2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Det er mange grunner til at enkelte hushold får problemer med for mye gjeld. Årsaksforholdene er ofte sammensatte. Et hovedskille kan trekkes mellom de tilfeller hvor problemene hovedsakelig har sin årsak i samfunnsendringer, og på den annen side, tilfeller hvor det stort sett er individuelle forhold som ligger bak. Problemene kan også skyldes ulike kombinasjoner av disse faktorene. De dominerende årsakene på individnivå synes å være inntektsbortfall, for eksempel etter arbeidsledighet, sykdom, konkurs mv., eller at det, isolert sett, er tatt opp for mye gjeld i forhold til inntekten. Når problemet skyldes for høy gjeld, er ofte opptak av forbruksgjeld i form av usikrede lån eller kredittkortgjeld en del av årsaksbildet. Boliglån synes – i alle fall i dag – bare i mindre grad å skape gjeldsproblemer, selv om denne typen lån volummessig utgjør en svært stor andel av den totale gjeldsmassen.

Når kredittytere skal vurdere om den enkelte kredittsøker er kredittverdig, har de tilgang til enkelte opplysninger om inntekt, formue og eventuelle betalingsanmerkninger. Etter gjeldende rett er det ikke lagt til rette for registrering av opplysninger om gjeld. Ordningen med registrering av utlegg omfatter ikke registrering av personers gjeld utover selve utlegget. Kredittopplysninger gir ikke informasjon om betalingsmislighold før det er tatt rettslige skritt mot skylderen, og normalt tar det flere måneder fra mislighold til betalingsanmerkning blir registrert og kan inngå i kredittvurdering. Dette gjør det mulig for skyldnere som har misligholdt sine forpliktelser å pådra seg ytterligere kreditter hos ulike kredittytere og på denne måten forsterke gjeldsproblemene sine.

For stor gjeldsbyrde kan også oppstå uten at det nødvendigvis foreligger mislighold. Betjening av eldre gjeld kan finansieres med ny kreditt. Slik kan gjeldsmassen bygge seg opp over lengre perioder, og i enkelte tilfeller bli uhåndterlig før det første misligholdet inntrer.

Adgangen til å registrere gjeld inngår heller ikke i Datatilsynets konsesjon til kredittopplysningsbyråene. Bankene og finansforetakene har lovpålagt taushetsplikt, og kan ikke utveksle gjeldsopplysninger om sine kunder. Kredittsøker skal etter forespørsel gi kredittyter opplysninger om eksisterende gjeld. I enkelte tilfeller gir ikke kredittsøker fullstendige og/eller korrekte opplysninger. Det er vanskelig for kredittyter å etterprøve kredittsøkers opplysninger. Dette innebærer at kreditt kan bli innvilget selv om kredittsøker har for høy gjeld fra før til å kunne betjene ytterligere låneopptak.

Registrering og utlevering av gjeldsopplysninger har til formål å forebygge gjeldsproblemer blant enkeltpersoner. Tiltaket skal bidra til at kredittvurderinger kan gjøres på et sikrere og bredere grunnlag, slik at kredittytere settes i bedre stand til å avgjøre hvorvidt kredittsøkers økonomiske situasjon tilsier at det er rom for å innvilge ytterligere kreditt eller ikke.

Den interdepartementale arbeidsgruppen bak rapporten «Alternative modeller for registrering av usikret forbrukskreditt til bruk ved kredittvurdering» fra 2012 konkluderer med at registrering og utlevering av gjeldsopplysninger vil kunne oppfylle formålet om bedre kredittvurderinger og bidra til å forebygge uhåndterlige gjeldsspiraler blant private hushold. Rapporten behandles nærmere flere steder i proposisjonen, særlig i punkt 2.3.3 og 2.4.

De fleste europeiske land, samt mange ikke-europeiske land, har systemer for registrering og deling av gjeldsopplysninger. Ut i fra de undersøkelser departementet har foretatt, synes erfaringene med gjeldsregistrering å være positive, jf. punkt 2.5.

I proposisjonens omtale av og henvisning til positive (kreditt-)opplysninger, menes enkeltpersoners løpende gjeldsposter som ikke er misligholdt. Med negative (kreditt-) opplysninger menes opplysninger om misligholdt gjeld, herunder betalingsanmerkninger, utlegg, andre tvangsforretninger, konkurs osv.

2.2 Anmodning fra Stortinget

I Dokument nr. 8:95 (2005-2006) om tiltak for å bekjempe fattigdom og forebygge gjeldsproblemer ble Regjeringen anmodet av Stortinget om å utrede spørsmålet om et gjeldsregister bør opprettes i Norge, jf. Innst. S. nr. 120 (2006-2007) punkt 4 I:

«Stortinget ber Regjeringen utrede om et register over privatpersoners lånesaldi («gjeldsregister») er et hensiktsmessig virkemiddel for å begrense gjeldsproblemene blant privatpersoner. Det skal særlig vurderes om et slikt register kan komme i konflikt med hensynet til personvern. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget i egnet form om saken.»

Arbeidet med utredningen er rapportert fortløpende til Stortinget i forbindelse med departementets budsjettarbeid. I Prop. 1 S (2012–2013) fremgår det under punkt 1.7 om «Ei sterkare stilling for forbrukarane» at departementet i 2013 vil arbeide videre med spørsmålet om det bør opprettes et gjeldsregister som forebyggende tiltak mot gjelds – og betalingsproblemer.

