4 Grunnlovsforslagene og konsekvenser for den kirkelige lovgivningen

4.1 Innledning

De framlagte forslagene til endringer i Grunnloven (Dokument nr. 12:10 (2007–2008)) berører alle de sju bestemmelsene som i dag etablerer og regulerer statskirkeordningen. I St.meld. nr. 17 (2007–2008) er innholdet i de relevante bestemmelsene i Grunnloven beskrevet, og det er pekt på at endringer i Grunnloven i tråd med kirkeforliket på noen punkter vil ha konsekvenser som gir behov for endringer i annet regelverk. Forslagene til endringer i Grunnloven vil tre i kraft straks de blir vedtatt. Det innebærer at regelverk som skal ivareta konsekvensene av slike endringer i Grunnloven også må tre i kraft på tilnærmet samme tidspunkt. Dette er bakgrunnen for at departementet har valgt å fremme forslag om slike lovendringer nå, og la evalueringen av den gjennomførte demokratireformen inngå som en del av lovproposisjonen.

Etter departementets vurdering inneholder kirkeforliket, og den videre oppfølgingen av forliket, klare rammer for vurderingen av hvilke konsekvenser grunnlovsendringene skal ha i den inneværende stortingsperioden, jf. også punkt 2.4.

Som omtalt tidligere, begrenser departementet seg derfor nå til å fremme lovforslag som følger av kirkeforlikets forutsetninger og forslagene til grunnlovsendringer. Det kan også være behov for andre og mer omfattende endringer i organiseringen og styringen av Den norske kirke, men det må en i tilfellet komme tilbake til på et senere tidspunkt. På enkelte områder kan dette gi forslagene som nå framsettes, et visst midlertidig preg.

Departementet har på dette grunnlaget en avgrenset og praktisk orientert tilnærming til behovet for endringer i den kirkelige lovgivningen. Etter departementets oppfatning er dette i tråd med den skrittvise utviklingen av statskirkeordningen det er lang tradisjon for, og som kirkeforliket viderefører.

I det følgende gjennomgås de aktuelle forslagene til grunnlovsendringer, med sikte på å identifisere de områdene der det umiddelbart er behov for å foreta tilpasninger og justeringer i kirkeloven.

Departementet viser også til rapporten fra Stortingets menneskerettighetsutvalg (Menneskerettighetsutvalget), avgitt 19. desember 2011 (Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven (Dokument 16 (2011–2012), som omtaler forslagene til nye bestemmelser i Grunnloven §§ 2 og 16.

4.2 Grunnloven § 2

Gjeldende § 2:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse.

Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion. De Indvaanere, der bekjende sig til den, ere forpligtede til at opdrage deres Børn i samme.

Forslag til ny § 2:

Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne.

Grunnloven § 2 inneholder i dag tre elementer. I første ledd finner vi bestemmelsen om religionsfrihet, annet ledd første punktum sier at den evangelisk-lutherske religion ”forbliver Statens offentlige Religion” og annet ledd annet punktum inneholder den såkalte oppdragerplikten.

Bestemmelsen om religionsfrihet er foreslått videreført i uendret form i den nye § 16 i Grunnloven, jf. nedenfor i punkt 4.5.

Det er vanskelig å beskrive det materielle innholdet i Grunnloven § 2 annet ledd første punktum om ”Statens offentlige Religion” presist og uttømmende, men det må legges til grunn at den i dag rettslig sett har liten selvstendig betydning. Det har vært vanlig å si at bestemmelsen forplikter staten til å organisere og administrere en kirke som har den evangelisk-lutherske religion som trosgrunnlag. Denne plikten har vært formulert i svært generelle vendinger, og den suppleres av en rekke andre bestemmelser i Grunnloven. Fra det organisatoriske prinsippet som følger av § 2 går det en linje til Kongens utøvende makt etter Grunnloven § 3 og Kongens generelle organisasjonsmyndighet. Grunnloven § 2 gir neppe Kongen selvstendig myndighet til å treffe vedtak. Kompetansen må søkes i andre bestemmelser (§§ 3 og 16, i teorien også § 17 om såkalte provisoriske anordninger).

