5 Varselbrev

5.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet drøftet departementet om det burde foreslås lovregulering av ordninger for videresending av informasjons- eller varselbrev. Slike ordninger kan tenkes i mange ulike varianter, men det sentrale er at abonnenter informeres om at det er registrert at deres abonnement er brukt til opphavsrettskrenkelser. Brevene kan også inneholde informasjon om gjeldende lovgivning på området. Intensjonen er at brevene skal ha en preventiv virkning ved at abonnentene sørger for at deres abonnement ikke benyttes til nye krenkelser. Foruten informative brev, kan det også knyttes sanksjoner til varselbrev, hvis krenkelsene fra det aktuelle abonnementet ikke opphører til tross for at abonnenten har mottatt flere brev. Departementet pekte på at internettilbyderne vil måtte ha en nøkkelrolle når det gjelder brevordninger, fordi det er de som besitter informasjon om hvilket abonnement som på et angitt tidspunkt har anvendt en IP-adresse. Ordninger for informasjons- eller varselbrev forutsetter at internettilbyderne enten videresender varselbrev på vegne av rettighetshaverne, eller gir opplysninger om hvilke abonnenter det er tale om til eksempelvis et offentlig organ som står for utsendelsen. Koblingen mellom IP-adresse og abonnent er imidlertid underlagt internettilbyderens taushetsplikt etter ekomloven § 2-9.

I høringsutkastet viste departementet til at en varselbrevordning kan ha flere fordeler. Ordningen er en mildere og mer kostnadseffektiv fremgangsmåte enn tilfeller som tas til domstolene, den kan rette seg mot en større personkrets, og den vil kunne ha større muligheter til å påvirke adferd i tilfeller som er mindre alvorlige. Samtidig ble det i høringsnotatet pekt på at en mulig brevmodell kan utformes i flere varianter, som reiser spørsmål når det gjelder personvern, sanksjoner, rettsikkerhet og kostnader. Departementet fremholdt at det fortsatt knyttet seg usikkerhet til effekten av slike ordninger, og la derfor i høringsutkastet opp til at det ikke foreslås lovregulering av en varselbrevordning nå. Det kunne være ønskelig å se an virkningen av de andre håndhevingstiltakene som foreslås og erfaringene fra andre land. Departementet ba om synspunkter fra høringsinstansene på vurderingen med å avvente en lovregulering, på utforming av en eventuell brevordning som ivaretar de motstridene interesser, og på den ordning som er foreslått av et utvalg i Danmark. Forslaget fra Danmark gjaldt en ordning med utsendelse av informasjonsbrev. Internettilbyderne skulle på bakgrunn av opplysninger fra rettighetshavere om IP-adresser brukt til krenkelser, videresende informasjonsbrev til de aktuelle abonnenter. Ordningen innebar at internettilbyderen også skulle undersøke om den samme abonnenten tidligere har fått brev. Hvis abonnenten tidligere har mottatt to brev, skulle det ikke sendes ut flere brev, men internettilbyderen skulle da informere den aktuelle rettighetshaverorganisasjonen om at abonnenten bak IP-adressen allerede har fått to brev. Abonnenter som mottok brev, skulle ha anledning til å henvende seg til en «helpdesk» opprettet av rettighetshaverne. Hvis rettighetshaver valgte å igangsatte en brevprosedyre, skulle rettighethaver avstå fra rettslige skritt overfor abonnenten inntil brevprosedyren var avsluttet.