2.3 Utredninger

2.3.1 «Utredning om gjeldsregister i Norge»

Våren 2007 engasjerte det daværende Barne- og likestillingsdepartementet professor dr. juris Tore Bråten ved Handelshøyskolen BI, til å utrede spørsmålet om det bør etableres et gjeldsregister i Norge. Formålet med et slikt register skulle være å gi finansforetak et bedre grunnlag for kredittvurdering, og dermed unngå at kredittsøkere tar opp lån de ikke har evne til å betjene. I mandatet for utredningen fremgår det at «med gjeldsregister forstås en landsdekkende fortegnelse over myndige privatpersoners lånesaldi slik de er til enhver tid.»

Utredningen «Gjeldsregister i Norge» ble avgitt til Barne- og likestillingsdepartementet 1. april 2008.

Utredningens konklusjon er at det er usikkert om etablering av et gjeldsregister samlet sett vil gi de sosialpolitiske gevinstene som er ønskelige. Det pekes på at gjeldsopplysninger er problematisk ved kredittvurdering på grunn av at disse ikke er tilgjengelige i registre, og at kredittyter ikke kan kontrollere opplysningene. Et gjeldsregister kan derfor forenkle kredittforetakenes kredittvurdering, og slik forhindre at enkeltpersoner havner i en gjeldsspiral. Samtidig konkluderer utredningen med at dette bare vil gjelde en liten andel kredittsøkere.

I utredningen vises det til at gjeldsregistrering kan skape interessekonflikter, spesielt i tilknytning til personvernspørsmål. Problemer kan oppstå i forbindelse med interessen for innsyn i opplysningene, og i tilknytning til den registrertes behov for diskresjon. Det fremheves som viktig å sørge for en innretning som ivaretar disse hensynene ved et eventuelt register.

Det konkluderes med at et eventuelt gjeldsregister krever hjemmel i lov.

Det ble fremhevet at det samlede misligholdet er størst innen usikret forbrukskreditt, og at det er skyldnere med denne type lån som oftest får alvorlige betalingsproblemer. Etter en gjennomgang av forholdene i Danmark, Sverige, Storbritannia, Tyskland, Belgia, Østerrike, Frankrike, Spania og Portugal, konkluderer utredningen med at få eller ingen land med muligheter for registrering og utlevering av gjeldsopplysninger, har innført så omfattende systemer som det som ble lagt til grunn i mandatet for utredningen. Det vises til at de fleste registrene som ble undersøkt hadde mye til felles med det norske systemet for kredittopplysning, men at de i tillegg hadde tilgang til opplysninger om ulike typer gjeldsforpliktelser. Utredningen trekker frem at det kan være grunn til å vurdere om lignende løsninger kan være egnet i Norge.

Utredningen går i liten grad inn på hvordan registrering av gjeld eventuelt kan organiseres. Det pekes på ulike organiseringsmuligheter uten at det gjøres en nærmere vurdering av disse. Ut over en antakelse om at «kostnadene vil bli betydelige», ble det ikke foretatt en kostnadsvurdering av etablering og drift av systemer for registrering av gjeld.

2.3.2 Høring 2008

Utredningen var på høring i perioden 9. mai–15. august 2008, og ble sendt til følgende instanser:

• Finansdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbruker Europa

• Fylkesmennene

• Husbanken

• Kredittilsynet (nå Finanstilsynet)

• Norges Bank

• NAV Innkreving

• Politidistriktene

• Regjeringsadvokaten

• Sivilombudsmannen

• Skattedirektoratet

• Statens Institutt for forbruksforskning (SIFO)

• Statens Innkrevingssentral

• Statens Landbruksbank

• Statens Lånekasse for utdanning

• Universitetet i Tromsø, Juridisk fakultet

• Universitetet i Bergen, Juridisk fakultet

• Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet

• ØKOKRIM

• Dommerforeningen

• Finansnæringens Hovedorganisasjon (nå Finans Norge)

• GE Money Bank

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (nå Virke)

• Juss-Buss

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkursrådet

• Kontoret for fri rettshjelp

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norske Inkassobyråers Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Norges Lensmannslag

• Sparebankforeningen

Følgende instanser har hatt realitetsmerknader til utredningen:

• Finansdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Datatilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmennene i hhv. Hordaland, Nord-Trøndelag, Vest-Agder og Hedmark

• Helgeland politidistrikt

• Husbanken

• Romerike politidistrikt

• Salten politidistrikt,

• Skattedirektoratet,

• Statens Innkrevingssentral

• Troms politidistrikt

• Den Norske Dommerforening

• Finansieringsselskapenes forening

• GE Money Bank

• Gjeldsofferalliansen

• Juss – Buss

• LO

• NHO

• Norges Politilederlag

• Norske Kredittopplysningsbyråers forening

• Sparebankforeningen

Følgende instanser har uttalt at de ikke vil inngi høringsuttalelse eller at de ikke har merknader til forslaget:

• Samferdselsdepartementet

• Forbruker Europa

• Fylkesmannen i Vestfold

• Norges Bank

Oppsummering av høringsinnspillene:

Følgende av instansene var negative til opprettelse av offentlig gjeldsregister:

Justis- og politidepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Datatilsynet, Den Norske Dommerforening, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Husbanken, LO, Sparebankforeningen, Skattedirektoratet, Statens Innkrevingssentral, Norges Politilederlag, NHO, Fylkesmennene i hhv. Nord-Trøndelag, Hordaland, Vest-Agder og Hedmark, Salten politidistrikt og Troms politidistrikt.