Det er sikker rett at den gjeldende bestemmelsen i § 2 annet ledd ikke kan tolkes slik at den setter skranker for statens alminnelige lovgivning. De ytre rammene som er uttrykt ved formuleringen ”evangelisk-luthersk Religion”, setter likevel visse grenser for lovgivning i Stortinget om kirkelige forhold, jf. Børre Knudsen-dommen i Høyesterett (Rt. 1983 s. 1004).

Oppdragerplikten har i dag ingen rettsvirkninger. Bestemmelsen har vært kritisert av FNs menneskerettighetskomité, se nærmere i St.meld. nr. 17 (2007–2008) på side 71. Departementet legger til grunn at en opphevelse av Grunnloven § 2 annet ledd annet punktum ikke har rettslige konsekvenser.

Den gjeldende bestemmelsen om ”Statens offentlige Religion” kan rettslig ikke forstås som en verdiparagraf for staten. Likevel har spørsmålet om statens eller samfunnets verdiforankring dukket opp i tilknytning til vurderinger av og usikkerhet omkring konsekvenser av inngripende endringer i statskirkeordningen, og kanskje særlig til eventuelle endringer i Grunnloven § 2. Dette inngår i bakgrunnen for forslaget om at § 2 annet ledd erstattes av en ny bestemmelse som skal beskrive et verdigrunnlag. Ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen framhever kontinuitet, jf. bruken av uttrykket ”forbliver”. En slik verdibestemmelse vil i seg selv i liten grad ha egentlig rettslige funksjoner. De grunnleggende prinsippene og verdiene vil bli operasjonalisert gjennom andre bestemmelser i Grunnloven som i større utstrekning direkte gir rettigheter og plikter.

Menneskerettighetsutvalget uttaler at ny § 2 første punktum vil ”slå fast utgangspunktet for statens verdigrunnlag, nemlig vår kristne og humanistiske arv. Dernest vil annet punktum angi formålet med Grunnloven, nemlig å sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene”. Utvalget sier videre blant annet følgende:

”Avstanden mellom den gamle og den nye § 2 er stor, selv om verdigrunnlaget for den norske statsformen videreføres (”forbliver”) … [D]en nye § 2 bidrar til å synliggjøre disse verdiene og forholdet mellom verdigrunnlaget og Grunnlovens formål. Den nye § 2 vil således bli en viktig bestemmelse, bl.a. for tolkningen av de øvrige bestemmelsene i Grunnloven” (Menneskerettighetsutvalgets rapport side 51).

4.3 Grunnloven § 4

Gjeldende § 4 lyder:

Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion, haandhæve og beskytte denne.

Forslag til ny § 4:

Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion.

Første del av bestemmelsen i § 4 i Grunnloven retter seg mot kongen personlig. Denne er foreslått videreført. Andre del tolkes slik at den (primært) retter seg mot Kongen i statsråd. Håndhevelses- og beskyttelsesplikten har linjer både til gjeldende § 2 og til de øvrige bestemmelsene om rammene for og innholdet i Kongens kirkestyre. Departementet legger til grunn at heller ikke § 4, i likhet med § 2, gir Kongen særskilt kompetanse til å treffe vedtak.

Departementet viser til framstillingen ellers, særlig nedenfor i punkt 4.5 om § 16, når det gjelder vurderingen av hvilke konsekvenser forslaget om å ta bort regjeringens særlige myndighet som kirkestyre vil ha.

4.4 Grunnloven §§ 21 og 22

Gjeldende § 21 første punktum lyder:

Kongen vælger og beskikker, efter at have hørt sit Statsraad, alle civile, geistlige og militære Embedsmænd.

Forslag til § 21 nytt første punktum:

Kongen vælger og beskikker, efter at have hørt sit Statsraad, alle civile og militære Embedsmænd.

Gjeldende § 22 første ledd annet punktum lyder:

Det samme gjælder for de Embedsmænd, som ere ansatte ved Statsraadets Kontorer eller ved Diplomatiet eller Konsulatvæsenet, civile og geistlige Overøvrigheds-Personer, Regimenters og andre militære Korpsers Chefer, Kommandanter i Fæstninger og Høistbefalende paa Krigsskibe.

