalgets forslag om at også staten skal regnes som forsikringsgiver. Det legges til grunn at bakgrunnen for formuleringen er at staten er selvassurandør. Men det at staten er selvassurandør betyr nettopp at staten ikke er forsikringsgiver. Etter yrkesskadeforsikringsloven er staten, fordi staten er selvassurandør, unntatt fra forsikringsplikten, jf. § 3 andre ledd første punktum. Kommuner og fylkeskommuner kan også unntas fra forsikringsplikten etter samtykke fra departementet, jf. samme bestemmelses andre ledd andre punktum. Offentlige myndigheter som er unntatt fra forsikringsplikt er også unntatt fra ansvarsfritaket i lovens § 8, jf. § 3 tredje ledd som fastslår at arbeidstakere i staten eller i kommune eller fylkeskommune som er unntatt fra forsikringsplikten, kan kreve erstatning for arbeidsskade direkte av arbeidsgiveren. At offentlige myndigheter på denne måten er unntatt eller kan unntas fra forsikringsplikt, er begrunnet i at et eventuelt erstatningskrav anses for å ha tilstrekkelig sikkerhet nettopp fordi det er rettet mot det offentlige.

Departementet foreslår at med arbeidsskade menes ulykkesskade og likestilt arbeidssykdom. Som ulykkesskade regnes personskade, sykdom og dødsfall som skyldes arbeidsulykke og plutselige skader på muskler, sener, nerver eller ledd som skyldes løft av person i arbeidet. Sykdom som skyldes skadelige påvirkning over tid i arbeidet, regnes som arbeidssykdom likestilt med ulykkesskade. Begrepet arbeidsskade er nærmere omtalt i punkt 6.2.

Det vises til lovforslaget § 2.

3.3 Ufravikelighet

3.3.1 Gjeldende rett

Det følger av folketrygdloven § 1-2 at rettigheter etter loven ikke kan innskrenkes ved private avtaler, og at arbeidsgiver ikke kan innskrenke arbeidstakernes rettigheter etter folketrygdloven.

Etter yrkesskadeforsikringsloven § 16 er loven ufravikelig (preseptorisk), i den forstand at avtaler som begrenser arbeidstakernes rettigheter etter loven er ugyldige. Bestemmelsen innebærer et forbud mot å fastsette forsikringsvilkår som er mer restriktive mot arbeidstaker enn det som følger av loven selv. Det gjelder for eksempel fastsettelse av egenandeler eller innskrenkning av omfangsbestemmelsene. Ufravikeligheten gjelder også for arbeidstakernes etterlatte.

Ugyldighetsbestemmelsen i yrkesskadeforsikringsloven rammer ikke bare forsikringsavtaler, men også individuelle eller kollektive avtaler mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Uttrykket «rettigheter etter loven» omfatter også de rettigheter arbeidstaker er sikret etter forskrifter gitt i medhold av denne loven. Begrensningen vil også gjelde bestemmelser i andre lover og forskrifter fastsatt med hjemmel i andre lover, via yrkesskadeforsikringslovens henvisning til dette regelverket.

Yrkesskadeforsikringsloven er ikke til hinder for avtaler som gir bedre rettigheter enn det som følger av loven selv. En inngått avtale blir derfor bare å sette til side som ugyldig for den del som strider mot loven. Det foreligger tariffavtaler både i privat, kommunal og statlig sektor der arbeidstakeren sikres bedre rettigheter enn hva han eller hun har krav på etter folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven.

3.3.2 Yrkesskadeutvalgets forslag

Yrkesskadeutvalget mente i 2004 at det er viktig at arbeidstakernes rettigheter etter arbeidsskadeforsikringsloven ikke kan fravikes til ugunst ved avtale. Utvalget foreslo derfor å videreføre yrkesskadeforsikringslovens bestemmelse om ufravikelighet i den nye loven om arbeidsskadeforsikring. Utvalget viste til at dette som i dag, ikke er til hinder for at arbeidstaker ved individuelle eller kollektive tariffavtaler gis bedre rettigheter enn det som følger av loven.

Utvalget vurderte også om det i lovverket allikevel bør gis en adgang til å gjøre unntak fra den obligatoriske forsikringsordningen for områder hvor tariffavtaler kan sikre tilsvarende eller bedre erstatning.

Utvalgets flertall mente at det bør være én pliktig lovbasert ordning ved arbeidsskader, uavhengig av sektor og arbeidsgiver. Det la blant annet vekt på at for arbeidstakere er det viktig å vite hvilke regler som gjelder ved arbeidsskade, og at det for arbeidsgivere er en fordel å forholde seg til samme regelverk som også andre arbeidsgivere benytter. Videre at det vil være enklere å bare ha ett regelverk å forholde seg til, og at det vil medføre lavere kostnader for dem som tilbyr forsikring etter loven. Slik får man et gjennomarbeidet regelverk, som legger til rette for færre konflikter på arbeidsplassen. Flertallet la videre vekt på at arbeidstakernes krav skal være sikret, blant annet ved at det gis regler om avsetninger for å dekke forpliktelsene og hvordan avsetningene kan plasseres. Slike hensyn vil ivaretas ved at tilbydere av arbeidsskadeforsikring er underlagt regelverket som gjelder for forsikringsselskaper. Forslaget fra utvalgets flertall innebærer ikke begrensninger i hva arbeidsgiver og arbeidstaker kan avtale utover det som følger av loven.