Hovedinnvendingene mot etableringen av et gjeldsregister var at tiltaket ikke ville være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Etableringen av registeret var antatt å ha store omkostninger samtidig som tiltaket kun ville forebygge gjeldsproblemer for et relativt lite antall personer. Det ble videre pekt på at registreringen ikke ville være et proporsjonalt tiltak da formålet med tiltaket kan oppnås med mindre inngripende tiltak, som gjennom skjerpede krav til kredittvurderingen. Fare for misbruk av opplysningene var også en gjennomgående innvending. Flere høringsinstanser påpekte at et så omfattende register ikke ville være nødvendig, og viste til at det særlig er kredittkortgjeld og usikrede forbrukslån som skaper betalingsproblemer.

Følgende instanser uttalte seg positivt til opprettelse av et offentlig gjeldsregister:

Finansieringsselskapenes forening, GE Money Bank, Gjeldsofferalliansen, Juss – Buss, Norske Kredittopplysningsbyråers forening, Romerike politidistrikt, Helgeland politidistrikt. De gjennomgående argumentene for opprettelse av gjeldsregister var at det var behov for et slikt tiltak for å forebygge alvorlige gjeldsproblemer. Med opplysninger om gjeld blir det lettere for bankene å utøve frarådningsplikten. Det ble pekt på at opplysninger om gjeld fra andre kilder ikke er pålitelige da de ikke er oppdaterte. Som eksempel ble det pekt på at ligningsdata kan være opptil 18 måneder gamle.

Høringsinstansene Brønnøysundregistrene, Finansnæringens hovedorganisasjon, Kredittilsynet, Asker og Bærum politidistrikt, Sør-Trøndelag politidistrikt påpekte at manglene ved utredningen knyttet til kostnadsaspektet gjorde det vanskelig å vurdere om registrering av gjeld vil være et hensiktsmessig tiltak for å forebygge gjeldsproblemer. På denne bakgrunn ble det etterspurt ytterligere utredning før det ble konkludert i saken.

2.3.3 «Rapport om alternative modeller for registrering av usikret forbrukskreditt til bruk ved kredittvurdering»

Løsningen for et gjeldsregister som ble utredet i 2007-2008 hadde et bredt omfang, og skulle i henhold til mandatet opprettes som en landsdekkende fortegnelse over myndige privatpersoners lånesaldi slik de er til enhver tid. I utgangspunktet skulle dette omfatte alle typer gjeld, og være helt oppdatert. På bakgrunn av konklusjonene i utredningen og tilbakemeldinger i høringen, valgte departementet ikke å gå videre med et slikt tiltak. I stedet besluttet departementet å se nærmere på en mer begrenset løsning rettet inn mot usikret forbrukskreditt, som både utredningen og flere høringsinstanser pekte på som et hovedproblem når det gjelder alvorlige gjeldsproblemer hos privatpersoner.

Etter drøftelser i regjeringen besluttet departementet 24. februar 2011 å nedsette en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere ulike modeller for registrering og utlevering av opplysninger om kredittkortgjeld og forbrukslån blant privatpersoner til bruk ved kredittvurdering. Økonomiske og administrative konsekvenser ved de ulike modellene skulle vurderes.

Arbeidsgruppen var sammensatt av representanter fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Arbeidsgruppens rapport «Rapport om alternative modeller for registrering av usikret forbrukskreditt til bruk ved kredittvurdering» ble avgitt til Barne-, likestillings- og inkluderingsministeren den 27. april 2012.

I rapporten redegjøres det for behovet for og formålet med registrering av usikret kreditt, antatt effekt av tiltaket, ulike modeller for registrering, hensynet til personvern og flere konkrete forhold knyttet til rapportering og registrering.

Hovedkonklusjonene i rapporten er oppsummert i kapittel 2:

«Arbeidsgruppen redegjør for behovet for og formålet med registrering av usikret forbrukskreditt i kapittel 3. Med usikret forbrukskreditt menes i rapporten kredittkort og usikret forbrukslån. Som usikret forbrukslån regnes også kjøpekreditt (avbetalingsavtaler). Med grunnlag i forskningsmateriale og statistikk fra blant annet SIFO, Finanstilsynet og Brønnøysundregistrene har arbeidsgruppen sett nærmere på omfanget av gjeldsproblemer. Hovedfunnene er at det har vært en betydelig økning i opptak av usikret forbrukskreditt i Norge de siste årene, at betalingsanmerkninger etter mislighold har økt og at tilbakevendende betalingsproblemer er økende (Note: Tilbakevendende betalingsproblemer innebærer at husholdninger ved enkelte eller gjentatt anledninger opplever å ikke ha penger til å betale regninger eller lån ved absolutt siste forfall, jf. SIFO prosjektnotat 12/2011 Om husholdningenes økonomiske situasjon). Antallet gjeldsordningssaker er på det høyeste nivået noen gang. Det samme gjelder inkassosaker. Den betydelige akkumuleringen av gjeld som de fleste gjeldsordningsskyldnere har, kan etter arbeidsgruppens oppfatning tyde på at registrering av gjeld kan bidra til å redusere omfanget av alvorlige gjeldsproblemer for enkelte.

