1 Innledning

1.1 Bakgrunnen for forslaget

Menneskehandel er et globalt problem som i mange tilfeller er organisert av internasjonale kriminelle nettverk. Hvert år blir tusenvis av mennesker, herunder barn, utsatt for menneskehandel. Også i Norge har vi avdekket menneskehandel.

Utnyttelse av barn til menneskehandel krenker menneskerettighetene på det groveste og er en alvorlig form for kriminalitet. I følge Palermoprotokollen1 kjennetegnes menneskehandel ved at en person får kontroll over en annen ved hjelp av ulike former for vold, trusler, tvang, forledelse eller misbruk av sårbar situasjon. Denne kontrollen utnyttes slik at personen må utføre prostitusjon eller på annen måte blir utsatt for seksuell utnytting, tvangsarbeid, fjerning av organer m.v.

I Norge rammes menneskehandel av straffeloven § 224.2 Denne bestemmelsen ble innført i loven i 2003 og har allerede kommet til anvendelse i flere straffesaker der voksne har vært ofre for menneskehandel. I den første menneskehandelssaken som ble behandlet av Høyesterett, var imidlertid ett av de unge ofrene som ble utnyttet til prostitusjon en jente på 16 år.

Norge har inngått internasjonale forpliktelser for å beskytte barn mot menneskehandel. I tillegg til Palermoprotokollen er de viktigste forpliktelsene knyttet til FNs barnekonvensjon med tilleggsprotokoller, barnetillegget i OSSEs handlingsplan mot menneskehandel og Europarådets konvensjon mot menneskehandel.3

I Norge har det hittil først og fremst oppstått mistanke om menneskehandel med barn av utenlandsk opprinnelse som har kommet til landet alene. Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere kan mistanke oppstå allerede ved registrering av asylsøknaden hos politiets utlendingstjeneste. Mistanken kan også oppstå senere ved opphold på utlendingsmyndighetenes mottak eller ved barnevernmyndighetenes omsorgssentre (for barn under 15 år). Mistanken kan videre oppstå etter at asylsøknaden er innvilget og barnet er bosatt i en kommune.

Mistanke om menneskehandel har også oppstått når det gjelder barn som har ankommet landet alene uten å søke asyl, for eksempel barn som har ankommet norske flyplasser uten voksent følge. I tilknytning til enkelte slike ankomster har det oppstått mistanke om at Norge har blitt brukt som transittland for videre transport av barna til endelig destinasjonsland.

En annen gruppe barn som vil kunne være særlig utsatt, er barn som oppholder seg illegalt i landet, enten alene eller sammen med foreldre eller andre følgepersoner. Barn som utsettes for menneskehandel i Norge kommer fra et bredt spekter av land både i Europa, Afrika og Asia og utnyttes bl.a. til prostitusjon, tigging, tyveri og narkotikahandel. De yngste barna som har vært mistenkt utnyttet her i landet har hatt en alder ned i 10 år. Majoriteten har imidlertid hatt en alder mellom 15 og 18 år.

Det arbeides for å etablere systemer for å få bedre oversikt over mulige ofre, herunder mindreårige ofre for menneskehandel i Norge. Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) ble opprettet i 2006. KOM er en enhet administrativt underlagt Politidirektoratet. Enheten har som hovedoppgave å bedre samordningen mellom myndigheter og organisasjoner på menneskehandelområdet. KOM har mottatt informasjon om personer som har vært identifisert og vært under oppfølging som ofre for menneskehandel. Noen av ofrene har vært mindreårige.

Det er grunn til å anta at det er langt flere mindreårige ofre for menneskehandel i Norge enn det myndighetene i dag klarer å oppspore. Med økende kunnskap om og fokus på barn som ofre for menneskehandel, vil vi derfor kunne få en økning av antallet registrerte mindreårige mulige ofre for menneskehandel i årene som kommer.

Barn som kan være ofre for menneskehandel har særskilt behov for beskyttelse og bistand og skal sikres tilrettelagt oppfølging. Både barnevernmyndighetene, politiet, utlendingsmyndighetene og andre hjelpetjenester har ansvar for å sikre at mindreårige som kan være utsatt for menneskehandel blir tatt hånd om på en forsvarlig måte. Det følger av regjeringens handlingsplan mot menneskehandel4, at barnevernet i samarbeid med andre relevante etater og hjelpetjenester har et hovedansvar for oppfølgning av mindreårige mulige ofre for menneskehandel.