5.2 Høringen

Høringsinstansene er delt i synet på om en brevmodell bør innføres. Følgende instanser ønsker innført en varselbrevordning nå: BONO, Den norske Forleggerforening, FONO, Forbundet Frie Fotografer, Grafill, Gramart, IFPI Norge, Kopinor, Mediebedriftenes Landsforening, Motion Picture Association (MPA), Musikernes fellesorganisasjon, Norsk Videogramforening (NVF), NOPA, Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening, Norsk Forfattersentrum, Norsk Journalistlag, Norsk Musikkforleggerforening, Norsk Oversetterforening, Norske kunsthåndtverkere, Norsk Revyforfatterforening, Norsk Skuespillerforbund, Norske Billedkunstnere, Norske Dansekunstnere, Norske Dramatikeres Forbund, Norwaco, NRK, Produsentforeningen og TONO. De fleste høringsinstansene som støtter innføring av en brevmodell nå, fremhever at denne vil dekke behovet for å reagere ovenfor krenkelse av opphavsrett i mindre omfang, der de øvrige foreslåtte tiltak ikke er egnet eller vilkårene for anvendelse av disse ikke er oppfylt. Det fremheves også at en brevmodell vil kunne gi raskere og rimeligere løsninger på konflikter enn alternativet med behandling i domstolene, og at rettighetshavere uten en ordning med varselbrev vil stå maktesløse i forhold til en stor del av opphavsrettskrenkelsene på Internett. De fleste tilhengerne av en ordning med brevmodell gir uttrykk for at de ønsker en modell tilsvarende ordningen som ble foreslått av utvalget i Danmark.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Datatilsynet, Den Norske Advokatforening, Forbrukerrådet, IKT-Norge, Kabel Norge, Post- og teletilsynet, Samferdselsdepartementet, STOP – Nordic Content Protection og Telenor slutter seg til departementets vurdering om ikke å foreslå en varselbrevordning på det nåværende tidspunkt. Fribit/EFN og Norwegian Unix User Group er også negative til innføring av en varselbrevordning. Medietilsynet uttaler at en ordning med varselbrev kan virke preventivt, men at den reiser en rekke spørsmål knyttet til personvern og rettsikkerhet som bør utredes nærmere før den eventuelt iverksettes.

Når det gjelder personvernspørsmål, uttaler IFPI Norge, MPA, Produsentforeningen, NVF og TONO blant annet at risikoen for personvernet ved at opplysninger kan komme på avveie eller bli manipulert, ikke er høyere ved at internettilbyder lagrer opplysningene:

«For det første har internettilbydere en generell taushetsplikt etter ekomloven § 2-9 om innholdet av elektronisk kommunikasjon og andres bruk av elektronisk kommunikasjon som også vil omfatte «varselregisteret». Internettilbyderes behandling av personopplysninger i forbindelse med virksomheten, er videre konsesjonspliktige etter personopplysningsforskriften § 7-1. Internettilbydere har således både ansvar for og betydelig erfaring med å sikre konfidensialitet og integritet ved behandling av personopplysninger. Dette gjelder også opplysninger om straffbare handlinger, f.eks. knyttet til distribusjon av spam og virus mv.»

Disse og andre høringsinstanser som ønsker innføring av en varselbrevordning nå, fremhever at personvernspørsmål også blir ivaretatt ved at rettighetshaverne «avstår fra alminnelig rettshåndhevelse basert på opplysningene internettilbyderen lagrer i perioden hvor lagringen finner sted».

Blant høringsinstansene som går mot innføring av en ordning med varselbrev, fremhever flere at ordningen reiser utfordringer når det gjelder personvern og rettsikkerhet. Datatilsynet uttaler at:

«Varselbrev utsendt på vegne av rettighetshavere kan bidra til mistenkeliggjøring av abonnenter og oppleves som trusler, uten at det nødvendigvis er klart hvem som stod bak lovbruddet, jf. problematiseringen ovenfor om åpne trådløse nett m.m. Abonnenten vil som oftest heller ikke ha muligheten til å ivareta sin rettssikkerhet ved å klage på slike varselbrev uten å avsløre sin identitet overfor rettighetshavere.»