Forslag til § 22 første ledd nytt annet punktum:

Det samme gjælder for de Embedsmænd, som ere ansatte ved Statsraadets Kontorer eller ved Diplomatiet eller Konsulatvæsenet, civile Overøvrigheds-Personer, Regimenters og andre militære Korpsers Chefer, Kommandanter i Fæstninger og Høistbefalende paa Krigsskibe.

Grunnloven § 21 sier at Kongen utnevner blant andre ”geistlige Embetsmænd”. De tidligere embetene som sokneprest og residerende kapellan ble i 1988 omgjort til stillinger, og tilsettingsmyndigheten ble lagt til bispedømmerådene. Det er derfor i dag bare biskoper og proster som er geistlige embetsmenn, og som utnevnes av Kongen i kirkelig statsråd.

I § 22 første ledd er det særlige regler om Kongens myndighet til å avskjedige visse grupper embetsmenn. Bare biskopene omfattes av § 22 første ledd og er såkalte ”avsettelige” embetsmenn. Det betyr blant annet at biskopene kan avskjediges administrativt, dvs. ved kongelig resolusjon. Prostene kan bare avskjediges etter forutgående dom.

Forslagene til endringer i Grunnloven §§ 21 og 22 vil innebære at framtidige biskoper og proster ikke vil bli utnevnt som embetsmenn. Kirkeforliket forutsetter at myndigheten til å tilsette biskoper og proster da skal overføres til ”kirkelig organ som kirkemøte eller bispedømmeråd”. I tilknytning til eventuelle endringer i Grunnloven må det da fastsettes hvilke kirkelige organer som skal tilsette biskoper og proster, og det må fastsettes ordninger for tilsettingsprosessene. I tillegg må en ta stilling til hvor myndighet til å treffe vedtak om oppsigelse, ileggelse av ordensstraff, avskjed og suspensjon skal plasseres. Disse spørsmålene er nærmere drøftet nedenfor i punkt 5.2.

Departementet legger ellers til grunn at allerede utnevnte biskoper og proster skal beholde statusen som embetsmenn.

4.5 Grunnloven § 16

Gjeldende § 16 lyder:

Kongen anordner al offentlig Kirke- og Gudstjeneste, alle Møder og Forsamlinger om Religionssager, og paaser, at Religionens offentlige Lærere følge de dem foreskrevne Normer.

Forslag til ny § 16:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk Kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skulle understøttes paa lige Linje.

4.5.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 16 gir, sammen med de andre bestemmelsene i Grunnloven om Kongens særlige kirkestyre, Kongen en viktig stilling i statskirkeordningen. Bestemmelsen i § 16 må sees i lys av den alminnelige hovedregelen om Kongen som utøvende makt i Grunnloven § 3. Kongen er leder av statsforvaltningen i sin alminnelighet og saksforberedende instans for Stortinget. Grunnloven § 16 supplerer og utvider den alminnelige myndigheten regjeringen har etter Grunnloven § 3 til å lede forvaltningen og organisere og administrere dens ulike grener.

Kongen kan for det første i medhold av § 16 gi såkalte kirkelige anordninger. Det er en særskilt form for vedtak, som kan brukes til å gi både generelle regler og til å treffe vedtak i enkeltsaker. Kirkelige anordninger vedtas ved kongelig resolusjon i kirkelig statsråd. Etter alminnelig oppfatning kan Kongen ikke med hjemmel i § 16 gi regler som gjør inngrep i borgernes rettssfære. Det såkalte legalitetsprinsippet innebærer at slik regulering må skje ved, eller med hjemmel i, formell lov. For det andre sier § 16 at Kongen ”paaser, at Religionens offentlige Lærere følge de dem foreskrevne Normer”.

Rekkevidden av Kongens myndighet etter § 16 er noe uklar. Dette avhjelpes i dag delvis ved at kirkeloven gir hjemmel for Kongen til å fastsette bestemmelser innenfor visse områder som grenser opp mot det som omfattes av § 16. Ordlyden i § 16 er generell, men den gjelder bare Den norske kirke. Kjernen i bestemmelsen dekker det som ofte er omtalt som Den norske kirke kirkes indre forhold, dvs. læresaker. Anordningsmyndigheten omfatter formene for gudstjenester og kirkelige handlinger, men kan også omfatte andre kirkelige forhold.