Arbeidsgruppen har vurdert hvilken effekt tilgangen på gjeldsopplysninger kan antas å ha på kredittvurderingen (kapittel 4). Arbeidsgruppen har blant annet sett på erfaringene med registrering av gjeld i Sverige og Belgia. Erfaringer derfra tyder på at tilgangen til gjeldsopplysninger har dempet omfanget av gjeldsproblemer.

Arbeidsgruppen har sett på ulike modeller for registrering av usikret forbrukskreditt (kapittel 5). Mandatet legger opp til en vurdering av både private og offentlige løsninger. Arbeidsgruppen har særlig sett på mulighetene for å registrere gjeldsopplysninger i kredittopplysningsvirksomhet og på å utvide systemet for registrering av visse utleggstrekk i Løsøreregisteret. Arbeidsgruppen mener begge disse modellene lar seg gjennomføre, men gruppen er delt i synet på hvilken modell som vil være den beste. Enkelte andre løsninger omtales også.

Et sentralt spørsmål er hvordan gjeldsregistrering kan innrettes slik at hensynet til personvern ivaretas på en tilfredsstillende måte (kapittel 6). Gjennom modellene som arbeidsgruppen har vurdert, er det lagt til rette for registrering av gjeld innenfor rammene av personvernregelverket, jf. punkt 6.1.

Kapittel 6 drøfter også hvilke opplysninger som bør registreres. For å få et mest mulig korrekt bilde av kredittsøkers gjeldssituasjon anser arbeidsgruppen det som hensiktsmessig at både rammen for kreditten og saldo registreres. Det er ikke tatt nærmere stilling til hvor ofte opplysningene om saldo bør oppdateres, jf. punkt 6.3. Videre er det et spørsmål hvordan gjeldsopplysningene skal rapporteres inn ved registreringen, jf. punkt 6.4. Arbeidsgruppen skisserer ulike alternativer, herunder en avtalebasert løsning hvor foretakene som rapporterer inn opplysninger får tilgang til registrerte opplysninger, slik som etter den svenske modellen for registrering av gjeldsopplysninger til bruk i kredittopplysningsvirksomhet. Ved en offentlig modell for registrering av gjeld kan rapporteringsplikt for finansforetakene være aktuelt, men dette må eventuelt utredes nærmere, herunder spørsmål om kontroll, håndheving og eventuelle sanksjoner. Hvem som skal gis tilgang til de registrerte gjeldsopplysningene diskuteres i punkt 6.5. I dag gis tilgang til kredittopplysninger når bestilleren har saklig behov for opplysningen. Spørsmålet er om personvernhensyn tilsier at vilkårene for tilgang til gjeldsopplysninger bør være begrenset, slik at saklig behov for disse opplysningene anses å foreligge bare i forbindelse med konkrete låneforespørsler.

Økonomiske og administrative konsekvenser behandles i kapittel 7. Kostnadene ved å åpne for registrering av gjeld vil avhenge av hvilken modell man velger. En modell som bygger på at kredittopplysningsbyråene gis hjemmel til å registrere gjeldsopplysninger vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige, utover at Datatilsynet vil få en noe utvidet kontrolloppgave. For finansnæringen vises det til at finansforetakene allerede har en infrastruktur for rapportering av opplysninger, slik at de økonomiske konsekvensene antas å bli moderate.

En offentlig modell bygget på registrering i Løsøreregisteret vil medføre etableringskostnader for det offentlige, samt utgifter knyttet til tilsyn og kontroll ved en eventuell rapporteringsplikt for finansforetakene. Driftsutgifter antas å kunne dekkes inn gjennom brukerbetaling, på samme måte som for utleggsdatabasen.

Det forventes positive samfunnsmessige resultater av gjeldsregistrering, særlig for husholdninger som kan forhindres fra å havne i gjeldsproblemer. For finansforetakene vil en bedre kredittopplysning kunne redusere økonomiske tap, mens for det offentlige kan kostnadene ved oppfølgning av gjeldsrammede reduseres.»

2.3.4 Høring 2012 – 2013

«Rapport om alternative modeller for registrering av usikret forbrukskreditt til bruk ved kredittvurdering» ble sendt på høring i perioden 12. desember 2012–12. februar 2013.

Det ble i tillegg til rapporten utarbeidet et høringsnotat hvor departementet utdypet og supplerte arbeidsgruppens forslag til innretning av registreringsløsninger.

I rapporten ble «usikret forbrukskreditt» benyttet som betegnelse på de kredittformer som skulle inngå i en registreringsløsning. I høringsnotatet ble det i stedet valgt å bruke betegnelsen «enkeltpersoners kreditt som ikke er sikret ved registrert panterett», da dette vil være mer presist og ikke utelukke kreditter som er sikret på annen måte enn ved registrert panterett, for eksempel kausjon. Departementet mente også at det kunne fremstå som uklart hva som reelt sett er å regne som «forbrukskreditt».

Notatet omhandlet også forhold som det ikke var tatt endelig stilling til i rapporten. Dette gjaldt henholdsvis spørsmålene om innføring av en rapporteringsplikt for finansforetakene, oppdateringsfrekvens for opplysningene inn til registerløsningen og hvem som skal gis tilgang til opplysningene. Videre ble det i høringen foreslått innføring av regler for sletting av gjeldsopplysningene, slik at kun de siste og mest oppdaterte opplysningene skal ligge i registerløsningen. Dette var ikke behandlet i rapporten.

