2 Bakgrunn og formål
2.1 Kirkeforliket og demokratireformen
10. april 2008 ble det inngått en avtale mellom samtlige politiske partier på Stortinget om det framtidige forholdet mellom staten og Den norske kirke (kirkeforliket). Kirkeforliket innebar at det skulle ”igangsettes en prosess hvor partenes felles mål er at utnevning av biskoper og proster overføres fra kirkelig statsråd til kirkelig organ som kirkemøte eller bispedømmeråd”.
Som forutsetning for dette skulle det i samarbeid med Den norske kirke gjennomføres en demokratireform, ”slik at kirkens organer får en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene”. Det ble bestemt at det skulle gjennomføres forsøk med ulike ordninger for kirkelige valg i 2009 og 2011. Reformen skulle evalueres.
Kirkeforliket lå til grunn for St.meld. nr. 17 (2007–2008) Staten og Den norske kirke og Innst. S. nr. 287 (2007–2008) (Se boks 2.1).
Boks 2.1 Politisk avtale 10. april 2008 (kirkeforliket)
Avtalepartene, Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, har inngått følgende avtale.
Alle dens punkter gjelder ut stortingsperioden 2009 – 2013.
Alle punkter i denne avtalen henger sammen og består av en helhet.
Nødvendige utredninger, lovforberedelser og lovteknisk gjennomgang som følger av avtalen gjennomføres så snart som mulig.
Endringer kan kun gjøres om alle avtalepartnerne er enige om det.
Denne avtale er ikke til hinder for at partiene i merknader i komitéinnstillingen gir uttrykk for sine primærstandpunkter, eller at representanter fremmer primære grunnlovsforslag.
1. Utnevning av biskoper og proster, demokratireform
Avtalepartene er enige om at det igangsettes en prosess hvor partenes felles mål er at utnevning av biskoper og proster overføres fra kirkelig statsråd til kirkelig organ som kirkemøte eller bispedømmeråd.
I samarbeid med Den norske kirke skal det gjennomføres en demokratireform, slik også Kirken har tatt til orde for, slik at kirkens organer får en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Reformen gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling. Reformen skal inneholde etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg. Det bør gjennomføres forsøk med ulike ordninger som evalueres i samarbeid med kirkens organer, før Stortinget vedtar endelig ordning for valg til Kirkemøtet og Bispedømmeråd. Det legges til grunn at en tilfredsstillende demokratireform ut fra overnevnte forhold, er gjennomført i Den norske kirke i løpet av 2011.
2. Kirkelig statsråd og kirkeordning
Når prosessen i punkt 1 er gjennomført, vil det ikke lenger være behov for vedtak i kirkelig statsråd. Grl. § 12 annet ledd og § 27 annet ledd kan derved oppheves.
Partene er enige om at bl.a. følgende vesentlige elementer i statskirkeordningen skal videreføres:
1) Den norske kirke skal ha særskilt forankring i Grunnloven, jmf, ny § 16.
2) Den norske kirkes organisering og virksomhet skal fortsatt reguleres ved en egen kirkelov, uten at kirken defineres som eget rettssubjekt.
3) Staten skal fortsatt lønne og ivareta arbeidsgiveransvaret for biskoper, proster, prester og andre som tilsettes i kirkelige stillinger av regionale og sentrale kirkelige organer, dvs. at disse fortsatt skal være statstjenestemenn.
4) Den regionale og sentrale kirkelige administrasjonen skal fortsatt være en del av statsforvaltningen.
5) Forvaltningsloven og offentlighetsloven skal fortsatt gjelde for lovbestemte kirkelige organer.
6) Staten skal fortsatt sørge for at kommunene har lovbestemt plikt til å finansiere den lokale kirkes virksomhet.
7) Den kommunale representasjonen i kirkelig fellesråd videreføres som i dag.
3. Grunnlovsendringer:
Når prosessen i punkt 1 er gjennomført, gjøres følgende endringer i Grunnloven:
Grl. § 2 endres til: «Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskerettighederne.»
Grl. § 4 endres til: «Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion.»
Grl. § 16 endres til: «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes paa lige Linje.»
Grl. §§ 21 og 22 «geistlige» tas ut.