Konstitusjonelt har Kongen myndighet til å forvalte læren, men i praksis utøver Kongen bare i begrenset grad slik myndighet. Omfattende myndighet er i dag delegert til kirkelige organer. Det praktisk og prinsipielt viktigste er at myndigheten på gudstjenestefeltet er delegert til Kirkemøtet, jf. særlig kongelig resolusjon 13. oktober 2006. Ved lov er det etablert en egen lærenemnd for Den norske kirke, som etter anmodning gir uttalelse i ”saker som gjelder den evangelisk-lutherske lære”, jf. kirkeloven § 27 tredje ledd. Også ellers skal og vil Kongen eller departementet alltid rådspørre kirkelige organer – og skal og vil tillegge uttalelsene stor vekt – dersom et omstridt spørsmål med læremessige implikasjoner skal behandles.

Likevel utøver kirkelig statsråd i dag i prinsippet myndighet med hjemmel i § 16. Selv om tjenesteordningene for biskopene og det øvrige presteskapet i dag også fastsettes med andre rettslige grunnlag, blant annet kirkeloven § 34, har det vært tradisjon for også å vise til § 16 som hjemmel. Og når biskopene utøver tilsyn med læren, skjer det formelt på vegne av Kongen og med hjemmel i tjenesteordningen og Grunnloven § 16. Det finnes i dag regelverk på flere områder som er vedtatt med hjemmel i (blant annet) § 16, men kjerneområdet er liturgier mv. til bruk i Den norske kirke.

Grunnloven § 16 er et såkalt prerogativ. Det betyr at Kongens myndighet i noen grad er eksklusiv overfor Stortinget. Konstitusjonelt legges det til grunn at Stortinget er avskåret fra å instruere Kongen i indrekirkelige enkeltsaker. Prerogativet er likevel ikke til hinder for at Stortinget fører etterfølgende kontroll med hvordan regjeringen bruker sin myndighet på kirkeområdet, også innenfor virkeområdet til § 16. I prinsippet begrenser også § 16 Stortingets lovgivningsmyndighet, men her er skrankene mer uklare. Enkelte bestemmelser i kirkeloven er, som nevnt ovenfor, utformet slik at det har vært mindre nødvendig å trekke klare grenser for hva som faller innenfor eller utenfor Kongens myndighet etter Grunnloven § 16, for eksempel kirkeloven § 34 om tjenesteordninger mv. for prester, proster og biskoper.

4.5.2 Forslaget til ny § 16 i Grunnloven

Grunnloven § 16 er foreslått opphevet og erstattet av en ny bestemmelse. Ordlyden i forslaget til ny § 16 innebærer at Kongen ikke lenger tillegges noen særskilt myndighet i kirkesaker.

Forslaget til ny § 16 innledes med bestemmelsen om religionsfrihet. Den foreslåtte ordlyden er identisk med gjeldende § 2 første ledd. Menneskerettighetsutvalget har foreslått at bestemmelsen om religionsfrihet (tanke-, samvittighets- og religionsfrihet) omformuleres og flyttes fra § 16 til en ny § 99 (Menneskerettighetsutvalgets rapport side 159).

Videre inneholder forslaget til ny § 16 særlige bestemmelser om Den norske kirke i annet og tredje punktum. Den foreslåtte ordlyden identifiserer Den norske kirke som folkekirke og som trossamfunn, og markerer kirkens særlige stilling ”som saadan” overfor staten.

Tredje punktum tydeliggjør at Stortinget fortsatt kan og skal gi særskilt lovgivning om Den norske kirke. Stortingets lovgivningsmyndighet, også når det gjelder lovgivning vedrørende Den norske kirke og andre trossamfunn, følger av Grunnloven § 75 bokstav a. Den nye bestemmelsen uttrykker at lovgiveren fortsatt kan gå lenger i å regulere Den norske kirke enn andre tros- og livssynssamfunn. Den typen lovgivning som særlig nevnes, er lovgivning om Den norske kirkes ”Ordning”. Dette omfatter bestemmelser om kirkens ytre organisering.