Arbeidsgruppen skisserte to ulike modeller, en privat og en offentlig, for organisering av en registerløsning. Arbeidsgruppen var delt i synet på hvilken løsning som burde anbefales, og begge modeller ble derfor sendt på høring. Ved den private modellen legges det opp at det gjøres lovmessige tilpasninger slik at gjeldsopplysninger kan inngå i kredittopplysningsvirksomheten. Bransjen administrerer selv rapportering, registrering og utlevering av gjeldsopplysningene. Utvikling og drift av en slik løsning må finansieres av bransjen. En offentlig løsning ble foreslått lagt til Løsøreregisteret, gjennom å bygge på systemet for registrering av utleggstrekk. Utviklingen av en slik løsning ble foreslått finansiert av det offentlige, mens driften finansieres gjennom brukerbetaling.

Forslag til lov- og forskriftsendringer for begge modeller ble utarbeidet og innlemmet i høringsnotatet. Lovforslagene omhandlet endringer i tinglysingsloven, sparebankloven, forretningsbankloven og finansieringsvirksomhetsloven. Det ble i tillegg foreslått endringer i personopplysningsforskriften og en ny forskrift om rapporteringsplikt for finansforetak hjemlet i de tre nevnte banklovene.

Følgende instanser sto på høringslisten:

• Arbeidsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Domstolsadministrasjonen

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmennene

• Husbanken

• Namsfogden i Bergen

• Namsfogden i Oslo

• Namsfogden i Stavanger

• Namsfogden i Trondheim

• NAV Innkreving

• 800GJELD

• Kontoret for fri rettshjelp

• Norges Bank

• NOVA

• Oslo byfogdembete

• Politidirektoratet

• Skattedirektoratet

• Statens Innkrevingssentral

• Statens Institutt for forbruksforskning (SIFO)

• Statens kartverk

• Statens Landbruksbank

• Statens Lånekasse for utdanning

• Statens pensjonskasse

• Universitetet i Bergen, Juridisk fakultet

• Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet

• Universitetet i Tromsø, Juridisk fakultet

• ØKOKRIM

• Danske Bank

• DNB ASA

• Den norske Dommerforeningen

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finans Norge

• GE Money Bank

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Handelshøyskolen BI

• Jurk

• Juss-Buss

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkursrådet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Nordax Finans AB

• Nordea Bank Norge

• Norges Handelshøyskole

• Norges kreditorforbund

• Norske Inkassobyråers Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

• Sparebank1 Gruppen AS

• Sparebankforeningen

• Virke

Følgende instanser har avgitt merknader:

• Finansdepartementet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Helgeland politidistrikt

• Hordaland politidistrikt

• Husbanken

• Namsfogden i Oslo

• Namsfogden i Stavanger

• Politidirektoratet

• Sogn og Fjordane politidistrikt

• Statens innkrevingssentral

• Statens institutt for forbruksforskning (SIFO)

• Sør-Trøndelag politidistrikt

• 800GJELD

• DNB Bank ASA

• Enter Card

• Finans Norge

• Finansieringsselskapenes forening

• GE Money Bank

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Jussbuss

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Nordax Finans AB

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn (SFN)

• Spillavhengighet Norge

Følgende instanser har uttalt at de ikke vil inngi høringsuttalelse eller at de ikke har merknader til forslaget:

• Arbeidsdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Kartverket

• Lånekassen

• Norges Bank

Oppsummering av høringen:

Et stort flertall av høringsinstansene var positive til å innføre en ordning for gjeldsregistrering til bruk ved kredittvurdering, og mener at dette vil være et egnet tiltak for å forebygge alvorlige gjeldsproblemer. Til forskjell fra høringen i 2008 var det forholdsvis lite merknader knyttet til personvernmessige sider ved tiltaket. Flere instanser pekte imidlertid på at det er viktig at det legges opp til gode og sikre systemer for å verne om opplysningene. Datatilsynet er negativ til tiltaket, og mener at det i stedet bør innføres andre og mindre personverninngripende tiltak. Finansdepartementet mener personvernhensyn bør omtales og drøftes før lovforslag fremlegges. Også Politidirektoratet og Sogn og fjordane politidistrikt mener det kan stilles spørsmål ved forholdsmessigheten ved tiltaket. Personvernvurderinger følger i proposisjonens kapittel 5.

Mange av høringsinstansene mener at effekten av tiltaket vil bli sterkere ved å utvide registreringen til flere typer kreditt, og særlig pekes det på at lån til Lånekassen og skattegjeld bør innlemmes. Flere tar også opp at det er viktig at utenlandske kredittytere som tilbyr kreditt på det norske markedet underlegges rapporteringsplikt.

Det vises for øvrig til proposisjonens kapittel 6 for nærmere omtale av høringsinnspillene knyttet til de enkelte problemstillinger.

2.4 Gjeldsregistrering i andre land

2.4.1 Innledning

Et stort flertall av europeiske land har systemer for registrering og utveksling av gjeldsopplysninger (positive opplysninger) til bruk ved kredittvurdering av potensielle lånekunder. I en oversikt fra desember 2012 laget av IFC (International Finance Corporation) fremgår at kun seks land i Europa, inkludert Norge, ikke har denne type opplysninger tilgjengelig ved kredittvurdering. Samtlige land, bortsett fra Luxemburg og Malta, registrerer og utveksler negative data, som betalingsmislighold og konkurs.