Mindretallet, medlemmet fra LO, mente utgangspunktet for en lovregulering bør være at partene i arbeidslivet står fritt til å forhandle fram ordninger som de anser som hensiktsmessige. Mindretallet har tillit til at partene i arbeidslivet selv er i stand til å vurdere konsekvensene og omfanget av slike avtaler. Muligheten for en tariffregulering vil også virke som en nyttig motvekt og framtidig korrektiv. Hvis de foreslåtte endringer ikke skulle vise seg å være vellykkede, vil partene i arbeidslivet kunne finne fram til alternative ordninger. Hvor aktuelt det er at tariffpartene forhandler fram alternative løsninger, vil helt ut måtte bli opp til partene i arbeidslivet selv å avgjøre, uten at mindretallet ser noen grunn til å regulere dette ved lov eller på annen måte gripe inn i avtalefriheten.

3.3.3 Høringsuttalelser

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mente i høringen i 2004 at forslaget fra Yrkesskadeutvalgets flertall innebar at arbeidslivets parter fratas muligheter til å finne andre avtalefestede løsninger. Etter LOs oppfatning, er det lite demokratisk å innføre slike begrensninger i avtalefriheten, og LO gikk derfor imot forslaget. LO mente at utgangspunktet i ny lov burde være at partene i arbeidslivet måtte stå fritt til å forhandle fram ordninger som partene anser som hensiktsmessige. LO mente departementet burde ha tillit til at partene i arbeidslivet selv er i stand til å vurdere konsekvensene og omfanget av slike avtaler også på yrkesskadeområdet. LO viste til at muligheten for en tariffregulering også vil virke som en nyttig motvekt og framtidig korrektiv.

Kommunenes Sentralforbund (KS) mente i høringen i 2004 at det var viktig at ny lov ikke kan fravikes til skade for arbeidstakerne. KS uttalte videre at det ikke er til hinder for at arbeidstaker ved individuelle eller kollektive avtaler gis bedre rettigheter enn det som følger av loven. KS støttet forslaget til flertallet i utvalget om at det bør være en pliktig lovbasert ordning, og at det ikke kan avtales bedriftsvise ordninger.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) støttet i høringen i 2004 utvalgets vurdering av at det ikke må gis unntak for tariffavtalebaserte ordninger. De påpekte at det er viktig at en slik grunnleggende rettighetslov som den nye loven representerer, gir like rettigheter til alle arbeidstakere. FNH viste til at et eventuelt unntak i loven for alternative ordninger vil bli vanskelig å praktisere. Det vil være vanskelig å vurdere hvilken alternativ ordning som er like god eller bedre enn ny lov. FNH viste også til at det nye forslaget ikke er til hinder for at det inngås avtaler om bedre dekning enn etter ny lov.

Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) støttet i høringen i 2004 forslaget om at det skal være en ufravikelig obligatorisk ordning.

3.3.4 Departementets vurdering

Arbeidstakernes rettigheter etter folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven kan ikke begrenses ved avtale, ofte betegnet som prinsippet om ufravikelighet.

Hva gjelder yrkesskadeforsikringsloven, innebærer det at arbeidsgiver ikke i individuelle eller kollektive arbeidsavtaler kan fravike lovens ordning til skade for arbeidstaker. Arbeidstaker kan ikke, individuelt eller kollektivt, frasi seg rettigheter etter loven. Arbeidstaker kan, individuelt eller kollektivt, inngå avtaler som gir vedkommende samme eller bedre rettigheter enn det som følger av loven. At loven er preseptorisk innebærer at det vil være loven, slik den til enhver tid lyder, som vil gjelde/gå foran ved eventuell motstrid. Videre må arbeidsgiver tegne en forsikringsavtale som oppfyller lovens krav.

Spørsmålet er om det i lovverket allikevel bør gis en adgang til å gjøre unntak fra den obligatoriske forsikringsordningen for områder hvor tariffavtaler kan sikre tilsvarende eller bedre erstatning.

Etter departementets syn reiser dette en rekke prinsipielle problemstillinger. Man kan tenke seg avtaler som dels går på regler for rett til erstatning, reglene om erstatningsutmåling og oppgjør, prosessuelle regler, finansielle regler og regler om eventuelt andre klageinstanser. Dersom det åpnes for at det skal kunne gjøres helt eller delvis unntak fra arbeidsskadeforsikringsloven i slike tilfeller gjennom tariffavtaler, reises også spørsmål om hvem som skal avgjøre om ordningen er tilsvarende som den lovpålagte.