Forslaget til ny § 16 berører ikke bare Den norske kirke, men også andre tros- og livssynssamfunn. Det inneholder i fjerde punktum også en bestemmelse om at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje med Den norske kirke. Bestemmelsen vil tydeliggjøre statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Den skal verken innebære nye plikter for staten eller nye rettigheter for tros- og livssynssamfunnene eller individene. Den er å forstå som en referanse til de gjeldende finansieringsordningene, men kan ikke rimeligvis forstås slik at meningen er å etablere noe grunnlovsbeskyttet rettskrav på at disse ordningene i framtiden skal være som i dag.

Menneskerettighetsutvalget kommenterer den foreslåtte bestemmelsen slik: ”I dag likestiller lov om trudomssamfunn ulike tros- og livssynssamfunn med hensyn til offentlig støtte. Nytt er at denne likestillingen nå inntas på grunnlovs nivå” (Menneskerettighetsutvalgets rapport side 153).

På dette punktet må grunnlovsbestemmelsen også suppleres med kirkeforlikets punkt 4, som sier at dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn skal videreføres. Departementet viser dessuten til at regjeringen har oppnevnt et offentlig utvalg som skal foreta en gjennomgang av statens tros- og livssynspolitikk, og fremme forslag som kan bidra til å skape en mer helhetlig politikk på feltet. Utvalgets innstilling skal avgis innen utgangen av 2012.

Forslaget om endringer i Grunnloven § 16 reiser spørsmål om hvor myndighet som i dag utgår fra § 16, skal forankres og plasseres. Når det gjelder forankring av Kirkemøtets myndighet til å fastsette liturgier, vises til pkt 5.2.

Departementet legger generelt til grunn at regelverk og andre bestemmelser som er gitt med hjemmel i Grunnloven § 16, fortsatt skal gjelde så langt de også kunne vært gitt etter eventuelle endringer i bestemmelsen.

Det finnes i dag ulike typer regler, med varierende alder og aktualitet, som er fastsatt med hjemmel i Grunnloven § 16. Det meste av dette er bestemmelser på gudstjenestefeltet. Departementet går ut fra at Kirkemøtet, i tilknytning til arbeidet med gudstjenestereformen, vil gjennomgå det eksisterende regelverket og vurderer behovet for å videreføre eller oppheve gjeldende bestemmelser på området. Departementet legger til grunn at gjeldende kirkelige anordninger vedrørende gudstjenestelivet i utgangspunktet fortsatt skal gjelde, med mindre Kirkemøtet treffer vedtak om noe annet. Kirkemøtet har i sin høringsuttalelse 9. april 2011 gitt tilslutning til dette.

Også tjenesteordningene for kateketer, diakoner og kantorer er i dag fastsatt med blant annet hjemmel i Grunnloven § 16. Kirkemøtet har myndighet til å fastsette disse i medhold av kirkeloven § 24 tredje ledd bokstav c, og departementet antar at disse skal føres videre. Kirkemøtet vil kunne treffe nye vedtak med hjemmel i lovbestemmelsen og i kraft av sin representative kompetanse, innenfor de grenser som hensynet til soknets selvstendige arbeidsgivermyndighet setter.

Det gjeldende regelverket for døvemenigheter og døvepresttjenesten er vedtatt med hjemmel i blant annet Grunnloven § 16. Departementet har myndighet til å gi slike regler blant annet i medhold av kirkeloven § 2, og disse reglene foreslås videreført. Departementet vil ha hjemmel i lovbestemmelsen til å treffe nye vedtak ved behov.

4.5.3 Nærmere om rettslig forankring av læren

Oppregningen av bekjennelsesskrifter i Kong Christian den Femtis Norske Lov fra 1687 andre bok første kapittel (NL 2-1) setter rammer for utøvelse av kirkestyret etter Grunnloven § 16, og er nært knyttet til Grunnloven § 2 annet ledd første punktum. Hva som nærmere forstås med uttrykket ”evangelisk-luthersk Religion” i § 2, er angitt i NL 2-1:

Den Religion skal i Kongens Riger og Lande alleene tilstædis, som overeens kommer med den Hellige Bibelske Skrift, det Apostoliske, Nicæniske og Athanasii Symbolis, og den Uforandrede Aar et tusind fem hundrede og tredive overgiven Augsburgiske Bekiendelse, og Lutheri liden Catechismo.