Hvordan systemene for informasjonsinnhenting er organisert varierer mellom landene. 14 land har valgt en offentlig administrasjon av kredittregistreringen. Enkelte av disse, som Spania, Italia, Portugal og Slovakia, har systemer hvor det offentlige samarbeider med private aktører om registreringen. I 16 land er det etablert registreringsløsninger utelukkende i privat regi. De juridiske grunnlagene for registreringen og utleveringen varierer, og baseres enten på lovregulering eller gjennom innhenting av samtykke fra lånekunden. Det er gjennomgående at det føres tilsyn med registreringsløsningene, både de private og de offentlige. Tilsynet føres som oftest av det nasjonale datatilsynet, mens i enkelte land er tilsynet lagt til fagdepartementet eller til andre offentlige myndigheter.

Også i flere land utenfor Europa er det etablert systemer for registrering og utlevering av gjeldsopplysninger. Etter det departementet kjenner til gjelder dette blant annet USA, Sør Afrika, Marokko, Colombia, Peru, Singapore, Venezuela og Russland.

2.4.2 Sverige

Upplysningscentralen (UC) er et kredittopplysningsforetak eid av sju svenske banker, og har en omsetning på 450 mill SEK. UC ble opprettet i 1977, og har konsesjon til å registrere og utlevere kredittopplysninger. Fram til 1993 bestod UC kun av offentlig informasjon. På bakgrunn av finanskrisen i 1992/1993 ble UC utvidet med «Kreditregisteret» (positive gjeldsopplysninger) og «Missbruksregisteret» (opplysninger om misligholdt gjeld). Kreditregisteret har opplysninger om blant annet gjeld knyttet til fast eiendom, ulike typer gjeld til det offentlige, kredittkort og forbrukslån.

Kreditregisteret er organisert slik at UC inngår avtaler med finansforetak som ønsker tilgang til gjeldsopplysningene. UC kjøper informasjon til registeret fra finansforetakene, og de samme finansforetakene betaler for opplysningene de henter ut av registeret. Det er kun de finansforetakene som rapporterer inn/selger gjeldsopplysninger til Kreditregisteret som har tilgang til å kjøpe gjeldsopplysninger fra Kreditregisteret. Gjeldsopplysninger er skjermet for de av UCs kunder som ikke selger gjeldsopplysninger til Kreditregisteret. Det skal sendes gjenpart av kredittopplysningen til den opplysningen gjelder.

For at kredittyter skal få et best mulig grunnlag for kredittvurdering, tillater ikke UC kjøp av kun gjeldsopplysninger. Kunden må kjøpe en «Personopplysning», som gir et mer fullstendig bilde av den potensielle kredittkundens økonomiske situasjon. I en «Personopplysning» inngår opplysninger om inntekt, sivilstand, boforhold, misligholdt gjeld, ulike typer gjeldsposter (både den øvre rammen og saldo for utnyttet andel) og opplysninger om hvor mange henvendelser UC har hatt om vedkommende person i løpet av det siste året.

UC er ansvarlig for alle registrerte opplysninger, og foretar daglige kontroller for å avdekke eventuelle feil. Uriktige og misvisende opplysninger i Kreditregistret skal rettes uten opphold (jf. Kreditupplysningslagen § 12).

Det er kun registrerte finansforetak som står under aktivt tilsyn av Finansinspektionen, som tilsvarer Finanstilsynet i Norge, som kan rapportere inn og kjøpe opplysninger fra Kredittregisteret. Det var per juni 2011 123 innrapportører, noe som tilsvarer om lag 96–97 % av låneporteføljen blant enkeltpersoner i Sverige. Med låneportefølje menes her total sum på innvilgede kreditter, og ikke antall kredittavtaler.

De underliggende avtalene mellom UC og finansforetakene regulerer ansvarsforhold og eventuell regress ved erstatningskrav grunnet feil i opplysningene.

2.4.3 Danmark

Datatilsynet i Danmark åpnet, gjennom to uttalelser av 2. desember 2010, for etablering av systemer for registrering og utlevering av gjeldsopplysninger om enkeltpersoner.

I 2012 etablerte kredittopplysningsbyrået Experian og bransjeorganisasjonen Finans og Leasing registerløsningen «Kreditoversigten». Formålet med registeret er å gjøre finansforetakene i stand til å gjøre bedre kredittvurderinger, og å gi kredittsøker en bedre oversikt over egen økonomi. Registeret gir opplysninger om låntakers navn og adresse, lånetype, dato for innvilgelse, opprinnelig hovedstol/ramme og saldo. Saldo oppdateres daglig.

Registerløsningen er frivillig for finansforetakene, og omfatter per i dag Entercard Danmark, Ekspres Bank A/S, Ikano Bank og Nordea Finans Danmark A/S. Oppslag i registeret kan bare gjøres når det foreligger konkret lånesøknad, og etter kundens forutgående samtykke.

Registeret er for øvrig innrettet i tråd med den danske persondataloven, noe som innebærer at det stilles strenge krav til samtykket. I tillegg kan det ikke gjøres oppslag hvis det ikke er nødvendig. Opplysningene kan bare benyttes til kredittvurdering. Det er i tillegg etablert en selvbetjent løsning hvor kunden selv kan gjøre oppslag i registeret. Datilsynet fører tilsyn med registeret.

2.4.4 Finland

Registrering og deling av både negative og positive kredittopplysninger i Finland skjer via kredittopplysningsbyrået Asiakastieto. Utvidelsen til registrering av positive opplysninger ble etablert og tatt i bruk i mai 2013, og omfatter 15 finansieringsselskaper. Registreringen og delingen av gjeldsopplysninger er basert på samtykke fra låntaker. Forespørsel kan bare skje i forbindelse med vurdering av konkrete kredittsøknader.