Departementet mener at rettighetene arbeidstakerne vil få etter arbeidsskadeforsikringsloven er sentrale. Et av formålene ved å innføre yrkesskadeforsikringsloven, var nettopp å styrke arbeidstakernes erstatningsrettslige stilling ved yrkesskader. Før loven ble innført, fantes det egne trygghetsforsikringer, som dels hadde som formål å yte arbeidstakere full erstatning ved yrkesskade eller yrkessykdom, og dels fungere som ansvarsforsikring for arbeidsgiver. De frivillige forsikringene ledet sammen med de tariffbaserte ordningene imidlertid til skjevheter i enkelte tilfeller, og noen arbeidstaker falt helt utenfor. Dette fordi mange bedrifter hadde ordninger som ga dekning på objektivt grunnlag og erstatning for hele det økonomiske tapet, mens andre virksomheter ikke hadde noen aktuell forsikringsdekning. I forarbeidene til yrkesskadeforsikringsloven ble det blant annet lagt vekt på likhetshensynet ved å etablere en tvungen forsikringsordning som omfattet alle arbeidstakere.

Etter departementets syn er det gode grunner til å videreføre en obligatorisk ufravikelig arbeidsskadeforsikring. Det er viktig at en slik grunnleggende rettighetslov som den nye loven representerer, gir like rettigheter til alle arbeidstakere. Det er et formål med reformen at regelverket blir lettere å sette seg inn i for arbeidstaker, for de medisinske og juridiske sakkyndige, og for de som skal administrere ordningen. Det er også viktig med forutsigbarhet for arbeidsgiverne som skal finansiere ordningen. Etter departementets syn, vil det å åpne for å kunne inngå avtalefestede tilsvarende arbeidsskadeordninger istedenfor den lovfestede, ikke ivareta disse hensynene.

Departementet viser også til at spørsmålet om lovbestemt adgang til å gjøre unntak fra den obligatoriske yrkesskadeordningen ble vurdert i forbindelse med «Rapport om mulighetene for å skille yrkessykdommer og yrkesulykker», avgitt til Sosial- og helsedepartementet 26. august 1996. Arbeidsgruppens leder foreslo en lovendring som åpnet for dette i de tilfeller hvor tariffavtaler kan sikre tilsvarende erstatning. Rapporten ble sendt på høring 22. november samme år. De fleste høringsinstansene var kritiske til en slik lovendring, og forslaget ble ikke fulgt opp etter høringen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ny arbeidsskadeforsikringslov skal være ufravikelig (preseptorisk). Avtaler som begrenser arbeidstakeres rettigheter etter loven er ugyldige, se lovforslaget § 3. Forslaget viderefører bestemmelsen om ufravikelighet i yrkesskadeforsikringsloven § 16, og er i tråd med flertallet i Yrkesskadeutvalget sitt forslag.

3.4 Avtaler med andre land

3.4.1 Gjeldende rett

Etter folketrygdloven § 1-3 kan Kongen inngå gjensidige avtaler med andre land om rettigheter og plikter etter folketrygdloven, herunder gjøre unntak fra lovens bestemmelser. Norge har inngått en rekke avtaler med andre land om trygderettigheter. Størst praktisk betydning har EØS-avtalen som trådte i kraft 1. januar 1994.

Yrkesskadeforsikringsloven gjelder også for arbeidstakere som er omfattet av trygdekoordineringsreglene i EØS-avtalen (vedlegg VI punkt 1 og 2), jf. forskrift 13. oktober 1989 nr. 1014, gitt med hjemmel i yrkesskadeforsikringsloven § 1 andre ledd. Med hjemmel i samme bestemmelse er det også gitt forskrift om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen, jf. forskrift 22. juni 2012 nr. 585.

3.4.2 Yrkesskadeutvalgets forslag

Yrkesskadeutvalget foreslo i 2004 å ta inn en regel om at Kongen kan inngå avtaler med andre land om rettigheter og plikter etter arbeidsskadeforsikringsloven, blant annet om at det kan gjøres unntak fra lovens bestemmelser. Det ble også foreslått at departementet kan gi forskrifter om gjennomføringen av slike avtaler.

3.4.3 Høringsuttalelser

Ingen høringsinstanser hadde merknader til forslaget.

3.4.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er nødvendig å ha regler om adgangen til å inngå gjensidige avtaler med andre land om rettigheter og plikter etter loven. Slike regler gir avklaringer om ny arbeidsskadeforsikringslovs virkeområde. Departementet foreslår at det gis en regel om at Kongen kan inngå slike avtaler med andre land, herunder at det kan gjøres unntak fra lovens bestemmelser, se lovforslaget § 5 første ledd. Det foreslås at det inntas en forskriftshjemmel, slik at departementet kan gi forskrifter om gjennomføringen av slike avtaler, se lovforslaget § 5 andre ledd.

Dette er i tråd med Yrkesskadeutvalgets forslag i 2004, som ingen høringsinstanser hadde merknader til.