Grl. § 12, annet ledd: oppheves
Grl. § 27, annet ledd: oppheves
Kapittel A endres til: Om Statsformen
Kapittel B endres til: Om den udøvende Magt, Kongen og den kongelige Familie og om Religionen.
4. Finansiering
Dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn videreføres. Det innebærer blant annet at det ikke innføres medlemsavgift i Den norske kirke.
5. Gravferdsforvaltning
Dagens lovgivning på området videreføres. Samtidig gjøres det tilpasninger som ivaretar minoritetene.
6. Livssynsnøytrale seremonier
Det skal igangsettes en utredning med sikte på lovfesting av et kommunalt ansvar for at livssynsnøytrale seremonirom finnes til bruk ved gravferd og ved ekteskapsinngåelse. Utredningen skal blant annet utrede spørsmålet om finansiering.
2.2 Forslag til endringer i Grunnloven
Som det framgår, foreskrev kirkeforliket selv at ”nødvendige utredninger, lovforberedelser og lovteknisk gjennomgang som følger av avtalen gjennomføres så snart som mulig”. I St.meld. nr. 17 (2007–2008) forutsatte Kultur- og kirkedepartementet at det skulle skje en gjennomgang i tråd med denne premissen før det formelt ble framsatt forslag til endringer i Grunnloven i Stortinget. På denne bakgrunnen ba departementet i brev 28. mai 2008 Justis- og politidepartementets lovavdeling vurdere grunnlovsforslagene i avtalen i forhold til Norges menneskerettslige forpliktelser samt foreta en lovteknisk gjennomgang av forslagene. Departementet oversendte lovavdelingens vurdering til Stortingets kirke-, utdannings- og forskningskomite i brev 2. juni 2008.
De forslagene til endringer i Grunnloven §§ 2, 4, 12, 16, 21, 22 og 27 som framgår av den politiske avtalen, ble på dette grunnlaget fremmet 30. september 2008 av representanter for alle de politiske partiene på Stortinget. Se boks 2.2.
Boks 2.2 Forslag framsatt i Dokument nr. 12:10 (2007–2008)
Overskriften til kapittel A skal lyde:
A. Om Statsformen
§ 2 skal lyde:
Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne.
Overskriften til kapittel B skal lyde:
Om den udøvende Magt, om Kongen og den kongelige Familie og om Religionen.
§ 4 skal lyde:
Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion.
§ 12 annet ledd oppheves.
Nåværende tredje og fjerde ledd blir annet og tredje ledd.
§ 16 skal lyde:
Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk Kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skulle understøttes paa lige Linje.
§ 21 første punktum skal lyde:
Kongen vælger og beskikker, efter at have hørt sit Statsraad, alle civile og militære Embedsmænd.
§ 22 første ledd annet punktum skal lyde:
Det samme gjælder for de Embedsmænd, som ere ansatte ved Statsraadets Kontorer eller ved Diplomatiet eller Konsulatvæsenet, civile Overøvrigheds-Personer, Regimenters og andre militære Korpsers Chefer, Kommandanter i Fæstninger og Høistbefalende paa Krigsskibe.
§ 27 annet ledd oppheves.
2.3 Proposisjonens formål og oppbygning
Denne proposisjonen redegjør for gjennomføringen og evalueringen av demokratireformen. Den første delen av proposisjonen sikter mot å orientere Stortinget om regjeringens oppfølging av kirkeforliket og gi Stortinget grunnlag for å behandle de framsatte grunnlovsforslagene i samsvar med kirkeforlikets forutsetninger.
Departementet gjør deretter rede for sin forståelse av forslagene til endringer i Grunnloven, med særlig sikte på å identifisere de områdene der det umiddelbart vil være behov for å foreta tilpasninger og justeringer i kirkeloven dersom grunnlovsforslagene blir vedtatt. I forlengelsen av dette er det redegjort for høringen som ble gjennomført i 2011 om lovsmessige konsekvenser av de framsatte grunnlovsforslagene.
Deretter følger kapitlene som sikter mot å gi Stortinget grunnlag for eventuelt å treffe vedtak om endringer i kirkeloven. Denne delen inneholder alminnelige og spesielle merknader til lovforslagene, i tillegg til en redegjørelse for de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.