Gjeldsregistreringen omfatter opplysninger om antall kreditter innvilget av den enkelte kredittyter, samlet ramme for innvilget kreditt hos den enkelte kredittyter og oversikt over månedlige innbetalinger.

Etter det departementet har fått opplyst, ble systemet for gjeldsregistrering etablert uten foregående lovmessige tilpasninger eller godkjenningsordninger. Kredittopplysningsbyåret opplyser å hatt nær kontakt med myndighetene under utviklingen av systemet, både det finske justisdepartementet og tilsynsmyndighetene.

2.4.5 Belgia

Belgia er blant de landene som har etablert et offentlig register over positive og negative opplysninger. Registeret består av enkeltpersoners misligholdte betalingsforpliktelser og all sikret og usikret gjeld. Registeret drives av den belgiske sentralbanken og ble opprettet i 1987. Opplysninger om sikret og usikret gjeld ble inntatt i registeret fra 2001. Registeret er helautomatisk.

Formålet med registeret er å gi kredittyteren best mulig grunnlag for å kunne foreta kredittvurdering, og slik hindre for høy gjeldsbelastning. Det er også en lovpålagt plikt til å undersøke registeret før innvilgelse av ny kreditt. Etter innføringen av registeret er kredittyterens ansvar for eventuelt mislighold av låneforpliktelsene utvidet i de tilfeller det blir innvilget nye lån til tross for at låntaker på lånetidspunktet har større gjeld enn inntekten kan dekke.

Kredittsøkerne er identifisert gjennom personnummer, navn, kjønn, fødselsdato og adresse. Databasen registrerer ingen sosioøkonomiske data om låntaker, slik som stilling, sivil status eller nasjonalitet. Når det gjelder kredittavtaler registreres finansforetaket som har utferdiget avtalen, typen kreditt som er innvilget, kredittsummen og første og siste dato for tilbakebetaling.

Kredittyterne er pålagt en rapporteringsplikt ved inngåelse av kredittavtaler og ved registrert betalingsmislighold. Fristen for rapportering er to arbeidsdager fra innvilgelse av kreditt.

Det er kredittytere og andre personer spesifisert i lovgivningen som er i en kredittytersituasjon har tilgang til gjeldsopplysningene i registeret. Det er åpnet for tilgang til registrerte opplysninger også i andre sammenhenger, for eksempel ved behandling av søknad om gjeldsordning. Ved utlevering av gjeldsopplysninger brukes elektroniske sertifikater for å sikre autorisert tilgang, kryptering av opplysninger og loggføring av oppslag i databasen for å ivareta konfidensialitet. Det utstedes også gjenpartsbrev til de registrerte hver gang det utleveres opplysninger. Enhver kan kontakte registeret for å finne ut hva som er registrert om dem selv i databasen, og for å få eventuelle uriktige opplysninger rettet.

2.5 Virkninger knyttet til bruk av gjeldsopplysninger ved kredittvurdering

2.5.1 Effektstudier

Formålet med å innføre en registreringsordning for visse gjeldstyper, er å forebygge alvorlige gjeldsproblemer. Det er imidlertid utfordringer knyttet til å gjøre nøyaktige målinger av effekten av tiltaket opp mot dette formålet. Bedre kredittvurdering antas å føre til mindre mislighold og gjeldsproblemer. Det er imidlertid en rekke faktorer som spiller inn på misligholdstallene, blant annet endrede økonomiske forutsetninger over tid. Dette gjør det vanskelig å kunne vurdere effekten av enkeltstående elementer som virker inn på denne utviklingen.

Ulike studier viser at økt informasjonstilfang, og særlig tilgang på positive kredittdata, gjør kredittyter i bedre stand til å kunne forutse om kunden vil stå i fare for å misligholde kreditten eller ikke.

IFC (International Finance Corporation) blant annet utvikler og driver programmer om finansiering og rådgivning for privat bedriftsutvikling i fattige land, med formål å bekjempe fattigdom. Mer enn 100 land, herunder Norge, er representert i organisasjonen. IFC utgir årlige rapporter om sine programmer. I en rapport fra 2012 vises det til en studie gjennomført av Verdensbanken i 2004. Det ble der gjort en undersøkelse knyttet til ulike effekter av fullinformasjonsregistre (både positive og negative kredittopplysninger) blant 34 ulike banker i perioden 2001–2002. Undersøkelsen tok for seg effekt knyttet til saksbehandlingstid ved kredittsøknad, kostnader og mislighold. Når det gjelder innvirkningen på misligholdstall, svarer i overkant av 60% av bankene at misligholdstallene har sunket med 25% eller mer, mens kun 5% oppgir at utvidelsen ikke har gitt effekt på misligholdet. Det er også interessant at 50 % av bankene oppgir at innføring av positive data har medført en forbedring tilsvarende 25 % på saksbehandlingstid og kostnader. 10 % svarte derimot at utvidelsen ikke har hatt effekt på saksbehandlingstiden og 15 % oppgir at utvidelsen ikke har hatt effekt på kostnadene.

Verdensbanken fikk gjennomført en evaluering av kredittinformasjonssystemene i Argentina og Brasil i 2003 («Public Credit Information Systems: Evaluating Available Information»). Her ble det gjort en sammenligning av misligholdstallene i systemene før og etter tilgang på positive kredittopplysninger. I Argentina sank misligholdet med 22 %, mens i Brasil var nedgangen på 45 %.