Disse skriftene er fremdeles Den norske kirkes formelle læregrunnlag. Det har vært ulike oppfatninger om på hvilken måte bekjennelsesgrunnlaget i NL 2-1 kan endres, men den rådende oppfatningen synes å være at bestemmelsen ikke har grunnlovs rang.

Etter departementets vurdering vil oppheving av Grunnloven § 2 annet ledd og endringene i Grunnloven § 16 i seg selv ikke kreve endringer i den rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag i NL 2-1. Formålsbestemmelsen i kirkeloven § 1 bruker uttrykket ”den evangelisk-lutherske folkekirke i Norge”, og det må innebære en henvisning til læregrunnlaget i NL 2-1. På samme måte bygger formuleringen ”den evangelisk-lutherske lære” i kirkeloven § 27 om Den norske kirkes lærenemnd på bestemmelsen i NL. Det kan også vises til forslaget til ny § 16 i Grunnloven, som blant annet inneholder en passus om at ”Den norske kirke, en evangelisk-luthersk Kirke, forbliver Norges Folkekirke”.

Departementet antar likevel at den framtidige rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag bør vurderes på et senere tidspunkt. I sin høringsuttalelse slutter Kirkemøtet seg til at ”NL 2-1 inntil videre videreføres som rettslig forankring av Den norske kirkes læregrunnlag på de premisser som departementet legger til grunn”.

4.6 Grunnloven §§ 12 og 27

Gjeldende § 12 annet ledd lyder:

Af Statsraadets Medlemmer skulle over det halve Antal bekjende sig til Statens offentlige Religion.

Gjeldende § 27 annet ledd lyder:

Medlem af Statsraadet, der ikke bekjender sig til Statens offentlige Religion, deltager ikke i Behandlingen af Sager, som angaa Statskirken.

Disse bestemmelsene er foreslått opphevet.

4.6.1 Gjeldende rett

Det følger av den gjeldende bestemmelsen i Grunnloven § 12 annet ledd at over halvparten av statsrådene må være medlemmer av Den norske kirke. Grunnloven krever ikke eksplisitt at den statsråden som har ansvar for kirkesaker skal være medlem av Den norske kirke, men et slikt krav kan nok sies å følge av systemet, og det er lagt til grunn i praksis. Statsråder som ikke er medlemmer av Den norske kirke, deltar etter Grunnloven § 27 annet ledd ikke i ”Behandlingen af Sager, som angaa Statskirken”. Disse reglene har dannet grunnlag for at en opererer med et skille mellom ordinært statsråd og såkalt kirkelig statsråd. Bestemmelsen i Grunnloven § 27 gjelder bare selve behandlingen i statsråd.

4.6.2 Forslag til endringer

Forslagene til endringer i Grunnloven innebærer blant annet at Grunnloven § 12 annet ledd og § 27 annet ledd (om ”kirkelig statsråd”) oppheves. Dette er en funksjon av de andre forslagene til endring i grunnlovsbestemmelsene om innholdet i Kongens særlige kirkestyre. Oppfatningen har vært at når Kongen ikke lenger skal ha et grunnlovsbestemt og særlig ansvar for Den norske kirkes indre forhold, er det ikke lenger behov for ordningen med kirkelig statsråd. Det har sammenheng med at kirkeforliket primært knytter behovet for kirkelig statsråd til at Kongen i dag utnevner biskoper og proster, jf. kirkeforliket punkt to første avsnitt.

Kirkedepartementet vil også etter eventuelle endringer i Grunnloven ha ansvar for kirkesaker, og dette innebærer at departementet fortsatt vil behandle saker som har mer eller mindre tydelige læremessige sider eller implikasjoner. Dette vil antakelig være tydeligst i saker departementet får til behandling som overordnet arbeidsgiver for prestene.

Endringene i Grunnloven skaper behov for en fornyet vurdering av hvilke regler og prosedyrer som bør følges når Kongen og departementet i framtiden skal behandle saker som gjelder kirkens lære. Dette er drøftet i punkt 5.4.