Kirkeforliket forutsatte også at det skulle gjøres tilpasninger i gravferdsloven med sikte på bedre å legge til rette for at behovene religiøse og livssynsmessige minoriteter har i forbindelse med gravferd, kan ivaretas. Forslag om dette ble framsatt i Prop. 81 L (2010-2011), jf. Innst. 393 L (2010–2011) og vedtatt i juni 2011, jf. Lovvedtak 59 (2010–2011). Lovendringene trådte i kraft 1. januar 2012.
Departementet vil sammen med kirkelige organer arbeide videre med utformingen av reglene og ordningene for de kirkelige valgene. Eventuelle forslag til endringer i lovbestemmelser om kirkevalg vil bli lagt fram på et senere tidspunkt, jf. punkt 3.10.
2.4 Nytt grunnlag for fortsatte kirkereformer
Departementets tilnærming til det aktuelle behovet for endringer i det kirkelige regelverket er at en nå skal begrense seg til å fremme forslag som er nødvendige konsekvenser av eventuelle grunnlovsendringer i samsvar med kirkeforliket.
Det kan også være behov for andre og mer omfattende endringer i organiseringen og styringen av Den norske kirke, men det må en i tilfellet komme tilbake til. På enkelte områder kan dette gi lovforslagene i denne proposisjonen et visst midlertidig preg.
Kirkeforliket handler etter departementets oppfatning om en forfatningsreform, og ikke om en forvaltningsreform i kirken. Det representerer ikke et skille mellom staten og Den norske kirke, men det tydeliggjør Den norske kirke som trossamfunn.
Forslagene om endringer i Grunnloven stiller, etter departementets oppfatning, staten i et prinsipielt annerledes forhold til Den norske kirke enn tidligere. Samlet sett kan endringene forstås slik at statens grunnlovsbestemte rolle i kirkestyret fundamentalt sett endres. Den religiøse virksomheten vil ikke lenger etter Grunnloven være en del av statens ansvarsområde. I stedet vil Grunnloven innebære at staten skal understøtte trossamfunnet Den norske kirke ”som saadan”, og at andre tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje.
Departementet legger til grunn at grunnlovsforslagene representerer et nytt grunnlag for videre selvstendiggjøring av Den norske kirke. Stortingets menneskerettighetsutvalg (Menneskerettighetsutvalget) uttaler at ”Den norske kirke nå får en friere stilling” (Rapport fra Stortingets menneskerettighetsutvalg om menneskerettigheter i Grunnloven, avgitt 19. desember 2011 (Dokument 16 (2011–2012) side 158). Samtidig vil departementet peke på at endringsforslagene knytter an til den utviklingen av statskirkeordningen som har funnet sted de siste tiårene. Endringer i tråd med kirkeforliket vil legge mindre bastante rammer for en slik videre utvikling enn det dagens rammeverk representerer.
I tilknytning til forfatningsreformen er det nødvendig å etablere tilstrekkelig sikkerhet for at endringer i statskirkeordningen kan bidra til å bevare Den norske kirke som en åpen, inkluderende og demokratisk folkekirke. Samtidig som forliket legger opp til omfattende endringer i statskirkeordningens konstitusjonelle forankring tar det sikte på at forfatningsendringene skal kunne gjennomføres på en måte som imøtekommer behovet for kontinuitet. Hensynet til kontinuitet kommer blant annet klart fram i forlikets føringer om og for en demokratireform, i de konkrete elementene i statskirkeordningen som forutsettes videreført, jf. forlikets punkt to, og i ordlyden i forslagene til ny § 2 og ny § 16 i Grunnloven, jf. uttrykket ”forbliver”.
Dagens grunnlovsbestemmelser gir ikke et fullstendig bilde av hvordan statskirkeordningen nærmere er utformet og fungerer i praksis. Statskirkeordningen har ikke vært en statisk størrelse. Gjennom en lang og skrittvis prosess har den vært innholdsmessig justert og tilpasset endrede rammebetingelser på mange plan. Dette er en utvikling som departementet ser for seg vil fortsette, også innenfor de mer åpne rammene som de nye grunnlovsbestemmelsene eventuelt vil sette.