IFCs konklusjon, blant annet ut i fra disse studiene, er at kredittregistre med både positive og negative data gir høy grad av mulighet for å forutse mislighold blant lånekunder.

I 2007 ble det utarbeidet et «white paper» i forbindelse med Brasils reform for å gjøre kredittvurdering mer effektiv. Studien ble utført av PERC (Political and Economic Research Council i USA). Registrering av positive data hadde frem til 2007 vært basert på at låntaker gav sitt samtykke til registrering både ved innvilgelse av lån og ved saldobevegelser. Reformen gikk ut på å utvide informasjonstilgangen i registeret blant annet ved at samtykke kun skulle gis ved innvilgelse av kreditten. PERC uttaler i punkt 2.2.1 at fullinformasjonsregistre gir kredittyter tilgang til lånesøkers allerede innvilgede kreditter, og i enkelte tilfeller også hvilke rammer kreditten har. Dette setter kredittyter i stand til å forutse låntakers mulighet for ytterligere kredittopptak, og med dette vurdere grensen for når vedkommende kan komme i betalingsproblemer på grunn av for mye gjeld. Til støtte for dette vises det i studien til tre ulike undersøkelser om prosentvis økning i muligheten til å forutse mislighold når det gis tilgang til positive opplysninger. Studiene viste at graden av innvilgelse av lån økte, mens misligholdet avtok. Undersøkelsene var basert på studier av registre i hhv. USA, Colombia og Canada. PERC mener funnene i disse undersøkelsene er betydelige. PERC konkluderer i sin studie med at bredt informasjonstilfang er viktig for å forhindre insolvens blant låntakere.

2.5.2 Erfaringer fra andre land

I rapporten om modeller for registrering av usikret forbrukskreditt til bruk ved kredittvurdering, ble det særlig sett på registreringsløsningene i Sverige og Belgia. Erfaringene fra disse landene synes i stor grad å være på linje med de funn som er gjort gjennom studiene som det vises til i punkt 2.5.1.

I rapportens punkt 4.2.1 og 4.3.2 refereres det til informasjon gitt av Upplysningscentralen og finansieringsselskapet Nordax Finans i Sverige. Nordax finans tilbyr usikrede forbrukslån i alle nordiske land, og står under tilsyn av den svenske Finansinspektionen.

Erfaringene er at kredittvurderingene er blitt mer presise etter at registrering av opplysninger om gjeld ble innført i 1993. I tillegg anses det som en mulig sidevirkning at registeret virker preventivt på kredittsøknader fra personer som ikke evner å betjene ytterligere gjeld. Flere avstår fra å søke om kreditt de ikke har råd til å betjene når de vet at gjeldsopplysninger blir kjent for kredittyter ved kredittvurderingen.

Nordax Finans viser til at selskapet årlig behandler om lag 46 000 søknader om usikret forbrukskreditt i Sverige, og avslår i gjennomsnitt 65 % av søknadene. Eksisterende gjeldsbelastning, både sikret og usikret gjeld, på søkertidspunktet er en av flere avslagsgrunner. Selskapet anslår at det årlig avslår om lag 7000 kredittsøknader hovedsakelig på bakgrunn av for stor gjeldsbelastning.

For å se på effekt knyttet til tap, ble det gjort en sammenligning mellom tapstall for Nordax Finans kunder i henholdsvis Sverige og Norge i perioden 2007–2011. Ved en demografisk sammenligning av kundegruppene i Norge og Sverige, vurderer Nordax Finans de norske kundene som mer økonomisk robuste enn de svenske, blant annet ut i fra inntektsforhold og at en forholdsmessig større andel av befolkningen eier egen bolig. Den makroøkonomiske utviklingen de senere år skulle tilsi at norske kunder har sterkere økonomi. Sverige har høyere arbeidsledighet og større fall i BNP. Til tross for dette er det høyere tap knyttet til usikret forbrukskreditt i Norge.

I rapporten vises det også til at selskapet opplyser at det er nesten dobbelt så mange inkassosaker blant de norske som blant de svenske kundene.

Nordax mener at forskjellen i tapstallene først og fremst ligger i at opplysningstilfanget ved kredittvurdering er større i Sverige, og at dette gjennomgående gir mer presise kredittvurderinger i Sverige enn i Norge.

I Belgia viser sentralbankens oversikt over utviklingen av gjeldsopptak og mislighold for perioden 2003 til 2012 en nedgang i kredittopptak fra 2003 til 2007. I perioden 2007–2012 har disse tallene vært stigende, med en markant økning i opptak av kreditt i perioden 2009–2012. Stigningen kan forklares i den finansielle krisen, som også har rammet forbrukerne i Belgia. Sentralbanken opplyser videre at økningen de siste årene i tillegg er et utslag av at registerets omfang ble utvidet ved gjennomføringen av EUs forbrukerkredittdirektiv. Registeret registrerte om lag 2,7 millioner nye kreditter på bakgrunn av de lovendringer som da ble vedtatt.

Samtidig viser misligholdsstatistikken en synkende kurve i hele perioden fra 2003 til 2012. I 2003 var andelen misligholdte kredittavtaler på 7 %, mens den i 2012 var sunket til 4,2 %.

Hovedsynspunktet til sentralbanken er at registeret har fungert etter sitt formål.