4.7 Høring 2011

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet sendte 1. februar 2008 på høring et notat som drøftet konsekvenser av eventuelle endringer i Grunnloven i samsvar med kirkeforliket av 2008, og som inneholdt enkelte forslag om endringer i relevant regelverk.

I høringsnotatet gjorde departementet rede for sin forståelse av konsekvensene av de foreslåtte endringene i Grunnloven, og av de øvrige forutsetningene som kirkeforliket oppstiller. Høringsinstansene ble videre blant annet bedt om å ta stilling til hvordan eventuelle ordninger for tilsetting av biskoper og proster burde utformes.

Høringsfristen ble satt til 1. mai 2011.

4.7.1 Høringsinstanser

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

Departementene

Bispedømmerådene

Biskopene

Kirkerådet/Kirkemøtet

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

KA kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

Den norske kirkes presteforening

Fagforbundet teoLOgene

Fagforbundet – kirke- og gravferdsansatte

Fagforbundet, seksjon kirke, kultur og oppvekst

Kirkeansatte

Delta

Kateketforeningen

Det Norske Diakonforbund

MFO – Musikernes fellesorganisasjon

Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo

Det teologiske Menighetsfakultet

Misjonshøgskolen

Det praktisk-teologiske seminar

4.7.2 Høringssvar

Det kom inn 43 høringsuttalelser. Høringsuttalelsene som knytter seg til konkrete forslag til endringer i kirkeloven, er referert i kapittel 5. Her gjengis hovedsynspunktene fra høringsrunden som i like stor grad retter seg mot grunnlovsforslagene og kirkeforlikets forutsetninger.

Kirkemøtet konstaterer at høringsnotatet innenfor rammen av kirkeforliket følger opp linjen med en skrittvis endring av relasjonen mellom stat og kirke, og ”deler i hovedsak denne grunnholdningen”. Kirkemøtet slutter seg til og understreker den forståelsen at ”kirkeforliket legger et nytt prinsipielt grunnlag for videreutviklingen av Den norske kirke som selvstendig trossamfunn”.

Kirkemøtet mener likevel at høringsnotatet ”kunne gått noe lenger i å gjennomføre prinsippet om et nytt grunnlag for forholdet mellom staten og Den norske kirke. For eksempel gjelder dette spørsmålet om myndighet til å regulere prestetjenesten gjennom tjenesteordninger”.

”Etter Kirkemøtets oppfatning må Kongens utøvende myndighet anses som begrenset av prinsippet om tros- og livssynsfriheten. Denne begrensningen må ha som konsekvens at det som pr. i dag er Kongens særskilte myndighet i kirkesaker og ligger til Kongens særskilte kirkestyre ikke kan legges inn under Kongens alminnelige utøvende myndighet etter Grunnloven § 3. Siden kirken innenfor forlikets ramme ikke etableres som et eget rettssubjekt, må dette sikres gjennom bestemmelser i kirkeloven som avgrenser regjeringens alminnelige utøvende myndighet i kirkesaker. Særlig gjelder dette liturgisaker og alle saker med læremessige implikasjoner, inklusive arbeidsgivers styring av prestetjenesten.”

Noen av biskopene og bispedømmerådene har i tillegg til den felles uttalelsen som de har avgitt som Kirkemøte, også avgitt separate høringsuttalelser. I all hovedsak er disse i samsvar med Kirkemøtets vedtak.

KA – Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon ”understreker viktigheten av at oppfølgingen av kirkeforliket søker å sikre en kontinuitet der sentrale kjennetegn ved Den norske kirke som landsdekkende folkekirke videreføres. (…) KAs Landsråd gir sin tilslutning til de foreslåtte grunnlovsendringene (…), men beklager at de grunnleggende utfordringene som endringene i Grunnloven reiser i for liten grad blir omtalt i høringsnotatet og fulgt opp med lovendringsforslag. (…) KA etterlyser en bredere drøfting av de menneskerettslige utfordringene som reises ved at en sekulær stat fortsatt skal ha virksomhetsansvar for regional og nasjonal kirkelig virksomhet, og at staten vil ha arbeidsgiveransvar for trossamfunnets prester, proster og biskoper.” Etter KAs oppfatning har ”flere sider av kirkeforliket ikke bærekraft som langsiktige løsninger, og kan kun aksepteres som provisoriske ordninger.”