I løpet av tredje tertial 2010 mottok 27 mindreårige ofre for menneskehandel tiltak gjennom Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetats) tiltaksapparat. Ved utgangen av året hadde 23 barn tiltak gjennom Bufetat. Dette er mer enn dobbelt så mange som ved utgangen av 2009. I tillegg har barnevernet i Oslo kommune vært inne i flere saker med mindreårige mulige ofre for menneskehandel.

Antall barn som utnyttes i tvangstjenester og organisert kriminalitet er økende. Flere av disse er papirløse unge fra Nord-Afrika. Av de 27 barna som hadde tiltak i tredje tertial var 14 barn utnyttet i tvangsarbeid/tvangstjenester, herunder tigging og organisert kriminalitet/narkotikasalg. Ni ble utnyttet til prostitusjon eller andre seksuelle formål. For noen av barna er utnyttelsesformen uavklart.

Ved mistanke om at et barn kan være utsatt for menneskehandel, vil det ofte være behov for umiddelbart å ta hånd om barnet og sikre at barnet ikke forsvinner eller kommer i kontakt med bakmenn. Avhengig av alder, bør barnet motiveres til frivillig å motta hjelp fra myndighetene. Barn utsatt for menneskehandel vil imidlertid ofte være instruert til ikke å samarbeide med myndighetene, men til å ta kontakt med bakmennene. Ut fra egne erfaringer og påvirkning kan barna mangle tillit til at norske myndigheter ønsker å hjelpe dem. Det kan derfor ikke forventes at et barn utsatt for menneskehandel uten videre ønsker å motta hjelp fra norske myndigheter. Selv om myndighetenes bistand til barn utsatt for menneskehandel som et generelt utgangspunkt bør bygge på frivillighet, kan det derfor i flere tilfeller være nødvendig å iverksette ulike former for omsorgs- og beskyttelsestiltak uten barnets samtykke.

1.2 Forslagets hovedinnhold

Barnevernloven har i dag flere bestemmelser som åpner for å plassere barn på institusjon og i fosterhjem – både med og uten samtykke. Bestemmelsene som gir adgang til plassering på grunnlag av atferdsvansker, åpner dessuten til en viss grad for å iverksette beskyttelsestiltak ved tvang under plasseringen. Da barnevernloven ble vedtatt var menneskehandel med barn ikke et aktuelt tema, og bestemmelsene er ikke direkte utformet med tanke på å kunne plassere barn utsatt for menneskehandel. Bestemmelsene gir blant annet ikke adgang til å iverksette de beskyttelsestiltak som er nødvendige for å ivareta disse barnas spesielle situasjon. Felles for reglene i dagens barnevernlov er derfor at de ikke er godt egnet som hjemmelsgrunnlag for plassering av barn som kan være utsatt for menneskehandel.

På denne bakgrunn er det etter departementets syn behov for å innføre et eget særskilt hjemmelsgrunnlag for denne gruppen. Departementet foreslår at det innføres nye bestemmelser i barnevernloven kapittel 4 som åpner for at Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker kan fatte vedtak om plassering av barn utsatt for menneskehandel på barneverninstitusjon uten deres samtykke i inntil 6 måneder. I tillegg foreslår departementet at barneverntjenestens leder og påtalemyndigheten kan fatte et midlertidig akuttvedtak for inntil 2 uker. Det foreslås samtidig at det i selve plasseringsvedtaket skal kunne fastsettes beskyttelsestiltak for å forhindre at barn får kontakt med bakmenn. Å plassere et barn som kan være utsatt for menneskehandel på institusjon uten samtykke, samtidig som det innføres beskyttelsestiltak som begrenser barnets frihet, vil være svært inngripende for barnet. Det foreslås derfor strenge og klare vilkår for plassering, og at beskyttelsestiltakene som skal kunne innføres reguleres uttømmende i loven. Proposisjonen inneholder også forslag til andre nødvendige justeringer i barnevernloven.

De foreslåtte bestemmelsene er kun ment brukt i tilfeller der det ikke er mulig å oppnå tilfredsstillende beskyttelse og omsorg for barnet på annen måte. Departementet legger til grunn at det først og fremst vil være aktuelt å benytte den foreslåtte bestemmelsen overfor større barn. Det vises blant annet til at majoriteten av barn utsatt for menneskehandel i Norge hittil har vært mellom 15 og 18 år.