5.3 Departementets vurderinger

Departementet anser at opprettelse av et «varselregister» og utsendelse at varselbrev reiser flere personvernspørsmål. Dersom internettilbyderne skal ha ansvaret for et «varselregister» og varselbrev, må internettilbyderne behandle opplysninger fra rettighetshaverne om IP-adresser brukt til opphavsrettskrenkelser, koble IP-adressene til den aktuelle abonnent og sende brev til abonnenten. Dersom rettighetshaver skal få beskjed etter utsendelse av andre varselbrev, må internettilbyderne også lagre opplysninger om hvem brevene er sendt til, og antall brev sendt den enkelte abonnent. Det vil trolig kunne dreie seg om et stort antall saker og lagring og håndtering av et stort antall personopplysninger. Opplysningene og brevene vil knytte abonnementene til handlinger som kan være straffbare og erstatningsbetingende. Det dreier seg følgelig om opplysninger av en annen karakter enn de opplysninger for kundeadministrasjon, fakturering og gjennomføring av tjenester internettleverandørene i dag håndterer med hjemmel i personopplysningsforskriften § 7-1. Datatilsynet og Personvernnemnda har lagt til grunn at opplysninger vedrørende IP-adresser som er benyttet til opphavsrettskrenkelser er sensitive personopplysninger. Det vil også være en usikkerhet ved kvaliteten på opplysningene som lagres, særlig når det gjelder hvem som faktisk har foretatt de handlinger som er knyttet til abonnementet. Gjennom andres bruk av åpne trådløse nettverk, eller andres tilgang til en annens abonnement, vil abonnenten selv i noen tilfeller ikke vite om eller være involvert i den ulovlige aktivitet knyttet til abonnementet. Opprettelse av et «varselregister» reiser også spørsmål om hvor lenge opplysningene og brevene skal kunne lagres hos internettilbyderne, og tilbydernes plikt til å korrigere eller slette opplysninger.

Hensynet til abonnentenes integritet og mulighet til kontradiksjon tilsier at abonnentene bør ha anledning til å svare på eller klage over varselbrev de mottar. Abonnenter kan ha spørsmål om det nærmere grunnlag for varselbrevet, eller behov for å korrigere uriktige opplysninger. Særlig gjelder dette i situasjoner der abonnenten ikke er kjent med den påstått ulovlige bruk av abonnementet. Enkelte høringsinstanser, bl.a. IFPI Norge, MPA, NVF, Produsentforeningen og TONO, fremholder at det tilrettelegger for ivaretakelse av rettssikkerheten hvis mottakerne av varselbrev ved behov kan henvende seg til rettighetshaverne ved en sentral «helpdesk». Departementet er enig i at en ordning hvor abonnentene kan henvende seg til rettighetshaverne etter mottak av varselbrev har positive sider, og blant annet gir mulighet til en rask avslutning av sakene ved direkte kontakt med den part som har innsamlet opplysningene om de krenkende handlinger. Dette legger særlig til rette for at mindre alvorlige saker kan avsluttes raskt. Samtidig innebærer ordningen at abonnentene ikke kan uttale seg i saken uten å avsløre sin identitet overfor rettighetshaverne. Dersom abonnenten i en varselbrevordning skal kunne uttale seg uten samtidig å avsløre sin identitet, forutsetter dette at andre enn rettighetshaverne håndterer klager og henvendelser fra abonnentene. Ut i fra internettilbydernes rolle, er det vanskelig å se for seg at disse skal tillegges noe ansvar for å vurdere klager fra abonnentene. En del høringsinstanser, IKT-Norge, Kabel Norge, Kopinor og Telenor mener eventuell utsendelse av brev bør håndteres av en nøytral instans/offentlig myndighet. Departementet er enig i at dersom et offentlig organ tildeles ansvar for utsendelse av brev, registrering av abonnenter som har mottatt brev og håndtering av henvendelser fra abonnenter, vil en både unngå at internettilbyderne lagrer opplysninger om ulovligheter knyttet til egne abonnenter, og legge til rette for at abonnentene kan uttale seg i saken med anonymiteten i behold. Involvering av et offentlig organ i en brevordning vil imidlertid medføre at personopplysninger vil måtte behandles av flere, og reiser spørsmål når det gjelder organisering og kostnader.

Utforming av en brevordning reiser en rekke spørsmål. Særlig gjelder dette behandlingen av opplysinger om ulovlig bruk av abonnementer, lagring og utsendelse av varselbrev, organisering, klageadgang og kostnadene knyttet til ordningen. Det er også begrenset erfaring med effekten av brevordninger generelt, og til virkningen av en brevordning hvor nye sanksjoner ikke inngår. Departementet står på denne bakgrunn fast ved at det ikke foreslås innført en varselbrevordning nå. Det er ønskelig å se an virkningen av de andre håndhevingstiltakene som foreslås og erfaringene fra de land som er i ferd med å prøve ut brevordninger. Det danske kulturdepartementet meldte i juni 2012 at det var besluttet ikke å innføre brevmodellen på det foreliggende tidspunkt, se mer om dette i punkt 2.5.