Human-Etisk Forbund (HEF) er ikke tilfreds med kirkeforliket og dets utforming av de ulike nye grunnlovsbestemmelsene. Forbundet stilte seg kritisk til særreguleringen av Den norske kirke i Grunnloven § 2 og til videreføringen av Kongens konfesjonelle forpliktelse i Grunnloven § 4.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL), med tilslutning fra Norges Kristne Råd, uttaler at ”Stortingets lovgivermyndighet avgrenses på feltet religion og livssyn av de menneskerettslige forpliktelsene Norge har, gjennom internasjonale konvensjoner og Menneskerettighetslovens forrang. Dette gir ikke staten rom for å detaljstyre Dnk eller andre tros- og livssynssamfunn. Vi oppfordrer derfor departementet til i størst mulig grad å la Dnk avgjøre sine indre anliggender, og høringssvaret fra Kirkemøtet bør tillegges stor vekt.”

Det teologiske menighetsfakultet (MF) ”har forståelse for behovet for å ivareta en balanse mellom endring og kontinuitet”, men mener likevel at ”høringsnotatet alt i alt er for lite endringsorientert.” Misjonshøgskolen (MHS) mener ”kirkeforliket legger opp til en forfatningsreform som i for liten grad tar på alvor Den norske kirke som trossamfunn på linje med andre trossamfunn.” Den bør ifølge MHS etter 2013 etableres som ”eget rettssubjekt”, med arbeidsgiveransvar tillagt sentrale og regionale organer som ”ikke lenger bør være statlige forvaltningsorganer.” Det teologiske fakultet (TF) ”mener at prestenes rolle, ansvar og relative autonomi vil være det viktigste å fokusere på dersom man ønsker en kirke som er forankret i dåpen og som praktiserer evangeliets radikale åpenhet”. Det praktisk-teologiske seminar (PTS) mener at ”biskopers, presters og teologers fagkunnskap i en framtidig kirkeordning må tilkjennes en større rolle i utøvelsen av læremyndigheten enn bare å være rådgivere for KR/KM”.

Den norske kirkes presteforening (PF) ”går inn for at man nå ikke gjennomfører større endringer i kirkeordningen enn dem kirkeforliket krever, og at man senere, i de spørsmål der det er aktuelt, kan foreta mer helhetlige endringer med utgangspunkt i en prosess der de ulike parter har medvirket i prosessen fram mot omforente løsninger.” Fagforbundet ”støtter de foreslåtte endringer av Grunnloven som utgangspunkt for en kirkeordning der stat og kommune fortsatt vil ha et særskilt ansvar i forhold til Den norske kirke.” Kateketforeningen og Det Norske Diakonforbund finner at de lovmessige utfordringer som grunnlovsendringene medfører ”løses ved de endringer som foreslås” og knytter sine merknader utover dette til spørsmål som ”hører til i en senere del av prosessen”.

Ingen av departementene hadde merknader til høringsnotatet.

4.7.3 Departementets vurderinger

Forslagene om endringer i Grunnloven, herunder § 16, innebærer som omtalt ovenfor en avvikling av Kongens særskilte kirkestyre. Kirkeforliket forutsetter samtidig blant annet at Den norske kirke ikke skal defineres som eget rettssubjekt, at prestene og andre som tilsettes i kirkelige stillinger av regionale og sentrale kirkelige organer fortsatt skal være statstjenestemenn, og at den regionale og sentrale kirkelige administrasjonen fortsatt skal være en del av statsforvaltningen.

Bortfallet av det særskilte grunnlaget for kirkestyret vil i utgangspunktet bety at statens fortsatte oppgaver på det kirkelige området må ivaretas innenfor de alminnelige reglene i Grunnloven om styrings- og ansvarsforhold i staten. Departementet legger samtidig til grunn at prinsippet om tros- og livssynsfrihet vil innebære begrensninger for regjeringens og departementets kirkeforvaltning.

Spørsmålet om hvilke regler som bør gjelde for departements behandling av saker som har læremessig forutsetninger eller implikasjoner, er drøftet i punkt 5.4.